RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de
fecha 20 de octubre de 2020, los magistrados Ferrero Costa, Miranda Canales, y
Espinosa-Saldaña Barrera han emitido la siguiente sentencia, que declara FUNDADA, sin el pago de costos
procesales, la demanda de habeas data
que dio origen al Expediente 03681-2018-PHD/TC. El magistrado Ramos Núñez, con
voto en fecha posterior, coincidió con el sentido de la sentencia mencionada.
Asimismo, el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera
formuló un fundamento de voto.
La magistrada Ledesma Narváez y el magistrado Sardón
De Taboada emitieron votos singulares declarando improcedente la demanda.
Se deja constancia de que el magistrado Blume Fortini
formuló un voto singular y que será presentado en fecha posterior.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la
presente razón encabeza la sentencia, el fundamento de voto y los votos antes
referidos, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente
al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a
los 20 días del mes de octubre de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional,
integrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda
Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña
Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto del
magistrado Espinosa-Saldaña Barrera y los votos singulares de los magistrados
Ledesma Narváez, Blume Fortini y Sardón de Taboada, que se agregan. Se deja
constancia de que el magistrado Ramos Núñez votará en fecha posterior.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Vicente Raúl
Lozano Castro contra la sentencia de fojas 82, de fecha 22 de diciembre de 2018,
expedida por la Sala Mixta Permanente de la Corte Superior de Justicia de La
Libertad, que declaró improcedente la demanda.
ANTECEDENTES
Con fecha 15 de julio de
2015, el recurrente interpuso demanda de habeas data contra la Jefatura de la
Región Policial La Libertad. Solicita, invocando su derecho de acceso a la
información pública, se le informe si el Sub Oficial de la Policía Nacional del
Perú Jaime Ruiz Patiño, fue pasible de alguna sanción disciplinaria desde su
ingreso a dicha institución; asimismo, requiere de ser el caso se le otorgue
una relación nominal de dichas sanciones; además del pago de costas y costos
del proceso.
La Jefatura de la Región Policial de La Libertad contesta la demanda solicitando que sea declarada infundada, alegando que, mediante Dictamen N° 212-2015-REGPOL LL/OFIASJUR, de fecha 13 de mayo de 2015, notificado al propio recurrente el 15 de mayo de 2015, se le ha brindado respuesta oportuna a su pedido de información, indicándole que su requerimiento corresponde ser atendido por la Dirección Ejecutiva de Personal de la Policía Nacional del Perú; por lo que, el corresponde que el actor acuda ante esa dependencia para que solicite la documentación relacionada a las sanciones disciplinarias de las cuales fue pasible el Sub Oficial Jaime Ruiz Patiño.
El Cuarto Juzgado Especializado Civil de Trujillo de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, mediante sentencia de fecha 15 de enero de 2016, declaró improcedente la demanda, pues consideró que la emplazada cumplió con brindarle una respuesta oportuna al recurrente, al informarle que los datos a los que pretendía acceder no se encontraban a su cargo, sino al de la Dirección Ejecutiva de Personal de la Policía Nacional del Perú, instancia a la que debía acudir para lograr obtener la documentación relacionada a las sanciones disciplinarias de las cuales fue pasible el Sub Oficial Jaime Ruiz Patiño.
La Sala Superior empleando fundamentos similares a los empleados por el juzgado de Primera instancia, confirmó la resolución apelada.
FUNDAMENTOS
Cuestión procesal previa
1.
De acuerdo con el artículo 62 del Código Procesal
Constitucional, para la procedencia del habeas
data se requerirá que el demandante previamente haya reclamado, mediante
documento de fecha cierta, el respeto de su derecho y que el demandado se
ratifique en su incumplimiento o no haya contestado dentro del plazo
establecido, que ha sido cumplido por el
accionante conforme se aprecia de autos (solicitud de fecha 12 de mayo de 2015
a fojas 2).
Delimitación del asunto litigioso
2.
El demandante solicita que, en virtud de
su derecho de acceso a la información pública, se le informe si el Sub Oficial
de la Policía Nacional del Perú Jaime Ruiz Patiño, fue pasible de alguna
sanción disciplinaria, desde su ingreso a dicha institución; asimismo, requiere
de ser el caso se le otorgue una relación nominal de dichas sanciones; además
del pago de costas y costos del proceso. En consecuencia, corresponde
determinar si la información requerida puede serle entregada.
Análisis del caso concreto
Sobre el derecho fundamental de acceso a la información pública
3.
El derecho fundamental de acceso a la
información pública se encuentra reconocido en el artículo 2°, inciso 5, de la
Constitución de 1993 y consiste en la facultad de "(...) solicitar sin expresión de causa
la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el
plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones
que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o
por razones de seguridad nacional". También está reconocido en el artículo
13° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y ha sido desarrollado
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Claude Reyes vs.
Chile, del 19 de setiembre de 2006, fundamento 77.
4.
Así también, tenemos lo establecido por este Tribunal
(sentencia 01797-2002-HD/TC, fundamento jurídico 16), respecto del contenido
constitucionalmente protegido por el derecho de acceso a la información
pública, el cual comprende la mera posibilidad de acceder a la información
solicitada y, correlativamente, la obligación de dispensarla de parte de las
entidades públicas. A criterio del Tribunal, no solo se afecta el derecho de
acceso a la información cuando se niega su suministro, sin existir razones
constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la información que
se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa,
no oportuna o errada.
5.
En ese sentido, el derecho de acceso a la información
pública tiene una faz positiva, según
la cual este derecho impone a los órganos de la Administración pública el deber
de informar; y una faz negativa, la
cual exige que la información que se proporcione no sea falsa, incompleta,
fragmentaria, indiciaria o confusa. Asimismo, este derecho ha sido desarrollado
por el legislador por medio del Texto Único Ordenado de la Ley 27806, de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuyo artículo 3 se señala
que toda información que posea el Estado es considerada como pública, a
excepción de los casos expresamente previstos en de dicha ley.
Sobre la vulneración del derecho fundamental invocado
6.
Mediante Dictamen N°
212-2015-REGPOL LL/OFIASJUR, de fecha 13 de mayo de 2015 (fojas 13), el
demandado contestó la solicitud de acceso a la información pública, indicando
que no es el funcionario responsable de brindar información pública relacionada
a las sanciones disciplinarias de las cuales fue pasible el Sub Oficial Jaime
Ruiz Patiño y que tal designación corresponde a la Dirección Ejecutiva de Personal
de la Policía Nacional del Perú, conforme al artículo 8° de la Ley de la
Carrera y Situación Personal de la Policía Nacional del Perú (Decreto
Legislativo N° 1149). Así, el emplazado ha esgrimido el argumento para rechazar
el pedido de información, señalando que no está facultado para entregar la
información solicitada por no ser el funcionario designado por la institución,
manifestando que, el demandante debió dirigir su solicitud a la Dirección
Ejecutiva de Personal de la Policía Nacional del Perú.
7.
Al respecto, resulta necesario
manifestar que el artículo 11°,
literal b) del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27806, estipula que en el caso de que se solicite información que la entidad de la
Administración Pública no posea pero cuya ubicación y destino conozca, ello
deberá ser puesto en conocimiento del solicitante. De lo contrario, si la
Administración no actúa conforme a ello, incurriría en responsabilidad.
8.
En el presente caso, efectivamente se aprecia que la
solicitud de acceso a la información pública se presentó ante la Jefatura de la Región Policial La Libertad y no
ante Dirección Ejecutiva de Personal de la Policía
Nacional del Perú. Por ello, el emplazado contestó argumentando lo
referido en el Dictamen N° 212-2015-REGPOL
LL/OFIASJUR. Sin embargo, en las sentencias 04012-2009-PHD/TC y
03314-2012-PHD/TC, este Tribunal ha planteado otra interpretación de la
normativa que regula el derecho a la información, manifestando, que en virtud
del impulso de oficio, razonabilidad e imparcialidad (Ley N° 27444, artículo
IV, incisos 1.3, 1.4 y 1.5), así como la celeridad y economía procesal
inherentes al debido proceso, se exige de la Administración y sus funcionarios una
conducta proactiva cuando se trata de facilitar el acceso a la información
pública. Así, los funcionarios no designados para la entrega de la información
pública no solo deben indicar cuál es el procedimiento correcto, identificando
al funcionario responsable de la entrega de la información como lo prescribe el
artículo 11°, literal b, in fine del
TUO de la Ley N° 27806, sino que además deben encauzar la petición en la vía
procedimental adecuada dentro de la institución. Por ello, la sentencia
03314-2012-PHD/TC, fundamento jurídico 11, estableció que:
(…) el no reencauzamiento del pedido
del actor hacia el procedimiento respectivo y al funcionario competente [...]
lesionó por omisión el derecho de acceso a la información pública del
demandante, pues dicha conducta evitó, sin justificación alguna, que éste
tuviera acceso a las documentos que solicitó y que fueron elaborados por el
propio emplazado.(…)”
9.
En efecto, la justificación del emplazado se sustenta
en una comprensión formal de la norma deja de lado la aplicación el impulso de
oficio, la informalidad y razonabilidad
que irradian a los procedimientos administrativos (artículo IV de la Ley del
procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444), por lo que, dicho
dictamen no puede ser considerado como
una respuesta constitucionalmente legítima para justificar el no otorgamiento
de la información requerida; razón por la cual
y atendiendo a la naturaleza pública de la documentación solicitada,
corresponde estimar la demanda, y ordenar que el emplazado atienda la solicitud
de acceso a la información pública planteada en los términos requeridos.
Sobre los costos y costas procesales
10. El artículo 56 del Código Procesal Constitucional establece “Si la sentencia declara fundada la demanda, se impondrán las costas y costos que el Juez establezca a la autoridad, funcionario o persona demandada […] En los procesos constitucionales el Estado sólo puede ser condenado al pago de costos […]”.
11. Como se puede observar, la citada disposición normativa establece la obligación del órgano jurisdiccional de imponer el pago de costas y costos procesales cuando la demanda constitucional sea declarada fundada, de los cuales corresponde ordenar solo el pago de costos si se condena al Estado. Sin embargo, la aplicación de esta regla en el presente caso desnaturaliza la finalidad de los procesos constitucionales de tutela de derechos.
12. En efecto, en el presente caso, el demandante don Vicente Raúl Lozano Castro, tiene a la fecha un aproximado de 220 procesos de hábeas data en el Tribunal Constitucional en contra de diversas entidades estatales.
13. Esta situación evidencia una excesiva utilización de demandas de hábeas data, lo que genera sobrecarga procesal, y por consiguiente constituye un obstáculo en la tutela de los derechos fundamentales de muchas personas que ven postergadas las respuestas a sus casos debido a que la justicia constitucional debe resolver las más de 200 demandas planteadas por el actor en el ejercicio abusivo de su derecho, y también genera un perjuicio en los gastos públicos del Estado.
14. Adicionalmente, conviene anotar que el abuso de derecho es una figura proscrita por el artículo 103 de la Constitución. En esa línea, el Tribunal Constitucional lo ha definido como “desnaturalizar las finalidades u objetivos que sustentan la existencia de cada atributo, facultad o libertad reconocida sobre las personas” (STC 00296-2007-PA/TC, fundamento jurídico 12). En consecuencia, puesto que la excesiva interposición de demandas de hábeas data desnaturaliza la finalidad del derecho de acceso a la información pública, se evidencia un uso abusivo del derecho.
15. Aunado a lo anterior, teniendo en cuenta que los costos procesales están constituidos por el honorario del abogado de la parte vencedora más el 5% de destinado al colegio de abogados del Distrito Judicial respectivo (artículo 411 del Código Procesal Civil, en concordancia con el artículo IX del Código Procesal Constitucional), se advierte que el actor está obteniendo que se le paguen honorarios por casos que él mismo crea, ya que las referidas demandas de hábeas data son llevadas por el propio demandante como abogado.
16. Así las cosas, este Tribunal observa que al usar los hábeas data para generar sobrecarga procesal y perjuicio a los recursos públicos del Estado, hacer un uso abusivo del derecho y lucrar con la obtención de honorarios, el demandante desnaturaliza la finalidad de los procesos constitucionales destinados a la tutela de los derechos fundamentales, que es “preservar la observancia de la vigencia de los derechos fundamentales de la persona” (STC 00266-2002-PA/TC, fundamento jurídico 5).
17. En consecuencia, en el presente caso, no resulta razonable aplicar la regla establecida en el artículo 56 del Código Procesal Constitucional de manera automática, para el pago de costos.
18. Finalmente, no corresponde ordenar el pago de costas procesales, en atención a lo dispuesto por el artículo 56 del Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú.
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda por haberse acreditado la vulneración al derecho al acceso a la información pública. En consecuencia, entregar al demandante lo solicitado, sin el pago de los costos procesales.
Publíquese y notifíquese.
SS.
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PONENTE
MIRANDA CANALES
FUNDAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Coincido con el
sentido de lo resuelto, pero considero pertinente dejar sentado que, en lo
referido a la exoneración del pago de costos procesales, basta con efectuar un
análisis para poder reconocer el riesgo de una desnaturalización del proceso de
habeas data efectuado por la parte demandante, con los perjuicios que esto
ocasiona en términos de innecesaria sobrecarga procesal y de pérdida de
recursos públicos.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ
Con el debido respeto por la decisión de la mayoría de mis colegas magistrados, en el presente caso considero que la demanda es IMPROCEDENTE por lo siguiente:
1. El
recurrente interpone la presente demanda de habeas data, invocando su derecho
de acceso a la información pública, a fin de que se le informe si el Sub
Oficial de la Policía Nacional del Perú Jaime Ruiz Patiño durante todo el
periodo que viene prestando servicios en la Policía Nacional del Perú ha
recibido una o más sanciones disciplinarias por parte de dicha institución, de
ser positiva la respuesta, se le entregue una relación nominal de estas
sanciones. Asimismo solicita el pago de costas y costos del proceso.
2. Así,
tras una revisión de los hechos expuestos en la demanda y de los recaudos que
obran en ella, a mi consideración debe tenerse en cuenta que el segundo párrafo
del artículo 11, inciso b, del TUO de la Ley 27806, Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública, establece que en el supuesto de que la entidad
de la administración pública no posea la información solicitada, pero conozca
su ubicación y destino, esta circunstancia deberá ser puesta en conocimiento
del solicitante.
3. En el
presente caso, si observamos la Constancia de Notificación y Enterado (folio
12), que brinda respuesta a la solicitud formulada por el recurrente, se
evidencia que la emplazada informó con anterioridad a la presentación de la
demanda, que la información solicitada debe ser tramitada ante la Dirección
Ejecutiva de Personal de la Policía Nacional del Perú (DIREJEPER), cuya sede
está ubicada en el Distrito de Rímac- Lima, por ser el Órgano del Instituto
encargado de administrar el Sistema Integrado de Gestión de la Carrera, el cual
contiene la información de la trayectoria laboral, desde el inicio al término
de la carrera del personal de la PNP, afirmación cuya veracidad debe presumirse
por este Tribunal Constitucional. En ese sentido, ante la falta de elementos de
juicio a partir de los cuales se pueda concluir que la emplazada posee o está
obligada a poseer la información solicitada, no se puede revertir la presunción
de veracidad de la Constancia de Notificación y Enterado, remitida por la
demandada y se deduce que es la Dirección Ejecutiva de Personal de la PNP,
quien posee la información solicitada en autos.
4. Adicionalmente,
cabe precisar que si bien el inciso 1 del artículo 135 del TUO de la Ley Nº
27444, Ley de Procedimiento Administrativo General dispone que las unidades de
recepción documental orientan al administrado en la presentación de sus
solicitudes formularios, y están obligadas a recibirlos y darles ingreso para
iniciar o impulsar los procedimientos, el mismo artículo prescribe que en
ningún caso puedan calificar, negar o diferir la admisión de los documentos que
les sean presentados. En ese sentido, se advierte que la Oficina de Trámite
documentario de la Policía Nacional del Perú, Región Policial La Libertad,
cumplió con dar trámite a la solicitud de acceso a la información pública del
recurrente conforme a sus competencias. Justamente por ello, la Oficina de
Asesoría jurídica de dicho órgano procedió a evaluar el pedido del accionante,
determinando qué dirección de la PNP podría poseer la información requerida,
informando al demandante de manera debida y oportuna.
5. Por lo
expuesto, ha quedado acreditado que en el presente caso no existe ningún
sustento constitucional en la demanda formulada por el recurrente, debido a que
no se ha logrado acreditar que la información solicitada se encuentre en poder
de la emplazada. Por lo tanto, no se evidencia vulneración al derecho de acceso
a la información pública.
En ese sentido, voto por declarar IMPROCEDENTE la demanda de habeas data
S.
LEDESMA
NARVÁEZ
VOTO
DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Emito el presente voto con fecha posterior, a fin de precisar el sentido de mi voto y expresar que coincido con el sentido de la ponencia presentada que declara FUNDADA la demanda, por haberse acreditado la vulneración al derecho al acceso a la información pública. En consecuencia, se ordena entregar al demandante lo solicitado, sin el pago de los costos procesales.
Lima, 2 de noviembre de 2020
S.
RAMOS NÚÑEZ
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO SARDÓN DE
TABOADA
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas magistrados, me adhiero
a lo señalado por la magistrada Ledesma Narváez. Considero también, pues, que
debe declararse IMPROCEDENTE la
demanda, por los argumentos contenidos en su voto singular, toda vez que no se
ha acreditado que la entidad emplazada posea la información solicitada por el
recurrente.
S.
SARDÓN DE TABOADA