Pleno. Sentencia 810/2020
EXP. N.° 03561-2017-PHD/TC
LA LIBERTAD
VICENTE RAÚL LOZANO CASTRO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 21 días del mes de agosto de 2019, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Blume Fortini, Miranda Canales, Ramos Núñez, Sardón de Taboada, Ledesma Narváez, Espinosa-Saldaña Barrera y Ferrero Costa, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Miranda Canales y Sardón de Taboada, y el voto singular de la magistrada Ledesma Narváez, que se agregan.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Vicente Raúl Lozano Castro contra la resolución de fojas 67, de fecha 17 de febrero de 2017, expedida por la Sala Mixta Permanente de Trujillo de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 21 de julio de 2015, don Vicente Raúl Lozano Castro interpone demanda de habeas data contra don Carlos Humberto Venegas Gamarra y don Ricardo Joao Velarde Arteaga, gerente general y funcionario responsable de otorgar la información pública del Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de la Libertad Sociedad Anónima (Sedalib SA), respectivamente. Solicita que, en virtud a su derecho de acceso a la información pública, se le informe si en el primer trimestre del 2015, efectuó pagos por concepto de “trabajo en horario extraordinario” (horas extra) y, de ser positiva la respuesta, se le indique la cifra que representa el total del pago efectuado. Asimismo, solicita el pago de costas y costos del proceso.
Contestación
de la demanda
Con fecha 23 de setiembre de 2015, don Ricardo Joao Velarde Arteaga, en su condición de apoderado de Sedalib SA, se apersona al proceso y contesta la demanda. Solicita que sea declarada improcedente o infundada. Manifiesta que, conforme a la Carta 018-2015-SEDALIB-S.A.-LTAI/RVELARDE, de fecha 11 de mayo de 2015, se denegó lo requerido debido a que la entidad emplazada no posee la información solicitada y no está obligada a producirla.
Resolución de primera instancia o grado
Con fecha 12 de noviembre
de 2015, el Sétimo Juzgado Especializado en lo Civil de la Corte Superior de
Justicia de La Libertad declaró improcedente
la demanda;
pues, a su
juicio, el demandante pretende
tener acceso a información que no obra en documento alguno ni en poder de la
demandada. Por esta razón, lo solicitado importaría que se proceda a la
elaboración de un informe, lo que significa que la emplazada tendría que crear
o producir información con la que no cuenta ni está obligada a ello.
Resolución
de segunda instancia o grado
Con fecha 17 de febrero
de 2017, la Sala Mixta Permanente de Trujillo de la Corte Superior de Justicia
de la Libertad confirmó la sentencia por igual fundamento que la resolución
apelada.
FUNDAMENTOS
Delimitación
del asunto litigioso
1.
En el
presente caso, el actor solicita que Sedalib SA le informe si en el primer trimestre del 2015 efectuó pagos por
concepto de “trabajo en horario extraordinario” (horas extra) y, de ser
positiva la respuesta, se le indique la cifra que representa el total del pago
efectuado. De otro lado, la entidad emplazada arguye que no posee la
información solicitada y que no está obligada a producirla. En tal sentido,
corresponde determinar si existe o no vulneración del derecho de acceso a la
información pública; y, por consiguiente, si corresponde o no que se le
entregue la información solicitada.
Procedencia de la demanda
2.
De conformidad con el artículo 62 del Código Procesal
Constitucional (CPC), constituye un requisito especial de procedencia de la
demanda de habeas data que el
demandante haya reclamado previamente al demandado, mediante documento de fecha
cierta, el respeto de los derechos constitucionales invocados; es decir, el
derecho de acceso a la información pública o el derecho de autodeterminación
informativa. Asimismo, el demandado debe ratificarse en su incumplimiento o no
contestar dentro de los diez (10) días útiles siguientes a la presentación de
la solicitud, en el caso del primero de los derechos mencionados. Solamente se
podrá prescindir de este requisito, de manera excepcional, en aquellos casos en
los que su exigencia genere el inminente peligro de sufrir un daño irreparable,
lo cual debe ser acreditado por el demandante.
3.
En la
medida en que a través del documento de fojas 2 el recurrente ha cumplido el requisito
que exige el artículo 62 del CPConst. y que el
proceso de habeas data resulta idóneo
para el análisis de la denegatoria de la entrega de información pública
solicitada, corresponde emitir un pronunciamiento de fondo.
Análisis
de la controversia
4.
De acuerdo con el último párrafo del
artículo 8 del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública, aprobado por Decreto Supremo 043-2003-PCM, las empresas
del Estado se encuentran obligadas a suministrar la información pública con la
que cuenten. Precisamente por ello, la demandada se encuentra obligada a
atender requerimientos de acceso a la información pública; pues, conforme se aprecia en su portal institucional, es una empresa
estatal cuyo accionariado está compuesto por las Municipalidades Provinciales
de Trujillo, Chepén y Áscope.
En consecuencia, se encuentra dentro del ámbito de aplicación de dicha ley
de desarrollo constitucional.
5.
Para este Tribunal Constitucional, tanto el
Estado como sus empresas públicas se encuentran en la ineludible obligación de
implementar estrategias viables para gestionar sus escasos recursos públicos de
manera transparente y eficiente. La ciudadanía, por su parte, tiene derecho a participar activamente
en la marcha de los asuntos públicos, fiscalizando la labor estatal. Como bien lo anota la
Defensoría del Pueblo, una forma de combatir la corrupción es erradicar “el
secretismo” y fomentar una “cultura de transparencia” (El derecho de acceso a la información pública: normativa,
jurisprudencia y labor de la Defensoría del Pueblo, serie Documentos Defensoriales, documento 9, noviembre 2009, p. 23). Un
elevado nivel de corrupción resulta pernicioso para la sociedad por cuanto
debilita la confianza de la población en las instituciones democráticas.
6.
Ciertamente, no debe perderse
de vista que, en un Estado Constitucional, la publicidad en la actuación de los poderes públicos constituye la
regla general; y el secreto, cuando cuente con cobertura constitucional, la
excepción (Cfr. sentencia recaída en el Expediente 02579-2003-HD/TC).
De ahí que las excepciones al derecho de acceso a la información pública deban
ser interpretadas de manera restrictiva y encontrarse debidamente
fundamentadas.
7.
Ahora bien, en el presente caso, el actor solicita que
Sedalib SA le informe si en
el primer trimestre del 2015 efectuó pagos por concepto de “trabajo en horario
extraordinario” (horas extra) y, de ser positiva la respuesta, se le indique la
cifra que representa el total del pago efectuado.
8.
A criterio de este Tribunal
Constitucional, la entidad demandada se encuentra en la obligación de proporcionar
dicha información por cuanto lo solicitado constituye información relacionada con el
manejo administrativo de esta; puesto que versa sobre información que incide en
el presupuesto institucional de la demandada originado en la prestación de
servicios personales de trabajo en sobre tiempo, esto es, recae sobre actos de administración del patrimonio de una entidad
cuyo presupuesto también tiene como fuente de financiamiento al Estado; y
porque lo solicitado guarda estrecha relación con el derecho de los ciudadanos
a fiscalizar el manejo administrativo de dicha entidad. Queda claro, entonces,
que esa información califica como pública.
9.
De otro lado, la emplazada
tampoco ha negado la existencia de dicha información ni ha señalado el carácter
confidencial de esta, únicamente se ha limitado a señalar mediante Carta 018-2015-SEDALIB-S.A.-LTAI/RVELARDE,
de fecha 11 de mayo de 2015 (folio 13), que “[...] la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública solo obliga a las entidades públicas a entregar
información con la que cuentan, más no obligan a elaborar informes de ningún
tipo [...]”. En efecto, el recurrente únicamente se encuentra solicitando la
cantidad total pagada (el número) por concepto de horas extra y dentro de un
periodo concreto (primer trimestre del 2015), lo cual no implica que se realice
algún esfuerzo irrazonable que implique elaborar un informe con detalle.
10.
A mayor abundamiento, conforme se advierte en el
portal web de Sedalib SA (http://www.sedalib.com.pe/upload/drive/12016/20160108-3704427008.pdf),
mediante Informe 070-2015-SEDALIB S.A.-50000-GDE, de fecha 30 de octubre de
2015, punto 2.10 “De la gestión del personal”, apartado f) se comunicó que “con relación a las horas extras (artículo 31.2), la
SGRH informa que existe un solo trabajador que percibe pagos por horas extras,
derivado de mandato judicial, el monto pagado al 30 de setiembre 2015 es de S/.
14 933,16” [sic].
11.
En ese sentido, se advierte que
la búsqueda de la información requerida no implica realizar algún esfuerzo
mayor para obtenerla, en cuyo caso, podría justificarse una respuesta negativa y
tampoco se encuentra protegida por las excepciones que dispone el artículo 2, inciso
5, de la Constitución Política o por las leyes de desarrollo constitucional. Por consiguiente, corresponde estimar la
demanda y ordenar a Sedalib SA cumpla con entregar la
información solicitada.
Sobre los costos procesales
12.
El artículo 56 del Código
Procesal Constitucional prescribe que si la sentencia resulta estimatoria, se
impondrá a la parte vencida el pago de costas y costos procesales. A ello añade
que si el Estado es el demandado la condena será solo respecto de los costos
procesales. Asimismo, señala que, en aquello que no esté expresamente
establecido en él,
los costos procesales se regulan por los artículos 410 al 419 del Código
Procesal Civil.
13.
Ahora bien, el artículo 412 del Código Procesal Civil,
dispone que la imposición de la condena de costas y costos no requiere ser
demandada y es de cargo de la parte vencida, salvo declaración judicial expresa
y motivada de exoneración. El artículo 414 del mismo cuerpo normativo, asimismo, indica que
el juez regulará los alcances de la condena en costas y costos en atención a
las incidencias del proceso, fundamentando su decisión.
14.
A partir de la lectura integral de las disposiciones
antes mencionadas, resulta posible colegir que, excepcionalmente, y siempre a
partir de un análisis de las particulares circunstancias de un caso o una serie
de casos, puede determinarse la exoneración de los costos procesales, siempre
que venga premunida de una debida motivación.
15.
En el presente caso, tenemos que el demandante, don Vicente Raúl Lozano Castro, ha iniciado a la fecha 224
procesos constitucionales, 218 de ellos de habeas data y que, en su gran
mayoría, se han interpuesta contra la misma entidad: Sedalib
SA.
16.
En dichos procesos, se hacen
pedidos de lo más disímiles, que van desde copias fedateadas
de comunicaciones entre la entidad y su sindicato, el monto exacto dentro del
presupuesto de la entidad destinado a un rubro específico, información sobre
qué funcionarios de Sedalib SA ordenaron la compra de
cédulas de notificación y tasa judicial en distintos procesos, o información
respecto a pagos de intereses legales o devengados en determinados proceso
judiciales. En todos estos casos, también se solicitó el pago de costos y
costas procesales, habiendo obtenido el primero de estos conceptos en la
mayoría de demandas interpuestas.
17.
Del estudio de los actuados
en estos procesos, puede apreciarse que los mismos son llevados por el propio
demandante como abogado. Ello genera que sea él mismo quien obtenga los
honorarios por los casos que él mismo crea, los cuales, además, terminan en un
monto dinerario considerable, si tomamos en cuenta que el juez de ejecución
debe valorar, entre otras cosas, el hecho de que estos procesos fueron
conocidos por la primera y la segunda instancia o grado, así como por el
Tribunal Constitucional, lo que genera un incremento en el monto otorgado por
el concepto de costos procesales.
18.
En ese contexto, este
Tribunal estima que dicha situación representa, en la práctica, una clara
desnaturalización del proceso de habeas data, pues cada caso creado no busca
defender el derecho de acceso a la información pública, sino que solo tiene
fines de lucro, específicamente, el obtener el pago de los costos procesales.
19.
Finalmente, no debemos perder
de vista que, más allá de las implicancias para el demandante y el demandado en
este tipo de controversias, esta forma de actuación también genera un perjuicio
en la propia judicatura constitucional y en todos los justiciables, pues genera
una sobrecarga procesal innecesaria y, como consecuencia, una pérdida de
recursos públicos en distintos ámbitos que bien podrían ser destinados a
resolver muchas otras causas que, dada la naturaleza de los procesos
constitucionales, requieren de una tutela adecuada y urgente.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA la demanda por acreditarse la
vulneración del derecho al acceso a la información pública.
2.
En consecuencia,
se ORDENA al Servicio de Agua
Potable y Alcantarillado de la Libertad Sociedad Anónima – Sedalib
SA, efectúe la entrega a don Vicente Raúl Lozano Castro de la información requerida, previo pago del costo
de reproducción que corresponda, sin los costos del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
BLUME
FORTINI
MIRANDA
CANALES
RAMOS
NÚÑEZ
SARDÓN
DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
FERRERO
COSTA
PONENTE ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Pleno. Sentencia 810/2020
EXP. N.° 03561-2017-PHD/TC
LA LIBERTAD
VICENTE RAÚL LOZANO CASTRO
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
Si bien concuerdo con el fallo de la sentencia en mayoría y con parte de su fundamentación, sin embargo me aparto respetuosamente de lo señalado en sus fundamentos 12 y ss., que desarrollan un criterio de exención de la condena de costos procesales para el caso en concreto; por lo que, me permito exponer algunas razones sobre dicha temática.
Sobre los costos y costas procesales
20. El artículo 56 del Código Procesal Constitucional establece “Si la sentencia declara fundada la demanda, se impondrán las costas y costos que el Juez establezca a la autoridad, funcionario o persona demandada […] En los procesos constitucionales el Estado sólo puede ser condenado al pago de costos […]”.
21. Como se puede observar, la citada disposición normativa establece la obligación del órgano jurisdiccional de imponer el pago de costas y costos procesales cuando la demanda constitucional sea declarada fundada, de los cuales corresponde ordenar solo el pago de costos si se condena al Estado. Sin embargo, la aplicación de esta regla en el presente caso desnaturaliza la finalidad de los procesos constitucionales de tutela de derechos.
22. En efecto, en el presente caso, el demandante don Vicente Raúl Lozano Castro, tiene a la fecha un aproximado de 220 procesos de hábeas data en el Tribunal Constitucional, de los cuales en su gran mayoría han sido interpuestos contra la misma entidad demandada, Sedalib SA. Se piden desde copias fedateadas de comunicaciones entre la entidad y su sindicato hasta información sobre qué funcionarios de Sedalib SA ordenaron la compra de cédulas de notificación y tasa judicial en distintos procesos.
23. Esta situación evidencia una excesiva utilización de demandas de hábeas data, lo que genera sobrecarga procesal, y por consiguiente constituye un obstáculo en la tutela de los derechos fundamentales de muchas personas que ven postergadas las respuestas a sus casos debido a que la justicia constitucional debe resolver las más de 200 demandas planteadas por el actor en el ejercicio abusivo de su derecho, y también genera un perjuicio en los gastos públicos del Estado.
24. Adicionalmente, el abuso de derecho es una figura proscrita por el artículo 103 de la Constitución, y el Tribunal Constitucional lo ha definido como “desnaturalizar las finalidades u objetivos que sustentan la existencia de cada atributo, facultad o libertad reconocida sobre las personas” (STC 00296-2007-PA/TC, fundamento 12). En consecuencia, dado que la excesiva interposición de demandas de hábeas data desnaturaliza la finalidad del derecho de acceso a la información pública, se evidencia un uso abusivo del derecho.
25. Aunado a lo anterior, teniendo en cuenta que los costos procesales están constituidos por el honorario del abogado de la parte vencedora más el 5% de destinado al colegio de abogados del Distrito Judicial respectivo (artículo 411 del Código Procesal Civil, en concordancia con el artículo IX del Código Procesal Constitucional), se advierte que el actor está obteniendo que se le paguen honorarios por casos que él mismo crea, ya que las referidas demandas de hábeas data son llevadas por el propio demandante como abogado.
26. Así las cosas, advierto que al usar los hábeas data para generar sobrecarga procesal y perjuicio a los recursos públicos del Estado, hacer un uso abusivo del derecho y lucrar con la obtención de honorarios, el demandante desnaturaliza la finalidad de los procesos constitucionales destinados a la tutela de los derechos fundamentales, que es “preservar la observancia de la vigencia de los derechos fundamentales de la persona” (STC 00266-2002-PA/TC, fundamento 5).
27. En consecuencia, en el presente caso, no resulta razonable aplicar la regla establecida en el artículo 56 del Código Procesal Constitucional de manera automática, para el pago de costos.
28. Finalmente, no corresponde ordenar el pago de costas procesales, en atención a lo dispuesto por el artículo 56 del Código Procesal Constitucional.
S.
MIRANDA
CANALES
Pleno. Sentencia 810/2020
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LA LIBERTAD
VICENTE RAÚL LOZANO CASTRO
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
Si bien concuerdo con el sentido del fallo, emito el presente fundamento de voto por las siguientes consideraciones.
En relación a
las costas y costos procesales, debo indicar que el artículo 56 del Código
Procesal Constitucional prescribe lo siguiente:
Si la sentencia
declara fundada la demanda, se impondrán las costas y costos que el Juez
establezca a la autoridad, funcionario o persona demandada. Si el
amparo fuere desestimado por el Juez, éste podrá condenar al demandante al pago
de costas y costos cuando estime que incurrió en manifiesta temeridad.
En los procesos
constitucionales el Estado sólo puede ser condenado al pago de costos.
En aquello que
no esté expresamente establecido en la presente Ley, los costos se regulan por
los artículos 410 al 419 del Código Procesal Civil.
Fluye
claramente de la norma citada que, siendo Sedalib una
empresa estatal, resulta improcedente la pretensión del actor de obtener el
pago de costas.
En cuanto al pago de costos,
el Código Procesal Constitucional (artículo 56) prescribe que, en aquello que
no esté expresamente establecido en él, los costos procesales se regulan por
los artículos 410 al 419 del Código Procesal Civil (CPC).
Así, el CPC, en su artículo
412, dispone que la imposición de la condena de costas y costos no requiere ser demandada y es de cargo de la parte vencida,
salvo declaración judicial expresa y motivada de exoneración.
El artículo 414 del CPC, asimismo, indica que el juez regulará los alcances de la condena en costas y costos en atención a las incidencias del proceso, fundamentando su decisión.
El actor ha iniciado a la fecha no menos de 224 procesos constitucionales, de los que no menos de 218 son de habeas data. En su gran mayoría, contra la misma entidad, Sedalib SA, con diversos petitorios, en los que resulta común la solicitud de costos y costas del proceso, que hasta entonces se han obtenido, en los casos con sentencia estimatoria.
Los costos son definidos por el artículo 411 del CPC como “el honorario del Abogado de la parte vencedora, más un cinco por ciento destinado al Colegio de Abogados del Distrito Judicial respectivo”. Los procesos constitucionales como el presente son llevados por el propio demandante como abogado. Al hacerlo, en la práctica está obteniendo que se le paguen honorarios por casos que él mismo crea.
La Carta de 1993 indica, en su artículo 103 que, “la Constitución no ampara el abuso del derecho”. El Código Civil señala en el artículo II de su Título Preliminar que “la ley no ampara el ejercicio ni la omisión abusivos de un derecho”.
Este Tribunal ha definido el abuso del derecho como “desnaturalizar las finalidades u objetivos que sustentan la existencia de cada atributo, facultad o libertad reconocida sobre las personas”; e indica que “los derechos no pueden usarse de forma ilegítima (...), sino de manera compatible con los valores del propio ordenamiento” (Sentencia 0296-2007-PA, fundamento 12).
En ese sentido, estimamos que, en el caso de autos, corresponde exonerar a la demandada del pago de costos, toda vez que, al usar los habeas data para crear casos de los que obtener honorarios, el demandante desnaturaliza dicho proceso constitucional e incurre con ello en abuso de derecho.
En efecto, cuenta con un derecho de acceso a la información que le permite solicitar información pública; sin embargo, este es usado de forma ilegítima para fines de lucro. Con ello lo desnaturaliza y desvirtúa sus fines, generando un perjuicio en términos de sobrecarga procesal y de pérdida de recursos públicos.
Atendiendo a ello, considero que debe declararse FUNDADA la demanda, sin costos procesales e IMPROCEDENTE el pago de costas procesales.
S.
SARDÓN DE TABOADA
Pleno. Sentencia 810/2020
EXP. N.° 03561-2017-PHD/TC
LA LIBERTAD
VICENTE RAÚL LOZANO CASTRO
VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ
Con el debido respeto por las consideraciones de mis colegas magistrados, estimo que debe declararse IMPROCEDENTE por las siguientes razones:
La solicitud de información no implica la
obligación de las entidades de la Administración Pública de crear o producir
información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de
efectuarse el pedido. En este caso la entidad de la Administración Pública
deberá, comunicar por escrito que la denegatoria de la solicitud se debe a la
inexistencia de datos en su poder respecto a la información solicitada. Esta
Ley tampoco permite que los solicitantes exijan a las entidades que efectúen evaluaciones
o análisis de la información que posean (subrayado agregado).
3. De tal modo, considero que la pretensión del recurrente implica que Sedalib SA realice una valoración del acervo documentario que posee en su poder, específicamente, seleccionando información relativa al I Trimestre del año 2015, es decir, de enero a marzo. Esto debido a que, tal como se advierte del Informe N.° 070-2015-Sedalib S.A.-50000-GDE se ha procedido a realizar la evaluación correspondiente al III Trimestre del Año Fiscal 2015. En ese sentido, el monto consignado en dicho informe por concepto de horas extras está calculado al 30 de setiembre de 2015, lo cual evidentemente obligaría a la emplazada a elaborar información respecto a la cual no se encontraba obligada de contar al momento de efectuarse el pedido para satisfacer la pretensión del recurrente.
En ese sentido, voto por declarar IMPROCEDENTE la demanda de hábeas data.
S.
LEDESMA NARVÁEZ