RAZÓN DE RELATORÍA
Con fecha 13 de octubre de 2020, el Pleno del Tribunal
Constitucional, integrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero
Costa, Miranda Canales, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera, ha emitido, por
mayoria, la siguiente sentencia, que resuelve
declarar INFUNDADA la demanda de habeas data.
El magistrado Sardón de Taboada formuló un voto singular
declarando fundada la demanda.
Se deja constancia que el magistrado Blume Fortini
emitió un voto singular y que se entregará en fecha posterior.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la
presente razón encabeza la sentencia y el voto singular antes referido y que
los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta
razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 13 días del mes de octubre de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, y con los votos singulares de los magistrados Blume Fortini y Sardón de Taboada, que se agregan.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Benny Jorge Ramos Rodríguez, gerente general de Reparaciones
Marítimas SRL, contra la resolución de fojas 608, de fecha 9 de mayo de 2018,
expedida por la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que
declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 12 de octubre de 2012, Reparaciones Marítimas SRL
(Remar SRL), a través de su gerente general, don Benny
Jorge Ramos Rodríguez, interpone demanda de habeas
data contra el director de la Oficina General de Tecnología de la
Información y Estadística del Ministerio de la Producción (Produce). Solicita
que, en virtud de su derecho fundamental de acceso a la información pública, se
le informe, de manera detallada, la producción de harina y aceite de pescado
correspondiente a los ejercicios fiscales anuales de los años 2005 a 2012 de la
fábrica de producción y transformación de la anchoveta 3204, ubicada en la avenida
Prolongación Centenario 1954 de la Provincia Constitucional del Callao.
Manifiesta que son los únicos y legítimos propietarios de la
referida fábrica de producción denominada Pesca Perú Callao Sur SA, conforme al
testimonio de compraventa de acciones y constitución de hipoteca y prenda por
adjudicación en la Subasta Pública F-09-97-CEPP, celebrado entre su
representada y la Empresa Nacional Pesquera SA Pesca Perú. Agrega que su
propiedad le fue arbitrariamente despojada a través de un proceso de insolvencia
que ha sido declarado nulo conforme a la Sentencia Casatoria
892-2010, expedida por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de
la Corte Suprema de la República, con lo cual los derechos de su representada
como propietaria de Pesca Perú Callao Sur SA han sido plenamente restablecidos.
Arguye, además, que cumplió con remitir documento de fecha
cierta al demandado y que, sin embargo, su pedido ha sido denegado con la
alegación de que lo solicitado recae sobre información de carácter secreta.
Contestación de la demanda
El procurador público adjunto del
Ministerio de la Producción contesta la demanda y solicita que esta sea
declarada improcedente o infundada, ya que, si bien el accionante alega ser
propietario de la fábrica ubicada en la avenida Prolongación Centenario 1954 de
la Provincia Constitucional del Callao, aquel es propietario tan solo de los
equipos que forman parte del establecimiento, pues no administra la empresa,
tampoco es propietario de la producción.
De otro lado, señala que la oficina
demandada está bajo la conducción del Instituto Nacional de Estadística e
Informática (INEI), conforme a lo establecido por el Decreto Ley 21372. Por lo
mismo, esta entidad tiene la obligación de cautelar la confidencialidad de la
información producida por los órganos del sistema (artículo 9 del Decreto
Legislativo 604). Además, conforme a lo establecido por el artículo 81 del
Decreto Supremo 043-2001-PCM, Pesca Perú Callao Sur SA constituye una persona
jurídica catalogada como fuente de información estadística del Sistema Nacional
de Estadística y, por tanto, la información que de esta se origine se encuentra
protegida por el secreto estadístico y la confidencialidad de la información
(artículo 97 del referido decreto supremo).
Intervención
litisconsorcial
El Primer
Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante
Resolución 19, de fecha 7 de marzo de 2017, declaró procedente el pedido de
intervención litisconsorcial de Pesca Perú Callao Sur SA, en calidad de
litisconsorte facultativo.
Pesca Perú
Callao Sur SA contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente o
infundada. Señala que la empresa demandante no es propietaria del
establecimiento industrial pesquero Pesca Perú Callao Sur SA, ubicado en la avenida
Prolongación Centenario 1954 de la Provincia Constitucional del Callao. Ello se
debe a que, sin perjuicio de que la Comisión de Reestructuración Patrimonial de
Indecopi mediante la Resolución
0215-2003-003/CCO-ODI-AQP, de fecha 30 de abril de 2003, declarara el inicio
del procedimiento concursal ordinario de Remar SRL, a pedido de su acreedora,
la empresa Armadores Pesqueros SA (Arpes), la junta de acreedores de Remar SRL acordó
declarar su disolución y liquidación conforme a lo establecido por el artículo
74.2 de la Ley 27809, Ley General del Sistema Concursal, aprobando la
designación de Ordem SAC como la empresa encargada de
llevar adelante el referido proceso. De esta manera, Ordem
SAC procedió a la realización de los bienes que conformaban el activo de Remar
SRL, constituido en un 99.98 % por acciones de la empresa Pesca Perú Callao Sur
SA, la cual posteriormente transfirió dichas acciones a la Empresa Tecnológica
de Alimentos SA (TASA), quien en la actualidad es su propietaria.
Con
relación a la emisión de resolución de la Sala de Derecho Constitucional y
Social Permanente de la Corte Suprema que declaró la nulidad del inicio del
procedimiento concursal, es falso que dicha sentencia haya restituido la
propiedad de Pesca Perú Callao Sur SA a Remar SRL, ya que solo se declaró la
nulidad de la resolución administrativa. Tan es así que, en la etapa de
ejecución de la referida resolución, respecto de la solicitud de “devolución”
de la fábrica a favor de Remar SRL, la Sala la declaró improcedente, pues argumentó
que “las actuaciones de esta Sala no pueden ir más allá de sus competencias
determinadas por ley”, declarándose cumplida la sentencia y dejando a salvo el
derecho de Remar SRL para que lo haga valer en la vía correspondiente.
Finalmente,
señala que Produce no se encuentra obligada a entregar la información
solicitada, pues existe un mandato legal respecto de ella en tanto ostenta la
condición de “secreto estadístico”.
Sentencia de
primera instancia o grado
El Primer
Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró infundada
la demanda, pues, a su juicio, la información solicitada tiene carácter
confidencial al recaer sobre producción de harina y aceite de pescado de los
años 2005 al 2012 de la fábrica de producción y transformación de la anchoveta
Pesca Perú Callao Sur SA, dicha información ingresa a la data estadística de la
Oficina del Ministerio de la Producción y, al ser fuente del Sistema Nacional
de Estadística, tiene carácter secreto, con lo cual está inmersa en las
causales de excepción de acceso a la información pública.
Sentencia de
segunda instancia o grado
La Cuarta
Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima confirmó la resolución apelada
por similares fundamentos.
FUNDAMENTOS
Cuestión procesal
previa
1.
De
acuerdo con el artículo 62 del Código Procesal Constitucional, para la
procedencia del habeas data se
requerirá que el demandante previamente haya reclamado, mediante documento de
fecha cierta, el respeto de su derecho, y que el demandado se haya ratificado en
su incumplimiento o no haya contestado dentro del plazo establecido.
2.
Al
respecto, de autos se advierte el cumplimiento de tal requisito (fojas 48). La
demandada, por su parte, dio respuesta a dicho pedido mediante el Oficio
068-2012-PRODUCE/OGTIE, de fecha 16 de julio de 2012. En este le señalan que no
es factible atender lo solicitado debido a que la titularidad de la licencia de
operación del establecimiento industrial pesquero Pesca Perú Callao Sur SA
corresponde a las empresas Grupo Sindicato Pesquero del Perú SA y Tecnológica
de Alimentos SA. Además, la información exigida tiene carácter secreto, al ser
fuente de información estadística conforme a lo normado por el artículo 97 del
Decreto Supremo 043-2001-PCM.
Delimitación del asunto litigioso
3.
En el presente caso, el recurrente
solicita que se
le informe, de manera detallada, la producción de harina y aceite de pescado
correspondiente a los ejercicios fiscales anuales de los años 2005 a 2012 de la
fábrica de producción y transformación 3204, ubicada en la avenida Prolongación
Centenario 1954 de la Provincia Constitucional del Callao. De otro lado, Produce
señala que la información solicitada está sujeta a las excepciones de acceso a
la información pública por ser información secreta.
4. En tal sentido,
corresponde determinar si la información solicitada es de acceso público o está
sujeta a algunas de las excepciones establecidas normativamente.
Análisis del caso concreto
5.
El inciso 5, del artículo 2,
de la Constitución Política del Perú dispone que toda persona tiene derecho a
solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de
cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el
pedido. Así, la Constitución ha consagrado en estos términos el derecho
fundamental de acceso a la información pública, cuyo contenido constitucionalmente
protegido reside en el reconocimiento del derecho que le asiste a toda persona
de solicitar y recibir información de cualquier entidad pública; y no existe,
por tanto, entidad del Estado o persona de derecho público excluida de la
obligación respectiva (sentencia recaída en el Expediente 937-2013-PHD/TC).
6.
Sin
embargo, la misma disposición constitucional también ha establecido que se
exceptuarán las informaciones que afectan la intimidad personal y las que
expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional. En
efecto, el artículo 17 del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobada por Decreto Supremo
043-2003-PCM, ha establecido que el derecho de acceso a la información pública
no podrá ser ejercido respecto de información protegida, entre otros, por el
secreto bancario, tributario, comercial, industrial, tecnológico y bursátil.
7.
De
otro lado, el Decreto Supremo 043-2001-PCM, que aprobó el Reglamento de
Organización y Funciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática
(INEI), estableció en su artículo 8 lo atinente a los órganos del INEI, incluyendo,
entre otros, a las Oficinas Sectoriales de Estadística e Informática y demás
Oficinas de Estadística e Informática de los Ministerios, de los Organismos
Centrales, Instituciones Públicas Descentralizadas y Empresas del Estado. A su
vez, en su artículo 81 dispuso lo siguiente respecto a las fuentes de
información:
Son fuentes de
información estadística del Sistema Nacional de Estadística, las personas
naturales o jurídicas que se encuentran en el país, las que están obligadas a
suministrar la información de uso estadístico a los órganos del Sistema, en la
forma, términos y plazos que se fijen, en formularios aprobados por Resolución Jefatural del INEI y publicados en el diario oficial El
Peruano. Asimismo, son fuentes de información los registros administrativos del
sector público.
Exceptúase de esta obligación
a las fuentes cuya información considerada clasificada, afecta a la seguridad
nacional.
8.
Por su parte, el artículo 27 del
Decreto Ley 21372, en relación a las fuentes de información señaló que:
Son fuentes
de información estadística del Sistema las personas naturales o jurídicas que
se encuentren en el país, las cuales están obligadas a suministrar la
información de uso estadístico en la forma y términos que les fijen los órganos
del Sistema.
Exceptúase de esta obligación a las fuentes cuya
información, considerada clasificada, afecte a la Seguridad Nacional.
9.
De
otro lado, el artículo 31 del citado Decreto Ley 21372 estableció que:
La información proporcionada por las
fuentes del Sistema tiene carácter secreto. No podrá ser revelada en forma
individualizada, aunque mediare orden administrativa o judicial. Sólo podrán
ser divulgados o publicados sus resultados estadísticos, en forma innominada
10. Asimismo, el artículo 9, literal q), del Decreto Legislativo 604, precisa que son funciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática
Cautelar
la confidencialidad de la información producida por los órganos de los
Sistemas”
11.
Ahora bien, resulta importante
precisar que la información solicitada, en el caso concreto, se encuentra en
poder de una entidad pública (Produce), por esta razón, en principio, podría
argumentarse en favor de su acceso al público; no obstante, no necesariamente
toda información que posean las instituciones públicas es de acceso libre, pues
dentro del amplio abanico de información que poseen, pueden retener aquella que
es elaborada por la misma entidad y cuyo acceso al público podría afectar la
intimidad personal (por ejemplo, información recaída en una historia clínica,
un informe sobre salud de un tercero, etc.). Sin embargo, también existe
información que es proporcionada por personas naturales y jurídicas, cuyo
origen es de carácter estrictamente privado (se excluye de esta categoría
información susceptible de fiscalización y control público), con lo cual
constituye información que pertenece a terceros y que además puede estar
protegida por el “secreto bancario, comercial, industrial, tecnológico, etc.”, conforme así lo dispuso el citado artículo 17 del TUO de la Ley 27806.
12.
Así, en el presente caso, se advierte
que la demandada, Oficina General de Tecnología de la Información Estadística
del Ministerio de la Producción, forma parte del Sistema Estadístico Nacional. Aquella,
mediante el Oficio
068-2012-PRODUCE/OGTIE, de fecha 16 de julio de 2012, denegó el pedido del
accionante con el sustento de que la titularidad de la licencia de operación
del establecimiento industrial pesquero Pesca Perú Callao Sur SA corresponde a
las empresas Grupo Sindicato Pesquero del Perú SA y Tecnológica de Alimentos SA.
Además, alegó que la información exigida tiene carácter secreto, al ser fuente
de información estadística conforme a lo dispuesto por el referido artículo 97
del Decreto Supremo 043-2001-PCM.
13.
En efecto, la citada oficina denegó correctamente la
información solicitada, pues dicha información no solo tiene
origen privado, en tanto que fue proporcionada por el Grupo Sindicato Pesquero
del Perú SA y Tecnológica de Alimentos SA (en diversos periodos, desde el 2005
al 2006 y del 2007 al 2012, respectivamente, conforme se detalla a fojas 278), sino
que además se encuentra protegida por ley al constituir fuente de información
estadística (artículo 81 del Decreto Supremo 043-2001-PCM), que luego pasó a
formar parte de la base de datos de la Oficina General de Tecnología de la
Información Estadística del Ministerio de la Producción como parte del Sistema
Estadístico Nacional. En tal sentido, la información exigida en autos se
encuentra restringida. A mayor abundamiento, la parte demandante tampoco ha
acreditado fehacientemente tener la titularidad de Pesca Perú Callao Sur SA.
14.
En ese sentido, se concluye que la divulgación de la información requerida se encuentra
protegida por las excepciones que dispone el artículo 2, numeral 5, de la
Constitución Política del Perú, con lo cual, corresponde declarar infundada la
demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda al no haberse
acreditado la vulneración del derecho de acceso a la información pública de la parte
recurrente.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
|
PONENTE LEDESMA
NARVÁEZ |
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
SARDÓN DE TABOADA
No
concuerdo con los argumentos ni el fallo de la sentencia en mayoría por lo siguiente:
El
recurrente, en virtud de su derecho de acceso a la información pública,
solicita que se ordene a la Oficina General de Tecnología de la Información y
Estadística del Ministerio de la Producción (Produce) le informe, de manera detallada, la producción de harina y aceite de pescado
correspondiente a los ejercicios fiscales de 2005 a 2012 de la fábrica de
producción y transformación de la anchoveta 3204 - Pesca Perú Callao Sur SA.
Mis
colegas magistrados consideran que dicha información
es considerada secreta, en atención al artículo 81 del Decreto Supremo
43-2001-PCM, el artículo 31 del Decreto Ley 21372 y el artículo 9, literal q,
del Decreto Legislativo 604, pues constituye fuente de información estadística.
Sin
embargo, considero que dicha apreciación es
equivocada. El “secreto estadístico” no se encuentra establecido en el TUO de
la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública como una de las
excepciones al ejercicio del derecho en cuestión. En esa línea, debe recordarse que su artículo 18 precisa lo siguiente:
Los casos establecidos en los artículos 15, 16 y 17 son los
únicos en los que se puede limitar el derecho al acceso a la información
pública, por lo que deben
ser interpretados de manera restrictiva por tratarse de una limitación a
un derecho fundamental. No
se puede establecer por una norma de menor jerarquía ninguna excepción a la presente Ley [énfasis
agregado].
Al
respecto, el Tribunal Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia
que el contenido constitucionalmente protegido de
este derecho reside en la facultad que le asiste a toda persona de solicitar y
recibir información de cualquier entidad pública, y que ninguna institución del
Estado se encuentra excluida de esta obligación (cfr. Sentencia
emitida en el Expediente 937-2013-HD/TC).
La
sentencia en mayoría pretende apelar —sin decirlo expresamente— a dos de las
excepciones previstas en el artículo 17 del mencionado TUO, referidas a:
2. La información
protegida por el secreto bancario, tributario,
comercial, industrial, tecnológico y bursátil que están regulados, unos por el
inciso 5 del artículo 2 de la Constitución, y los demás por la legislación
pertinente.
6. Aquellas materias
cuyo acceso esté expresamente exceptuado por la Constitución o por una Ley aprobada por el Congreso de la República.
Sin
embargo, como puede apreciarse, el “secreto estadístico” no se encuentra en el
catálogo cerrado del precitado numeral 2, y tampoco puede desprenderse de
ninguno de sus componentes.
Además,
en el caso del Decreto Supremo 43-2001-PCM – Reglamento de Organización y
Funciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), cuyo
artículo 81 precisa las fuentes de información estadística del Sistema Nacional
de Estadística, se trata de una norma infralegal,
por lo que no puede ser considerada como una excepción al ejercicio del derecho
en cuestión, en atención al precitado numeral 6 del artículo 17 del TUO.
Con
relación al Decreto Ley 21372 – Ley del Sistema Estadístico Nacional, cuyo artículo 31 establece el carácter secreto de la
información proporcionada por las fuentes del Sistema, se trata de una norma
que no ha sido aprobada por el
Congreso de la República, por lo que
tampoco puede ser considerada como una excepción.
Y,
respecto del Decreto Legislativo 604 – Ley de
Organización y Funciones del INEI, cuyo artículo 9, literal q, establece como
una de sus funciones la de cautelar la confidencialidad de la información
producida por los órganos del sistema, se trata de una norma que tampoco ha sido aprobada por el Congreso.
Sin
perjuicio de lo expuesto, las excepciones que puedan ser establecidas en
atención al ejercicio de este derecho no solo deben cumplir exigencias formales
sino también materiales. Eso implica que, incluso en
el supuesto de existir alguna ley aprobada por el Congreso de la República que
incorpore el secreto estadístico, esta debe ser compatible con la Constitución.
Como
se precisa en el artículo 2, inciso 5, de la Constitución, toda persona tiene
derecho a solicitar sin expresión de causa la
información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, con
excepción de aquella que afecte la intimidad personal y la que expresamente se excluya por ley
o por razones de seguridad nacional. Por tanto, la publicidad
es la regla y el secreto, la excepción.
No
puede, pues, prohibirse la entrega de información que no corresponda a los
supuestos antes mencionados, pues ello solo conllevaría a una cultura del
secretismo, contraria a todo estado que se precie de ser
democrático.
Por
tanto, siendo que la información solicitada no se condice con alguno de los
supuestos de excepción, es pública y corresponde ordenar su entrega. Además,
conviene precisar que la publicidad de la producción de harina y aceite de
pescado coadyuva a una adecuada fiscalización
ciudadana del uso sostenible de nuestros recursos naturales, que son patrimonio
de la Nación, conforme al artículo 66 de la Constitución.
Depredar
nuestro mar implica también depredar una de las industrias que mayores ingresos económicos le ha traído al país: el Perú es el
primer productor de harina y aceite de pescado del mundo. La transparencia en
dicho sector es una garantía de su sostenibilidad.
Por
demás, siendo pública la información que se solicita, resulta irrelevante la discusión acerca de la titularidad de la
licencia de operación del establecimiento industrial pesquero Pesca Perú Callao
Sur SA.
En
consecuencia, considero que la demanda debe ser declara FUNDADA y, por tanto, debe ordenarse la
entrega de la información solicitada, previo pago del
costo de reproducción correspondiente.
S.
SARDÓN DE TABOADA