Pleno. Sentencia 647/2020
EXP. N.° 03382-2016-PA/TC
CAJAMARCA
JOSÉ MANUEL CUEVA GARCÍA
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional de fecha 8 de
septiembre de 2020, los magistrados Miranda Canales, Blume Fortini y
Espinosa-Saldaña Barrera votaron a favor de la sentencia que declara FUNDADA
la demanda de amparo que dio origen al Expediente 03382-2016-PA/TC. El
magistrado Ramos Núñez, con voto en fecha posterior, coincidió con el sentido
de la sentencia mencionada.
En minoría, los magistrados Ledesma Narváez y Ferrero Costa formularon
un voto singular conjunto declarando improcedente la demanda y notificar a la
Contraloría General de la República; y el magistrado Sardón De Taboada emitió
un voto singular declarando improcedente la demanda.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón
encabeza la sentencia y los votos antes referidos, y que los magistrados
intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de
conformidad.
Flavio Reátegui
Apaza
Secretario
Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE
TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
EXP. N.° 03382-2016-PA/TC
CAJAMARCA
JOSÉ MANUEL CUEVA GARCÍA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 8 días del mes de setiembre
de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores
magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini,
Ramos Núñez y Sardón de Taboada, pronuncia la siguiente sentencia, con el
abocamiento del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, conforme al artículo 30-A
del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional. Asimismo, se agregan los
votos singulares de los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa y Sardón de
Taboada. Se deja constancia de que el magistrado Ramos Núñez votará en fecha
posterior.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional
interpuesto por don José Manuel Cueva García contra la resolución de fojas 195,
de fecha 5 de abril de 2016, expedida por la Sala Civil Transitoria de la Corte
Superior de Justica de Cajamarca, que declaró de oficio la incompetencia por
razón de la materia y dispuso la remisión del expediente al juez especializado
de trabajo.
ANTECEDENTES
Con fecha 12 de junio de 2015, el
recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de
Cajamarca. Solicita que se ordene la homologación de su remuneración con la que perciben sus compañeros de
trabajo, quienes desempeñan la labor de obreros de limpieza pública en la
municipalidad emplazada. Refiere que, por ser un trabajador contratado a plazo
indeterminado en virtud de un mandato judicial, percibe una remuneración menor
en comparación con otros trabajadores, pese a realizar las mismas funciones.
Sostiene
que ingresó a laborar para la demandada el 1 de enero de 2005, pero que recién
fue contratado a plazo indeterminado desde el 1 de mayo de 2012, en mérito de
un mandato judicial. Agrega que percibe una remuneración de S/1100; mientras
que sus compañeros de trabajo, pese a efectuar las mismas labores y cumplir un mismo horario
de trabajo, perciben una remuneración mayor, ascendente a S/2842,78.
Esto vulnera el principio-derecho
de igualdad y a la no discriminación, así como el derecho a una remuneración
justa y equitativa.
El Primer
Juzgado Civil de Cajamarca, sede Qhapaq Ñan, con fecha 3 de julio de 2015, declaró de oficio la
incompetencia por razón de la materia; ya que, en el presente caso, existe una
vía procedimental igualmente satisfactoria para la protección del derecho al
trabajo y derechos conexos del recurrente, la cual está constituida por la vía
ordinaria laboral. Por ello, se dispuso la remisión de los autos al Juzgado
Especializado de Trabajo.
A su
turno, la Sala revisora confirmó la apelada por estimar que los medios
probatorios adjuntos a la demanda se estiman insuficientes para determinar
aspectos vinculados al desarrollo de la relación laboral, y sus potenciales
diferencias y semejanzas con trabajadores que se encuentran en similar
situación que la accionante, pero que perciben una remuneración mayor. Agrega
que el juzgado en el que se ha planteado la demanda no es competente para
resolver la presente controversia, teniendo en cuenta el carácter residual del
amparo.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1.
El
objeto del presente proceso es que se homologue la remuneración del demandante
con la que perciben otros obreros que también desempeñan la labor de limpieza
pública en la municipalidad emplazada; puesto que, en su condición de
trabajador contratado a plazo indeterminado en cumplimiento de un mandato
judicial, percibe una remuneración menor en comparación con la de los citados
trabajadores. Debe señalarse que, de las boletas de pago adjuntas a la
demanda, se aprecia que la diferencia en el monto que perciben mensualmente los
obreros de la comuna demandada radica en el concepto de costo de vida.
Consideraciones previas y procedencia de la
demanda
2.
Antes
de empezar a evaluar el fondo de la controversia constitucional, es preciso
examinar la decisión de los órganos judiciales de primer y segundo grado, que declara
de oficio la incompetencia por razón de la materia, con el argumento de que existe una vía procedimental igualmente satisfactoria para ventilar la pretensión.
3.
En
el presente caso, el demandante alega la vulneración de su derecho a una
remuneración justa y equitativa, y del principio-derecho de igualdad y a la no
discriminación.
4.
Tomando
en cuenta lo mencionado, este Tribunal considera que las instancias inferiores
han incurrido en un error al momento de calificar la demanda, por lo que
debería revocarse el auto que declara de oficio la incompetencia por razón de
la materia y ordenarse que se admita
a trámite la demanda. Así, en el caso de autos, la controversia se centra en
determinar si se han vulnerado el derecho a una remuneración justa y equitativa,
y el principio-derecho de igualdad y a la no discriminación; ya que el
demandante ha denunciado que, pese a que viene efectuando las mismas labores en
el mismo horario de trabajo y régimen laboral, y en las mismas condiciones que
sus compañeros de trabajo, percibe una remuneración mensual inferior. Esto
habría vulnerado sus derechos, reconocidos en los artículos los artículos 2.2 y
24 de la Constitución Política del Perú.
No obstante, y en atención a los
principios de celeridad y economía procesal, este Tribunal considera pertinente
no usar la mencionada facultad, toda vez que en autos aparecen elementos de
prueba suficientes que posibilitan un pronunciamiento de fondo; más aún, si la
demandada ha sido notificada del concesorio del
recurso de apelación (folios 182 y 183), lo cual implica que su derecho de
defensa está garantizado.
5.
Asimismo,
el precedente establecido en la sentencia recaída en el Expediente
02383-2013-PA/TC, en referencia al artículo 5.2 del Código Procesal
Constitucional, establece lo siguiente:
12. Sistematizando la jurisprudencia vigente de
este Tribunal, puede afirmarse que existen dos perspectivas para entender
cuándo una vía puede ser considerada “igualmente satisfactoria”: una objetiva,
vinculada al análisis de la vía propiamente dicha (vía idónea); y otra
subjetiva, relacionada con el examen de la afectación al
derecho invocado (urgencia iusfundamental).
13. Desde la perspectiva objetiva, el análisis de
la vía específica idónea puede aludir tanto: (1) a la estructura del proceso,
atendiendo a si la regulación objetiva del procedimiento permite afirmar que
estamos ante una vía célere y eficaz (estructura idónea), o (2) a la idoneidad
de la protección que podría recibirse en la vía ordinaria, debiendo analizarse
si la vía ordinaria podrá resolver debidamente el caso iusfundamental que se ponga a su consideración
(tutela idónea). Este análisis objetivo, claro está, es independiente a si
estamos ante un asunto que merece tutela urgente.
14. De otra parte, desde una perspectiva
subjetiva, una vía ordinaria puede ser considerada igualmente satisfactoria si:
(1) transitarla no pone en grave riesgo al derecho afectado, siendo necesario
evaluar si transitar la vía ordinaria puede tornar irreparable la afectación
alegada (urgencia como amenaza de irreparabilidad);
situación también predicable cuanto existe un proceso ordinario considerado
como “vía igualmente satisfactoria” desde una perspectiva objetiva; (2) se
evidencia que es necesaria una tutela urgente, atendiendo a la relevancia del
derecho involucrado o la gravedad del daño que podría ocurrir (urgencia por la
magnitud del bien involucrado o del daño).
15. Queda claro, entonces, que la vía ordinaria
será “igualmente satisfactoria” a la vía del proceso constitucional de amparo,
si en un caso concreto se demuestra, de manera copulativa, el cumplimiento de
estos elementos:
- Que
la estructura del proceso es idónea para la tutela del derecho;
- Que
la resolución que se fuera a emitir podría brindar tutela adecuada;
- Que
no existe riesgo de que se produzca irreparabilidad;
y
- Que no existe necesidad de una
tutela urgente derivada de la relevancia del derecho o de la gravedad de las
consecuencias.
[…]
16.
Esta evaluación debe ser realizada por
el Juez o por las partes respecto de las circunstancias y derechos involucrados
en relación con los procesos ordinarios. Es decir, los operadores deben
determinar si la vía es idónea (en cuanto permite la tutela del derecho, desde
el punto de vista estructural, y es susceptible de brindar adecuada protección)
y, simultáneamente, si resuelta [sic] igualmente satisfactoria
(en tanto no
exista
riesgo inminente de que la agresión resulte irreparable ni exista necesidad de
una tutela de urgencia).
6.
En
el presente caso, la pretensión contenida en la demanda supera el análisis de
pertinencia de la vía constitucional, toda vez que existe una afectación de
especial urgencia que exime al demandante de acudir a otra vía para discutir su
pretensión. Ello se configura porque el caso de autos versa sobre una
controversia referida a una supuesta afectación de su derecho a una remuneración
justa y equitativa, y del principio-derecho de igualdad y a la no
discriminación, los cuales gozan de protección a través del amparo, conforme a los
artículos 2.2 y 24 de la Constitución Política del Perú.
Análisis de la controversia
El derecho a la
remuneración
7.
En
el artículo 24 de la Constitución Política del Perú, se señala que “el trabajador tiene derecho a una
remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él y su familia, el
bienestar material y espiritual”.
8.
Este
Colegiado, en la sentencia recaída en el Expediente 00020-2012-PI/TC, ha
precisado lo siguiente respecto a la remuneración:
22. En síntesis, la “remuneración equitativa”, a la que hace referencia
el artículo 24 de la Constitución, implica que ésta [sic] no sea
objeto de actos de diferenciación arbitrarios que, por ampararse en causas
prohibidas, se consideren discriminatorios según lo dispuesto en el artículo
2.2 de la Constitución.
[…]
29. En consecuencia, la remuneración suficiente, en tanto parte
integrante del contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración
previsto en el artículo 24 de la Constitución, implica también ajustar su
quantum a un criterio mínimo- bien a través del Estado, bien mediante la
autonomía colectiva-de tal forma que no peligre el derecho constitucional a la
vida o el principio-derecho a la dignidad.
Sobre la afectación del principio-derecho de
igualdad y a la no discriminación
9.
La igualdad como derecho fundamental
está consagrada por el artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo con el
cual “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe
ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión,
condición económica o de cualquiera otra índole”. Así, es un derecho
fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato
igual a los demás, sino de ser tratadas del mismo modo que quienes se
encuentran en una idéntica situación.
10.
En
tal sentido, cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad presenta dos facetas: igualdad en la ley e
igualdad ante la ley. La primera implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente
el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que, cuando el
órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que
ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable. En cuanto a la segunda, la norma debe ser aplicable por
igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de
la norma. Sin embargo, se debe considerar que no toda desigualdad constituye
necesariamente una discriminación; la igualdad solamente será vulnerada cuando
el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable.
11.
En
relación con el principio-derecho de igualdad, este Tribunal Constitucional ha
establecido que, para analizar si ha existido o no un
trato discriminatorio, se precisa, en primer término, la comparación de dos
situaciones jurídicas: aquella que se juzga recibe el referido trato y otra que
sirve como término de comparación para determinar si, en efecto, se está ante
una violación de la cláusula constitucional de igualdad. Al respecto, en el
fundamento 6 de la sentencia recaída en el Expediente 0012-2010-PI/TC, se señaló
lo siguiente:
6. Desde luego, la situación jurídica que se propone como
término de comparación no puede ser cualquiera. Ésta [sic] debe ostentar
ciertas características mínimas para ser considerada como un término de
comparación “válido” en el sentido de pertinente para efectos de ingresar en el
análisis de si la medida diferenciadora supera o no el test de
igualdad. Tales características son, cuando menos, las siguientes:
a) Debe tratarse de un
supuesto de hecho lícito. El fundamento de esta exigencia, desde luego,
consiste en que de aceptarse un término de comparación ilícito para reputar un
tratamiento como discriminatorio, la declaración de nulidad de éste [sic],
por derivación, ampliaría el espectro de la ilicitud, siendo evidente que el
deber de todo operador jurídico es exactamente el contrario.
b) La situación jurídica propuesta como término de
comparación debe ostentar propiedades que, desde un punto de
vista fáctico y jurídico, resulten sustancialmente análogas a las que ostenta
la situación jurídica que se reputa discriminatoria. Desde luego, ello no
implica exigir que se trate de situaciones idénticas, sino tan solo de casos
entre los que quepa, una vez analizadas sus propiedades, entablar una relación
analógica prima facie relevante. Contrario
sensu, no resultará válido el término de comparación en el que ab
initio pueda apreciarse con claridad la ausencia (o presencia) de una
propiedad jurídica de singular relevancia que posee (o no posee) la situación
jurídica cuestionada.
12.
En
tal sentido, a fin de no ampliar un espectro de posible ilicitud y en
cumplimiento de los deberes que rigen a los operadores jurisdiccionales,
también debe verificarse que lo peticionado por los recurrentes esté acorde con
el ordenamiento jurídico.
13.
Al respecto, este Tribunal se ha pronunciado en
relación con el denominado concepto de costo de vida y el equilibrio
presupuestario en la sentencia publicada en el Expediente 03611-2015-PA/TC,
publicada el 15 de agosto de 2020, en el marco de una demanda de amparo sobre
la homologación de remuneraciones, interpuesta por un trabajador obrero de la
Municipalidad Provincial de Cajamarca. En esta, al igual
que en el presente proceso, la parte demandante refiere que vienen percibiendo
una remuneración inferior, y este Tribunal corroboró que la diferencia de los
montos en los ingresos mensuales de los trabajadores-obreros radicaba en el
referido costo de vida.
La bonificación por costo de vida
14.
Mediante
el Decreto Supremo 109-90-PCM, se otorgó una bonificación especial por costo de
vida a los servidores y pensionistas del Estado, cuyo beneficio se extendió a
los trabajadores de las municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de dicho
decreto, se estableció lo siguiente:
Los
trabajadores de las Municipalidades tendrán derecho a percibir la bonificación
por costo de vida, así como la compensación por movilidad que serán fijados por
los respectivos consejos Municipales, con cargo a sus recursos propios, por
tanto no significará demandas adicionales al Tesoro Público.
15.
Mediante
el Decreto Supremo 264-90-EF, se efectuó un incremento en dichos conceptos.
Así, en el artículo 4, se precisa lo siguiente:
Compréndase
en el presente Decreto Supremos [sic] al personal que regulas [sic]
sus remuneraciones en base a lo dispuesto por el artículo 66 del Decreto
Legislativo 543 […].
Asimismo,
compréndase a los servidores a cargos de las Municipalidades, al trabajador
contratado, obrero permanente y trabajador de proyectos por Administración Directa,
Proyectos Especiales y reparticiones públicas del Gobierno Central,
instituciones públicas sujetas a las [sic] Ley N° 4916.
En
ambos casos la bonificación especial por costo de vida y compensación por
movilidad no será superior a I/. 4´500,00.00.
Además, en el
artículo 6, se estableció lo siguiente:
Los funcionarios que autoricen, procesen y ejecuten el pago de
remuneraciones en cheque o en efectivo en montos superiores a lo establecido
por los Decretos Supremos N°s. 296-89-EF, 198-90-EF,
109-90-EF y por el presente Decreto Supremo asumen responsabilidad solidaria
por dichos actos y serán sometidos a los procesos que establece el Decreto
Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del Decreto Legislativo 556 y las
correspondientes normas de control, así como las demás disposiciones vigentes
como responsabilidad de autoridades, funcionarios y servidores públicos.
Con
posterioridad a la emisión de los decretos supremos antes referidos no se dictó
norma alguna que en forma expresa dispusiera el incremento de la bonificación
por costo de vida para los trabajadores de los Gobiernos locales.
16.
Por
otro lado, el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411,
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 8 de diciembre de
2004, derogada por el Decreto Legislativo 1440, vigente a partir del 1 de enero
de 2019, establecía lo siguiente:
La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos
y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se
atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Su fijación
se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N°
070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985, y de conformidad a lo prescrito
en el presente artículo. Corresponde al Consejo Provincial o Distrital, según
sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de
los precitados conceptos cuenten con el correspondiente financiamiento
debidamente previsto y disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de
los actos administrativos que las formalicen.
17.
Cabe
mencionar que el Decreto Supremo 070-85-PCM, derogado por el inciso “n” de la
Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley
30057, aprobado mediante el Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicado el 13 de
junio de 2014, en su artículo 1, señalaba lo siguiente: “Establécese para los
Gobiernos Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la
determinación de las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de
trabajo de sus funcionarios y servidores”.
Asimismo, en su artículo 4, disponía que “[l]os trabajadores de los
Gobiernos Locales que no adopten el régimen de negociación bilateral que se
establece por el presente Decreto Supremo, percibirán los incrementos que
con carácter general otorgue el Gobierno Central a los trabajadores del
Sector Público”.
18. Así, queda claro que, en virtud de
las normas citadas en los fundamentos 15 y 16 supra, los incrementos de
haberes de los trabajadores de los Gobiernos locales se podían efectuar por
convenio colectivo o, en su defecto, por mandato expreso de la ley. Cabe
señalar que, tal como lo señaló Servir en su Informe Técnico
092-2017-SERVIR/GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s] a
las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales venían siendo
de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector Público”.
19. Además, las leyes de presupuesto de
2006 en adelante prohibieron los incrementos remunerativos, así como la
aprobación de nuevas bonificaciones y beneficios, incluso, las derivadas de
convenio colectivo. Esta prohibición se encuentra en los artículos 8 de la Ley
28652; 4 de la Ley 28927; 5 de las Leyes 29142 y 29289; 6 de las Leyes 29564,
29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372, 30518, 30693 y 30879 (leyes de los
prepuestos públicos de 2006 a 2019).
Equilibrio presupuestario
20.
En
la sentencia emitida en el Expediente 00032-2008-PI, el Tribunal Constitucional
señaló lo siguiente:
6. […] el Estado a través de sus instituciones se aboca al cumplimiento
cabal de sus obligaciones (salud, educación, vivienda) […] por lo que […]
deberá plasmar en términos financieros su plan estratégico para el cumplimiento
de sus metas. Es así que la Ley anual del Presupuesto adquiere relevancia
puesto que el Estado se obliga a concretar objetivos preestablecidos para con
la sociedad, siendo el presupuesto el vehículo que garantizará cumplirlos […].
7. […] El presupuesto es una institución fundamental para la forma
republicana de gobierno, porque nace junto con el derecho del pueblo a saber lo
que el gobierno hace.
21.
Por
otro lado, en torno al principio de equilibrio presupuestario, en la sentencia
emitida en el Expediente 0025-2013-PI, este Colegiado precisó lo siguiente:
161. Sobre el
principio de equilibrio presupuestario, el artículo 77 de la Constitución
establece que “[e]l presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos,
su programación y ejecución responden a los criterios de eficiencia de
necesidades sociales básicas y de descentralización”. A su vez, el artículo 78
de la Constitución dispone que “[e]l proyecto presupuestal debe estar
efectivamente equilibrado”. En vista [de] que el elemento
presupuestario cumple la función constitucional específica de consignar o
incluir ingresos y gastos debidamente balanceados o equilibrados para la
ejecución de un ejercicio presupuestal determinado, las limitaciones
presupuestarias que se derivan de la Constitución deben ser cumplidas en todos
los ámbitos estatales, y, fundamentalmente, en las medidas que signifiquen un
costo económico para el Estado, como es el caso de algunos aspectos de las
condiciones de trabajo o de empleo, los cuales se financian con recursos de los
contribuyentes y de la Nación.
22.
Además, en la sentencia
dictada en el Expediente 0005-2008-PI, este Tribunal indicó lo siguiente:
53. […] si el empleador de los servidores
públicos es el Estado a través de sus diferentes dependencias, las limitaciones
presupuestarias que se derivan de la Constitución deben ser cumplidas en todos
los ámbitos del Estado.
[…]
55. Por ello, en el caso de las
negociaciones colectivas de los servidores públicos, éstas [sic] deberán efectuarse
considerando el límite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y
equitativo, cuya aprobación corresponde al Congreso de la República, ya que las
condiciones de empleo en la administración pública se financian con recursos de
los contribuyentes y de la Nación.
23.
La
actividad presupuestal se rige, además, por el principio de legalidad, previsto
en el artículo 78 de la Constitución, el cual
establece
una reserva de ley respecto al instrumento normativo viabilizado de su
vigencia; ello implica que solo mediante un dispositivo de dicho rango se puede
aprobar o autorizar la captación de los ingresos fiscales y efectuar los gastos
de la misma naturaleza. Por consiguiente, sin la previa existencia de una Ley
de Presupuesto, es jurídicamente imposible proceder a la ejecución presupuestal
(fundamento jurídico 8, parágrafo 8.1, de la Sentencia
0032-2008-PI).
24.
Cabe
agregar que, en el artículo IV, numeral 1, de la Ley 27444, se señala que el
principio de legalidad es un principio del procedimiento administrativo: “1.1.
Principio de legalidad .- Las autoridades
administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al
derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los
fines para los que les fueron conferidas”.
Así, este
principio constituye un pilar de la actuación administrativa e implica que esta
se debe respaldar en la ley, es decir, la actuación de la Administración Pública
encuentra su límite en las atribuciones conferidas por una norma jurídica y los
fines a los que responde tal concesión.
Análisis del caso concreto
25.
La
pretensión contenida en la demanda de autos es que se homologue la remuneración
del actor con lo que perciben otros obreros que, al igual que él, realizan
labores de limpieza pública en la municipalidad emplazada; pues, en su
condición de trabajador sujeto al régimen del Decreto Legislativo 728,
contratado a plazo indeterminado por mandato judicial, percibe una remuneración
menor. Debe señalarse que, en los documentos obrantes en autos, se puede
apreciar que la diferencia del ingreso mensual del demandante en relación con
otros obreros radica en el concepto de costo de vida.
26.
De
las boletas de pago (folios de 23 a 35 y 37 a 51) del contrato de trabajo por
orden judicial con ingreso a planilla de contratados (folio 70), se advierte
que el recurrente pertenece al régimen laboral privado, que tiene un contrato a
plazo indeterminado por disposición judicial (Expediente
009-2009-0-0-0601-JTTL), que se desempeña como obrero de limpieza pública y que
percibe como remuneración el monto
de S/1100.
Dicha información es corroborada con
la documentación enviada por la Municipalidad Provincial de Cajamarca, en
mérito del mandado dispuesto por el Tribunal Constitucional en el Expediente
05729-2015-PA/TC. A partir de esta, luego de la diligencia llevada a cabo el 21
de noviembre de 2019 en las instalaciones del municipio (ordenada mediante el decreto
de fecha 7 de noviembre de 2019), se obtuvo información adicional referida a
los trabajadores obreros de la municipalidad que han interpuesto demandas de
amparo solicitando la homologación de sus remuneraciones.
27.
Si
bien en el escrito de demanda el recurrente no ha señalado expresamente quiénes
son los trabajadores que constituirían su término de comparación para sustentar
el trato discriminatorio por percibir remuneración superior a la suya, pese a
laborar en las mismas condiciones, ha presentado los siguientes documentos como
medios probatorios adjuntos a la demanda:
a. El
contrato de trabajo por orden judicial con ingreso a planilla de contratados de
doña Elisa Cueva Chalán (folio 75).
b. El
contrato de trabajo por orden judicial con ingreso a planillas de contratados
de Julián Huamán Infante (fojas 72), en el cual consta que percibiría S/2584,35.
c. La
sentencia expedida en el Expediente 00360-2012-0-0601-JR-CI-01 (folio 100), en
la cual se ordena la homologación de las remuneraciones de don Juan Rosendo
Álvarez Zamora.
d. La sentencia expedida en el Expediente
00291-2013-0-0601-JR-CI-01, en la cual se ordena la homologación de las remuneraciones
de don Víctor Antonio Bravo Bonifacio (folio 109).
Así, el análisis del caso en
concreto se realizará en función de los tres trabajadores antes citados.
28.
En
el caso de Elisa Cueva Chalán, este Tribunal advierte que, en folios 205 del
Expediente 01569-2015-PA/TC, obra la Resolución de la Oficina General de Administración
226-2013-OGA-MPC, del 27 de diciembre de 2013, mediante la cual se resolvió
declarar “la existencia de error en el contrato de trabajo por orden judicial
con ingreso a planillas de contratados suscrito entre la Municipalidad
Provincial de Cajamarca y la trabajadora ELISA CUEVA CHALÁN, de fecha 1 de
noviembre de 2013”. Además, se precisa que por concepto remunerativo le
corresponde la suma de S/1100 y no S/2842, cuya cantidad se consignó por error.
En la citada resolución administrativa, se indica que, mediante un proceso
judicial, se ordenó la homologación de la remuneración de doña Elisa Cueva
Chalán (Expediente Judicial 00177-2012-0-0601-JR-LA-01) y que, de acuerdo con
la sentencia dictada en dicho proceso, esta correspondía a S/1100, lo cual permite
concluir que el término de comparación presentado por la actora no es válido.
29.
Además, en relación con don Juan Rosendo Álvarez Zamora y don Víctor
Antonio Bravo Bonifacio, del tenor de las resoluciones judiciales de fojas 100
y 109, se advierte que estos trabajadores no desempeñan la misma labor que la
parte demandante. Por lo tanto, tampoco
constituyen un término de comparación válido.
30.
Finalmente, respecto a don Julián Huamán Infantes,
se observa que desempeña la misma función que el actor; pues es un obrero de
limpieza pública, pero percibe una remuneración mayor que la del actor. Así, se
advierte que la diferencia radica en el concepto de costo de vida, por lo que,
en principio, sería un término de
comparación válida.
Por lo tanto, tomando en consideración las reiteradas
demandas ingresadas con pretensiones similares a las de la presente causa
planteadas por obreros de la entidad edil demandada, este Tribunal considera
necesario analizar si la asignación de montos diferenciados por el concepto de
costo de vida a los trabajadores obreros de la Municipalidad Provincial de
Cajamarca se encuentra justificada y, de ser el caso, si corresponde disponer
la homologación de dicho concepto.
31.
Ahora
bien, este Tribunal Constitucional, en el Expediente 04503-2015-PA/TC, mediante
el decreto del 6 de noviembre de 2017, reiteró un pedido de información a la
municipalidad demandada. Esta, con fecha 21 de diciembre de 2017, remitió el
Oficio 282-2017-OGGRRHH-MPC, de fecha 14 de diciembre de 2017 (cuadernillo del
Tribunal). Adjuntó, entre otros documentos, las planillas de pago de los
trabajadores de limpieza pública sujetos al régimen laboral privado del Decreto
Legislativo 728. A partir de estas, se puede constatar que el concepto de costo
de vida varía entre un trabajador y otro. Así, se les asignan cantidades como
S/1300, S/1321,79, S/1601,79, S/2506, etcétera (folios 32, 33, 110, 185, 247,
308, 350, 396, 426, entre otros).
32.
Posteriormente,
mediante el decreto de fecha 9 de febrero de 2018 (cuadernillo del Tribunal
Constitucional, correspondiente al Expediente 03887-2015-PA/TC), también se ofició
al director de la Oficina General de Gestión de Recursos Humanos de la entidad
emplazada para que informe cómo se calcula el pago del concepto de costo de
vida, así como las razones por las cuales los montos de dicho concepto difieren
entre un obrero del régimen laboral privado y otro.
En respuesta al
referido pedido, mediante el Oficio 030-2018-OGGRRHH-MPC, de fecha 16 de marzo
de 2018, expedido por el director de la Oficina General de Gestión de RR. HH., la
emplazada remitió las planillas de todos los obreros
(fojas 12 del cuadernillo del Tribunal Constitucional correspondiente al citado
expediente). Ahora bien, específicamente, de fojas 32 a 58, 110 a 136, 185 a
204, 247 a 267, 308 a 325, 350 a 367, 396 a 407, 426 a 437 y 455 a 463, obran
las planillas de pago de los obreros de limpieza pública. A partir de estas, se
puede apreciar que los montos por concepto de costo de vida varían de manera
significativa entre los obreros que se dedican a la limpieza pública. En
efecto, mientras que el demandante percibe por concepto de costo de vida (como
parte de su remuneración) la suma de S/1064, otros obreros reciben sumas que
oscilan entre S/1321,79 y S/2506,14 (folios 32, 33, 110, 185, 247, 308, 350,
396 y 426,
entre otros).
33.
Asimismo,
en el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, del 13 de marzo de 2018, expedido por la
Unidad de Recursos Humanos (folio 14 del cuadernillo del Tribunal Constitucional
correspondiente al Expediente 03887-2015-PA/TC), tampoco se precisó cuál es la
forma de cálculo del costo de vida, pese a que fue requerido mediante el
decreto de fecha 9 de febrero de 2018, y solo se elaboró una lista de los
conceptos comprendidos en la planilla de los trabajadores del régimen del
Decreto Legislativo 276.
34.
Adicionalmente
a los pedidos antes referidos, mediante el decreto de fecha 18 de setiembre de
2018, emitido en el Expediente 6613-2015-PA, este Tribunal también solicitó a
la Municipalidad de Cajamarca que
informara, entre otras cosas, las razones por las que pagan montos diferentes
por concepto de costo de vida a los trabajadores obreros.
En respuesta a
dicho requerimiento, con fecha 30 de octubre de 2018, la emplazada remitió el Oficio 192-2018-OGGRRHH-MPC (folio 23
del cuadernillo del Tribunal Constitucional). Adjuntó, entre otros documentos,
el Informe 298-2018-URBSSO-AP-MPC, en el cual se limitó a señalar que “el Costo
de vida, varía según la Remuneración de cada trabajador”.
35.
De
lo expuesto, se puede concluir que la entidad edil demandada no ha precisado
cuáles son los criterios que utiliza para fijar los montos que perciben los
obreros de esa comuna por costo de vida, ni ha justificado el pago diferenciado
que por ese concepto perciben trabajadores de un mismo régimen laboral y que,
se entiende, realizan funciones similares, pese a que ello fue solicitado en
forma expresa y reiterada por este Tribunal.
36.
Así,
y considerando que las actividades de la Administración Pública se rigen, entre
otros, por los principios de legalidad y equilibrio presupuestario, de lo
actuado en autos, se puede afirmar que no se evidencia la existencia de una
base normativa que justifique la actuación discrecional ilimitada de la entidad
emplazada en cuanto a la fijación del denominado costo de vida de obreros
municipales; más aún, si el tema materia de discusión se relaciona de forma
directa con el presupuesto público, pues los haberes de los servidores públicos
se financian con recursos de los contribuyentes y de la nación.
37.
Por
lo expuesto, y estando a que las normas constitucionales del sistema
presupuestal del Estado son de observancia obligatoria para todos los
funcionarios y servidores públicos, debe
notificarse a la Contraloría General de la República a fin de que proceda con
arreglo a sus atribuciones.
Por estos
fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar
FUNDADA la demanda de amparo.
2.
Notificar
a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus
atribuciones.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA
CANALES
BLUME
FORTINI
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
|
PONENTE MIRANDA CANALES |
EXP. N.° 03382-2016-PA/TC
CAJAMARCA
JOSÉ MANUEL CUEVA GARCÍA
VOTO DEL MAGISTRADO
RAMOS NÚÑEZ
Emito, con fecha
posterior el presente voto a fin de indicar que considero que la demanda debe
ser declarada como FUNDADA, en los términos expuestos por la sentencia.
Del mismo modo,
considero que debería oficiarse a la Contraloría General de la República, para
que proceda de conformidad con sus atribuciones en función de los hechos que se
han conocido en este caso.
Lima, 10 de
septiembre de 2020
S.
RAMOS NÚÑEZ
EXP. N.° 03382-2016-PA/TC
CAJAMARCA
JOSÉ MANUEL CUEVA GARCÍA
VOTO
SINGULAR DE LOS MAGISTRADOS LEDESMA NARVÁEZ Y FERRERO COSTA
Con el debido respeto por la posición de nuestros colegas magistrados emitimos el presente voto singular por las siguientes razones.
En el caso de autos, la parte demandante interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca, a fin de que se ordene la homologación de su remuneración con la que perciben sus compañeros de trabajo. Refiere tener contrato de trabajado a plazo indeterminado y que viene percibiendo una remuneración menor en comparación con otros trabajadores que realizan las mismas funciones. Alega vulnerado su derecho a la igualdad y no discriminación, entre otros.
Este Tribunal Constitucional ha señalado,
en la sentencia recaída en el expediente 0012-2010-PI/TC, que cuando se alega
la violación del principio-derecho de igualdad, “la situación jurídica que se
propone como término de comparación no puede ser cualquiera. Ésta debe ostentar
ciertas características mínimas para ser considerada como un término de
comparación “válido” en el sentido de pertinente para efectos de ingresar en el
análisis de si la medida diferenciadora supera o no el test de igualdad”
(fundamento 6). Para este Tribunal, una de tales características es la
siguiente (fundamento 6.a):
Debe
tratarse de un supuesto de hecho lícito. El fundamento de esta exigencia, desde
luego, consiste en que de aceptarse un término de comparación ilícito para
reputar un tratamiento como discriminatorio, la declaración de nulidad de éste,
por derivación, ampliaría el espectro de la ilicitud, siendo evidente que el
deber de todo operador jurídico es exactamente el contrario.
El expediente 05729-2015-PA/TC es uno de
los varios en este Tribunal que contiene una demanda similar a la de autos. En
dicho expediente, por acuerdo del Pleno, se emitió el Decreto del 7 de
noviembre de 2019, donde se dispuso “que se practique una diligencia con la
presencia de un(a) funcionario(a) del Tribunal Constitucional, quien se
constituirá a las oficinas de la Municipalidad Provincial de Cajamarca a fin de
recabar información documentada” sobre, en otros, los siguientes puntos:
“a) ¿Cuál es
la base legal del concepto denominado “costo de vida” que vienen percibiendo
los obreros municipales?
b) ¿Cómo se
calcula el denominado “costo de vida”?
c) ¿Por qué
el monto por concepto de “costo de vida” perciben (sic) los obreros municipales
sujetos al régimen laboral privado y que realizan funciones similares, es
distinto? ¿A qué criterios respondería dicha variación (de existir)? (…)”.
En el cuaderno del Tribunal Constitucional
que corresponde al mencionado expediente (05729-2015-PA/TC), obra el “Acta de
diligencia” del 21 de noviembre de 2019, en ejecución del referido Decreto,
suscrita por las abogadas Maribel Rodríguez Herrera y Stefanny
Marchan Carlos, en representación del Tribunal Constitucional, y los
representantes de la Municipalidad Provincial de Cajamarca.
En dicha Acta la Municipalidad no da
respuesta alguna a las citadas preguntas del Decreto del 7 de noviembre de
2019. El Acta sólo consigna que la Municipalidad hace entrega de un CD que
contiene 860 boletas de pago de los obreros a plazo indeterminado y copias de
sus planillas de pago de octubre de 2019. Asimismo, la Municipalidad se
compromete a entregar “copias fedateadas de los
contratos laborales de aquellos trabajadores (131) que tienen actualmente la
condición de demandantes en procesos de amparo seguidos ante el Tribunal
Constitucional”, y copias de actas de reposición y documentos de cese.
Ya que la Municipalidad
demandada no ha dado explicaciones sobre la base legal para otorgar el
denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y por qué su monto difiere
entre trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones
similares, no podemos tener convicción sobre la validez o licitud del término
de comparación propuesto, lo que -conforme a sentencia del Tribunal Constitucional del expediente
0012-2010-PI/TC, arriba citada- nos impide ingresar al análisis de si la parte demandante está siendo
objeto o no de un trato discriminatorio.
Asimismo, en las planillas de
pago de octubre de 2019, entregada a las representantes del Tribunal
Constitucional en la referida diligencia del 21 de noviembre de 2019, se
aprecia que el concepto “costo de vida” varía según cada trabajador (cfr.
cuaderno del Tribunal Constitucional en el expediente 05729-2015-PA/TC).
Así, por ejemplo, de dichas
planillas podemos extraer el siguiente cuadro:
|
Nombre |
Ingreso por Costo de vida |
|
ABANTO DIAZ JORGE LUIS |
1,021.79 |
|
ALTAMIRANO BLAZ CIRO |
851.79 |
|
ALVA BARDALES JOSE
FAUSTINO |
1,221.79 |
|
ALVAREZ ZAMORA JUAN
ROSENDO |
476.70 |
Cabe aquí preguntarse: si se
declara fundada la demanda y se ordena homologar la remuneración del
demandante, ¿con cuál remuneración debería hacerse tal homologación? ¿Con la
remuneración del trabajador que percibe el concepto “costo de vida” más alto?
¿Con la que recibe el “costo de vida” más bajo? ¿Por qué?
La constatación de esta
dispersión en las remuneraciones y la ausencia de explicaciones por parte de la
Municipalidad emplazada, nos lleva a considerar necesario notificar la decisión
de este Tribunal a la Contraloría General de la República, a fin de que proceda
conforme a sus atribuciones.
En lo que respecta a la parte
demandante, consideramos que debe dejarse a salvo su derecho para que, de
estimarlo pertinente, lo haga valer en la vía judicial ordinaria, donde, con
una debida etapa probatoria, podrían dilucidarse situaciones como las aquí
advertidas. Téngase en cuenta al respecto, que la Ley 29497, Ley Procesal del
Trabajo, señala que pueden ser materia del proceso ordinario laboral: “los actos de discriminación en el acceso, ejecución y extinción
de la relación laboral” (artículo 2, inciso 1.c). Por ello, consideramos que la
demanda de autos debe ser declarada improcedente, de conformidad con el
artículo 5, inciso 2, del Código Procesal Constitucional.
Por último, debemos señalar
que si anteriormente hemos votado de modo distinto, el pedido de información
contenido en el citado Decreto del 7 de noviembre de 2019 (expediente
05729-2015-PA/TC) y su resultado (la visita de representantes de este Tribunal
a la Municipalidad demandada, que consta en el Acta del 21 de noviembre de
2019, arriba mencionada), nos han llevado a una nueva revisión de estos casos y
a reconsiderar nuestra posición, que expresamos en el presente voto.
Por estas consideraciones,
nuestro voto es por:
1.
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
2.
Notificar la sentencia del Tribunal Constitucional a la Contraloría
General de la República, para que proceda conforme a sus atribuciones.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
EXP. N.° 03382-2016-PA/TC
CAJAMARCA
JOSÉ MANUEL CUEVA GARCÍA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
No concuerdo con los argumentos ni el fallo de la sentencia en
mayoría por lo siguiente:
La parte recurrente solicita la homologación de su
remuneración con aquella que perciben sus compañeros de trabajo en la
Municipalidad Provincial de Cajamarca. Para tal fin,
alega que viene efectuando las mismas labores que ellos y en el mismo horario
de trabajo, empero, percibe un sueldo menor. Refiere,
además, que esta situación vulnera sus derechos a percibir una remuneración
equitativa y suficiente, a la igualdad y a la no
discriminación.
Sin embargo, el caso de autos merece ser resuelto en la vía
ordinaria, pues existen hechos controvertidos relacionados tanto con el régimen
laboral, como con las funciones asignadas, los grados de responsabilidad, el
desempeño individual, entre otros factores que
inciden en la determinación de la remuneración, los cuales deben dilucidarse en
un proceso que cuente con estancia probatoria, conforme al artículo 9 del
Código Procesal Constitucional; máxime cuando de autos no se advierte una situación que merezca una tutela urgente.
De
otro lado, desde que la sentencia realiza el análisis de pertinencia de la vía
constitucional según los parámetros contenidos en la sentencia emitida en el
Expediente 02383-2013-PA/TC —precedente Elgo
Ríos—, me remito al voto singular que suscribí
entonces. En él señalé que, en mi opinión,
los criterios allí detallados generan un amplio margen de discrecionalidad, en
perjuicio de la predictibilidad que requiere el estado de derecho
Por tanto, considero que la demanda debe declararse IMPROCEDENTE, en aplicación del artículo 5, inciso 2, del Código Procesal Constitucional.
S.
SARDÓN DE TABOADA