Pleno. Sentencia 788/2020

EXP. N.° 02476-2018-PHD/TC

LA LIBERTAD

_{VICENTE
RAÚL LOZANO CASTRO}

RAZÓN DE RELATORÍA

En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 16 de octubre de 2020, los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera han emitido, por mayoría, la siguiente sentencia que declara FUNDADA la demanda de habeas data que dio origen al Expediente 02476-2018-PHD/TC.

Asimismo, el magistrado Miranda Canales formuló un fundamento de voto.

El magistrado Ramos Nuñez emitió voto singular declarando infundada la demanda.

Se deja constancia de que el magistrado Blume Fortini formuló un voto singular que será entregado en fecha posterior.

La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia y los votos antes referidos y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.

Flavio Reátegui Apaza

Secretario Relator

SS.

LEDESMA NARVÁEZ

FERRERO COSTA

MIRANDA CANALES

BLUME FORTINI

RAMOS NÚÑEZ

SARDÓN DE TABOADA

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

EXP. N.° 02476-2018-PHD/TC

LA LIBERTAD

VICENTE RAÚL LOZANO CASTRO

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 16 días del mes de octubre de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez y Sardón de Taboada, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional. Asimismo, se agregan el fundamento de voto del magistrado Miranda Canales y los votos singulares de los magistrados Blume Fortini y Ramos Núñez.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Vicente Raúl Lozano Castro contra la resolución de fojas 66, de fecha 20 de setiembre de 2017, expedida por la Sala Mixta Permanente de Trujillo de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, que declaró infundada la demanda.

ANTECEDENTES Demanda

Con fecha 26 de mayo de 2015, don Vicente Raúl Lozano Castro interpone demanda de habeas data contra don Carlos Humberto Venegas Gamarra, en su calidad de gerente general del Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de La Libertad SA (Sedalib SA) y contra don Ricardo Joao Velarde Arteaga funcionario encargado de la información pública de Sedalib SA. Invoca su derecho de acceso a la información pública y solicita que se le proporcione información sobre qué porcentaje de los ingresos totales por la prestación de servicios de agua potable y alcantarillado en el mes de diciembre de 2014 fueron destinados por Sedalib SA al fondo para el financiamiento exclusivo de sus inversiones; así como el pago de costas y costos del proceso.

Contestación de la demanda

Con fecha 30 de junio de 2015, don Ricardo Joao Velarde Arteaga contestó la demanda, en su calidad de apoderado de Sedalib SA, solicitando que sea declarada infundada o improcedente, puesto que la información requerida no se vincula con el servicio público que brinda o a la tarifa de dicho servicio. Asimismo, señala que no cuenta con la información solicitada y tampoco tiene la obligación de producirla, Según lo dispuesto por el artículo 13 de Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Resolución de primera instancia o grado

El Quinto Juzgado Especializado Civil de Trujillo de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, mediante sentencia de fecha 27 de enero de 2016, declaró infundada la demanda, pues consideró que la entidad emplazada no tiene la carga de crear o elaborar informes sobre información inexistente, conforme lo señala la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso ala Información Pública.

Resolución de segunda instancia o grado

La Sala Superior, mediante resolución, de fecha 20 de setiembre de 2017, confirmó la apelada y declaró infundada la demanda por similar fundamento.

Recurso de agravio constitucional

Con fecha 19 de abril de 2018, don Vicente Raúl Lozano Castro presenta recurso de agravio constitucional contra la sentencia expedida por la Sala ad quem, señalando que las instancias judiciales precedentes no han considerado que la emplazada cuenta con la información, pues el artículo 31 del Texto Único Ordenado del Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento, Ley 26338, aprobado mediante Decreto Supremo 023-2005-Vivienda, dispone que “[l]a EPS utilizará los ingresos que reciba por la prestación de los servicios de saneamiento para cubrir los costos de explotación, las inversiones y los gatos financieros asociados a dichos conceptos. Las inversiones que se considerarán para este efecto son las que se encuentran establecidas en el Plan Maestro Optimizado de cada EPS (sic)”. Abunda señalando que en el portal web institucional de Sedalib, se encuentra publicado el “Plan Maestro Optimizado Sedalib S.A. 2012-2042”, en cuya página 189 señala que dicha empresa estatal “está obligada a destinar un porcentaje de los ingresos totales por prestación de los servicios de aguapotable y alcantarillado en el mes de diciembre del año 2014, al fondo para el financiamiento exclusivo desus inversiones (sic)”.

FUNDAMENTOS Cuestión procesal previa

1. De acuerdo con el artículo 62 del Código Procesal Constitucional, para la procedencia del habeas data se requerirá que el demandante previamente haya reclamado, mediantedocumento de fecha cierta, el respeto de su derecho, y que el demandado se haya ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro del plazo establecido, requisito que ha sido cumplido por el accionante, conforme se aprecia de autos (solicitud de fecha 11 de marzo de 2015, a fojas 2).

Delimitación del asunto litigioso

2. El demandante solicita que, en virtud de su derecho de acceso a la información pública, se le otorgue información sobre qué porcentaje de los ingresos totales por la prestación de servicios de agua potable y alcantarillado en el mes de diciembre de 2014 fueron destinados por Sedalib SA al fondo para el financiamiento exclusivo de sus inversiones; y que dicha entidad asuma el pago de costas y costos del presente proceso. En tal sentido, el asunto litigioso radica en determinar si dicho requerimiento de información resulta atendible o no.

Análisis del caso concreto

3. El derecho fundamental de acceso a la información pública garantiza a toda persona la facultad de solicitar, sin expresión de causa, la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública en el plazo legal y con el costo que suponga el pedido. Sin embargo, carece de carácter público toda información cuya entrega lesiona el derecho fundamental a la intimidad afecte la seguridad nacional o esté expresamente excluida por ley.

4. Además, conforme al artículo 8 del TUO de la Ley 27806, de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado mediante Decreto Supremo 043-2003-PCM, las empresas del Estado están obligadas a entregar la información pública con la que cuenten.

5. Ciertamente, el artículo 9 del TUO la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado mediante Decreto Supremo 043-2003-PCM, establece:

Las personas jurídicas sujetas al régimen privado descritas en el inciso 8) del Artículo I del Título Preliminar de la Ley N^°27444 que gestionen servicios públicos o ejerzan funciones administrativas del sector público bajo cualquier modalidad están obligadas a informar sobre las características de los servicios públicos que presta, sus tarifas y sobre las funciones que ejerce.

6. Sin embargo, dicha disposición no debe entenderse de manera que impida difundir información referida al funcionamiento de empresas estatales que además gestionan servicios públicos. Por el contrario, es necesario interpretarla a la luz de la presunción prevista en el artículo 3 de la misma norma: “Toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas por el artículo 15 de la presente Ley”.

7. Por tanto, las restricciones previstas en el artículo 9 de dicha ley deben entenderse aplicables a las personas jurídicas privadas o, en su caso, mixtas que ejercen potestades públicas o gestionan servicios públicos.

8. Las empresas de accionariado estatal único, en cambio, deben sujetarse a las reglas aplicables a la generalidad de las entidades del Estado conforme a lo establecido, por una Sala de este Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente 03994-2012-PHD/TC.

9. Todo ello porque, a criterio de este Tribunal Constitucional, las excepciones al derecho de acceso a la información pública deben interpretarse de manera restrictiva y encontrarse debidamente fundamentadas. En caso contrario estaría impidiéndose, en vía interpretativa, que el derecho fundamental de acceso a la información pública se ejerza respecto a empresas que se encuentran íntegramente bajo el control del Estado.

10. Ahora bien, debe precisarse que, conforme se aprecia del estatuto de Sedalib¹, descargado del portal institucional de la Superintendencia Nacional de Servicios

¹Adecuado conforme lo previsto por el numeral 1 de la Décimo Octava Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1280. Ley Marco de Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento, publicada en el diario oficial El Peruano el 29 de diciembre de 2016.

de Saneamiento (SUNASS)²es una empresa cuyo accionariado está compuesto únicamente por las municipalidades provinciales de Trujillo, Ascope y Chepén y está organizada según el régimen de la sociedad anónima. En tal virtud, el Tribunal Constitucional considera que la emplazada es una empresa de accionariado estatal único, en los términos expuestos por el numeral 4.1 del artículo 4 del Decreto Legislativo 1031, Ley que Promueve la Eficiencia de la Actividad Empresarial del Estado, a saber:

4.1 Empresas del Estado de accionariado único: Empresas organizadas bajo la forma de sociedades anónimas en las que el Estado ostenta la propiedad total de las acciones y, por tanto, ejerce el control íntegro de su Junta General de Accionistas. (...).

11. Es importante precisar que, de conformidad con la primera disposición complementaria, transitoria y modificatoria del mismo decreto legislativo, lo señalado, entre otros, por el artículo 4, también es de observancia para las empresas del Estado pertenecientes al nivel de gobierno regional y local.

12. En palabras simples, se trata de una empresa que se encuentra bajo el control del Estado pues se encuentran comprometidos recursos públicos enla forma de acciones, siendo, además, que presta un servicio público consistente en la prestación de servicios de saneamiento (agua potable y alcantarillado). Por lo tanto, se colige que se encuentra sujeta a la presunción de publicidad respecto de la información que se le solicita en ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

13. De otro lado, con relación a la información solicitada por el actor, se tiene que, mediante Resolución de Concejo Directivo 004-2012-SUNASS-CD, de fecha 17 de enero de 2012, publicado en el diario oficial El Peruano el 20 de enero de 2012, SUNASS aprobó el Anexo 12 del Reglamento General de Tarifas(Resolución de Concejo Directivo 009-2007-SUNASS-CD) denominado “Lineamientos para la Conformación y Gestión del Fondo de Inversiones norma sectorial que resulta plenamente aplicable a Sedalib, señalando lo siguiente:

2.-Determinación

La constitución del FI se realiza en el primer mes del primer año del quinquenio regulatorio. En cada Resolución del Concejo Directivo que apruebe las fórmulas tarifarias se establecerá el mes en que

²Cfr.<https://www.sunass.gob.pe/websunass/index.php/eps/buengobiernocorporrativo/estatutos-sociales>, consultado en fecha 16 de noviembre de 2018

empieza el primer año regulatorio. Cualquier demora en la implementación de la nueva estructura tarifaria en los sistemas de facturación de las EPS no genera retraso en el inicio del referido año regulatorio y por lo tanto tampoco en los aportes al FI. (...)

4.-Conformación

La conformación del FI deberá efectuarse a partir del inicio del año regulatorio de la EPS. La EPS tendrá un plazo de treinta (30) días calendarios a partir del inicio del año regulatorio para la comunicación a la SUNASS de:

a) La apertura de la(s) cuenta(s) corriente(s) en cualquier institución del Sistema Financiero Nacional, en la(s) cual(es) se depositarán los recursos del FI;

b) La conformación de una Comisión de Confianza en cualquier institución del Sistema Financiero Nacional ó;

c)El inicio de los trámites para la constitución de un fideicomiso.

5.- Transferencia de recursos

Las EPS transferirán mensualmente el porcentaje de sus ingresos por facturación de agua potable y alcantarillado, incluido cargo fijo, sin incluir IGV, aprobado para el año regulatorio en curso, a la conformación del FI.

Las transferencias al mecanismo financiero elegido se harán efectivas como máximo treinta (30) días después de la fecha de cierre de cada ciclo de facturación. (…)

6.-Administración

La administración del FI es de responsabilidad exclusiva de la EPS.

14. A su vez, mediante la Resolución de Concejo Directivo 017-2014-SUNASS-CD, de fecha 2 de julio de 2014, publicado en el diario oficial El Peruano el 5 de julio de 2014, SUNASS aprobó las metas de gestión, fórmula tarifaria y estructura tarifaria que Sedalib debía aplicar en el quinquenio regulatorio 2014-2019, estableciendo lo siguiente:

Artículo 4°.- Disponer la creación de un fondo para financiar las inversiones a ejecutarse con recursos internamente generados por la EPS, el cual sólo podrá ser utilizado para tal fin. (…)

Para constituir el referido fondo, SEDALIB S.A. deberá destinar mensualmente en cada uno de los años del periodo quinquenal, los porcentajes de sus ingresos totales facturados por los servicios de agua potable y alcantarillado, incluido cargo fijo, sin considerar el Impuesto General a las Ventas ni el Impuesto de Promoción Municipal, establecidos en el Anexo N^°4 de la presente resolución.

Artículo 8^°.- El inicio del año regulatorio y la aplicación de la estructura tarifaria aprobada se considerarán a partir del ciclo de facturación siguiente a la entrada en vigencia de la presente resolución.

Artículo 10^°.- La presente resolución entrará en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial “El Peruano”.

15. Por su parte Sedalib, mediante la Resolución de Gerencia General 368-2018- SEDALIBS.A.-40000-GG de fecha 10 de julio de 2018, señaló que “a partir del mes de agosto de 2014 tiene vigentes las tarifas autorizadas mediante Resolución de Concejo Directivo N° 017-2014-SUNASS-CD del 02 de julio 2014 (sic)”(cfr.<http://www.sedalib.com.pe/upload/drive/72018/20180723-2753869824.pdf>, consultada en fecha 26 de noviembre de 2018); de lo cual se infiere que tanto la aplicación de la estructura tarifaria como el inicio del año regulatoriose produjeron en dicho mes (ello en atención a que SUNASS, en el artículo 8 de la precitada resolución de concejo directivo, emplea la conjugación copulativa “y”al referirse a estos dos aspectos).

16. Como se aprecia, dichas disposiciones sectoriales exigían a Sedalib conformar un fondo para financiar inversiones con recursos propios a partir del inicio del año regulatorio (agosto de 2014), debiendo transferir —al mecanismo financiero elegido— mensualmente en cada uno de los años del periodo quinquenal 2014-

2019, un porcentaje de sus ingresos totales facturados por los servicios de agua potable y alcantarillado.

17. En consecuencia, Sedalib no puede alegar que la información requerida por el actor es inexistente, pues al cumplir con lo dispuesto por las normas sectoriales antedichas, esta se generó por lo que necesariamente debe obrar en sus archivos. Por otra parte, se advierte que la divulgación de la información requerida no vulnera las excepciones previstas en los artículos 15, 16 y 17 del TUO de la Ley 27806, de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuyo caso podría justificarse una respuesta negativa.

18. En esa línea argumentativa, se tiene que no existe razón para denegar lo peticionado, debido a que el demandante está fiscalizando la manera en que se viene gestionando la transferencia de los ingresos facturados por el servicio de agua potable y alcantarillado que percibe la emplazada al fondo de inversión, el cual se orienta a mantener y mejorar las condiciones operacionales de dicho servicio público que brinda.

Sobre los costos procesales

19. El artículo 56 del Código Procesal Constitucional prescribe que si la sentencia resulta estimatoria, se impondrá a la parte vencida el pago de costas y costos procesales. A ello añade que si el Estado es el demandado la condena será solo respetodelos costos procesales. Asimismo, señala que, en aquello que no esté expresamente establecido en él, los costos procesales se regulan por los artículos 410 al 419del Código Procesal Civil.

20. Ahora bien, el artículo 412 del Código Procesal Civil, dispone que la imposición de la condena de costas y costos no requiere ser demandada y es de cargo de la parte vencida, salvo declaración judicial expresa y motivada de exoneración. El artículo 414 del mismo cuerpo normativo, asimismo, indica que el juez regulará los alcances de la condena en costas y costos en atención a las incidencias del proceso, fundamentando su decisión.

21. A partir de la lectura integral de las disposiciones antes mencionadas, resulta posible colegir que, excepcionalmente, y siempre a partir de un análisis de las particulares circunstancias de un caso o una serie de casos, puede determinarse la exoneración de los costos procesales, siempre que venga premunida de una debida motivación.

22. En el presente caso, tenemos que el demandante, don Vicente Raúl Lozano Castro, ha iniciado a la fecha 224 procesos constitucionales, 218 de ellos de habeas data y que, en su gran mayoría, se han interpuesta contra la misma entidad: Sedalib SA.

23. En dichos procesos, se hacen pedidos de lo más disímiles, que van desde copias fedateadas de comunicaciones entre la entidad y su sindicato, el monto exacto dentro del presupuesto de la entidad destinado a un rubro específico, información sobre qué funcionarios de Sedalib SA ordenaron la compra de cédulas de notificación y tasa judicial en distintos procesos, o información respecto a pagos de intereses legales o devengados en determinados procesos judiciales. En todos estos casos, también se solicitó el pago de costos y costas procesales, habiendo obtenido el primero de estos conceptos en la mayoría de demandas interpuestas.

24. Del estudio de los actuados en estos procesos, puede apreciarse que los mismos son llevados por el propio demandante como abogado. Ello genera que sea él mismo quien obtenga los honorarios por los casos que él mismo crea, los cuales,además, terminan en un monto dinerario considerable, si tomamos en cuenta que el juez de ejecución debe valorar, entre otras cosas, el hecho de que estos procesos fueron conocidos por la primera y la segunda instancia o grado, así como por el concepto de costosprocesales.

25. En ese contexto, este Tribunal estima que dicha situación representa, en la práctica, una clara desnaturalización del proceso de habeas data, pues cada caso creado no busca defender el derecho de acceso a la informaciónpública, sino que solo tiene fines de lucro, específicamente, el obtener el pago de los costos procesales.

26. Finalmente, no debemos perder de vista que, más allá de las implicancia para el demandante y el demandado en este tipo de controversias, esta forma de actuación también genera un perjuicio en la propia judicatura constitucional y en todos los justiciables, pues genera una sobrecarga procesal innecesaria y, como consecuencia, una pérdida de recursos públicos en distintos ámbitos que bien podrían ser destinados a resolver muchas otras causas que, dada la naturaleza de los procesos constitucionales, requieren de una tutela adecuada y urgente.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú.

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES

Si bien concuerdo con el fallo de la sentencia en mayoría, considero pertinente realizar las siguientes anotaciones sobre los costos y costas procesales:

Sobre los costos y costas procesales

1. El artículo 56 del Código Procesal Constitucional establece lo siguiente: “Si la sentencia declara fundada la demanda, se impondrán las costas y costos que el Juez establezca a la autoridad, funcionario o persona demandada […] En los procesos constitucionales el Estado sólo puede ser condenado al pago de costos […]”.

2. Como se puede observar, la citada disposición normativa establece la obligación del órgano jurisdiccional de imponer el pago de costas y costos procesales cuando la demanda constitucional sea declarada fundada, de los cuales corresponde ordenar sólo el pago de costos si se condena al Estado. Sin embargo, la aplicación de esta regla en el presente caso desnaturaliza la finalidad de los procesos constitucionales de tutela de derechos.

3. En efecto, en el presente caso, el demandante don Vicente Raúl Lozano Castro, tiene a la fecha un aproximado de 220 procesos de hábeas data en el Tribunal Constitucional, de los cuales en su gran mayoría han sido interpuestas contra la misma entidad demandada, Sedalib SA. Se piden desde copias fedateadas de comunicaciones entre la entidad y su sindicato hasta información sobre qué funcionarios de Sedalib SA ordenaron la compra de cédulas de notificación y tasa judicial en distintos procesos.

4. Esta situación evidencia una excesiva utilización de demandas de hábeas data, lo que genera sobrecarga procesal, y por consiguiente constituye un obstáculo en la tutela de los derechos fundamentales de muchas personas que ven postergadas las respuestas a sus casos debido a que la justicia constitucional debe resolver las más de 200 demandas planteadas por el actor en el ejercicio abusivo de su derecho, y también genera un perjuicio en los gastos públicos del Estado.

5. Adicionalmente, el abuso de derecho es una figura proscrita por el artículo 103 de la Constitución, y el Tribunal Constitucional lo ha definido como “desnaturalizar las finalidades u objetivos que sustentan la existencia de cada atributo, facultad o libertad reconocida sobre las personas” (STC 00296-2007-PA/TC, fundamento 12). En consecuencia, dado que la excesiva interposición de demandas de hábeas data desnaturaliza la finalidad del derecho de acceso a la información pública, se evidencia un uso abusivo del derecho.

6. Aunado a lo anterior, teniendo en cuenta que los costos procesales están constituidos por el honorario del abogado de la parte vencedora más el 5% de destinado al colegio de abogados del Distrito Judicial respectivo (artículo 411 del Código Procesal Civil, en concordancia con el artículo IX del Código Procesal Constitucional), se advierte que el actor está obteniendo que se le paguen honorarios por casos que él mismo crea, ya que las referidas demandas de hábeas data son llevadas por el propio demandante como abogado.

7. Así las cosas, advierto que al usar los hábeas data para generar sobrecarga procesal y perjuicio a los recursos públicos del Estado, hacer un uso abusivo del derecho y lucrar con la obtención de honorarios, el demandante desnaturaliza la finalidad de los procesos constitucionales destinados a la tutela de los derechos fundamentales, que es “preservar la observancia de la vigencia de los derechos fundamentales de la persona” (STC 00266-2002-PA/TC, fundamento 5).

8. En consecuencia, en el presente caso, no resulta razonable aplicar la regla establecida en el artículo 56 del Código Procesal Constitucional de manera automática, para el pago de costos.

9. Finalmente, no corresponde ordenar el pago de costas procesales, en atención a lo dispuesto por el artículo 56 del Código Procesal Constitucional.

MIRANDA CANALES