SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los siete días del mes de diciembre de 2020, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los señores magistrados Miranda Canales, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Vicente Raúl Lozano Castro contra la resolución de fojas 84, de fecha 14 de septiembre de 2018, expedida por la Sala Mixta Permanente de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, que declaró infundada la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 11 de agosto de 2015, el recurrente interpuso demanda de habeas data contra el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de La Libertad SA (Sedalib SA). Invocando el ejercicio de su derecho de acceso a la información pública, solicita que se le informe si en el año 2012 Sedalib SA tuvo proveedores de bienes y, de ser positiva la respuesta, se le proporcione una relación nominal de dichos proveedores. Asimismo, solicita el pago de costas y costos del proceso.

Con fecha 29 de septiembre de 2015, Sedalib SA compareció al proceso y se allanó a la demanda, al alegar que se ha arribado a la conclusión de que el pedido del recurrente resulta procedente, por tal razón deberá cancelar el costo de reproducción y acercarse a las instalaciones de la demandada para proceder a la entrega de la información requerida. Asimismo, solicita la exoneración de los costos procesales al haberse allanado a la demanda.

El Sexto Juzgado Especializado Civil de Trujillo de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, mediante resolución de fecha 10 de febrero de 2017, rechazó el allanamiento de la emplazada y mediante sentencia de fecha 16 de mayo de 2017 declaró fundada la demanda, por considerar que Sedalib SA es una entidad pública que tiene por objeto la prestación de servicios, con la finalidad de mejorar la vida de los ciudadanos; por lo que la información requerida es pública y, al no haber recibido respuesta oportuna de parte de la emplazada, se ha vulnerado su derecho de acceso a la información pública.

La Sala superior revisora revocó la apelada y reformándola la declaró infundada por considerar que Sedalib SA está constituida como una empresa prestadora de servicios públicos, organizada bajo el régimen de las personas jurídicas de derecho privado; por lo que solo está obligada a proporcionar información de las características de los servicios que presta, sus tarifas y las funciones administrativas que ejerce; lo cual no es el caso de autos. Asimismo, expresa que la solicitud del demandante implicaría la elaboración de un informe por parte de la emplazada; a lo cual no se encuentra obligada, debido a que generar o crear información y elaborar informes no son objeto del derecho al acceso a la información pública.

FUNDAMENTOS

Cuestión procesal previa

1. De conformidad con el artículo 62 del Código Procesal Constitucional, constituye un requisito especial de procedencia de la demanda de habeas data que el demandante haya reclamado previamente al demandado, mediante documento de fecha cierta, el respeto de los derechos constitucionales invocados; es decir, el derecho de acceso a la información pública o el derecho de autodeterminación informativa. Asimismo, el demandado debe ratificarse en su incumplimiento o no contestar dentro de los diez (10) días útiles siguientes a la presentación de la solicitud, en el caso del primero de los derechos mencionados. Solamente se podrá prescindir de este requisito, de manera excepcional, en aquellos casos en los que su exigencia genere el inminente peligro de sufrir un daño irreparable, lo cual debe ser acreditado por el demandante.

2. A través del documento de fojas 2, el recurrente ha cumplido con el requisito que exige el artículo 62 del Código Procesal Constitucional; por lo que el proceso de habeas data resulta idóneo para el análisis de la denegatoria de la entrega de información solicitada.

Delimitación del asunto litigioso

3. El demandante solicita que, en virtud de su derecho de acceso a la información pública, se le informe si en el año 2012 Sedalib SA tuvo proveedores de bienes y, de ser positiva la respuesta, se le proporcione una relación nominal de dichos proveedores. Asimismo, solicita el pago de costas y costos del proceso. En tal sentido, el asunto litigioso radica en determinar si dicho requerimiento de información resulta atendible o no.

Análisis del caso concreto

Sobre el derecho fundamental de acceso a la información pública

4. El derecho fundamental de acceso a la información pública se encuentra reconocido en el artículo 2, inciso 5 de la Constitución de 1993 y consiste en la facultad de “(...) solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional”. También está reconocido en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

5. Así también, tenemos lo establecido por este Tribunal (sentencia recaída en el Expediente 01797-2002-PHD/TC, fundamento 16), respecto del contenido constitucionalmente garantizado por el derecho de acceso a la información pública, el cual no solo comprende la mera posibilidad de acceder a la información solicitada y, correlativamente, la obligación de dispensarla de parte de las entidades públicas. A criterio del Tribunal, no solo se afecta el derecho de acceso a la información cuando se niega su suministro, sin existir razones constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada.

6. En ese sentido, el derecho de acceso a la información pública tiene una faz positiva, según la cual este derecho impone a los órganos de la Administración Pública el deber de informar; y una faz negativa, la cual exige que la información que se proporcione no sea falsa, incompleta, fragmentaria, indiciaria o confusa. Asimismo, este derecho ha sido desarrollado por el legislador por medio del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley 27806, de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuyo artículo 3 se señala que toda información que posea el Estado es considerada como pública, a excepción de los casos expresamente previstos en dicha ley.

Sobre la vulneración del derecho de acceso a la información pública

7. Para este Tribunal Constitucional, tanto el Estado como sus empresas públicas se encuentran en la ineludible obligación de implementar estrategias viables para gestionar sus escasos recursos públicos de manera transparente y eficiente. La ciudadanía, por su parte, tiene derecho a participar activamente en la marcha de los asuntos públicos, fiscalizando la labor estatal. Como bien lo anota la Defensoría del Pueblo, una forma de combatir la corrupción es erradicar "el secretismo" y fomentar una "cultura de transparencia" (cfr. El derecho de acceso a la información pública: normativa, jurisprudencia y labor de la Defensoría del Pueblo, Serie Documentos Defensoriales, documento 09, noviembre de 2009, p. 23). Y es que un elevado nivel de corrupción resulta pernicioso para la sociedad por cuanto debilita la confianza de la población en las instituciones democráticas.

8. No debe perderse de vista que, en un Estado social y democrático de Derecho, la publicidad en la actuación de los poderes públicos constituye la regla general, y el secreto, cuando cuente con cobertura constitucional, la excepción (cfr. sentencia recaída en el Expediente 02579-2003-PHD/TC). De ahí que las excepciones al derecho de acceso a la información pública deben ser interpretadas de manera restrictiva y encontrarse debidamente fundamentadas, restricciones que, tal como prescribe el artículo 2, inciso 5 de la Constitución, están circunscritas a aquellas que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley compatible con la Constitución o por razones de seguridad nacional.

9. El artículo 9 del TUO de la Ley 27806, de Transparencia y Acceso a la Información Pública, establece:

“Las personas jurídicas sujetas al régimen privado descritas en el inciso 8) del Artículo I del Título Preliminar de la Ley N° 27444 que gestionen servicios públicos o ejerzan funciones administrativas del sector público bajo cualquier modalidad están obligadas a informar sobre las características de los servicios públicos que presta, sus tarifas y sobre las funciones que ejerce”.

10. Sin embargo, dicha disposición no debe entenderse de manera que impida difundir información referida al funcionamiento de empresas estatales que además gestionan servicios públicos. Por el contrario, es necesario interpretarla a la luz de la presunción prevista en el artículo 3 de la misma norma, la cual expresa que “[t]oda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas por el artículo 15 de la presente Ley”.

11. Por tanto, las restricciones previstas en el artículo 9 de dicha ley deben entenderse aplicables a las personas jurídicas privadas o, en su caso, mixtas que ejercen potestades públicas o gestionan servicios públicos.

12. Las empresas de accionariado estatal único, en cambio, deben sujetarse a las reglas aplicables a la generalidad de las entidades del Estado conforme a lo establecido por una Sala de este Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente 03994-2012-PHD/TC.

13. Todo ello porque, a criterio de este Tribunal Constitucional, las excepciones al derecho de acceso a la información pública deben interpretarse de manera restrictiva y encontrarse debidamente fundamentadas. En caso contrario estaría impidiéndose, en vía interpretativa, que el derecho fundamental de acceso a la información pública se ejerza respecto a empresas que se encuentran íntegramente bajo el control del Estado.

14. De acuerdo con el último párrafo del artículo 8 del TUO de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública las empresas del Estado se encuentran obligadas a suministrar la información pública con la que cuenten. Por esto, la demandada se encuentra obligada a atender requerimientos de acceso a la información pública; pues si bien está constituida como sociedad anónima, su accionariado está compuesto por las municipalidades provinciales de Trujillo, Chepén y Ascope; en consecuencia, se encuentra dentro del ámbito de aplicación de dicha ley de desarrollo constitucional, por tratarse de una empresa de accionariado estatal único, en los términos expuestos por el numeral 4.1 del artículo 4 del Decreto Legislativo 1031, que promueve la eficiencia de la actividad empresarial del Estado, a saber:

“4.1 Empresas del Estado de accionariado único: Empresas organizadas bajo la forma de sociedades anónimas en las que el Estado ostenta la propiedad total de las acciones y, por tanto, ejerce el control íntegro de su Junta General de Accionistas. (...)”

15. Es importante precisar que, de conformidad con la primera disposición complementaria, transitoria y modificatoria del mismo decreto legislativo, lo señalado, entre otros, por el artículo 4, también es de observancia para las empresas del Estado pertenecientes al nivel de gobierno regional y local.

16. En otras palabras, Sedalib SA es una empresa que se encuentra bajo el control del Estado, pues se encuentran comprometidos recursos públicos bajo la forma de acciones; y, además, porque brinda un servicio público consistente en la prestación de servicios de saneamiento (agua potable y alcantarillado). Por tanto, se colige que se encuentra sujeta a la presunción de publicidad respecto de la información que se le solicita en ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

17. En el caso de autos, el recurrente solicita a Sedalib SA le informe si en el año 2012 esta tuvo proveedores de bienes y, de ser positiva la respuesta, se le proporcione una relación nominal de dichos proveedores. Al respecto, este Tribunal entiende que dicha información está relacionada a las acciones inherentes al manejo de Sedalib SA, por lo que constituye información pública. Por otra parte, se advierte que la divulgación de la información requerida no vulnera las excepciones previstas en los artículos 15, 16 y 17 del TUO de la Ley 27806, de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuyo caso podría justificarse una respuesta negativa.

18. Por tanto, no existe razón para denegar lo peticionado, debido a que el demandante está fiscalizando el manejo de una empresa de accionariado estatal único. En consecuencia, no existe razón para restringir el acceso a la información concerniente a cuestiones propias del manejo que realiza; es decir, no existe motivo que justifique su no divulgación.

19. Finalmente, debe precisarse que el pedido del actor no se encuentra relacionado con algún acto conducente a elaborar o producir nueva información, ya que, a fin de contestar el pedido, Sedalib SA solo debe informar sobre si en el año 2012 tuvo proveedores de bienes y, de ser positiva su respuesta, la relación de dichos proveedores, empleando la información que cuente en sus respectivas bases de datos.

Sobre los costos procesales

20. El artículo 56 del Código Procesal Constitucional prescribe que, si la sentencia resulta estimatoria, se impondrá a la parte vencida el pago de costas y costos procesales. A ello añade que si el Estado es el demandado la condena será solo respecto de los costos procesales. Asimismo, señala que, en aquello que no esté expresamente establecido en él, los costos procesales se regulan por los artículos 410 a 419 del Código Procesal Civil.

21. Ahora bien, el artículo 412 del Código Procesal Civil dispone que la imposición de la condena de costas y costos no requiere ser demandada y es de cargo de la parte vencida, salvo declaración judicial expresa y motivada de exoneración. Asimismo, el artículo 414 del mismo cuerpo normativo, indica que el juez regulará los alcances de la condena en costas y costos en atención a las incidencias del proceso, fundamentando su decisión.

22. A partir de la lectura integral de las disposiciones antes mencionadas, resulta posible colegir que, excepcionalmente, y siempre a partir de un análisis de las particulares circunstancias de un caso o una serie de casos, puede determinarse la exoneración de los costos procesales, siempre que venga premunida de una debida motivación.

23. En el presente caso, tenemos que el demandante, don Vicente Raúl Lozano Castro, ha iniciado a la fecha 224 procesos constitucionales, 218 de ellos de habeas data y que, en su gran mayoría, se han interpuesto contra la misma entidad: Sedalib SA.

24. En dichos procesos, se hacen pedidos de lo más disímiles, que van desde copias fedateadas de comunicaciones entre la entidad y su sindicato, el monto exacto dentro del presupuesto de la entidad destinado a un rubro específico, información sobre qué funcionarios de Sedalib SA ordenaron la compra de cédulas de notificación y tasa judicial en distintos procesos, o información respecto a pagos de intereses legales o devengados en determinados procesos judiciales. En todos estos casos, también se solicitó el pago de costos y costas procesales, habiendo obtenido el primero de estos conceptos en la mayoría de demandas interpuestas.

25. Del estudio de los actuados en estos procesos, puede apreciarse que estos son llevados por el propio demandante como abogado. Ello genera que sea él quien obtenga los honorarios por los casos que crea, los cuales, además, terminan en un monto dinerario considerable, si tomamos en cuenta que el juez de ejecución debe valorar, entre otras cosas, el hecho de que estos procesos fueron conocidos por la primera y la segunda instancia o grado, así como por el concepto de costos procesales.

26. En ese contexto, este Tribunal estima que dicha situación representa, en la práctica, una clara desnaturalización del proceso de habeas data, pues cada caso creado no busca defender el derecho de acceso a la información pública, sino que solo tiene fines de lucro, específicamente, el obtener el pago de los costos procesales.

27. Finalmente, no debemos perder de vista que, más allá de las implicancias para el demandante y el demandado en este tipo de controversias, esta forma de actuación también genera un perjuicio en la propia judicatura constitucional y en todos los justiciables, pues genera una sobrecarga procesal innecesaria y, como consecuencia, una pérdida de recursos públicos en distintos ámbitos que bien podrían ser destinados a resolver muchas otras causas que, dada la naturaleza de los procesos constitucionales, requieren de una tutela adecuada y urgente.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar FUNDADA la demanda, por haberse acreditado la vulneración al derecho de acceso a la información pública. En consecuencia, ORDENAR a la empresa de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de La Libertad SA (Sedalib SA) a brindar la información requerida, previo pago del costo de reproducción, sin el pago de costos procesales.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MIRANDA CANALES

RAMOS NÚÑEZ

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA