SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 7 días del mes de diciembre de
2020, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrado por los señores
magistrados Miranda Canales, Ramos Núñez con su fundamento de voto que se
agrega, y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por don Vicente Raúl Lozano Castro contra la
resolución de fojas 94, de fecha 20 de julio de 2018, expedida por la Sala
Mixta Permanente de Trujillo de la Corte Superior de Justicia de La Libertad,
que declaró improcedente la demanda de habeas
data de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 15 de julio de 2015, don Vicente Raúl
Lozano Castro interpone demanda de
habeas data contra el jefe de la
Región Policial de La Libertad, general PNP César Augusto Gentille
Vargas. Solicita que se le otorgue copia fedateada del legajo personal del jefe de la Policía
Nacional de Tránsito de la Región Policial de La Libertad, en funciones a la
fecha de la presentación de la demanda, con el pago de costas y costos procesales.
Auto admisorio
El Quinto Juzgado Especializado
en lo Civil de Lima mediante Resolución 1, de fecha 22 de julio de 2015,
admitió a trámite la demanda.
Contestación de la demanda
Don César Augusto Gentille Vargas contesta la demanda manifestando que,
dentro del plazo de ley, se dio respuesta al actor sobre su pedido, conforme se
acredita con la constancia de notificación y enterado de fecha 24 de junio de
2015, mediante la cual se le informa que debe dirigir su solicitud a la
Dirección Ejecutiva de Personal de la Policía Nacional del Perú, ubicada en el
distrito del Rímac, en Lima, por ser el órgano del instituto encargado de
administrar el Sistema Integrado de Gestión de la Carrera, el cual contiene
información de la trayectoria laboral del personal de la PNP. En ese sentido,
afirma que la solicitud de información del demandante fue mal direccionada, pues
su despacho no es el indicado para proporcionarla.
Por
su parte, el procurador público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio
del Interior se apersona al proceso y deduce la excepción de falta de
legitimidad para obrar del demandado, al argumentar que el jefe de la Región
Policial de La Libertad no es el funcionario competente para otorgar la
información solicitada por el actor, y que debió dirigir su pedido al director general
de la Policía Nacional del Perú o, en su defecto, al director de Recursos
Humanos de la Policía Nacional del Perú, como jefes de entidades encargadas de
proporcionar toda información relacionada con las actividades del personal
policial, siempre que dicha información no esté relacionada con la seguridad
del personal o de la institución policial en su conjunto. Asimismo, contesta la
demanda y solicita que sea declarada improcedente, pues en el legajo personal
solicitado se encuentran registrados documentos personales relacionados con la
intimidad personal del jefe de la Policía Nacional de Tránsito de la Región
Policial de La Libertad y de su familia.
Resoluciones de primera instancia
o grado
El Quinto Juzgado
Especializado en lo Civil de Lima, mediante Resolución 5, de fecha 8 de marzo
de 2016, declaró improcedente la excepción de falta de legitimidad para obrar
del demandante; y, mediante sentencia de fecha 26 de abril de 2016, declaró improcedente
la demanda por cuanto, a su juicio, la parte emplazada no ha negado la
información solicitada por el demandante, pues mediante la constancia de
notificación y enterado del 24 de junio de 2015 (notificada el 25 de junio de
2015) se le orientó que debía peticionar dicha información a la Dirección
Ejecutiva de Personal de la Policía Nacional del Perú, por ser el órgano
institucional encargado de administrar el Sistema Integrado de Gestión de la
Carrera del personal de la PNP, y no el jefe de la Región Policial de La Libertad.
Resolución de segunda instancia o
grado
La Sala Mixta Permanente de Trujillo de la Corte Superior de Justicia
de La Libertad confirmó la apelada
por similar fundamento.
FUNDAMENTOS
Cuestión procesal previa
1.
De acuerdo
con el artículo 62 del Código Procesal Constitucional, para la procedencia del habeas data se requerirá que el
demandante previamente haya reclamado, mediante documento de fecha cierta, el
respeto de su derecho y que el demandado se ratifique en su incumplimiento o no
lo conteste dentro del plazo establecido, lo que ha sido cumplido por el
accionante, conforme se aprecia de la solicitud de fecha 18 de junio de 2015, recibida por la Oficina de Trámite Documentario de la Región Policial
de La Libertad, obrante a fojas 2.
2.
Asimismo, de lo actuado en el
expediente, se advierte que el actor, mediante constancia de notificación y
enterado, notificada el 25 de junio de 2015 (fojas 13), le comunicó al
recurrente que su solicitud de información correspondía presentarlo en otra
unidad, razón por la cual, no se le entregó la información solicitada.
3.
Así, se cumple el requisito
especial de procedencia de la demanda de habeas data establecido
en el artículo 62 del Código Procesal Constitucional pues: (i) el actor
solicitó la entrega de la información requerida mediante documento de fecha
cierta; y (ii) dicha solicitud fue denegada por el emplazado dentro de los diez
días útiles siguientes. Por tanto, corresponde pronunciarnos sobre el fondo de
la controversia.
Delimitación
del asunto litigioso
4.
Conforme
se aprecia de autos, la parte recurrente solicita que el jefe de la Región Policial La Libertad le otorgue copia fedateada del legajo
personal del jefe de la Policía Nacional de Tránsito de la Región Policial de
La Libertad, en funciones a la fecha de presentación de la demanda.
Análisis
del caso concreto
5.
El habeas data es un proceso constitucional
que tiene por objeto la protección de los derechos reconocidos en los incisos 5
y 6 del artículo 2 de la Constitución, los cuales establecen que “toda persona
tiene derecho a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y
a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que
suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad
personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad
nacional”, y “que los servicios informáticos, computarizados o no, públicos o
privados, no suministren informaciones que afecten la intimidad personal y
familiar”, respectivamente.
6.
Según lo
establecido por este Tribunal (sentencia emitida en el Expediente 01797-2002-PHD/TC,
FJ 16), el contenido constitucionalmente garantizado por el derecho de acceso a
la información pública no solo comprende la mera posibilidad de acceder a la
información solicitada y, correlativamente, la obligación de dispensarla de
parte de las entidades públicas. A criterio del Tribunal, no solo se afecta el
derecho de acceso a la información cuando se niega su suministro, sin existir
razones constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la
información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta,
imprecisa, falsa, no oportuna o errada.
7.
En ese
sentido, el derecho de acceso a la información pública tiene una faz positiva, según la cual este derecho
impone a los órganos de la Administración Pública el deber de informar; y una faz negativa, la cual exige que la
información que se proporcione no sea falsa, incompleta, fragmentaria,
indiciaria o confusa. Asimismo, este derecho ha sido desarrollado por el
legislador por medio del Texto Único Ordenado de la Ley 27806, de Transparencia
y Acceso a la Información Pública, en cuyo artículo 3 se señala que toda
información que posea el Estado es considerada como pública, a excepción de los
casos expresamente previstos en dicha ley.
8.
Con
relación a la solicitud de información requerida, tanto el jefe de la Región Policial
La Libertad emplazado como el procurador público a cargo de los asuntos
judiciales del Ministerio del Interior
señalan en sus escritos de contestación de la demanda que la solicitud debió
ser dirigida a la Dirección
Ejecutiva de Personal de la Policía Nacional del Perú, por ser el órgano
institucional encargado de administrar el Sistema Integrado de Gestión de la
Carrera del personal de la PNP; y que ello fue informado al recurrente el 25 de junio de 2015, al dar respuesta
a su solicitud, mediante constancia de notificación y
enterado.
9.
A juicio de este Tribunal Constitucional, dicho argumento no justifica
denegar la entrega de la información requerida, pues, como resulta evidente, la
Región Policial de La Libertad y la Dirección Ejecutiva de Personal de la PNP
forman parte de la misma entidad de la Administración Pública. El hecho de que
dicha información se encuentre en posesión de una unidad o dirección distinta
de la PNP, no autoriza al emplazado a desestimar, sin mayor análisis, la
solicitud de acceso a la información de autos.
10.
En la Ley 27444, se estableció lo siguiente (actualmente se encuentra
regulado en el TUO de la citada ley, aprobado por Decreto Supremo 004-2019-JUS):
Cuando sea ingresada una solicitud que se estima competencia de otra entidad, la entidad receptora debe remitirla, ‘en el término de la distancia’, a aquélla que considere competente, comunicando dicha decisión al administrado. En este caso, el cómputo del plazo para resolver se iniciará en la fecha que la entidad competente recibe la solicitud.
11. Dicha norma establece que, si una entidad de la Administración Pública se considera a sí misma incompetente para resolver una solicitud determinada, debe remitir lo actuado a la entidad administrativa que considere competente para que el procedimiento en cuestión pueda tramitarse de manera regular.
12. Por tanto, y con mayor razón, es necesario que una unidad o dirección de la Policía Nacional del Perú remita una solicitud a otra dependencia que forma parte de la misma entidad, si considera que esta última es la competente para resolverla. De lo contrario, podrían producirse situaciones incompatibles con el principio de informalismo, que debe regir la actuación de la Administración Pública, y que, además, está íntimamente vinculado con el derecho fundamental al debido proceso en sede administrativa.
13. A mayor abundamiento, si se aceptara el argumento expuesto por la parte emplazada, este Tribunal estaría convalidando la existencia de una barrera indirecta al ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información pública. En efecto, si ello ocurriera, todas las solicitudes de acceso a la información referidas a la documentación contenida en el legajo personal de los efectivos de la PNP, tendrían que presentarse en la ciudad de Lima, lo que, en la práctica, podría resultar oneroso para los ciudadanos que se encuentran radicados en otras partes del país.
14. Por tanto, en lugar de rechazar de plano la solicitud de información de autos, la Región Policial de La Libertad de la PNP debió trasladarla a la Dirección Ejecutiva de Personal de la PNP a fin de que esta le dé el trámite correspondiente.
15.
Por otro lado, este Tribunal Constitucional estima que el legajo personal del jefe de la
Policía Nacional de Tránsito de la Región Policial de La Libertad contiene
datos relevantes relacionados a la carrera policial del referido oficial de la
PNP. Siendo así, califica, en principio, como información pública y, por ende,
tendría que ser entregado al actor. Empero, el legajo personal requerido
contiene tanto información de carácter privado como información de carácter
público. En efecto, mientras que la información de carácter privado se refiere
a datos de individualización y contacto del sujeto a quien pertenece el legajo
personal, cuya publicidad pueda constituir una invasión a la intimidad personal
o familiar; la información de carácter público contenida en el referido
documento abarca datos que fueron relevantes para su ingreso como servidor
público así como para sustentar la carrera realizada como oficial de la PNP,
tales como el área o sección en la que ha desempeñado sus funciones y los
ascensos obtenidos, así como los estudios, especializaciones y capacitaciones
realizadas, entre otros.
16.
No puede soslayarse que la
ciudadanía tiene interés en contar con personal policial cualificado en la
Policía Nacional del Perú y en la Administración Pública en general, por lo que
impedirle el acceso a información relativa a las cualidades profesionales que
justificaron el ingreso de una persona como miembro de la Policía Nacional del
Perú y su progresividad en la carrera policial, no tiene sentido. En todo caso,
la sola existencia de información de carácter privado dentro de un documento
donde también existe información de carácter público no justifica de ninguna
manera negar, a rajatabla, su difusión.
17.
Atendiendo a lo previamente
expuesto, es perfectamente posible satisfacer el derecho que tiene la
ciudadanía de acceder a la información de carácter público de quienes laboran
dentro de la Administración Pública y, al mismo tiempo, proteger la información
de carácter privado de dichas personas, tachando lo concerniente, por ejemplo,
a los datos de contacto y a cualquier otra información que implique un
menoscabo en su intimidad personal o familiar, pues con ello se impide su
divulgación.
18.
Por consiguiente, atendiendo a la
naturaleza pública de la documentación solicitada, corresponde estimar la
demanda, y ordenar que la parte emplazada atienda la solicitud de acceso a la
información pública planteada, en los términos señalados en los fundamentos 15
y 16 supra, previo pago del
costo de reproducción.
19.
Finalmente, y en línea con lo ya
sostenido por este Tribunal en casos sustancialmente iguales, se ha reconocido
el riesgo de una desnaturalización del proceso de habeas data efectuado por la parte demandante, con los perjuicios
que esto ocasiona en términos de innecesaria sobrecarga procesal y de pérdida
de recursos públicos, por lo que corresponde la exoneración de pago de costos
procesales a la parte demandada.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA la demanda
por la vulneración al derecho de
acceso a la información pública, sin costos procesales.
2.
ORDENAR al jefe de la Región Policial La Libertad brindar la información
requerida, en los términos señalados en el fundamento 16 supra, previo pago del costo de reproducción.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Emito el presente fundamento de voto pues si bien
coincido en que en el caso de autos corresponde declarar fundada la demanda sin
el pago de costos procesales, considero necesario formular las siguientes precisiones
respecto a los costos.
El artículo 56 del Código Procesal Constitucional
establece que: “Si la sentencia declara fundada la demanda, se impondrán las
costas y costos que el Juez establezca a la autoridad, funcionario o persona
demandada”.
Los costos
procesales son definidos por el artículo 411 del Código Procesal Civil como “el
honorario del abogado de la parte vencedora, más un cinco por ciento destinado
al colegio de abogados del Distrito Judicial respectivo”.
El demandante en
este proceso, don Vicente Raúl Lozano Castro, ha iniciado a la fecha un
aproximado de 220 procesos de habeas data,
en su gran mayoría contra la misma entidad demandada. Los procesos
constitucionales como el presente son llevados por el propio demandante como
abogado, por lo que, al hacerlo, en la práctica está obteniendo que se le
paguen honorarios por casos que él mismo crea.
El artículo 103 de
la Constitución indica que “la Constitución no ampara el abuso del derecho”,
disposición concordante con lo establecido en el artículo 11 del Título Preliminar
del Código Civil, según el cual, “la ley no ampara el ejercicio ni la omisión abusivos
de un derecho”.
El Tribunal
Constitucional ha definido el abuso del derecho como “desnaturalizar las finalidades
u objetivos que sustentan la existencia de cada atributo, facultad o libertad reconocida
sobre las personas”; e indica que “los derechos no pueden usarse de forma ilegítima
(...), sino de manera compatible con los valores del propio ordenamiento” [Expediente
00296-2007-PA/TC, fundamento 12].
Así las cosas,
considero que, en el caso de autos, corresponde exonerar a la demandada del
pago de costos, toda vez que al usar los habeas
data para crear casos de los que obtener honorarios, el demandante desnaturaliza
dicho proceso constitucional e incurre con ello en un ejercicio abusivo de su
derecho de acceso a la información pública, que genera además un perjuicio en
términos de sobrecarga procesal y de pérdida de recursos públicos.
S.
RAMOS NÚÑEZ