SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los siete días del mes de diciembre de 2020, la Sala
Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los señores magistrados
Miranda Canales, Ramos Núñez cuyo fundamento de voto se agrega, y Espinosa-Saldaña
Barrera, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Vicente Raúl Lozano Castro contra la resolución de fojas 114, de fecha 20 de junio de 2018, corregida mediante resolución de fojas 128, de fecha 10 de octubre de 2019, expedida por la Sala Mixta Permanente de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, que declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
El 13 de julio de 2015, don Vicente Raúl Lozano Castro interpone demanda de habeas data en contra de don Carlos Humberto Venegas Gamarra en su condición de gerente general y de don Ricardo Joao Velarde Arteaga en su condición de funcionario responsable de otorgar información pública, ambos de la Empresa de Agua y Alcantarillado de La Libertad (Sedalib SA). Solicita en el proceso que se le informe si el asistente de compras de Sedalib SA en funciones al momento de interponerse la demanda presentó la declaración jurada de bienes, rentas e ingresos correspondiente al año 2014. Asimismo, solicita que de ser positiva la respuesta, le proporcionen la información relativa a todos sus ingresos provenientes del sector público, y de los bienes muebles e inmuebles registrados en Sunarp, lo que se encuentra registrado en la sección primera de la declaración jurada. También solicita se le otorgue copia fedateada de la sección segunda de la declaración jurada.
El apoderado de la empresa Sedalib SA absuelve el traslado de la demanda y señala que es una persona jurídica sujeta al régimen privado que gestiona servicios públicos, por lo que solo está obligada a informar sobre las características del servicio que presta. Asimismo, señala que mediante Carta 012-2015-SEDALIB-S.A.-LTAI/RVELARDE, de fecha 8 de abril de 2015, se dio respuesta al actor dentro del plazo de ley, mediante la cual se le denegó el pedido de información por contener datos personales y confidenciales que solo le competen al declarante de conformidad con el numeral 5 del artículo 15-B de la Ley 27806, y que, respecto a los bienes muebles e inmuebles del declarante, esta puede ser recabada en la oficina registral correspondiente.
El Primer Juzgado Civil de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, con fecha 27 de octubre de 2015, declaró improcedente la demanda, y señaló que el cargo de asistente de compras no se encuentra dentro de los sujetos obligados a presentar la declaración jurada de ingresos, bienes y rentas conforme a la Ley 30161; y que conforme al artículo 2012 del Código Civil, se presume que toda persona tiene conocimiento de las inscripciones del registro público, por lo que carece de utilidad práctica lo solicitado sobre los bienes muebles e inmuebles del declarante.
La Sala Mixta Permanente de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, con fecha 10 de junio de 2016, declaró nula la sentencia de primera instancia, por considerar que la discusión del caso no gira en determinar si el asistente de compras de la demandada tenía la obligación de presentar declaración jurada o no, sino determinar si la información solicitada tiene la calidad de personal y confidencial.
El a quo, con fecha 20 de octubre de 2016, declaró infundada la demanda, al considerar que la información solicitada se encuentra protegida por el numeral 5 del artículo 15-B de la Ley 27806 por contener datos personales y confidenciales del declarante; y que, respecto a la información de bienes muebles e inmuebles, esta debe ser solicitada en la oficina registral correspondiente.
El ad quem, con fecha 20 de junio de 2018, confirmó la apelada (corregida el 10 de octubre de 2019), al considerar que la información solicitada no se encuentra relacionada con las características del servicio que presta la demandada, por lo que, tratándose de una persona jurídica de derecho privado que presta servicios públicos, no se encuentra obligada a atender la solicitud del actor.
FUNDAMENTOS
Delimitación del
petitorio
1.
En el
presente caso, el recurrente solicita a la Empresa de Agua y Alcantarillado de
La Libertad (Sedalib SA) lo siguiente: i) le informe si el asistente de
compras de la demandada, en funciones al momento de interponerse la
demanda, presentó declaración jurada de bienes, rentas e ingresos correspondiente
al año 2014; ii) en caso de ser
positiva la respuesta, le informe sobre sus ingresos provenientes del sector
público, y sus bienes muebles e inmuebles registrados en la Sunarp, consignados
en la sección primera de la declaración jurada; y iii) le proporcionen copia fedateada de la sección segunda de su
declaración jurada.
2.
Por lo
tanto, el asunto litigioso radica en determinar si dicho requerimiento de
información resulta atendible o no, en virtud del ejercicio del derecho
constitucional de acceso a la información pública.
Cuestiones procesales previas
3.
Por otro
lado, a efectos de evaluar la procedencia de la
presente demanda de habeas data, debe
tomarse en cuenta que, en su parte pertinente, el artículo 62 del Código
Procesal Constitucional señala:
Para
la procedencia del hábeas data se requerirá que el demandante previamente haya
reclamado, por documento de fecha cierta, el respecto de los derechos a que se
refiere el artículo anterior, y que el demandado se haya ratificado en su
incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes a
la presentación de la solicitud tratándose del derecho reconocido por el
artículo 2 inciso 5) de la Constitución (…) Aparte de dicho requisito, no será
necesario agotar la vía administrativa que pudiera existir.
4.
De lo
actuado en el expediente, se advierte que mediante el documento con expediente
de recepción 2165, que obra a fojas 2, el actor solicitó a la demandada que le
proporcione la información objeto del presente proceso. Luego, mediante Carta
012-2015-SEDALIB-S.A.-LTAI/RVELARDE, que obra a fojas 16, la demandada denegó
el pedido del actor signado con el Expediente 2165.
5.
Así,
respecto del pedido de información que es objeto del presente proceso, se
cumple con el requisito especial de procedencia de la demanda de habeas data establecido en el artículo
62 del Código Procesal Constitucional pues: (i) el actor solicitó la entrega de
la información requerida mediante documento de fecha cierta; y (ii) dicha
solicitud fue denegada por el emplazado dentro de los diez días útiles
siguientes. Por tanto, corresponde pronunciarse sobre el fondo de la
controversia.
Sobre el habeas data e información pública
6.
El derecho fundamental de acceso a la información
pública está reconocido en el artículo 2, inciso 5 de la Constitución que
señala lo siguiente:
[Toda persona tiene derecho …] A
solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de
cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el
pedido. Se exceptúan las informaciones
que afecten la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o
por razones de seguridad nacional.
7.
El derecho
de acceso a la información pública se encuentra estrechamente vinculado a uno
de los contenidos protegidos por la libertad de información. Y al igual de lo
que sucede con esta última, debe indicarse que el derecho de acceso a la
información pública tiene una doble dimensión. Por un lado, se trata de un
derecho individual, en el sentido de que garantiza que nadie sea
arbitrariamente impedido de acceder a la información que guarden, mantengan o
elaboren las diversas instancias y organismos que pertenezcan al Estado, sin
más limitaciones que aquellas que se han previsto como constitucionalmente
legítimas. A través de este derecho se posibilita que los individuos,
aisladamente considerados, puedan trazar, de manera libre, su proyecto de vida,
pero también el pleno ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales.
Desde esta perspectiva, en su dimensión individual, el derecho de acceso a la
información se presenta como un presupuesto o medio para el ejercicio de otras
libertades fundamentales, como puede ser la libertad de investigación, de
opinión o de expresión, por mencionar algunas. En tanto que, desde su dimensión
colectiva, el derecho de acceso a la información pública garantiza el derecho
de todas las personas de recibir la información necesaria y oportuna, a
fin de que pueda formarse una opinión pública, libre e informada, presupuesto
de una sociedad auténticamente democrática.
8.
A mayor
abundamiento, el primer párrafo del artículo 10 del Texto Único Ordenado (TUO)
de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública ‒que
para estos efectos constituye una ley de desarrollo constitucional‒,
dispone:
Las entidades
de la Administración Pública tienen la obligación de proveer la información
requerida si se refiere a la contenida en documentos escritos, fotografías,
grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier otro formato, siempre
que haya sido creada u obtenida por ella o que se encuentre en su posesión o
bajo su control.
Análisis del caso concreto
9.
Respecto a
la información solicitada, el Tribunal Constitucional no comparte el criterio
del juzgado del ad quem, al señalar que la
demandada no se encuentra obligada a proporcionar la información solicitada, al
tratarse de una persona jurídica privada y no estar relacionada a la actividad
pública que realiza; ya que, aun cuando el artículo 9 del TUO de la Ley 27806 –
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, señala que las personas
jurídicas de derecho privado que gestionen servicios públicos están obligadas a
informar sobre las características de los servicios que presta, sus tarifas y
sobre las funciones que ejerce; esta disposición debe ser interpretada a la luz
de la presunción prevista en el artículo 3 de la misma norma:
Toda información que posea el Estado se presume
pública, salvo las excepciones expresamente previstas por el artículo 15 de la
presente Ley.
10.
Por tanto,
las restricciones previstas en el artículo 9 de dicha ley de desarrollo
constitucional, deben entenderse aplicables a las personas jurídicas privadas
o, en su caso, mixtas que ejercen potestades públicas o gestionen servicios
públicos; en cambio, las empresas de accionariado estatal único, en cambio,
deben sujetarse a las reglas aplicables a la generalidad de las entidades del
Estado conforme a lo establecido, recientemente, por una Sala de este Tribunal
Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente 03994-2012-PHD/TC, toda
vez que las excepciones al derecho de acceso a la información pública deben
interpretarse de manera restrictiva y encontrarse debidamente fundamentadas.
11.
En caso
contrario, estaría impidiéndose, mediante una interpretación restrictiva de una
norma legal, que el derecho fundamental de acceso a la información pública se
ejerza respecto a empresas que se encuentran íntegramente bajo el control del
Estado donde, además, se encuentran comprometidos recursos públicos bajo la
forma de acciones; debiendo tenerse presente que el artículo 8 del TUO de la
Ley 27806 – Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, señala:
Las empresas del Estado están sujetas al procedimiento
de acceso a la información establecido en la presente Ley.
12.
En ese
sentido, siendo que Sedalib SA es una empresa estatal
cuyo accionariado está compuesto íntegramente por las municipalidades
provinciales y distritales en las que presta servicios, conforme consta en el
artículo séptimo del estatuto de la empresa, publicado en su portal web
institucional (cfr. http://www.sedalib.com.pe/upload/drive/32015/20150303-2119561984.pdf);
esta se encuentra obligada a proporcionar la información pública que posee.
13.
Asimismo,
este Tribunal Constitucional tampoco comparte el criterio del a quo al
señalar que la información solicitada se encuentra incursa en la causal de
excepción de acceso, por contener datos personales y confidenciales. Al
respecto, se debe tener en cuenta que las declaraciones juradas de ingresos,
bienes y rentas de funcionarios y servidores públicos del Estado se encuentran
reguladas por la Ley 30161 que señala:
Artículo
8: Recepción, registro y archivo de la declaración jurada
La
Contraloría General de la República, conforme a las atribuciones establecidas
en su ley orgánica, recibe, registra y archiva el original de la declaración
jurada presentada por el obligado, archivándose en la entidad de este, copia
autenticada por funcionario competente.
Esta
declaración jurada es considerada instrumento público y, por el carácter de la
información confidencial que contiene, queda sujeta a las excepciones
establecidas en la Constitución Política del Perú, el Texto Único Ordenado de
la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y la
normativa vinculante
Artículo
9: Presentación y publicación de la declaración jurada
El
acto de presentación de la declaración jurada comprende su envío y archivo a
través del Sistema de Declaraciones Juradas de la Contraloría General de la
República, de acuerdo a las disposiciones que emita.
El
director general de administración, o el director de la dependencia que haga
sus veces en la entidad, es el responsable de publicar en el portal
institucional de la entidad correspondiente las declaraciones juradas
presentadas por los obligados, de acuerdo con la sección pública del formato
único que para dicho efecto se apruebe. Asimismo, la Contraloría General de la
República publica en su página web la sección pública del formato de
declaración jurada presentada por el obligado, según corresponda.
Además,
las declaraciones juradas presentadas por funcionarios públicos y empleados de
confianza, conforme a la clasificación establecida en el artículo 4 de la Ley
28175, se publican en el diario oficial El Peruano, de acuerdo con la sección
pública que contiene el formato único de declaración jurada.
La publicación de las declaraciones juradas
debe realizarse dentro de los plazos que establezca el reglamento
14.
En ese
sentido, se aprecia que la declaración jurada en cuestión, consta de dos
secciones, la primera denominada “Información Reservada”, y la segunda
denominada “Información Pública”; asimismo, el formato vigente de esta
ha sido aprobado mediante Decreto Supremo 047-2004-PCM.
15.
Ahora
bien, la sección primera contiene la siguiente información:
- Datos generales del declarante, por ejemplo, el número del documento nacional de identidad, estado civil, dirección y RUC.
-
Datos del (la) cónyuge, esto es, su número del documento nacional de identidad.
-
Ingresos (tanto en el sector público como en el sector privado):
remuneración bruta mensual (quinta categoría), remuneración bruta mensual por
ejercicio individual (cuarta categoría) y otros ingresos mensuales (como bienes
arrendados, dietas, entre otros).
-
Bienes inmuebles del
declarante y de la sociedad de gananciales: tipo
de bien, dirección, número de ficha en Registros Públicos y valor del autoavalúo de cada uno de los bienes.
-
Bienes muebles del
declarante y de la sociedad de gananciales:
marca, modelo, año, placa, características y valor de los vehículos y otros
bienes, acerca de los que se requiere información sobre sus características.
-
Ahorros, colocaciones,
depósitos e inversiones en el sistema financiero del declarante y sociedad de
gananciales: información sobre la entidad
financiera, el instrumento financiero y el valor de cada uno.
-
Otros bienes e ingresos
declarante y sociedad de gananciales: detalle de
los ingresos (del sector público o privado) y bienes.
-
Acreencias y obligaciones a
su cargo: detalle de la acreencia u obligación,
es decir, tipo de deuda y monto.
16.
Si bien el
artículo 8 de la Ley 30161 señala que la información confidencial que contiene
la declaración jurada se encuentra sujeta a las excepciones de acceso a la
información pública, ello no implica a priori que toda la información
que contiene tenga el carácter de reservada, no debiéndose olvidar que no es
procedente la interpretación extensiva para la limitación de derechos
fundamentales, sino por el contrario, corresponde analizarse de manera
individual qué aspectos de la información contenida en este tipo de declaraciones
juradas puede verse incursa en alguna de las causales de excepción al acceso de
información pública.
17.
Este
Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse (cfr. Expediente
04407-2007-PHD, ff. 20 y 21), y señalar que:
[…]
Con relación a la información detallada de los bienes
muebles e inmuebles de los funcionarios y servidores públicos, este Colegiado
considera que, en tanto estos bienes pueden ser registrados y consecuentemente,
dicha información goza de publicidad registral, puede ser obtenida mediante
dichos mecanismos; la disposición al público de dicho extremo de la sección
primera de las declaraciones juradas tampoco constituye una lesión al derecho
fundamental a la intimidad personal.
Situación similar se produce respecto de los ingresos
y bienes provenientes del sector público que deberá declarar el funcionario o
servidor público, ya que dicha información debe ser de posible acceso a través
de los portales de transparencia de la entidad responsable, información que
deberá ser completa y actualizada. Así pues, este Colegiado considera que en lo
relativo a la difusión de todos aquellos bienes e ingresos provenientes del
sector público, no se afectaría el derecho constitucional a la intimidad personal.
[…]
18.
En el
presente caso, el actor solicita acceso justamente a los extremos de la sección
primera de la declaración jurada que no afectan la intimidad personal, conforme
a los fundamentos supra, por lo que no existe justificación para denegar
su acceso.
19.
Asimismo,
solicita copia fedateada de la sección segunda de la declaración jurada, la
cual, no solo tiene el carácter de pública, sino que conforme al artículo 9 de
la Ley 30161, es publicada por la entidad a la que pertenece el servidor o
funcionario, y por la Contraloría General de la República; por lo que, tampoco
existe justificación para denegar su acceso.
20.
Además, no
corresponde analizarse a través del proceso de habeas data, si la
persona sobre la cual solicita información el actor, es decir, el asistente
de compras de la demandada, se encuentra obligado a presentar la declaración
jurada de bienes, rentas e ingresos según la normativa de la materia; ni
tampoco resulta razonable exigir al actor que conozca la respuesta a tal
interrogante, no debiendo olvidarse que, entre la entidad emplazada y el actor,
existe una relación de asimetría informativa, que justamente se busca superar a
través del ejercicio de acceso a la información pública. En consecuencia, la
demandada se encuentra obligada a informar al actor ‒atendiendo su
solicitud‒ si el asistente de compras se encuentra obligado o no,
a presentar la declaración jurada en cuestión, sin que ello implique la
trasgresión a lo previsto en el artículo 13 del TUO de la Ley 27806, puesto que
la labor de consolidar o resumir la información con la que ya cuenta, para
atender un pedido de información pública, no puede considerarse como la
generación de nueva información; ya que ello importaría que, en el ejercicio
del derecho de acceso a la información pública, únicamente se pueda solicitar
la información en el modo o forma en que se encuentre almacenada en la base de
datos de la institución requerida, o expresado de una forma más coloquial, que solo
se pueda solicitar la información que se encuentre lista para imprimir o
fotocopiar; lo que claramente constituiría una barrera adicional y, por lo
tanto, ilegítima, al ejercicio de este derecho fundamental.
21.
Así
entonces, corresponde estimarse la presente demanda, disponiéndose que, previo
pago del costo que suponga el pedido, la emplazada cumpla con: i) informarle si el asistente de
compras de Sedalib SA, en funciones al
momento de interponerse la demanda, presentó declaración jurada de bienes, rentas
e ingresos correspondiente al año 2014; ii)
en caso de ser positiva la respuesta, informarle sobre sus ingresos
provenientes del sector público, y sus bienes muebles e inmuebles registrados
en la Sunarp, consignados en la sección primera de la declaración jurada; y iii) proporcionarle copia fedateada de la sección segunda de su declaración jurada.
22.
Finalmente, y en línea con lo
ya sostenido por este Tribunal en casos sustancialmente iguales, se ha
reconocido el riesgo de una desnaturalización del proceso de habeas data efectuado por la parte
demandante, con los perjuicios que esto ocasiona en términos de innecesaria
sobrecarga procesal y de pérdida de recursos públicos, por lo que corresponde
la exoneración de pago de costos procesales a la parte demandada.
Por
estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
HA RESUELTO
1.
Declarar
FUNDADA la demanda de habeas data interpuesta por don Vicente Raúl Lozano Castro en contra de don Carlos Humberto Venegas
Gamarra en su condición de gerente general y de don Ricardo Joao Velarde
Arteaga en su condición de funcionario responsable de otorgar información
pública, ambos de la Empresa de Agua y Alcantarillado de La Libertad (Sedalib SA) por vulneración a su derecho al acceso a la información
pública reconocido en el artículo 5, numeral 2 de la Constitución, sin costos procesales.
2.
ORDENAR que
la demandada, previo pago del costo que suponga el pedido, cumpla con: i) informarle si el asistente de compras de Sedalib SA, en funciones al
momento de interponerse la demanda, presentó declaración jurada de bienes, rentas
e ingresos correspondiente al año 2014; ii)
en caso de ser positiva la respuesta, informarle sobre sus ingresos
provenientes del sector público, y sus bienes muebles e inmuebles registrados
en la Sunarp, consignados en la sección primera de la declaración jurada; y iii)
proporcionarle copia fedateada de la sección segunda de su declaración jurada.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Emito el presente fundamento de voto pues si bien coincido en que en el
caso de autos corresponde declarar fundada la demanda sin el pago de costos
procesales, considero necesario formular las siguientes precisiones respecto a
los costos.
El artículo 56 del Código Procesal Constitucional establece que: “Si la
sentencia declara fundada la demanda, se impondrán las costas y costos que el
Juez establezca a la autoridad, funcionario o persona demandada”.
Los costos procesales son definidos por el
artículo 411 del Código Procesal Civil como “el honorario del abogado de la
parte vencedora, más un cinco por ciento destinado al colegio de abogados del
Distrito Judicial respectivo”.
El demandante en este proceso, don Vicente Raúl
Lozano Castro, ha iniciado a la fecha un aproximado de 220 procesos de hábeas
data, en su gran mayoría contra la misma entidad demandada. Los procesos
constitucionales como el presente son llevados por el propio demandante como
abogado, por lo que, al hacerlo, en la práctica está obteniendo que se le
paguen honorarios por casos que él mismo crea.
El artículo 103 de la Constitución indica que
“la Constitución no ampara el abuso del derecho”, disposición concordante con
lo establecido en el artículo 11 del Título Preliminar del Código Civil, según
el cual, “la ley no ampara el ejercicio ni la omisión abusivos de un derecho”.
El Tribunal Constitucional ha definido el abuso
del derecho como “desnaturalizar las finalidades u objetivos que sustentan la
existencia de cada atributo, facultad o libertad reconocida sobre las
personas”; e indica que “los derechos no pueden usarse de forma ilegítima
(...), sino de manera compatible con los valores del propio ordenamiento”
[Expediente 00296-2007-PA/TC, fundamento 12].
Así las cosas, considero que, en el caso de
autos, corresponde exonerar a la demandada del pago de costos, toda vez que al
usar los hábeas data para crear casos de los que obtener honorarios, el
demandante desnaturaliza dicho proceso constitucional e incurre con ello en un
ejercicio abusivo de su derecho de acceso a la información pública, que genera
además un perjuicio en términos de sobrecarga procesal y de pérdida de recursos
públicos.
S.
RAMOS NÚÑEZ