Con fecha 16 de octubre de 2020, se reunió el Pleno del Tribunal Constitucional integrado por los
señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume
Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, a efectos
de pronunciarse sobre la demanda que da origen al Expediente 00017-2019-PI/TC,
promovida por el Colegio de Notarios de Lima contra el Poder Ejecutivo respecto
a los Decretos Legislativos 1400 y 1409.
Los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa (con
fundamento de voto), Miranda Canales (con fundamento de voto), Ramos Núñez (con
fundamento de voto), Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera (con
fundamento de voto) votaron, en mayoría, a favor de declarar INFUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad.
El magistrado Blume Fortini, en minoría, emitió un
voto singular declarando fundada la demanda.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la
presente razón encabeza la sentencia y los votos antes mencionados, y que los
magistrados intervinientes firman digitalmente al pie de esta razón en señal de
conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PLENO JURISDICCIONAL
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
16
de octubre de 2020
Caso de la garantía mobiliaria y la
pequeña empresa
Colegio de Notarios de Lima c. Poder ejecutivo
Asunto
Demanda
de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Notarios de Lima contra el Decreto Legislativo 1400, que aprueba el
régimen de garantía mobiliaria, y el Decreto
Legislativo 1409, que promociona
la formalización y dinamización de la micro, pequeña y mediana empresa mediante
el régimen societario alternativo denominado Sociedad por Acciones Cerrada Simplificada.
Magistrados firmantes:
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
TABLA
DE CONTENIDOS
|
Normas impugnadas |
Parámetro de control |
|
Decreto Legislativo 1400 Decreto Legislativo 1409 |
Constitución Política del Perú de 1993 ― Artículo 102 ― Artículo 104 ― Ley 30823 |
I. ANTECEDENTES
A. Petitorio
constitucional
B. Argumentos
de las partes
B-1. Demanda
B-2. Contestación
de la demanda
II.
FUNDAMENTOS
§1.
Cuestión procesal previa
§2.
Sobre la determinación de las disposiciones
objeto de control de constitucionalidad
§3.
Sobre el alegado vicio de inconstitucionalidad formal
3.1. La Ley Autoritativa
30823 como integrante del parámetro de control en el presente caso
3.2.
Sobre el análisis de constitucionalidad formal
de los Decretos Legislativos 1400 y 1409
3.2.1. Sobre las materias legisladas en el Decreto Legislativo
1400
3.2.2. Sobre las materias
legisladas en el Decreto Legislativo 1409
§4.
Sobre el alegado vicio de inconstitucionalidad material
III. fallo
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Con fecha 26 de setiembre de 2019, el decano del Colegio de Notarios de Lima, en representación del mencionado colegio profesional, interpuso demanda de inconstitucionalidad por la forma y por el fondo contra el Decreto Legislativo 1400, “Decreto Legislativo que aprueba el régimen de garantía mobiliaria”, y contra el Decreto Legislativo 1409, “Decreto Legislativo que promociona la formalización y dinamización de la micro, pequeña y mediana empresa mediante el régimen societario alternativo denominado Sociedad por Acciones Cerrada Simplificada”, expedidos por el Poder Ejecutivo.
Por su parte, con fecha 8 de setiembre de 2020, el Poder Ejecutivo contestó la demanda negándola en todos sus extremos, por lo que solicitó que se declare infundada.
Las partes postulan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de las disposiciones cuestionadas, la cual se presenta a continuación, a manera de resumen:
Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
― El decano del Colegio de
Notarios de Lima sostiene que las normas cuestionadas se deben declarar
inconstitucionales por la forma, en
tanto que no respetaron la materia delegada mediante la ley autoritativa, Ley
30823.
― Afirma que, en virtud de la Ley 30823, únicamente
se delega al Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de gestión
económica y competitividad, de integridad y lucha contra la corrupción, de
prevención y protección de personas en situación de violencia y vulnerabilidad,
y de modernización de la gestión del Estado; sin embargo, sostiene que esta ley
no le confiere al citado poder la facultad de restringir las competencias
registrales y notariales.
―
Sostiene que las dos normas impugnadas restringen
competencias
notariales, toda vez que, con la legislación
anterior, la intervención del notario era obligatoria para la constitución de
garantías mobiliarias; no obstante, en virtud del Decreto Legislativo 1400, esta intervención ha
pasado a ser facultativa.
Asimismo, indican que dicho decreto ha eliminado la calificación previa de
legalidad por parte de los registradores para la constitución de garantías
mobiliarias.
―
Además, refiere que, conforme a la legislación anterior, para
la constitución de cualquier tipo de sociedades, era imprescindible la
intervención de un notario. No obstante, en virtud del Decreto Legislativo 1409,
para constituir una sociedad por acciones cerrada
simplificada (SACS), únicamente se
requerirá un documento privado, sin la necesidad de la intervención de un
notario.
― Por todo lo expuesto, la parte demandante sostiene que ambas
normas impugnadas no observan las condiciones impuestas por la ley
autoritativa y que, por consiguiente, son inconstitucionales al regular una
materia que no fue delegada. Por ello, a su criterio, se vulneran los límites
materiales establecidos por el Congreso de la República.
― Asimismo, el decano del Colegio de
Notarios de Lima manifiesta que las
normas cuestionadas son inconstitucionales por el fondo, toda vez que se ha
excluido a los notarios públicos de forma indebida. De esta manera, se ha
vulnerado el principio de seguridad jurídica.
― Afirma que el notario en el sistema latino es el
profesional del derecho que está autorizado por ley para acreditar los actos y
contratos que se celebren ante él (Decreto Legislativo 1049, Ley del Notariado,
artículo 2). En tal sentido, dota de fe pública a los actos privados por
delegación del Estado, los cuales se rigen por normas especiales. Así, argumenta
que las funciones, atribuciones y obligaciones del notario se encuentran
establecidas en la Ley del Notariado y contribuyen a garantizar la seguridad
jurídica.
― Sostiene que, si bien la regulación de un nuevo
régimen de garantías mobiliarias se sustenta en la libertad de empresa y en la
necesidad de facilitar el acceso al crédito formal (Decreto Legislativo 1400),
ello no implica restringir las competencias notariales y registrales; por el
contrario, se debe garantizar que la seguridad jurídica no se vea afectada.
― Del mismo modo, añade que, si bien conforme al
Decreto Legislativo 1409 el Poder Ejecutivo pretende disminuir los costos y la
demora que implica el procedimiento de escritura pública para propiciar la
formalización de las empresas, ello no implica que la libertad de empresa y su
promoción en el marco de una economía social de mercado sea un derecho
absoluto.
― En tal sentido, señala que una restricción a la
libertad de empresa solo será constitucional en la medida en que supere el test
de proporcionalidad.
― Así, respecto al subprincipio de idoneidad, la
parte demandante sostiene que, si se toman en cuenta los objetivos contemplados
en las normas impugnadas, se puede apreciar que estos cumplen una finalidad
constitucionalmente legítima; es decir, promover la gestión económica y
competitividad de las empresas. Por esta razón, la parte demandante concluye que
la nueva regulación de las garantías mobiliarias y la creación de una
alternativa especial de sociedad anónima serían medidas idóneas para alcanzar este
objetivo.
― Sin embargo, respecto al análisis de necesidad, la
parte demandante manifiesta que existen otras alternativas menos gravosas que
podrían garantizar la seguridad jurídica y lograr los mismos resultados. Como
ejemplos, plantea la constitución de empresas en línea (alternativa ya regulada
por la Ley 28015, Ley de Promoción y Formalización de la Micro y Pequeña Empresa),
lo cual también permitiría reducir costos, y evitaría los riesgos de ilegalidad
y fraude. Asimismo, sostiene que otra medida alternativa sería la intervención
del notario en la constitución de las garantías mobiliarias para dar fe del
acto a costos menores.
― Afirma que la función notarial no se puede medir
solo en términos de sobrecostos, toda vez que se deben tomar en cuenta las
ventajas y razones que justifican su propia existencia. En tal sentido, afirma
que los beneficios o ventajas que recibe la sociedad por efectos de la función
notarial son los siguientes:
(i)
Disminuye los
costos de información y asesoría.
(ii)
Cumple una
función de árbitro entre los contratantes (“tercero imparcial”), sin costo
adicional, lo que se podría denominar “auditoría legal”.
(iii)
Crea el
derecho dispositivo, especial para las partes, a través de una redacción
documental ajustada a derecho y de acuerdo con los fines lícitos pretendidos
por los contratantes.
(iv)
Proporciona
ahorro a largo plazo, pues previene el conflicto mediante la adecuada formación
del negocio.
(v)
Asegura la
pronta ejecución de lo convenido mediante un título ejecutivo.
(vi)
Evita el
gasto importante de cualquier seguro de título u otro mecanismo destinado a
obtener seguridad jurídica.
― Por todas estas razones, sostiene que las
disposiciones impugnadas no superan el subprincipio de necesidad y, por
consiguiente, se deben declarar inconstitucionales.
― Además, sostiene que, en el presente caso, se ha
configurado una inconstitucionalidad por omisión relativa, toda vez que se ha
excluido la intervención del notario público al constituir la garantía
mobiliaria y una SACS, pese a que en todos los demás actos sí se requiere su
intervención. De esta manera, se ha vulnerado el principio de seguridad
jurídica.
― Mediante el escrito de fecha 5 de junio de 2020,
la parte demandante sostiene que el 1 de junio de 2020 se publicó en el diario
oficial El Peruano la Resolución del
Superintendente Nacional de los Registros Públicos 061-2020-SUNARP/SN, a través
de la cual “disponen que, a partir del 14 de diciembre de 2020, la SUNARP
brinde, a nivel nacional, el servicio de constitución de Sociedad por Acciones
Cerrada Simplificada - SACS, así como su inscripción en el Registro de
Sociedades”. Al respecto, alegan que esta última norma se ampara en el
cuestionado Decreto Legislativo 1409, el cual se ejecutará a partir de 14 de
diciembre próximo. Por esta razón, solicitan que se establezca la próxima fecha
de vista de causa con carácter de urgencia y se emita sentencia próximamente.
B-2. Contestación de la
demanda
― El procurador público especializado en Materia
Constitucional del Poder Ejecutivo sostiene que los Decretos Legislativos 1400
y 1409 no presentan vicios de inconstitucionalidad, y que, por lo tanto, la
demanda se debe declarar infundada en todos sus extremos.
― Sobre los alegados vicios de inconstitucionalidad
formal, la parte demandada sostiene que ninguno de los decretos legislativos
impugnados tiene por objeto restringir las competencias de los notarios
públicos, sino establecer medidas alternativas para que los ciudadanos realicen
procedimientos que favorezcan el desarrollo de sus actividades empresariales.
Así, puede elegir libremente si incluyen la participación de los notarios.
― Argumenta que el demandante reconoce que la
participación de los notarios en la constitución de garantías mobiliarias no ha
quedado derogada, sino que se podrá efectuar si las partes de un contrato así
lo deciden, en ejercicio de su autonomía privada, con la finalidad de agilizar
y fomentar el acceso a créditos. Esto, a su vez, permite asegurar la obligación
que en materia de promoción de la iniciativa privada tiene el Estado, conforme
a los artículos 58 y 59 de la Constitución.
― En este sentido, sostiene que el Decreto
Legislativo 1400 no restringe las competencias de los notarios. Su intervención
dependerá de la voluntad de las partes, quienes decidirán el medio por el cual
formalizarán los contratos de garantías mobiliarias.
― En otras palabras, alega que serán las partes de
un contrato quienes libremente decidirán si acuden a un oficio notarial o a
otros mecanismos para garantizar la seguridad jurídica de sus transacciones en
materia de garantías mobiliarias.
― Concluye, en este extremo,
que la nueva regulación sobre la garantía mobiliaria no restringe las
competencias notariales, sino que ofrece a las personas naturales o jurídicas
la posibilidad de formalizar contratos recurriendo a diversas alternativas.
― Por ello, afirma que los
notarios mantienen plena competencia en el supuesto de que las partes decidan
acudir a un oficio notarial para la respectiva formalización. En ese sentido,
no se contraviene la prohibición establecida en la ley autoritativa, por lo
cual la demanda se debe declarar infundada en este extremo.
―
Sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1409, manifiesta que
en la demanda no se han advertido fundamentos que sustenten que la regulación
contenida en el decreto sea contraria a la Constitución.
―
Alega que, a través de dicho decreto, se crea y regula un régimen
societario alternativo de responsabilidad limitada para la formalización y
dinamización de la micro, pequeña y mediana empresa, denominado SACS, y que
ello no deviene en inconstitucional.
―
En todo caso, agrega que la competencia de los notarios prevista en la
Ley General de Sociedades no se ha reducido, derogado o recortado por el mandato
del Decreto Legislativo 1409; por lo tanto, no se contraviene la prohibición
establecida en la ley autoritativa. Por ello, se debe declarar infundada la
demanda en este extremo.
―
Respecto a los vicios de inconstitucionalidad por el fondo, sostiene que
no se puede invocar la seguridad jurídica, como lo efectúa la parte demandante,
para perpetuar determinadas conductas o competencias, impidiendo la emisión de
normas que permitan enfrentar la dinámica de la sociedad en aspectos tan
esenciales como las libertades económicas, uno de los pilares de la
Constitución de 1993.
―
Sostiene que los decretos legislativos impugnados no desconocen el rol
de los notarios, sino que establecen otras medidas que permiten garantizar la
seguridad jurídica. En cada uno, se han previsto mecanismos para garantizar la
titularidad de los bienes objeto de garantías mobiliarias, así como la
identidad de quienes quieren formar una SACS.
―
Además, agrega que, en ejercicio de su autonomía privada, los
particulares tienen la obligación de contribuir con sus acciones a fortalecer
el principio de seguridad jurídica. Por ello, en los decretos cuestionados, se
ha reconocido su responsabilidad en relación con la información que suministren
al Sistema de Registros Públicos, sin recortar las funciones de fiscalización y
control de la Sunarp y de las autoridades según sus competencias.
― Finalmente, argumenta que
las normas cuestionadas generan un mecanismo legal que, garantizando la
seguridad jurídica, permite decidir a los particulares si solicitan los
servicios notariales. Por otro lado, destaca que, en el caso de las garantías
mobiliarias, los particulares deciden si las constituyen a través de un notario
público. Así pues, su participación no está prohibida, sino que se supedita a
los intereses de los particulares, quienes son responsables de velar por sus
intereses con los mecanismos que la normativa vigente brinda.
II. FUNDAMENTOS
§1. Cuestión
procesal previa
Segunda. Contratación para el desarrollo del SIGM
En un plazo no mayor de noventa
(90) días calendario, contados a partir del día siguiente de la publicación en
el Diario Oficial El Peruano de las disposiciones reglamentarias a que se
refiere la primera disposición complementaria final, la SUNARP inicia el
proceso de contratación correspondiente para el desarrollo del SIGM.
Asimismo, en un plazo no mayor
de doscientos setenta días (270) días calendario, contados a partir de la fecha
de suscripción del contrato para el desarrollo del mencionado sistema, la
SUNARP debe poner en funcionamiento la base de datos del SIGM y su interconexión con los
respectivos registros jurídicos. Dicho plazo puede ser prorrogado por única vez
a través de Decreto Supremo propuesto por el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, y refrendado por el Ministro de Justicia y Derechos Humanos, con el
voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Octava. Vigencia
A partir del día hábil
siguiente del funcionamiento de las bases de datos del SIGM, son aplicables y exigibles las
disposiciones sobre garantía mobiliaria reguladas en el presente Decreto
Legislativo.
Segunda. Disposiciones de operatividad
La
SUNARP, en un plazo de ciento ochenta (180) días calendario contados desde la
publicación del reglamento del presente Decreto Legislativo, aprueba los
formatos estandarizados y adecúa los aspectos técnicos de SID-SUNARP para la
constitución de una SACS atendiendo las disposiciones establecidas en la LGS.
Dentro del plazo antes señalado, mediante
resolución de superintendencia se fija la fecha de entrada de operaciones en el
SID-SUNARP para tramitar la constitución de SACS […].
Quinta. Vigencia
A partir del día
hábil siguiente de la entrada en operación del SID-SUNARP para tramitar la
constitución de SACS, son aplicables y exigibles las disposiciones del presente
Decreto Legislativo y su reglamento.
Artículo 1.- Inicio del servicio de
Constitución de SACS.
Disponer que, a partir del 14 de diciembre
de 2020, la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos brinde, a nivel
nacional, el servicio de constitución de Sociedad por Acciones Cerrada Simplificada
- SACS, así como su inscripción en el Registro de Sociedades.
§2. Sobre la determinación de
las disposiciones objeto de control de constitucionalidad
§3. Sobre el alegado vicio de inconstitucionalidad formal
18.
El colegio profesional
demandante solicitó que se declare la inconstitucionalidad por la forma de las
disposiciones legales al considerar que se exceden los límites establecidos en
la Ley 30823, “Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en
materia de gestión económica y competitividad, de integridad y lucha contra la
corrupción, de prevención y protección de personas en situación de violencia y
vulnerabilidad y de modernización de la gestión del Estado”, publicada el 19 de
julio en el diario oficial El Peruano.
19.
Alega que esta únicamente
autorizó a legislar en materia de gestión económica y competitividad, de
integridad y lucha contra la corrupción, de prevención y protección de personas
en situación de violencia y vulnerabilidad, y de modernización de la gestión
del Estado. No obstante, a su criterio, esta ley no le confiere al Poder
Ejecutivo la facultad de restringir las competencias registrales ni notariales.
21.
En primer
lugar, en relación con los vicios de inconstitucionalidad formal, este Tribunal
ha establecido que los supuestos generadores de esta infracción pueden ser los
siguientes:
i)
el
quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en la Constitución;
ii)
el
tratamiento de una materia reservada directamente por la Constitución a otra
fuente formal específica del Derecho; y
iii)
la expedición
de la norma por un órgano constitucionalmente incompetente para hacerlo
(Sentencias 0020-2005-PI/TC, fundamento 22; y 0012-2012-PI/TC, fundamento 2).
22.
Asimismo, con respecto al
parámetro de control del proceso de inconstitucionalidad, este último está
integrado por la propia Constitución, en atención a su posición de norma
fundante, suprema y fuente de fuentes en el ordenamiento jurídico. Es la norma
fundamental el parámetro de validez de las normas con rango de ley sometidas a
dicho control abstracto de constitucionalidad.
23.
Sin embargo, en determinadas
ocasiones, el parámetro de constitucionalidad puede comprender a otras fuentes
distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas fuentes con rango
de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una
disposición constitucional (Sentencia 0007-2002-AI/TC, fundamento 5).
24. En tales casos, estas fuentes asumen la condición de “normas sobre la producción jurídica” en un doble sentido: por un lado, como “normas sobre la forma de la producción jurídica”, esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro lado, como “normas sobre el contenido de la normación”, es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido (Sentencia 0020-2005-PI/TC, fundamento 27).
25. A este parámetro de control, formado por la Constitución (en sus partes pertinentes) y aquellas normas con rango de ley que derivan directamente de esta y establecen una relación causal con la materia jurídica subyacente al control de constitucionalidad a realizarse, se le denomina “bloque de constitucionalidad”.
26. En ese orden de ideas, este Tribunal señaló lo siguiente:
en una hipótesis de infracción indirecta,
el parámetro de control, esto es, la norma de referencia a partir de la cual el
Tribunal evaluará la validez de la ley cuestionada está integrado por la
Constitución, pero también por todas las leyes a las que esta confirió la
capacidad de limitar a otras normas de su mismo rango (Sentencia
0047-2004-AI/TC, fundamento 128).
27. Este órgano de control de la constitución precisó, además, que se produce una afectación indirecta de la Constitución cuando existe una incompatibilidad entre la norma sometida a juicio y otra norma legal a la que el propio Constituyente delegó:
(i) la regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción normativa;
(ii) la regulación de un contenido materialmente constitucional; y
(iii) la determinación de competencias o límites de las competencias de los distintos órganos constitucionales.
28. Lógicamente, estas normas deben, a su vez, ser compatibles con la Constitución para formar el bloque de constitucionalidad. En tales casos, las normas integradas al parámetro actúan como interpuestas, y toda norma con rango de ley que sea incompatible con ellas se declarará inconstitucional en un proceso de control concentrado por infracción indirecta a la Constitución.
29. En consecuencia, corresponde al Tribunal establecer qué normas forman parte del bloque de constitucionalidad aplicable al presente caso para realizar el control de constitucionalidad formal de las disposiciones impugnadas.
30. Dicho parámetro, a juicio de este Tribunal Constitucional, está compuesto por los artículos 102 y 104 de la Constitución, así como por la Ley 30823 (ley autoritativa).
31. Como parte del análisis de constitucionalidad por presuntos vicios de forma, es imprescindible determinar los alcances de la ley autoritativa antes mencionada, como se indicará a continuación.
3.1. La ley autoritativa 30823 como integrante del parámetro
de control en el presente caso
32.
Al igual que
ocurre en la mayoría de los actuales sistemas constitucionales, en nuestro
ordenamiento jurídico, si bien el Congreso de la República es el órgano estatal
encargado de la función legislativa (artículo 102.1 de la Constitución), esta
facultad también se puede desarrollar por otro poder del Estado (el Poder
Ejecutivo) mediante decretos legislativos, previa delegación explícita y
específica de facultades por parte del legislador.
33.
Esta
delegación, por cierto, no supone la renuncia de este último a la función
legislativa encomendada por la Constitución ni que, durante el lapso que dure
la delegación, el Congreso carezca de la competencia para ejercer dicha
función.
34.
Esto es así
por cuanto no es posible asumir que un Poder del Estado o alguno de sus órganos
constitucionales pueda transferir de manera absoluta a otro una competencia que
la Constitución le ha asignado.
35.
El artículo
104 de la Constitución establece lo siguiente:
El Congreso puede delegar en el
Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre
la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley
autoritativa. No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión
Permanente. Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su
promulgación, publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen
para la ley [...].
36.
Ello supone
que, de acuerdo con nuestro sistema constitucional, el ejercicio de dicha
competencia se encuentra sujeto a determinados límites, tales como que la
delegación legislativa se debe conceder mediante la ley autoritativa (límites
formales), contener la indicación específica de la materia que se delega
(límites materiales), así como el establecimiento de un plazo determinado
(límites temporales).
37.
Con relación
a los límites materiales, este Tribunal considera que esta exigencia se
encuentra cumplida con la mención o indicación de la materia específica que se
ha delegado, la cual se puede referir a una o varias áreas del derecho. La
Constitución no impone la obligación de desarrollar o exponer de manera
detallada o minuciosa el contenido que se debe incluir en el decreto
legislativo, puesto que una exigencia de esa naturaleza convertiría en
innecesaria la existencia misma de la delegación de facultades y la expedición
del decreto legislativo.
38.
En cambio, la
Constitución sí proscribe el uso de fórmulas manifiestamente generales,
indefinidas o imprecisas. Una infracción a esta exigencia se presenta no solo cuando
existe una delegación “en blanco”, sino también cuando se concretan
delegaciones legislativas generales, indefinidas o imprecisas.
39.
El Tribunal no pretende que el legislador identifique los
detalles de aquello que se delega (una situación que comportaría que el
legislador desarrolle en sí misma la materia que se pretende delegar y torne
con ello innecesaria su delegación). No obstante, sí considera necesario, desde
el punto de vista del artículo 104 de la Constitución, que se delimiten con
suficiente claridad los confines de la materia sobre la que se autoriza
legislar al Ejecutivo, y que aquello que se ha delegado no recaiga en las
materias sobre las cuales existe una reserva absoluta de ley (Sentencia
0022-2011-PI, fundamento 20).
40.
En el
presente caso, se advierte que la Ley 30823 aprobó la delegación de facultades
al Poder Ejecutivo para legislar en diversas materias como las siguientes:
i. gestión económica y competitividad;
ii. integridad y lucha contra la corrupción;
iii. prevención y protección de personas en
situación de violencia y vulnerabilidad; y
iv. modernización de la gestión del Estado.
41. Con
relación al caso que nos ocupa en la presente oportunidad, corresponde precisar
que la materia objeto de la facultad delegada es la correspondiente a la que se
denominara “gestión económica y competitividad”.
42. Ahora bien, en virtud de la ley autoritativa, Ley
30823, que conforma el parámetro de constitucionalidad en el presente caso,
según lo indicado supra, los demandantes
alegan que el Congreso de la República introdujo un límite expreso a la
delegación de facultades otorgadas al Poder Ejecutivo: los decretos
legislativos que se aprueben al amparo del artículo 2, numeral 2, literal “c”
de la ley autoritativa “en materia de gestión económica y competitividad” en
ningún caso podrán restringir o reducir competencias notariales y registrales.
43. De esta manera, según los demandantes, las
disposiciones que se aprueben por el Poder Ejecutivo a través de los
mencionados decretos no pueden “restringir las competencias registrales y
notariales”.
44. No obstante, este Tribunal advierte que la determinación
de la existencia del aludido límite, en los términos que alega la parte
demandante, requiere previamente el análisis pormenorizado de dicho extremo de
la ley autoritativa a partir del empleo de los principios y criterios
interpretativos que suelen emplearse al desentrañar el sentido último de las
disposiciones integrantes del bloque de constitucionalidad.
45. Ello se debe realizar considerando que el
contenido normativo finalmente determinado como resultado del proceso
interpretativo de una ley autoritativa requiere no solamente la identificación
y precisión de la facultad delegada, sino su objetivo, de acuerdo con lo expresado supra.
46. Esto último no es baladí por cuanto el contenido normativo de la ley autoritativa no solo se define por la facultad en principio delegada, sino por su finalidad, que es lo que completa el sentido de esta delegación.
47. En efecto, difícilmente se podría concluir de manera clara y precisa que se ha facultado al Poder Ejecutivo para legislar en una determinada materia si se prescinde de la finalidad o del estado de cosas que la delegación busca alcanzar y que es la razón de ser, en buena cuenta, del ejercicio de la facultad de delegación, amparada por la Constitución, materializada en un caso concreto.
48. Si la justificación principal de la delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo radica en la consideración según la cual determinadas materias requieren para su regulación un determinado nivel de especialización técnica, a fin de que la normativa resultante sea lo más adecuada posible y pueda cumplir sus fines correspondientes al incorporarse al ordenamiento jurídico, esta delegación debe contar con los elementos indispensables para que se materialice en la realidad.
49. Ello significa que si bien, por mandato constitucional, el Ejecutivo debe cumplir con respetar la materia y el plazo de delegación de facultades establecidos en la ley autoritativa, también es cierto que, desde la posición del legislador, la voluntad normativa expresada en la ley autoritativa debe ser lo más clara, precisa y coherente posible. En caso contrario, se ejercería una facultad conferida por la Constitución respetando eventualmente los requisitos formales, pero impidiendo que se materialice en los hechos el sentido de dicha delegación.
50. En ese sentido, este Tribunal Constitucional advierte que la delegación de facultades para legislar en determinada materia y por un determinado plazo, con plena observancia del marco constitucional vigente, debe ser cabalmente realizada si ello así se decide. Esto implica evitar, en la medida de lo posible, situaciones de indeterminación que la pongan en entredicho, que potencialmente incidan negativamente en la seguridad jurídica y que, a su vez, menoscaben el correcto ejercicio de las atribuciones constitucionales, tanto del Poder Legislativo como del Ejecutivo, a este respecto involucradas.
51. Lo anterior implica no invadir la esfera de competencias del legislador democrático, pero sí considerar que todo poder público debe guiar sus actuaciones de forma tal que en ellas pueda advertirse un mínimo de coherencia y consistencia, más aún si dicha actuación se realiza en nombre del interés público.
52. Siendo ello así, este Tribunal advierte que las disposiciones indispensables para determinar el contenido normativo de la ley autoritativa, materia de la discusión central del presente proceso de inconstitucionalidad, son las que se encuentran comprendidas en el artículo 2, inciso 2, literal “c”:
Artículo 2.- Materia de la delegación de
facultades legislativas. En el marco de la delegación de facultades a la que se
refiere el artículo 1 de la presente Ley, el Poder Ejecutivo está facultado
para legislar sobre las siguientes materias: [...]
2) En
materia de gestión económica y competitividad, a fin de: […]
c)
Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las Micro, Pequeña y Mediana
Empresas (MIPYME) y de los sectores de alto impacto de la economía nacional,
mejorando el financiamiento y otorgamiento de garantías y similares, así como
estableciendo una nueva regulación del régimen societario, de garantía
mobiliaria y del régimen de contrataciones. Asimismo, promover la formalización
laboral. Estas disposiciones no
implicarán restringir las competencias registrales y notariales; ni implicarán
efectuar modificaciones sobre el régimen de las micro y pequeñas empresas
(MYPE) [énfasis añadido].
53. Al respecto, este Tribunal advierte que dicha disposición puede ser interpretada en dos sentidos válidamente atribuibles:
i. Primer sentido interpretativo: que el
siguiente enunciado “estas disposiciones no implicarán restringir las competencias registrales y
notariales; ni implicarán efectuar modificaciones sobre el régimen de las micro
y pequeñas empresas (MYPE)” es un límite extensible a todo el literal c) del inciso 2 del presente artículo;
ii. Segundo sentido interpretativo: que
dicho enunciado constituye únicamente un límite respecto a la “promoción de la
formalización laboral”.
54. Con relación a lo anterior, y a efectos de determinar cuál es el sentido interpretativo conforme a la Constitución por el cual correspondería optar, se debe recordar que el ejercicio de la delegación de facultades por parte del Poder Legislativo al Ejecutivo implica el cumplimiento de determinados objetivos que finalmente sustentan el ejercicio de la delegación.
55.
Por ello, este
Tribunal estima pertinente precisar cuál fue la finalidad de este pedido de
delegación de facultades. Al respecto, el Poder Ejecutivo, a través del Oficio
076-2018-PR, del 2 de mayo de 2018, presentó al Congreso de la República el Proyecto
de Ley 2791/2017-PE, en el cual solicitó facultades delegadas para “legislar en
materia tributaria y financiera, de gestión económica y competitividad, de
reconstrucción y cierre de brechas en infraestructura y servicios, de
integridad y lucha contra la corrupción, de prevención y protección de personas
en situación de violencia y vulnerabilidad y de modernización de la gestión del
Estado”.
56. En la exposición de motivos del proyecto de ley de
delegación de facultades, se indicó que el objetivo consistía en “mejorar la
competitividad a través de diversas medidas. Las medidas adoptadas implican
ámbitos de la economía como son [...]; la promoción de las MYPE: [...]. Por lo
tanto, se busca desarrollar plataformas de competitividad y fomentar
estrategias para el desarrollo de los ámbitos señalados” (página 5 del proyecto
de ley)[1].
El referido texto agregaba lo siguiente:
Respecto a la promoción de las MYPE, las acciones a tomar son diversas como
[...] impulsar y facilitar los créditos y el acceso a capitales de trabajo con
una nueva normativa de garantías mobiliarias. [...] Por ello las garantías
mobiliarias es una medida que es parte de las buenas prácticas internacionales
señaladas por organismos como el Banco Mundial, la OEA y UNCITRAL para
incrementar la profundidad del sistema financiero en el país.
57.
Asimismo,
como medidas concretas en materia de gestión económica y competitividad, se
plantearon las siguientes:
[...], en primer lugar, se propone incrementar la demanda para MIPYME a
través de las compras públicas [...].
En segundo lugar, fomentar la
formalización de las empresas a través de un régimen simplificado y menos
oneroso de constitución y de inscripción de actos societarios (“Sociedad Cerrada Simplificada”) así
como de su liquidación y extinción, mediante: (i) la aplicación de tecnología
informática (constitución y registro de actos societarios en línea) y (ii) la intervención de fedatario de la SUNARP que
sustituiría la intervención notarial. En tercer lugar, se busca impulsar el mercado de créditos y facilitar
el acceso a capitales de trabajo para las MIPYMES, con la creación de una nueva
normativa de garantías mobiliarias, que se encontraran acordes con las
buenas prácticas internacionales que actualmente el Banco Mundial, la OEA,
UNCITRAL se encuentran promoviendo en los países de APEC y en Latinoamérica,
Europa, Asia, y África.
Para ello, se establecerá un régimen especial permanente de contratación que
impulse la participación de las MYPE en las contrataciones públicas, a través
del mecanismo de Núcleos Ejecutores, a cargo del Ministerio de la Producción;
se creará un régimen simplificado para la constitución, inscripción,
liquidación y extinción de empresas; se regulará
una nueva Ley de Garantía Mobiliaria
que reforme y derogue íntegramente la actual ley, redefiniendo el concepto de
bienes muebles susceptibles de garantía inmobiliaria, el uso del factoring un sistema avisos
electrónicos, entre otros. [...]” (p. 26) [énfasis añadido].
58.
Como se puede
apreciar mediante este proyecto de ley, el Poder Ejecutivo buscaba fomentar la
formalización de las empresas a través de un régimen simplificado y menos oneroso
de constitución y de inscripción de actos societarios, así como impulsar el
mercado de créditos y facilitar el acceso a capitales de trabajo para las micro,
pequeñas y medianas empresas con la creación de una nueva normativa de
garantías mobiliarias. Asimismo, también planteaba sustituir la intervención
notarial por un fedatario de la Sunarp.
59.
Así, este Tribunal advierte
que el primer sentido interpretativo no es conducente con la finalidad de la
delegación de facultades. En efecto, si se optase por dicha interpretación, se
llegaría a un escenario en el cual, formalmente, se otorgaron facultades para
legislar en las materias previamente señaladas, pero sin poder efectuarlo según
los objetivos inicialmente previstos y que se plasmaron en el correspondiente
proyecto de ley autoritativa, lo cual implica que fueron oportunamente
conocidos por el legislador.
60.
Este Tribunal advierte que el
referido escenario claramente no satisface las finalidades de la delegación de
facultades porque conllevaría a considerar, de manera contradictoria, que
aquellas fueron otorgadas al Poder Ejecutivo, al menos formalmente, pero sin
que este último pueda materializar su ejercicio, según las finalidades que
motivaron la solicitud de delegación.
61.
Ello es así por
cuanto las facultades solicitadas claramente se destinaban a fomentar la
formalización de las empresas a través de la creación de un régimen
simplificado y menos costoso para la constitución, inscripción, liquidación y
extinción de los actos societarios. Esto incluía claramente el reemplazo de la
intervención notarial por la del fedatario de la Sunarp, así como el impulso
del mercado crediticio y de acceso a capitales de trabajo para las mipymes a
partir de una nueva normativa de garantías mobiliarias, lo cual implica, en
algún sentido, modificar el régimen de las micro y pequeñas empresas.
62.
En cambio, este
Tribunal advierte que optar por la segunda interpretación no conlleva el
escenario inconducente previamente descrito, pues implicaría que las pretendidas
restricciones al Poder Ejecutivo no sean aplicables a las materias objeto de
regulación. Con ello, se determinaría de manera clara y coherente el contenido
normativo de esta delegación de facultades, de tal manera que las materias
finalmente delegadas se corresponderían con las finalidades previstas para tal
efecto.
63.
Así, este
Tribunal advierte que la frase “estas disposiciones no implicarán restringir
las competencias registrales y notariales; ni implicarán efectuar
modificaciones sobre el régimen de las micro y pequeñas empresas (MYPE)” no se debe interpretar como un límite a
la legislación delegada realizada por el Poder Ejecutivo en materia del impulso
del desarrollo productivo y empresarial de las mipyme “y de los sectores de
alto impacto de la economía nacional, mejorando el financiamiento y
otorgamiento de garantías y similares, así como estableciendo una nueva
regulación del régimen societario, de garantía mobiliaria y del régimen de
contrataciones” (Decreto Legislativo 1399).
64.
En suma, este
Tribunal debe precisar que la disposición establecida en el artículo 2.2,
literal “c”, relativa a la prohibición de restricción de competencias
registrales y notariales, así como el impedimento relativo a la modificación
del régimen de las micro y pequeñas empresas, no se refiere a la facultad de
legislar conferida al Poder Ejecutivo para impulsar el desarrollo productivo y
empresarial de las micro, pequeñas y medianas empresas y de los sectores de
alto impacto de la economía nacional, a fin de mejorar el financiamiento y
otorgamiento de garantías, o de establecer una nueva regulación societaria en
materia de garantías mobiliarias y en el régimen de contrataciones, sino que
únicamente alcanza a la promoción de
la formalización laboral.
65.
Por lo tanto,
a continuación, este Tribunal realizará el control de constitucionalidad de las
disposiciones cuestionadas considerando las exigencias de la ley autoritativa,
según lo interpretado supra.
3.2. Sobre el análisis
de constitucionalidad formal de los Decretos
Legislativos 1400 y 1409
66.
En primer
lugar, en cuanto al plazo de delegación, este Tribunal advierte que la Ley
Autoritativa 30823 se publicó en el diario oficial El Peruano el 19 de
julio de 2018, la cual otorgó un plazo de 60 días calendario para la expedición
de la legislación delegada.
67.
Este órgano de
control de la Constitución aprecia que los dos decretos legislativos
cuestionados cumplen este requisito. Así, el Decreto Legislativo 1400 fue
publicado el 10 de setiembre de 2018, en tanto que el Decreto Legislativo 1409,
el 12 de setiembre del mismo año. Cabe concluir, entonces, que ambos decretos legislativos
se expidieron antes de que transcurran los 60 días calendario dispuestos en la
ley autoritativa.
68.
En cuanto al
contenido normativo de la delegación de facultades, este Tribunal estima que
ello consistió concretamente en lo siguiente:
Impulsar el desarrollo productivo
y empresarial de las Micro, Pequeña y Mediana Empresas (MIPYME) y de los
sectores de alto impacto de la economía nacional, mejorando el financiamiento y
otorgamiento de garantías y similares, así como estableciendo una nueva
regulación del régimen societario, de garantía mobiliaria y del régimen de
contrataciones.
69. En atención a lo previamente expuesto, este
Tribunal estima necesario analizar si cada uno de los decretos legislativos
cuestionados ha sido regulado por el Poder Ejecutivo respetando los confines o
alcances y límites de las materias delegadas a través de la ley autoritativa.
3.2.1. Sobre las materias legisladas en el Decreto Legislativo 1400
70.
Corresponde
comenzar señalando que la aprobación del Decreto Legislativo 1400 conllevó el
establecimiento de un nuevo régimen de garantías mobiliarias y dejó sin efecto
el establecido por la ley anterior, la Ley 28677.
71.
De esta manera, el objetivo
central de dicha norma ha sido regular el régimen y el sistema informativo de
garantías mobiliarias. Mediante esta norma, se establece un concepto de lo que
se debe entender por garantía mobiliaria y se determinan las figuras que están
comprendidas en ella.
72.
Asimismo, en la norma, se
enumeran los tipos de bienes que son objeto de garantía mobiliaria y aquellos
bienes que quedan excluidos de este régimen. También se desarrollan los alcances
de la constitución de las garantías mobiliarias: los tipos de garantía
mobiliaria, la extensión, la capacidad para constituir, el acto jurídico
constitutivo, así como la modificación y cancelación de esta, además de la
publicidad y prelación de las garantías mobiliarias.
73.
Del mismo modo, en la norma,
se ha establecido el SIGM. En este apartado, se han consignado las funciones de
esta plataforma, los tipos de contratos que se pueden inscribir en ella, la
entidad encargada de administrarla y sus responsabilidades, así como las
infracciones y responsabilidades de los usuarios frente a información errónea o
inexacta.
74.
Asimismo, se han abordado los
alcances de la figura de la prelación, los derechos y las obligaciones de las
partes (acreedor garantizado y deudor garante), la ejecución de las garantías
mobiliarias, así como la suspensión o terminación de estas.
75.
En todo caso,
de la revisión de dicho cuerpo normativo, este Tribunal advierte que las
materias más relevantes, en lo que aquí nos ocupa, son las relativas a la
constitución de la garantía mobiliaria, el contenido del acto jurídico
constitutivo de esta, el SIGM, así como la inscripción registral.
76.
Este Tribunal
advierte que la mención expresa del carácter optativo de la escritura pública
para las partes se encuentra en el artículo 6, referido a la constitución de la
garantía mobiliaria. En efecto, de
acuerdo con los numerales 2 y 3 de dicho artículo:
6.2
Se denomina garantía mobiliaria con posesión o posesoria cuando se entrega la
posesión del bien al acreedor garantizado o a un tercero depositario. Se
constituye al momento en que el deudor garante entrega la posesión de los
bienes en garantía al acreedor garantizado o a un tercero depositario designado
por éste. Dicha constitución debe constar
por cualquier medio escrito que deje constancia de la voluntad de las partes
bajo sanción de nulidad, el cual debe formalizarse mediante escritura pública,
firmas legalizadas, firmas digitales o firmas manuscritas, según lo determinen
las partes [cursiva agregada].
6.3
Se denomina garantía mobiliaria sin posesión cuando el bien en garantía
permanece en posesión del deudor garante o de un tercero. Se constituye mediante acto jurídico constitutivo, por cualquier medio
escrito que deje constancia de la voluntad de las partes bajo sanción de
nulidad, debiendo formalizarse mediante escritura pública, firmas legalizadas,
firmas digitales o firmas manuscritas, según lo determinen las partes [cursiva
agregada].
77.
De esta
manera, una de las opciones a las que pueden recurrir las partes para la
constitución de la garantía mobiliaria, sea posesoria o sin posesión, es la
escritura pública expedida por el notario. Si bien se trata de una alternativa
entre otras, se debe precisar que elegir una de estas alternativas es un
requisito de validez de dicho acto jurídico, toda vez que la propia norma
sanciona su inobservancia con el remedio de la nulidad.
78.
Asimismo, con
relación a los artículos 19.1, 24.1 y 29 del Decreto Legislativo 1400, se debe
precisar que regulan parcialmente el SIGM, que es una plataforma de publicidad,
de índole voluntaria, donde se registran los avisos electrónicos para la
publicidad de las garantías mobiliarias constituidas en el régimen del
mencionado decreto.
79.
Además, en
cuanto al artículo 27.1 del Decreto Legislativo 1400, que establece que “el SIGM no tiene ningún tipo de
calificación, se organiza bajo un sistema de folio personal en atención al
deudor garante; funciona con base en un sistema de prepago”, este Tribunal
advierte que dicha disposición no se debe confundir con la publicidad
voluntaria que realiza este sistema con el registro de los actos inscribibles
en la Sunarp.
80.
En efecto, de
acuerdo con el artículo 28 de la disposición cuestionada:
Artículo 28. Independencia del SIGM respecto
del Registro Jurídico de Bienes
28.1 Las disposiciones del presente Decreto Legislativo se aplican,
únicamente, para publicitar lo que ella regula. Cuando se requiera que el título de propiedad del bien mueble sea
inscrito en el Registro Jurídico de Bienes, dicha inscripción debe llevarse a
cabo de conformidad con la legislación de la materia. El SIGM no otorga
derechos de propiedad, por ser un registro de avisos electrónicos sin calificación
registral.
28.2 Por ningún motivo la información contenida en el SIGM es sustento
de calificación registral de un título presentado en el Registro Jurídico de
Bienes.
81.
En suma,
luego de la revisión previamente realizada, se puede advertir que el Poder
Ejecutivo ha legislado sobre las materias delegadas por el Congreso de la
República en estricto cumplimiento del marco establecido en la ley
autoritativa. Ello se advierte en la medida en que el Decreto Legislativo 1400
ha regulado un nuevo régimen de garantías mobiliarias respetando los confines
de las materias delegadas, según lo establecido supra.
82.
En
vista de lo previamente explicado, este Tribunal concluye que el aludido decreto legislativo ha cumplido el
contenido normativo de la delegación que se desprende del artículo 2, inciso 2,
literal “c”, de la ley autoritativa.
83.
Por lo tanto,
corresponde desestimar la demanda en el referido extremo.
3.2.2. Sobre las materias legisladas en el Decreto Legislativo 1409
84.
En segundo
lugar, en cuanto al Decreto Legislativo 1409, este Tribunal advierte que dicha
norma regula un régimen societario alternativo de responsabilidad limitada para
la micro, pequeña y mediana empresa, denominado Sociedad por Acciones Cerrada
Simplificada, en el cual no intervienen los notarios.
85. En
efecto, el artículo 4 de dicho Decreto Legislativo, ha establecido lo
siguiente:
La SACS se constituye por el acuerdo privado de dos
(02) o hasta veinte (20) personas naturales, quienes son responsables
económicamente hasta por el monto de sus respectivos aportes, salvo en los
casos de fraude laboral cometido contra terceros y sin perjuicio de la
legislación vigente en materia de obligaciones tributarias.
86.
Se trata de
una norma que es alternativa e independiente a la establecida en la Ley General
de Sociedades y que establece requisitos diferenciados para la constitución de
las empresas.
87. Este Tribunal advierte que el Decreto Legislativo 1409 crea un nuevo régimen que tiene como finalidad impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las micro, pequeñas y medianas empresas.
88. En dicho decreto legislativo, se han establecido reglas sobre la constitución de la personalidad jurídica correspondiente a este nuevo régimen, sobre la responsabilidad en la existencia y veracidad de la información proporcionada en los documentos solicitados para tal fin, sobre los alcances y procedimientos para la calificación e inscripción de la constitución de este régimen en el registro de personas jurídicas de la Sunarp, así como la posibilidad de su transformación en otra forma societaria.
89.
Este Tribunal
advierte que dicho marco legal busca ofrecer una opción de formalización a las
actividades económicas de las personas naturales y, de esta manera, impulsar el
desarrollo económico, productivo y empresarial de las mypes a través de la
SACS.
90.
Asimismo,
corresponde destacar las disposiciones establecidas con miras a la inscripción
registral, así como la aplicación supletoria de la Ley General de Sociedades,
específicamente en lo relativo a las normas correspondientes a las sociedades
anónimas cerradas.
91.
Este Tribunal
advierte, luego de la revisión general del decreto legislativo impugnado, según
lo expresado previamente, que las reglas que establece respetan los confines de
las materias delegadas a través de la ley autoritativa. En efecto, dicha norma
ha determinado una figura societaria con la finalidad de impulsar el desarrollo
productivo y empresarial de las micro, pequeñas y medianas empresas, lo cual se
ha materializado a través de la creación de las SACS.
92.
Por
consiguiente, la regulación contenida en el Decreto Legislativo 1409 ha
respetado los confines de las materias delegadas que se desprenden del artículo
2 inciso 2, literal “c”, de la ley autoritativa.
93.
Por tales
consideraciones, corresponde desestimar la demanda en dicho extremo.
4. Sobre el alegado vicio
de inconstitucionalidad material
94. Los demandantes también cuestionan las
disposiciones impugnadas por considerar que vulneran el principio
constitucional implícito de seguridad jurídica.
95. Por su parte, el procurador
del Poder Ejecutivo argumenta que las normas cuestionadas generan un mecanismo
legal que, garantizando la seguridad jurídica, permite decidir a los
particulares si solicitan los servicios notariales, lo cual no contradice la
Constitución.
96. Ahora bien, con relación al principio de seguridad
jurídica, este Tribunal ha sostenido en la Sentencia 0016-2002-PI/TC lo siguiente:
La
predecibilidad de las conductas (en especial, las de los poderes públicos)
frente a los supuestos previamente determinados por el Derecho, es la garantía
que informa a todo el ordenamiento jurídico y que consolida la interdicción de
la arbitrariedad. Tal como estableciera el Tribunal Constitucional español, la
seguridad jurídica supone “la expectativa razonablemente fundada del ciudadano
en cuál ha de ser la actuación del poder en aplicación del Derecho” (STCE
36/1991, FJ 5).
El
principio in comento no sólo supone
la absoluta pasividad de los poderes públicos, en tanto no se presenten los
supuestos legales que les permitan incidir en la realidad jurídica de los
ciudadanos, sino que exige de ellos la inmediata intervención ante las ilegales
perturbaciones de las situaciones jurídicas, mediante la “predecible” reacción,
sea para garantizar la permanencia del statu
quo, porque así el derecho lo tenía preestablecido, o, en su caso, para dar
lugar a las debidas modificaciones, si tal fue el sentido de la previsión
legal.
Así
pues, como se ha dicho, la seguridad
jurídica es un principio que transita todo el ordenamiento, incluyendo, desde
luego, a la Norma Fundamental que lo preside. Su reconocimiento es
implícito en nuestra Constitución, aunque se concretiza con meridiana claridad
a través de distintas disposiciones constitucionales, algunas de orden general,
como la contenida en el artículo 2°, inciso 24, parágrafo a) (“Nadie está
obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido se hacer lo que ella no prohíbe”),
y otras de alcances más específicos, como las contenidas en los artículos 2°,
inciso 24, parágrafo d) (“Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión
que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera
expresa e inequívoca, como infracción punible, ni sancionado con pena no
prevista en la ley”) y l39°, inciso 3, (“Ninguna persona puede ser desviada de
la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto
de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de
excepción, ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera que sea
su denominación”) (fundamentos 3 y 4).
97. De esta manera, lo que protege dicho principio
constitucional es que los poderes públicos, en su actuación, no defrauden las
expectativas razonables de los ciudadanos. En el ámbito de las modificaciones
normativas, implica que estas se realicen conforme al orden
jurídico-constitucional vigente, esto es, que no vulneren la Constitución.
98. Al respecto, cabe recordar que este Tribunal, en
variada jurisprudencia, ha enfatizado que un principio consustancial del
ordenamiento jurídico es el de libre configuración de la ley a cargo del
legislador democrático.
99. En efecto, según este principio, el legislador es el
llamado a definir los marcos de regulación generales en el Estado social y
democrático de derecho. En tal sentido, este goza de una amplia reserva legal
como instrumento de la formación de la voluntad política en las diversas
materias jurídicas. Sin embargo, dicha capacidad de configuración se encuentra
limitada por los principios, las reglas y los valores constitucionales, de tal manera
que la voluntad política expresada en la ley se debe desenvolver dentro de las fronteras
jurídicas de la Constitución.
100. Puede resultar discutible si las opciones
adoptadas por el Poder Ejecutivo en los decretos legislativos cuestionados son las
más adecuadas y eficientes para alcanzar la finalidad que se propone. Sin
embargo, en todo caso, respetan los confines de las materias delegadas a través
de la ley autoritativa, como ya se resolviera supra. Sin perjuicio de lo
dicho, el Congreso de la República podrá controlar y, eventualmente, modificar o
derogar el contenido normativo de dichos decretos legislativos.
101. Por otra parte, se debe tener en cuenta que la
defensa del principio constitucional de seguridad jurídica, en ninguna
circunstancia, puede conllevar la negación de carácter dinámico del
ordenamiento como tampoco la posibilidad de que las instituciones jurídicas,
así como los correspondientes derechos y obligaciones que estas comprenden,
queden perennizadas en el tiempo.
102. Efectivamente, del hecho de que el legislador
modifique el ordenamiento jurídico no se deriva afectación alguna del principio
de seguridad jurídica, salvo que se trate de normas que contradigan la
Constitución.
103. En el presente caso, se advierte que ambos
decretos legislativos no solamente han observado los límites de la legislación
delegada, de acuerdo con lo establecido previamente, sino que, además, no
contienen disposiciones que en, principio, de manera manifiesta y según lo
advertido en los argumentos de los demandantes, menoscaben los principios, las reglas
y los valores constitucionales, más allá de su disconformidad con dicha nueva
regulación.
104. A ello, se debe añadir que, en el caso del Decreto
Legislativo 1409, propiamente no existía una regulación precedente que versara
sobre las mismas materias, y respecto de la cual la expedición del aludido
decreto pudiera constituir un cambio intempestivo y arbitrario.
105. En efecto, el régimen SACS es un nuevo régimen
legal alternativo e independiente que propone requisitos diferenciados para la
constitución de las empresas. Al ser un régimen nuevo e independiente, no puede
afirmarse válidamente que con su expedición se restringen competencias
(notariales y registrales) preexistentes. Antes bien, este Tribunal advierte
que no se puede afectar jurídicamente una competencia que previamente no se
tiene.
106. Por ello, este Tribunal advierte que no se ha
producido una incidencia negativa y directa en el principio constitucional de
seguridad jurídica independientemente de que las medidas adoptadas se puedan
considerar mejores o peores desde la perspectiva económica o política. Esta es
una evaluación que no se puede realizar por la vía del proceso de
inconstitucionalidad.
107. Por último, este Tribunal tampoco observa que las
disposiciones cuestionadas hayan incurrido en una omisión proscrita por la norma
fundamental, toda vez que la regulación sobre la intervención del notario
público en la constitución de la garantía mobiliaria y de las SACS no es de
naturaleza constitucional, sino legal. Ello sin perjuicio de considerar, como
se ha concluido supra, que dicha
regulación no ha conculcado el principio de seguridad jurídica.
108. Por lo tanto, dicha omisión no resulta una materia
controlable jurisdiccionalmente en el marco de un proceso de
inconstitucionalidad.
109. Así, y en la medida en que este Tribunal no
advierte propiamente una incidencia negativa y manifiesta en el principio de
seguridad jurídica, corresponde desestimar la demanda en el aludido extremo.
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el Decreto Legislativo 1400, que aprueba el régimen
de garantía mobiliaria, y el Decreto Legislativo 1409, que promociona la
formalización y dinamización de micro, pequeña y mediana empresa mediante el
régimen societario alternativo denominado Sociedad por Acciones Cerrada
Simplificada.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
|
PONENTE LEDESMA NARVÁEZ |
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO FERRERO COSTA
Con el debido respeto por la
opinión de nuestros colegas magistrados, emitimos el presente voto pues, si
bien concordamos con la ponencia en que la demanda es infundada, no compartimos
todos sus fundamentos, en especial los que van del párrafo 53 al 65.
El demandante considera que las normas
impugnadas "restringen las competencias notariales" básicamente por
lo siguiente:
§ Decreto Legislativo 1400: Porque dispone que la garantía mobiliaria puede formalizarse no sólo por escritura pública o firmas legalizadas, sino también mediante "firmas digitales o firmas manuscritas, según lo determinen las partes" (artículo 6).
§ Decreto Legislativo 1409: Porque la nueva persona jurídica que esta norma crea, denominada "Sociedad por Acciones Cerrada Simplificada", no requiere para su constitución de la intervención de un notario, ya que se constituye por documento privado y para su inscripción son necesarias firmas digitales (artículos 6 y 9).
La Ley del Notariado (Decreto Legislativo 1049) señala cuáles son las competencias notariales (artículo 2):
El notario es el profesional del derecho que está autorizado para dar
fe de los actos y contratos que ante él se celebran. Para ello formaliza la
voluntad de los otorgantes, redactando los instrumentos a los que confiere
autenticidad, conserva los originales y expide los traslados correspondientes.
Su función también comprende la comprobación de hechos y la tramitación
de asuntos no contenciosos previstos en las leyes de la materia.
Los decretos legislativos impugnados en nada restringen estas competencias notariales. Los notarios pueden continuar haciendo todo lo que indica la Ley del Notariado aquí citada: dar fe de actos y contratos que ante ello se celebren, comprobar hechos, etc.
En efecto, el Decreto Legislativo 1400 no restringe dichas competencias. Lo que hace es permitir que la formalización de la garantía mobiliaria no sólo se haga a través de los notarios.
Tampoco las restringe el Decreto Legislativo 1409, pues este crea un nuevo tipo de sociedad para cuya constitución no se necesita de la intervención de un notario. Es decir, el Decreto Legislativo 1409 no restringe competencia notarial alguna respecto de esta persona jurídica, sencillamente porque antes este tipo sociedad no existía.
Por ello, podemos concluir que los decretos legislativos impugnados han respetado el marco de la ley autoritativa (Ley 30823) y, por tanto, no son inconstitucionales.
Distinta situación se presentaría si la ley autoritativa hubiera dicho, por ejemplo, que en el nuevo régimen societario y de garantía inmobiliaria siempre debían intervenir los notarios. Pero el caso es que la ley autoritativa no se expresó en estos términos.
En nuestra opinión, el demandante da propiamente argumentos sobre la conveniencia de la regulación impugnada y no sobre su inconstitucionalidad. En efecto, en opinión del demandante, sería mejor que los notarios intervengan siempre en la constitución de la garantía mobiliaria (Decreto Legislativo 1400) y en el nuevo tipo de persona jurídica creado por el Decreto Legislativo 1409. Pero lo que nos parece inconveniente no es necesariamente inconstitucional.
S.
FERRERO
COSTA
FUNDAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
Con
el debido respeto a mis colegas magistrados, considero pertinente realizar las
siguientes precisiones:
Delimitación
del Petitorio
Artículo 2.- Materia de la delegación de facultades legislativas. En el marco de la delegación de facultades a la que se refiere el artículo 1 de la presente Ley, el Poder Ejecutivo está facultado para legislar sobre las siguientes materias: [...]
2) En materia de gestión económica y competitividad, a fin de: […]
c) Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las Micro, Pequeña y Mediana Empresas (MIPYME) y de los sectores de alto impacto de la economía nacional, mejorando el financiamiento y otorgamiento de garantías y similares, así como estableciendo una nueva regulación del régimen societario, de garantía mobiliaria y del régimen de contrataciones. Asimismo, promover la formalización laboral. Estas disposiciones no implicarán restringir las competencias registrales y notariales; ni implicarán efectuar modificaciones sobre el régimen de las micro y pequeñas empresas (MYPE) [énfasis añadido].
3. Sobre dicha disposición normativa, se ha advertido que es posible atribuirle dos sentidos interpretativos:
i. Primer
sentido interpretativo: que el siguiente enunciado “estas disposiciones no implicarán restringir las
competencias registrales y notariales; ni implicarán efectuar modificaciones
sobre el régimen de las micro y pequeñas empresas (MYPE)” es un límite
extensible a todo el literal c) del
inciso 2 del presente artículo;
ii. Segundo sentido interpretativo: que dicho enunciado constituye únicamente un límite respecto a la “promoción de la formalización laboral”.
a. Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las Micro, Pequeña y Mediana Empresas (MIPYME) y de los sectores de alto impacto de la economía nacional, mejorando el financiamiento y otorgamiento de garantías y similares, así como estableciendo una nueva regulación del régimen societario, de garantía mobiliaria y del régimen de contrataciones. Asimismo, promover la formalización laboral.
b. Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las Micro, Pequeña y Mediana Empresas (MIPYME) y de los sectores de alto impacto de la economía nacional, mejorando el financiamiento de garantías.
c. Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las Micro, Pequeña y Mediana Empresas (MIPYME) y de los sectores de alto impacto de la economía nacional, mejorando el otorgamiento de garantías y similares.
d. Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las Micro, Pequeña y Mediana Empresas (MIPYME) y de los sectores de alto impacto de la economía nacional, mejorando el financiamiento y otorgamiento de garantías.
7. Como es posible
advertir, las normas que se pueden extraer son varias, más aún si las
que hemos señalado no son las únicas factibles de extracción. Por ello, es
conveniente buscar otras técnicas interpretativas que nos permitan llegar al
mismo puerto.
Artículo 6. Constitución de la garantía mobiliaria
6.1 La garantía mobiliaria puede darse con posesión o sin posesión del bien en garantía. Asimismo, cualquiera de los casos anteriores puede o no contar con un contrato de control por parte del acreedor garantizado sobre los bienes en garantía.
6.2 Se denomina garantía
mobiliaria con posesión o posesoria cuando se entrega la posesión del
bien al acreedor garantizado o a un tercero depositario. Se constituye al
momento en que el deudor garante entrega la posesión de los bienes en garantía
al acreedor garantizado o a un tercero depositario designado por éste. Dicha
constitución debe constar por cualquier medio escrito que deje constancia de la
voluntad de las partes bajo sanción de nulidad, el cual debe formalizarse mediante escritura pública, firmas legalizadas,
firmas digitales o firmas manuscritas, según lo determinen las partes.
6.3 Se denomina garantía mobiliaria sin posesión cuando el bien en garantía permanece en posesión del deudor garante o de un tercero. Se constituye mediante acto jurídico constitutivo, por cualquier medio escrito que deje constancia de la voluntad de las partes bajo sanción de nulidad, debiendo formalizarse mediante escritura pública, firmas legalizadas, firmas digitales o firmas manuscritas, según lo determinen las partes. [Énfasis agregado]
10. Así, es posible sostener que esta disposición normativa no vacía de contenido a las competencias de los notarios, pues faculta a los interesados a decidir si recurren o no a los notarios.
La creación del régimen de Sociedad por Acciones Cerrada Simplificada tiene por finalidad promover una alternativa de formalización de actividades económicas de las personas naturales e impulsar con ello el desarrollo productivo y empresarial de la micro, pequeña y mediana empresa.
S.
MIRANDA CANALES
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Emito el
presente fundamento porque, si bien comparto lo finalmente resuelto en la
ponencia, considero necesario formular algunas consideraciones adicionales.
De la revisión
del escrito de demanda, advierto que uno de los argumentos centrales del
recurrente gira en torno a las modificaciones que se efectuaron respecto de la
legislación anterior. De manera concreta, resalta que las disposiciones ahora
derogadas establecían la participación obligatoria del notario para la
constitución de garantías nobiliarias. Del mismo modo, alega que, en virtud del
Decreto Legislativo 1409, únicamente se requerirá un documento privado para la
constitución de una sociedad por acciones cerrada simplificada (SACS), lo cual vulnera
principios como el de seguridad jurídica.
Al
respecto, considero importante mencionar que, si bien este Tribunal se
constituye como el supremo intérprete de la Constitución, ello no supone que
pueda efectuar controles de elevada intensidad en relación con todas las
medidas adoptadas por los órganos de representación política. En efecto, no debe
olvidarse el amplio margen de configuración del que estas entidades gozan para
el diseño y configuración de diversas políticas públicas. Esto supone que a
este Tribunal le corresponda enjuiciar solo aquellas medidas que, sin margen de
dudas, puedan suponer alguna vulneración de los derechos, bienes y principios
reconocidos en nuestra fundamental. Del mismo modo, un corolario de esta
especial deferencia es, precisamente, que estas entidades cuenten con un
considerable espectro de alternativas sobre las que puedan desarrollar sus
respectivos proyectos.
En ese sentido,
puede ser objeto de discusión si es que la legislación anterior era o no más
conveniente o si es que, de una u otra forma, podía generar, en los hechos, un
nivel más elevado de seguridad jurídica en relación con las diversas
transacciones en las que se aplicaba. Estimo que esas deliberaciones deben ser
apreciadas y enjuiciadas, en principio, por los órganos de representación
política. Ciertamente, cualquier alteración de la ley -sobre todo si ello
conlleva la modificación de diversas reglas de juego- puede generar importantes
discusiones en torno a la oportunidad de su aprobación, pero de ello no es
posible colegir -al menos no en todos los escenarios- que nos encontremos
frente a un posible supuesto de inconstitucionalidad.
En este mismo
orden de ideas, entiendo que, en esta clase de cuestiones, suelen invocarse, a
su vez, diversos principios que justifican la aprobación de modificaciones
legislativas. Una de ellas puede ser la de la aceleración del tráfico
mercantil, o la de agilizar y fomentar el acceso a créditos. Estas son
finalidades que, evidentemente, no se encuentran previstas explícitamente en la
Constitución, pero de ello no puede desprenderse que se traten de propósitos
ilegítimos o vedados. En nuestra jurisprudencia hemos adoptado una versión
considerablemente flexible respecto de los propósitos que puede perseguir la
autoridad política. Esto supone que no hemos exigido que ellos se extraigan,
directamente, de la propia norma fundamental, sino que es suficiente con que se
encuentren habilitados por la ley y que, claro está, no sean manifiestamente
contrarios con derechos o principios constitucionales. Fuera de este escenario,
las autoridades cuentan con un amplio margen de configuración respecto de las
medidas a implementar.
Finalmente,
también advierto que las disposiciones impugnadas no están impidiendo la
intervención de notarios en esta clase de asuntos. En efecto, las partes podrán
acordar, si ellas así lo desean, su participación. Este sí sería un escenario
en el que, seguramente, este Tribunal mayores razones para evaluar alguna
posible declaración de inconstitucionalidad. Al no ser este el caso, comparto
lo finalmente resuelto en la ponencia, la cual declara como infundada la
demanda.
S.
RAMOS NÚÑEZ
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Coincido con el sentido de lo resuelto en el proyecto de sentencia. Sin embargo, considero necesario señalar lo siguiente:
1. En el presente caso se encuentra que normas invocadas han sido incorporadas al ordenamiento jurídico, pero con efectos diferidos o pendiente de ser aplicada. Sin embargo, la disposición cuestionada se encuentra vigente, es decir, es una norma jurídicamente existente, cuestión distinta a si esta es a la vez aplicable.
2. La vigencia (existencia) de la norma es requisito para su impugnación a través del proceso de inconstitucionalidad, tal como indiqué en mi voto singular en el caso Puerto Manoa (STC Exp. n.° 00016-2018-AI), criterio que no fue seguido por la mayoría de mis colegas. Y dicha vigencia hay que diferenciarla de la aplicabilidad de una norma, tal como se hace ahora. De este modo, valga precisar aquí, tenemos normas que no están vigentes en nuestro sistema (no forman parte de él) y, sin embargo, son aplicables (v. gr. legislación penal derogada, que debe aplicarse ultraactivamente por ser más favorable al reo), así como no normas vigentes pero que no son aplicables (como ocurre en este caso, normas en situación de vacatio legis).
3. Por otra parte, con respecto de la inconstitucionalidad material alegada, la Constitución puede ser entendida como un “orden marco” a efectos de evaluar si una norma de rango legal es contraria a su contenido o no. De este modo, tan solo debe declararse inconstitucional una determinada regulación si contraviene lo constitucionalmente prohibido o lo constitucionalmente obligatorio. En este caso, las alegaciones están encaminadas a mostrar la supuesta impertinencia de la regulación, es decir, básicamente muestran el desacuerdo de los demandantes con lo legislado, pero no la inconstitucionalidad de la regulación.
4.
Por último, reitero como en
otras ocasiones que nuestra responsabilidad como jueces constitucionales
incluye pronunciarse con resoluciones comprensibles, y a la vez, rigurosas
técnicamente. Si no se toma en cuenta ello, el Tribunal Constitucional falta a
su responsabilidad institucional de concretización de la Constitución, pues
debe hacerse entender a cabalidad en la compresión del ordenamiento jurídico
conforme a los principios, valores y demás preceptos de esta misma
Constitución.
5. En ese sentido, encuentro que en el presente proyecto se hace alusiones tanto a “afectaciones” y similares para referirse a “vulneraciones”. Al respecto, es necesario precisar que, en rigor conceptual, ambas nociones son diferentes. Por una parte, se hace referencia a "intervenciones" o "afectaciones" iusfundamentales cuando, de manera genérica, existe alguna forma de incidencia o injerencia en el contenido constitucionalmente protegido de un derecho, la cual podría ser tanto una acción como una omisión, podría tener o no una connotación negativa, y podría tratarse de una injerencia desproporcionada o no. Así visto, a modo de ejemplo, los supuestos de restricción o limitación de derechos fundamentales, así como muchos casos de delimitación del contenido de estos derechos, pueden ser considerados prima facie, es decir, antes de analizar su legitimidad constitucional, como formas de afectación o de intervención iusfundamental.
6. Por otra parte, se alude a supuestos de “vulneración”, “violación” o “lesión” al contenido de un derecho fundamental cuando estamos ante intervenciones o afectaciones iusfundamentales negativas, directas, concretas y sin una justificación razonable.
S.
ESPINOSA SALDAÑA BARRERA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI
Con el debido respeto por mis colegas Magistrados, considero que la demanda de inconstitucionalidad que da origen al caso de autos, por la que se cuestionan los Decretos Legislativos 1400 y 1409, es FUNDADA, por haberse incurrido en infracción formal de la Constitución.
Fundamento mi posición en las siguientes razones:
1.
El artículo 104 de nuestra Carta Constitucional establece literalmente que “El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo
la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y el plazo determinados en la ley
autoritativa”.
2.
Así, la expedición de los decretos
legislativos se produce como consecuencia del
ejercicio de dos tipos de competencias:
2.1 La competencia legislativa del
Congreso de la República de delegar en el Poder Ejecutivo, mediante ley expresa, la facultad de legislar
sobre materia específica en un plazo determinado (competencia legislativa
delegativa); habilitándolo a dictar decretos legislativos,
los cuales poseen rango de ley.
2.2 La competencia legislativa del Poder Ejecutivo, ejercida por
delegación expresa del Congreso, mediante decretos
legislativos, con rango de ley (competencia
legislativa delegada); la cual está condicionada a la
expedición de ley autoritativa del Congreso de la República.
3.
Obsérvese
que, tal como ocurre en la mayoría de los actuales sistemas constitucionales,
en nuestro ordenamiento jurídico constitucional si bien el titular originario
de la función legislativa es el Congreso de la República (artículo 102, inciso
1 de la Constitución), dicha función también puede ser desarrollada
excepcionalmente por el Poder Ejecutivo, vía una delegación explícita y
específica de facultades, sin que el Legislativo abdique de su función,
expresamente encomendada por la propia Constitución.
4.
Empero,
debe precisarse que los decretos legislativos solo deben desarrollar las
materias especificadas en la ley autoritativa correspondiente, las cuales,
además, deben ser interpretadas de manera restrictiva, más aún cuando se
trata de aspectos particularmente especializados, como, por ejemplo, los
referidos a las competencias registrales y notariales.
5.
Las delegaciones genéricas o imprecisas volverían virtualmente inútil el
propio sentido o utilidad de la ley autoritativa que, precisamente, existe para
definir qué es lo que se delega y qué es lo que se deja fuera del ámbito de la
delegación. De lo contrario, bastaría apelar a los membretes o materias
genéricas para que todo tipo de regulación por parte del Poder Ejecutivo sea
posible.
6.
En el presente caso, no se observa que la Ley Autoritativa N° 30823 haya
establecido una específica delegación de facultades al Poder Ejecutivo para
modificar las normas relativas a las competencias tanto registrales como
notariales, por lo que a mi
juicio los Decretos Legislativos 1400 (mediante el
cual se aprueba el régimen de garantía mobiliaria) y
1409 (mediante el cual se promociona la formalización y dinamización de
la micro, pequeña y mediana empresa mediante el régimen societario alternativo
denominado Sociedad por Acciones Cerrada Simplificada)
resultan ser inconstitucionales por la forma, pues han excedido notoriamente el
ámbito de las facultades para legislar en materia tributaria y financiera otorgadas
mediante la precitada Ley N° 30823.
7.
Para
mayor ilustración, corresponde señalar que tal ley autoritativa, en materia de
gestión económica y competitividad, delegó expresamente las siguientes
facultades:
“Artículo 2. Materias de la delegación de facultades
legislativas
En el marco de la
delegación de facultades a la que se refiere el artículo 1 de la presente ley,
el Poder Ejecutivo está facultado para legislar sobre las siguientes materias:
2) En materia de gestión económica y
competitividad, a fin de:
a) Modificar los parámetros de actualización de las
bandas de precios de los productos afectos al Fondo para la Estabilización de
Precios de Combustibles Derivados del Petróleo con el objeto de otorgar una
mayor frecuencia y magnitud de actualización; permitir la realización de
futuros cambios de los parámetros de actualización de las bandas mediante
decreto supremo; y establecer una fuente de financiamiento complementaria que
permita fortalecer y hacer sostenible el Fondo para cumplir con las obligaciones
generadas.
b) Rediseñar el Fondo de Promoción a la Inversión
Pública y Local (FONIPREL) para Integrar al Fondo para la Inclusión Económica
en Zonas Rurales (FONIE) de modo que se adecúe a lo señalado por el Decreto
Legislativo 1252, Decreto Legislativo que crea el Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones y deroga la Ley 27293, Ley del
Sistema Nacional de Inversión Pública, así como facilitar el proceso de
liquidación de proyectos a los gobiernos regionales y locales, y la continuidad
de inversiones.
c) Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de
las Micro, Pequeña y Mediana Empresas (MIPYME) y de los sectores de alto
impacto de la economía nacional, mejorando el financiamiento y otorgamiento de
garantías y similares, así como estableciendo una nueva regulación del régimen
societario, de garantía mobiliaria y del régimen de contrataciones. Asimismo,
promover la formalización laboral. Estas disposiciones no implicarán restringir
las competencias registrales y notariales; ni implicarán efectuar
modificaciones sobre el régimen de las micro y pequeñas empresas (MYPE).
d) Actualizar el Decreto Legislativo 1053, Ley General
de Aduanas, y la Ley 28008, Ley de los Delitos Aduaneros, a fin de adecuarlas a
estándares internacionales, agilizar el comercio exterior y hacer eficiente la
seguridad de la cadena logística y preservarla, incluyendo aspectos de
recaudación, obligación tributaria aduanera y sistema de infracciones,
cautelando el respeto a los compromisos internacionales asumidos por el Estado
peruano.
e) Armonizar las actividades de pesca y acuicultura en
sus diferentes modalidades y fortalecer los mecanismos de formalización,
supervisión, sanción e interdicción.
f) Incluir en la aplicación de la Ley 27360, Ley que Aprueba
las Normas de Promoción del Sector Agrario, a las actividades acuícolas y de
manejo y aprovechamiento forestal y de fauna silvestre.
g) Modificar la Ley 28044, Ley General de Educación, a
fin de elaborar el marco normativo integral que regule la organización,
gobierno, régimen académico, perfil directivo y docente idóneo para la gestión
de los centros de educación técnico-productiva, para fortalecer la educación
técnico-productiva para elevar la empleabilidad y competitividad, especialmente
de los jóvenes, sin que ello implique flexibilización de las normas en materia
laboral.
h) Optimizar
la regulación del transporte en todas sus modalidades facilitando el cabotaje
nacional e internacional de carga y pasajeros mediante la aprobación de una
norma que regule íntegramente el fomento del cabotaje, así como mediante la
modificación de la Ley 27261, Ley de Aeronáutica Civil del Perú, del Decreto
Legislativo 714, declaran de interés nacional al transporte multimodal
internacional de mercancías y aprueban normas correspondientes, y el Decreto
Legislativo 1053, Ley General de Aduanas, en materia de transporte multimodal.”
8.
Lo que esta última norma únicamente ha señalado y de manera genérica, es
que se puede legislar con miras a “Impulsar el desarrollo productivo y
empresarial de las Micro, Pequeña y Mediana Empresas (MIPYME) y de los sectores
de alto impacto de la economía nacional, mejorando el financiamiento y
otorgamiento de garantías y similares, así como estableciendo una nueva
regulación del régimen societario, de garantía mobiliaria y del régimen de
contrataciones. Asimismo, promover la formalización laboral” (inciso d). Sin embargo, esto,
como se ha explicado, no puede ser interpretado extensivamente, tanto más
cuando la misma citada norma enfáticamente ha establecido que “Estas disposiciones no implicarán restringir las
competencias registrales y notariales; ni implicarán efectuar modificaciones
sobre el régimen de las micro y pequeñas empresas (MYPE)” (inciso d) del precitado artículo 2 de la Ley Autoritativa N° 30823. Vale decir, se ha proscrito contenidos que puedan
incidir ya sea sobre las competencias registrales o sobre las competencias
notariales.
9.
En el
ejercicio de esta competencia para delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de
normar en determinadas materias, que se supone debe ser excepcional, no son
admisibles las delegaciones generales, indefinidas o imprecisas. Tampoco es admisible que en base a
ellas se desprendan materias que originariamente no se contemplaron, bajo
riesgo de sobrepasar los límites materiales otorgados. Y
esto es lo que ha ocurrido en el presente caso con los decretos legislativos
materia del mismo, pues en ninguna parte de la ley autoritativa se dota de
facultades al Ejecutivo para legislar sobre competencias registrales o
notariales; por el contrario, se prohíbe su condicionamiento. En consecuencia, debe ampararse la demanda en
cuanto se invoca la infracción formal de la Constitución.
10.
Cabe
señalar que una limitación como la señalada en la ley autoritativa no puede ser
objeto de reinterpretaciones que opten por su manifiesta desnaturalización. Y
mal hace nuestro Colegiado en forzar principios interpretativos que no son de
recibo en casos como el presente, para vaciar de contenido a la citada
prohibición tal y cual se intenta en la sentencia emitida en mayoría.
Sentido de mi voto
Por las consideraciones expuestas mi voto es porque se
declare fundada la demanda y, por
consiguiente, inconstitucionales por infracción por la forma los Decretos Legislativos 1400 y 1409.
S.
BLUME FORTINI
[1] Esta
exposición de motivos se puede encontrar en <http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativas/PL0279120180502.pdf>, consultada el 18 de setiembre de 2020.