Pleno.
Sentencia 778/2020
Expediente 00002-2020-CC/TC
Con fecha 19 de noviembre de 2020, se reunió el Pleno
del Tribunal Constitucional integrado por los señores magistrados Ledesma
Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de
Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, a efectos de pronunciarse sobre la demanda
que dio origen al Expediente 00002-2020-CC/TC, promovida por el Poder Ejecutivo
contra el Congreso de la República.
El resultado de la votación fue el siguiente:
¾
Los
magistrados Ferrero, Miranda, Blume y Sardón votaron, en mayoría, por declarar IMPROCEDENTE la demanda. Asimismo, los
magistrados mencionados formularon fundamentos de voto.
¾
La
magistrada Ledesma (ponente) y el magistrado Ramos votaron por declarar, entre
otros aspectos, FUNDADA en parte e IMPROCEDENTE en un extremo la demanda
de conflicto competencial.
¾
El magistrado Espinosa-Saldaña votó por declarar FUNDADA la
demanda de conflicto competencial.
Estando a la votación mencionada y a lo previsto en el
artículo 5, primer párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el
cual establece, entre otros aspectos, que el Tribunal Constitucional, en Sala
Plena, resuelve por mayoría simple de votos emitidos, corresponde declarar IMPROCEDENTE
la demanda interpuesta en el presente conflicto competencial.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la
presente razón encabeza la sentencia y los votos antes referidos, y que los
magistrados intervinientes firman digitalmente al pie de esta razón en señal de
conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 0002-2020-CC/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
19
de noviembre de 2020
Caso de la vacancia del presidente de la República por
incapacidad moral
Poder Ejecutivo c. Congreso
de la República
Asunto
Demanda de conflicto competencial sobre la moción de vacancia del presidente de la República por permanente incapacidad moral
Magistrados firmantes:
SS.
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 19 días del mes de noviembre del 2020, reunido el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Ledesma Narváez (Presidenta), Ferrero Costa (Vicepresidente), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de votos de los magistrados Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini y Sardón de Taboada, y votos singulares de los magistrados Ledesma Narváez, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera.
A.
PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 14 de setiembre de 2020, Luis Alberto Huerta Guerrero, Procurador Público Especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo, interpuso demanda competencial contra el Congreso de la República.
Por su parte, con fecha 11 de noviembre de 2020, Manuel Eduardo Peña Talavera, Procurador Público de la Defensa de los Asuntos Judiciales del Poder Legislativo, contestó la demanda.
B. DEBATE
CONSTITUCIONAL
El demandante sostiene que el Congreso de la República ha ejercido indebidamente su competencia para iniciar el trámite de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, ya que afecta las atribuciones del presidente de la República para dirigir la política general del Gobierno y la facultad de los ministros para llevarla a cabo. Así, sostiene que en el presente caso existe un conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto. En ese sentido, manifiesta que los actos concretos del Congreso de la República que afectan las competencias del Poder Ejecutivo son:
i) la admisión a trámite de una moción de vacancia contra el presidente de la República por permanente incapacidad moral (Moción de Orden del Día 12090); y,
ii) el desarrollo del procedimiento de vacancia como resultado de la admisión a trámite de la moción.
El demandante refiere que un elemento esencial de todo Estado Constitucional es el respeto al principio de separación de poderes. Por ello, el uso indebido por parte del Congreso de la República de su competencia para tramitar la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral contraviene el principio de separación de poderes.
El procurador público del Poder Ejecutivo manifiesta que, de acuerdo con el artículo 118 inciso 3 de la Constitución, corresponde al presidente de la República “dirigir la política general del gobierno”. Por su parte, el artículo 119 del texto constitucional reconoce la competencia de los ministros para ejecutar dicha política.
Alega que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 112 de la Constitución, todas las entidades del Estado deben respetar el período de duración del mandato presidencial. Sostiene que, aquellos mecanismos a través de los cuales se pueda constitucionalmente determinar que dicho período de gobierno debe concluir antes de lo previsto, deben cumplir determinados requisitos tanto de fondo como de procedimiento.
Añade que, una de las garantías para el adecuado desempeño de las competencias que corresponden al presidente de la República, se encuentra establecida en el artículo 117 de la Constitución. Dicha disposición constitucional tiene por objetivo garantizar que el más alto funcionario del Estado pueda ejercer adecuadamente el cargo sin que sus competencias se vean entorpecidas como consecuencia del trámite de denuncias presentadas en su contra. Refiere así que las competencias asignadas por la Constitución al Congreso de la República no pueden ser utilizadas para impedir que el presidente de la República dirija la política general del gobierno durante los cinco años por los cuales ha sido elegido, ni para impedir que los ministros de Estado la ejecuten.
Sostiene que el artículo 113 de la Constitución establece los supuestos en los cuales se produce la vacancia presidencial. Señala que dicha disposición constitucional tiene como finalidad identificar aquellas situaciones objetivas que den cuenta de un hecho concreto que impida que una persona pueda seguir ejerciendo el cargo de presidente de la República. Sin embargo, dicha institución no implica un mecanismo de control político. Pues de lo contrario se estaría afectando el modelo de frenos y contrapesos que rige en nuestro sistema constitucional. Por ello, señala que la aplicación de esta causal de vacancia debe ser restrictiva, únicamente cuando el presidente de la República se encuentre imposibilitado de ejercer el cargo por haberse configurado su permanente incapacidad moral. Alega que dicha causal no debe ser utilizada para evaluar acciones u omisiones del presidente de la República durante el período de gobierno, ya que de hacerlo se desnaturalizaría la institución de la vacancia presidencial lo cual supondría una afectación del equilibrio de poderes.
Si bien el Reglamento del Congreso establece reglas de procedimiento relacionadas con las etapas correspondientes, no define cuáles son los supuestos o criterios que deben tomarse en cuenta para identificar aquellas conductas (acciones u omisiones) por parte del presidente de la República que puedan ser calificadas como permanente incapacidad moral. Señala entonces que le corresponde al Tribunal Constitucional disponer que la vacancia presidencial por la causal de permanente incapacidad moral no puede ser considerada como un mecanismo de control político respecto del presidente de la República.
Advierte que, del contenido de la Moción de Orden del Día 12090, se desprende que la causal de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral no se sustenta en algún hecho objetivo que le impida al presidente de la República continuar ejerciendo sus funciones, sino que, por el contrario, se basa en argumentos sujetos a debate e interpretación tanto desde un punto de vista jurídico como político, lo que reflejaría la intención del Congreso de emplear dicha causal como un mecanismo de control político.
B-2.
CONTESTACIÓN DE DEMANDA
El Procurador Público encargado de la defensa de los asuntos judiciales del Poder Legislativo sostiene que la demanda ha devenido en improcedente por incurrir en la causal de sustracción de la materia. Refiere que la sustracción de la materia, “solo se puede dar ex post de interpuesta la demanda; esto es, debe surgir la causal de la sustracción de la materia después de que se admita la demanda hasta –por lo general– antes de expedirse la sentencia final”.
Añade que “la desaparición del interés para obrar, tiene estrecha relación con la pretensión como objeto del proceso, en la medida que es sobre este último que recaerá la afectación del interés para obrar, bien debido a la satisfacción extraprocesal o a cualquier otro evento que provoque un efecto idéntico”. En ese sentido, señala que según el artículo 110 del Código Procesal Constitucional, el conflicto competencial se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro. Por ello, si no existe un conflicto, no puede ser procedente una demanda competencial.
Por otro lado, manifiesta que, en el presente caso, la demanda no ha sido interpuesta en defensa de una potestad concreta del Poder Ejecutivo cuyo ejercicio esté impedido o se encuentre disminuido por causas imputables al Congreso de la República, sino que ha sido presentada en defensa del señor Martín Vizcarra Cornejo, como presidente de la República, con la finalidad de que no sea vacado del cargo por aplicación del artículo 113, inciso 2, de la Constitución.
Se sostiene que la presente demanda no tiene carácter competencial puesto que no está en discusión el ejercicio de ninguna de las competencias constitucionales que corresponden al Poder Ejecutivo, sino únicamente la continuidad en el cargo del señor Vizcarra Cornejo como presidente de la República.
Manifiesta que, las controversias que verdaderamente tienen carácter competencial suponen una discusión respecto a la titularidad y/o la forma de ejercer las competencias constitucionales, lo que es independiente de cualquier consideración intuito personae. Desde el punto jurídico constitucional, el alcance y la capacidad de ejercer las competencias del Poder Ejecutivo es independiente de la identidad del presidente de la República, de los ministros o de cualesquiera otros funcionarios públicos. En tal sentido, la potestad presidencial reconocida en el artículo 118 inciso 3 de la Constitución, no se configura constitucionalmente en función de las personas o de los periodos de gobierno: le corresponde al presidente de la República por imperio de la Constitución, independientemente de quien ocupe el cargo y del periodo de gestión del que se trate.
Con relación a la causal de vacancia presidencial por incapacidad moral permanente, refiere que su finalidad es impedir que el presidente de la República continúe en el ejercicio del cargo debido a circunstancias valoradas como especialmente graves, según la tipología establecida en el artículo 113 de la Constitución, la incapacidad moral como causal debe interpretarse en el sentido de un quebrantamiento de los parámetros de conducta admitidos en una época y por una sociedad determinadas que afectan gravemente la dignidad del cargo y, además, son fuente de potenciales o concretos conflictos políticos que pueden hacer inviable el normal desenvolvimiento de la comunidad política.
A la luz de estas razones, sostiene que la correcta interpretación de la incapacidad moral como causal de vacancia de la presidencia de la República es aquella que la identifica con "la falta de aptitud legal para continuar ejerciendo el cargo, por haberse acreditado objetivamente una conducta pública o social gravemente venal, corrupta, licenciosa u ofensiva a las convicciones ética de la ciudadanía, que deja constancia de una atrofia de las nociones de corrección e integridad de ánimo". Por ello, la incapacidad moral es, en definitiva, una situación pública que hace evidente la incapacidad hasta el extremo de interferir las funciones presidenciales y hacer aconsejable su remoción. Para estos efectos, señala que la permanente incapacidad moral declarada por el Congreso tiene que ser puesta en sus justos términos: es una decisión política, no técnica, que toma el Congreso, pero en función de una realidad existente que es atribución suya valorar.
Por lo tanto, manifiesta que claramente el Constituyente ha confiado al Parlamento ser intérprete de esta causal ante la comunidad política, de modo exclusivo y excluyente. A él le corresponderá determinar la existencia o no de una situación política que califique como incapacidad moral del presidente de la República suficientemente grave como para justificar vacancia de la presidencia.
B-3. AMICUS CURIAE
Con fechas 16 de octubre y 16 de noviembre de 2020, este Tribunal admitió la intervención de los siguientes sujetos como amicus curiae:
- Don César Landa Arroyo y otros.
- Instituto de Defensa Legal.
- Don Natale Amprimo Plá.
- Clínica Jurídica en Discapacidad y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
- Coordinadora Nacional de Derechos Humanos.
- Doña Patricia Donayre Pasquel.
FUNDAMENTOS
1.
Conforme se desprende de la demanda competencial de autos,
la pretensión demandada ha sido dirigida contra:
Los actos concretos del Congreso de la República que afectan las competencias del Poder Ejecutivo son: i) la admisión a trámite de una moción de vacancia contra el presidente de la República por permanente incapacidad moral (Moción de Orden del Día N.° 12090, aprobada por el Pleno del Congreso el viernes 11 de setiembre de 2020, y ii) el desarrollo del procedimiento de vacancia según lo previsto en el artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República como resultado de la admisión a trámite de la moción (sic. pag, 3 de la demanda, énfasis añadido).
2. En dicho sentido, el Poder Ejecutivo solicitó lo siguiente:
[...] en el presente caso se solicita al Tribunal Constitucional que, como consecuencia de determinar que el Congreso de la República ha hecho un uso indebido de su competencia respecto a la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, declare la nulidad de la admisión a trámite de la Moción de Orden del Día N.° 12090, así como de los siguientes actos adoptados por el Congreso de la República en base a esta decisión, archivando en forma definitiva el procedimiento de vacancia (p. 4 de la demanda, énfasis añadido).
3. El primer párrafo del artículo 110 del Código Procesal Constitucional, establece que el conflicto que puede dar lugar a un proceso competencial ‒contemplado en el artículo 202, inciso 3, de la Constitución‒ «se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales [...] adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro» (énfasis añadido).
4. Al respecto, el proceso competencial aquí planteado es uno donde se reclama por la adopción de una decisión del demandado, por lo que contiene un acto concreto del emplazado sobre el que este Tribunal ha de pronunciarse y eventualmente anular, en caso declare fundada la demanda (cfr. artículo 113 del Código Procesal Constitucional).
5. Como es de público conocimiento, la Moción de Orden del Día 12090, fue debatida y votada por el Pleno del Congreso de la República el 18 de setiembre de 2020, y no prosperó porque alcanzó únicamente treinta y dos (32) votos conformes, rechazándose así el pedido de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral vinculada con los presuntos actos en los que habría intervenido el ex presidente Martín Vizcarra Cornejo para la contratación del señor Richard Cisneros.
6. En tal
sentido, no corresponde a este Tribunal emitir un pronunciamiento
sobre la pretensión objeto del presente proceso, por cuanto a la fecha se ha producido la sustracción de la materia
controvertida. Cabe precisar que, en anterior
pronunciamiento, este Tribunal ha optado por emitir una
decisión similar en un proceso competencias, debido a
que la duración de los plazos procesales, igualmente
generaron la imposibilidad de emitir un pronunciamiento sobre el fondo respecto de
un extremo (Cfr.
sentencia emitida en el expediente 00004-2004-CC/TC). Tal forma de
resolución de este proceso orgánico no resulta ajena en la jurisprudencia, pues, de hecho,
sucede frecuentemente que durante el trámite del proceso pueden producirse hechos que
permiten resolver el conflicto extraproceso.
7. En tales circunstancias lo que se ha venido haciendo en el
ámbito de nuestra jurisprudencia es declarar la existencia de la sustracción de la materia (Cfr.
sentencias emitidas en los procesos 00016-2005-AI/TC,
0020-1996-AI/TC y 00024-2006-PI/TC).
8. Sin perjuicio de
ello, es importante señalar que la improcedencia por sustracción de
la materia aquí declarada, no implica en forma alguna
que este Tribunal Constitucional abdique de su rol de garante de los derechos
fundamentales y de la primacía normativa de la Constitución, sino que, en esa
misma línea, se trata de una decisión que cierra el presente proceso conforme a la Constitución y a la ley, poniendo
fin a la incertidumbre sobre el sentido y las consecuencias que, en el momento
actual, una decisión de este Tribunal podría tener sobre la titularidad del
Poder Ejecutivo y la gobernabilidad del país.
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
SS.
FERRERO
COSTA
MIRANDA
CANALES
BLUME
FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO FERRERO COSTA
Coincidimos con la sentencia en mayoría en que la demanda es improcedente por sustracción de la materia, debido a las razones que pasamos a exponer.
Conforme al primer párrafo del artículo 110 del Código Procesal Constitucional, el conflicto que puede dar lugar a un proceso competencial ‒contemplado en el artículo 202, inciso 3, de la Constitución‒ «se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales [...] adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro» (énfasis añadido).
En el caso de autos, la demanda versa sobre el primero de los supuestos arriba citados: la adopción de una decisión por parte del demandando (Congreso de la República) con la que el demandante (Poder Ejecutivo) entiende que se afectan sus competencias. Tal decisión está contenida en el acto reclamado en la demanda de autos: la Moción de Orden del Día 12090, que admitió a trámite la moción de vacancia contra el presidente de la República. Así lo expresa la propia demanda (p. 3):
Los actos
concretos del Congreso de la República que afectan las competencias del
Poder Ejecutivo son: i) la admisión a trámite de una moción de vacancia contra
el presidente de la República por permanente incapacidad moral (Moción de Orden
del Día N.° 12090, aprobada por el Pleno del Congreso el viernes 11 de
setiembre de 2020, y ii) el desarrollo del procedimiento de vacancia según lo
previsto en el artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República como
resultado de la admisión a trámite de la moción (énfasis añadido).
Dicho lo anterior, la demanda solicita lo siguiente (p. 4):
[...] en el presente caso se solicita al
Tribunal Constitucional que, como consecuencia de determinar que el Congreso de
la República ha hecho un uso indebido de su competencia respecto a la vacancia
presidencial por permanente incapacidad moral, declare la nulidad de la admisión a trámite de la Moción de Orden del Día N.°
12090, así como de los siguientes actos adoptados por el Congreso de la
República en base a esta decisión,
archivando en forma definitiva el procedimiento de vacancia (énfasis añadido).
El proceso competencial aquí planteado es, pues, uno donde se reclama por la adopción de una decisión del demandado, por lo que contiene un acto concreto del emplazado sobre el que este Tribunal ha de pronunciarse y eventualmente anular, en caso declare fundada la demanda (cfr. artículo 113 del Código Procesal Constitucional).
Tanto se dirige el presente proceso contra un acto concreto, que el demandante solicitó (sin éxito) una medida cautelar frente a éste, al amparo del artículo 111 del Código Procesal Constitucional, que autoriza a pedir «la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto de conflicto».
Pues bien, en el presente caso, como ya se ha dicho, el acto o decisión objeto de conflicto, según la demanda, es la Moción de Orden del Día 12090, aprobada por el Pleno del Congreso el viernes 11 de setiembre de 2020, que admitió a trámite la moción de vacancia contra el presidente de la República por permanente incapacidad moral, conforme al artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República. Y el petitorio de la demanda también es muy concreto: que este Tribunal declare la nulidad de la admisión a trámite de la Moción de Orden del Día 12090, así como de los siguientes actos adoptados por el Congreso de la República en base a esta decisión, archivando en forma definitiva el procedimiento de vacancia.
Según señala el demandado, y es de público conocimiento, la vacancia presidencial contenida en la citada Moción de Orden del Día 12090, fue debatida y votada el 18 de setiembre de 2020, y «alcanzó únicamente treinta y dos (32) votos conformes, rechazándose así la declaración de la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral» (p. 17 de la contestación de la demanda).
El artículo 321 (inciso 1) del Código Procesal Civil ‒de aplicación supletoria conforme al artículo IX del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional‒, contempla la llamada sustracción de la materia, en los términos siguientes:
Artículo 321.- Concluye el proceso sin declaración sobre el fondo
cuando:
1.
Se sustrae la pretensión del ámbito jurisdiccional.
En el caso de autos ha ocurrido la sustracción de la materia, pues el acto reclamado por el demandante como lesivo a sus competencias (la Moción de Orden del Día 12090), y cuya nulidad pretendía, fue votado y archivado por el demandado el 18 de setiembre de 2020, al no alcanzarse los votos necesarios para vacar al presidente de la República por permanente incapacidad moral.
Esta votación del Congreso de la República determina, entonces, que la pretensión haya sido sustraída del ámbito jurisdiccional, por lo que la demanda debe declararse improcedente, de conformidad con el artículo 321, inciso 1, del Código Procesal Civil, ya citado.
Antes de proseguir,
es preciso recordar que la presente demanda competencial (contra la decisión
adoptada con la Moción de Orden del Día 12090 del 11 de setiembre de 2020) fue
interpuesta el 14 de setiembre del presente año. Este Tribunal admitió a
trámite la demanda por Auto del 17 de setiembre, notificado al demandado el 30 de setiembre de 2020 a fin de que
conteste la demanda. De esta forma, este Tribunal calificó positivamente la
presentación de la demanda, por lo que confirió traslado al demandado para que
comparezca al proceso. Es decir, el demandante ejercitó su derecho de acción,
lo que propició que este Tribunal dé lugar a que el demandado ejercite su
derecho de contradicción en base a los
términos de la demanda planteada.
Como es de dominio público, luego de interpuesta la demanda de autos, se presentó en el Congreso de la República, el 20 de octubre de 2020, la Moción de Orden del Día 12684, con una nueva declaración de vacancia de la Presidencia de la República por permanente incapacidad moral de su titular. Dicha Moción fue votada el 9 de noviembre de 2020 y aprobada por 105 votos a favor, 19 en contra y 4 abstenciones. A consecuencia de ello, por Resolución del Congreso 001-2020-2021-CR, publicada en el diario oficial El Peruano el 10 de noviembre de 2020, se declaró la vacancia de la Presidencia de la República por la causal de permanente incapacidad moral del Jefe del Estado (artículo 113, inciso 2, de la Constitución).
Alguno de
nuestros colegas magistrados podría señalar que existe una supuesta «relación
de identidad» entre la Moción de Orden del Día 12090, del 11 de setiembre de
2020, materia de la presente demanda, y la Moción de Orden del Día 12684, del
20 de octubre de 2020, que desembocó en la vacancia de la Presidencia de la
República, y considerar que un pronunciamiento de este Tribunal también debería
alcanzar a esta última. Discrepamos, muy respetuosamente, con este criterio.
Como ya hemos sustentado, la demanda competencial de autos fue planteada contra la decisión del Congreso de la República de admitir a trámite la vacancia contra el presidente de la República por permanente incapacidad moral, mediante la Moción de Orden del Día 12090, del 11 de setiembre de 2020; y en dicha demanda se pretendía que se «declare la nulidad de la admisión a trámite de la Moción de Orden del Día 12090, así como de los siguientes actos adoptados por el Congreso de la República en base a esta decisión, archivando en forma definitiva el procedimiento de vacancia» (p. 4 de la demanda). Sin embargo, dicha Moción fue archivada el 18 de setiembre 2020, al no alcanzar los votos necesarios para declarar la vacancia de la Presidencia de la República, por lo que se sustrajo la pretensión del ámbito jurisdiccional, deviniendo la presente demanda en improcedente.
La posibilidad de establecer esa «relación de identidad» entre una y otra Moción de Orden del Día en el presente proceso competencial, carece de sustento normativo en nuestro ordenamiento procesal constitucional.
Más aún, que este Tribunal se pronuncie por la Moción de Orden del Día 12684 del 20 de octubre de 2020, agraviaría el derecho al debido proceso del demandado, pues es una decisión no demandada en el presente proceso, adoptada casi un mes después de corrido traslado al emplazado con la demanda de autos (30 de setiembre de 2020), razón por la cual éste no ha podido ejercitar su derecho de defensa (derecho de contradicción).
Sólo una nueva demanda competencial contra la Moción de Orden del Día 12684, del 20 de octubre de 2020, habría permitido al Tribunal Constitucional pronunciarse sobre ésta. Actuar de otra manera implicaría que este Tribunal entra de oficio a resolver sobre un acto no demandado, lo cual no sólo agravia el derecho de defensa del emplazado, sino que es imposible a la luz de los procesos constitucionales contemplados en nuestra Ley fundamental, que siempre operan a pedido de parte, nunca de oficio.
Por estas consideraciones, nuestro voto es por declarar IMPROCEDENTE la demanda.
S.
FERRERO COSTA
FUNDMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
Si bien concuerdo con la opinión de mis colegas en el sentido de que debe declararse la improcedencia de la demanda, el presente caso requiere que exprese fundamentos adicionales, lo que paso a detallar:
1.
En la propia demanda competencial se describen los actos
concretos del Congreso de la República que afectarían las competencias del
Poder Ejecutivo:
“Los actos concretos del Congreso de la República que afectan las competencias del Poder Ejecutivo son i) la admisión a trámite de una moción de vacancia contra el presidente de la República por permanente incapacidad moral (Moción de Orden del Día N° 12090), aprobada por el Pleno del Congreso el viernes 11 de setiembre de 2020, y ü) el desarrollo del procedimiento de vacancia según lo previsto en el artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República como resultado de la admisión a trámite de la moción”.
2.
Es por ello que la parte demandante solicitaba lo
siguiente:
“...en el presente caso se solicita al Tribunal
Constitucional que, como consecuencia de determinar que el Congreso de la
República ha hecho un uso indebido de su competencia respecto a la vacancia
presidencial por permanente incapacidad moral, declare la nulidad de la
admisión a trámite de la Moción de Orden del Día N° 12090, así como de los
siguientes actos adoptados por el Congreso de la República en base a esta
decisión, archivando de forma definitiva el procedimiento de vacancia.”
(énfasis agregado).
3.
Como es de público conocimiento, el pedido de vacancia que
fue tramitado a través de la moción de orden del día 12090, que ha sido materia
de la presente demanda, fue debatida y votada por el Pleno del Congreso de la
República el día 18 de septiembre de 2020 y fue desestimado por no contar con
el número de votos requeridos para declarar la vacancia.
4.
Como es de verse, el acto concreto que se cuestionaba en la
demanda, relativo a un concreto pedido de vacancia, ha cesado, lo que determina
la sustracción de la materia en el presente caso.
5.
Conforme a lo expuesto, debo precisar que la razón por la
que declaro improcedente la demanda competencial se basa exclusivamente en la
sustracción de la materia, por lo que me aparto de las consideraciones
expresadas en el fundamento 8 de la sentencia.
S.
MIRANDA CANALES
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI
Considero que la demanda ES
IMPROCEDENTE POR HABERSE PRODUCIDO LA SUSTRACCIÓN DE LA MATERIA, en razón
que el inicio y la prosecución del procedimiento de declaración de vacancia que
dio origen a la demanda concluyó con el archivamiento de la solicitud de
vacancia al no haberse obtenido el número de votos mínimos exigido por el
artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República (87 votos
equivalentes a los 2/3 del número legal de congresistas).
Sin perjuicio de ello, estimo importante enfatizar lo siguiente:
1.
En primer
lugar, que la forma de conclusión del presente proceso (sustracción de la
materia) constituye una solución definitiva a la controversia sub litis,
generada entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, que ha sido sometida
a dilucidación, y responde al rol pacificador del Tribunal Constitucional;
máxime en el marco de las situaciones políticas y sociales que viene
atravesando el país.
2.
Sobre esto
último, la ponencia que en su momento presentó la Magistrada Ledesma Narváez
para resolver el presente caso y que no alcanzó el voto favorable de la mayoría
de miembros del Colegiado Constitucional, comprendió propuestas que no
contribuían a la pacificación del país y olvidó que en casos como el presente
los jueces que integramos el Tribunal Constitucional tenemos la obligación de
sopesar las consecuencias políticas, sociales y jurídicas que nuestra decisión
podría generar; sobre todo si se tiene en cuenta que una de las finalidades que
tiene el Tribunal Constitucional, además de contribuir a la pacificación del
país, es la de fortalecer el Estado Constitucional, así como a las
instituciones que lo integran y fortaleces el respeto a sus respectivas
competencias.
3.
Por lo demás,
en tal dimensión deben tenerse en cuenta el conjunto de hechos y situaciones
que se han producido después del archivamiento de la solicitud de vacancia
materia de este proceso y que han desembocado en una segunda solicitud de
vacancia, autónoma e independiente de la anterior, y en su aprobación; en la
aceptación de la misma por parte del ex presidente Martín Vizcarra Cornejo; y
en la aplicación de la fórmula de sucesión presidencial establecida en el
artículo 115 de la Constitución hasta en dos ocasiones, para finalmente la
asunción de la primera magistratura de la Nación por parte del actual
mandatario Francisco Sagasti Hochhausler.
4.
En segundo
término, estando a que la propuesta de la Magistrada Ledesma Narváez comprendió
todo un desarrollo sobre los alcances de la figura de la permanente incapacidad
moral e, inclusive, perseguía acotarla, constreñirla y limitarla,
desnaturalizándola y afectando en parte las competencias del Poder Legislativo
y las reglas del equilibrio de poderes contenidas en la Norma Suprema de la
República, debo dejar sentada mi posición discrepante de tal postura y resumir
las razones de mi disidencia.
5.
Al respecto,
soy de la opinión de que la Constitución establece esta causal como una de
carácter abierto, para atender situaciones de graves actos en los que ha
incurrido el presidente de la República, quien ostenta el más alto cargo de la
Nación y es el Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y
de la Policía Nacional. Frente a esos
actos, la mencionada causal se comporta como un mecanismo de control de poder,
que habilita a que el Congreso adopte una decisión política con 87 votos.
6.
En tal
sentido, discrepo de aquellas posiciones que pretenden restringirla por las
siguientes consideraciones:
6.1.
La Comisión
Revisora de la Reforma Constitucional, que tuve el honor de integrar, debatió
sobre la vacancia presidencial por la causal de incapacidad moral, llegándose a
concluir que su contenido se identificaba claramente con una fórmula abierta
referida a toda “conducta incompatible con la dignidad del cargo” de presidente
de la República, lo cual fue así plasmado en el documento emitido como
resultado de dicho debate y aparece como propuesta de causal de vacancia
presidencial.
6.2.
Ahora bien,
para referirnos a la incapacidad moral permanente, debemos tener en cuenta, en
primer lugar, el uso que tradicionalmente se le ha dado a dicha figura y, en
segundo orden, la forma o régimen de gobierno que ha contemplado nuestra
Constitución.
6.3.
En cuanto a
lo primero, está claro que la referida figura no es una novedad en nuestro
constitucionalismo. Recogida como tal por las Constituciones de 1839 (artículo
81), 1856 (artículo 83, inciso 2), 1860 (artículo 88, inciso 1), 1867 (artículo
80, inciso 2), 1920 (artículo 115, inciso 1), 1933 (artículo 144 inciso 1),
1979 (artículo 206, inciso 1) y, finalmente, 1993 (artículo 113, inciso 2),
siempre ha sido considerada una facultad indiscutible del Congreso
especialmente reconocida como instrumento de control político sobre la figura
del Presidente de la República. No es, pues, una invención de la actual Constitución,
sino parte inobjetable de lo que vendría a ser nuestra Constitución histórica o
tradicional.
6.4.
Si nos
atenemos a la práctica, que muy ocasionalmente se le ha dado, esta hace alusión
a todo aquel comportamiento asumido por el presidente de la República que,
visto desde los parámetros del Congreso, pueda resultar contrario a lo moral,
término que no se encuentra vinculado a lo mental, como en algún momento se ha
llegado a sostener, pues se trata de aspectos totalmente diferentes. Mientras
que lo mental se encuentra ligado al discernimiento y raciocinio de una
persona, lo moral en cambio se fundamenta en un contexto de carácter ético o
rigurosamente valorativo.
6.5.
Por lo demás,
la prueba de que el término mental tampoco se encuentra asociado a lo moral, la
constituyen importantes normas de nuestra Constitución que con todo acierto
hacen distingo entre lo físico, lo mental y lo moral (cfr. Artículo 2, incisos
1 y 24, acápite h, de la Constitución), lo que adicionalmente viene reforzado
por el artículo 5, inciso 1, de la Convención Americana de Derechos Humanos,
que hace una clara diferenciación entre cada una de dichas categorías.
6.6.
Ahora bien,
lo moralmente inaceptable es todo aquello que desde la perspectiva de la ética
o de los valores de trascendencia general, pueda resultar reprochable en cabeza
del presidente de la República, dada su condición de Jefe de Estado y
personificador de la Nación, correspondiendo al Congreso de la República
determinar qué comportamientos son los que pueden sujetarse a dicho estándar de
evaluación.
6.7.
Siendo el
Congreso de la República un órgano de naturaleza eminentemente política, el
juicio que ha de efectuar en la determinación de las citadas conductas reñidas
con lo moral no puede ser otro que uno de naturaleza esencialmente política,
muy distinto del juicio propiamente judicial, en el que son otros los
referentes a tomarse en cuenta, los que, por lo general, se encuentran
regulados y reconocidos en el ordenamiento jurídico.
6.8.
En tal
sentido, en mi opinión no resulta de recibo que se pretendan tasar en un
catálogo formal o matemáticamente exacto los supuestos de una hipotética
conducta reñida con la moral, pues ello no solo resultaría contrario a la
característica de amplitud y dinamismo esenciales en la vida, la realidad
política o la coyuntura del tiempo y espacio social, sino un vano intento por
circunscribir algo que por su propia naturaleza resulta imposible colocar
dentro de parámetros estrictamente objetivos.
6.9.
Naturalmente,
lo dicho no significa que lo político se encuentre exento de seguir los valores
constitucionales, pues siendo la Constitución la norma Suprema del Estado, a la
que se encuentran sujetos tanto detentadores como destinatarios del poder, está
claro que los valores que propugna condicionan y legitiman toda actuación en la
vida política.
6.10.
Sin embargo,
aun aceptando la vinculación que todos tenemos para con la Constitución
(incluyendo el Congreso de la República), no puede dejarse de anotar el
inevitable y acaso necesario espectro de posibilidades abiertas con las que
debe operar todo protagonista político. De no ser así, la política
desaparecería del escenario para ser reemplazada por conductas absolutamente
predeterminadas que impedirían la libertad de opción en los enfoques de cada
medida o decisión política.
6.11.
En esa
dirección, mi posición va de la mano con quienes sostienen que los actos
políticos son abiertos y están sujetos a la norma constitucional. Y si esta
última contempla la figura de la incapacidad moral como causal de vacancia
presidencial es porque nuestro legislador constituyente, siguiendo la
Constitución histórica, ha querido establecer un mecanismo de control político
abierto para, repito, atender situaciones de graves actos en los que incurra el
presidente de la República, quien ostenta el más alto cargo de la Nación; actos
que agravian a la Nación y hacen desmerecer el cargo.
6.12.
Lo segundo,
que a su vez es consecuencia de la propia evolución constitucional peruana, es
el hecho de que no somos en estricto un modelo presidencialista puro, con
absoluta primacía del Poder Ejecutivo sobre el resto de poderes, sino uno de
características semi presidencialistas[1]
en el que el constituyente se decanta por un riguroso equilibrio de poderes y
en el que si bien el protagonismo mayor ciertamente lo tiene el Poder Ejecutivo,
ello no supone de ninguna forma ignorar o minimizar los adecuados y necesarios
mecanismos de fiscalización que son expresión directa de los frenos y
contrapesos que todo esquema republicano y democrático de gobierno supone.
6.13.
En el
contexto señalado, la existencia de instituciones como la vacancia presidencial
no responde a un propósito de sobre empoderar al Congreso de la República, sino
de fortalecer el necesario control que de manera ocasional requiere un modelo
en el que se dota al presidente de la República de importantes facultades que,
si bien deben estar adecuadamente garantizadas, no deben suponer un mal uso en
el ejercicio del poder. La razón por la que la vacancia presidencial por
incapacidad moral permanente existe como una causal abierta no se atribuye pues
a un deseo de permitirle al Congreso aplicarla de manera indiscriminada o
abusiva, sino a la necesaria compaginación de lo que representa el control como
instrumento de fortalecimiento constitucional.
6.14.
Ahora bien,
el hecho de que la citada causal pueda ser utilizada excepcionalmente y por
razones perfectamente justificadas, tampoco supone, como ya lo hemos
adelantado, un desconocimiento de su procedencia dentro de los estrictos
parámetros constitucionales.
6.15.
Finalmente y
aunque no es materia de la controversia, dejo en claro que acorde con lo
señalado en los considerandos precedentes, no encuentro viable pretender
establecer un quorum distinto o mucho mayor al expresamente previsto en el
artículo 89A del Reglamento del Congreso de la República y que ya establece per se una mayoría rigurosamente
calificada para que dicho Poder del Estado adopte una decisión de vacancia
presidencial por incapacidad moral, no solo porque dicha norma precisamente fue
adoptada como consecuencia de una exhortación realizada por el Tribunal
Constitucional, a través de la sentencia emitida en el expediente
0006-2003-AI/TC (lo que dice mucho de su
origen razonable), sino porque limitar una atribución de modo exagerado convertiría
dicha facultad congresal en una fórmula carente de todo efecto práctico,
permitiendo que quienes asuman en el futuro el alto cargo de presidente de la
República puedan abusar del poder que ostentan en evidente menosprecio del
control auspiciado desde la propia Constitución.
6.16.
Por lo demás,
está claro que el Tribunal Constitucional no es tampoco un órgano legislativo
que deba actuar con manifiesto decisionismo. Si bien puede recomendar formulas
vía exhortación ello lo puede hacer en la medida de que las mismas no supongan
invadir otros fueros o competencias legítimamente reconocidas sobre el resto de
poderes y órganos constitucionales.
S.
BLUME FORTINI
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
Para evitar que
otros interpreten y modifiquen mi voto, dejo constancia de que suscribo totalmente los argumentos y el fallo de la sentencia
de mayoría, que declara IMPROCEDENTE la demanda por
haberse producido la sustracción de la materia. Sin embargo, emito este
fundamento de voto porque, en mi opinión, en este caso hay una razón adicional para declarar su improcedencia. El petitorio de la
demanda exige también un pronunciamiento respecto a una cuestión
sustancialmente igual a la que ya fue resuelta por el Tribunal Constitucional
en la sentencia emitida en el Expediente 00006-2003-AI/TC. Me explico:
La presente demanda
competencial fue planteada el 14 de setiembre, ante la admisión de la Moción de
Orden del Día 12090, Caso Richard Cisneros. Sin embargo, días después de
planteada la demanda, dicha moción fue debatida y votada en el Pleno del Congreso de la República, donde no obtuvo los
votos requeridos por el artículo 89-A de su Reglamento para ser aprobada; por
tanto, tal moción fue archivada. De esta manera, ocurrió la sustracción de la
materia controvertida en este proceso. En un proceso
competencial, la materia a evaluarse debe ser un acto concreto de alguna
entidad estatal que menoscaba las atribuciones constitucionales de otra entidad
estatal. Al desaparecer dicho acto, ya no hay nada que analizar.
Ahora bien, ocurre
que el petitorio de la demanda no es claro o preciso,
y pretende ir más allá de la Moción de Orden del Día 12090. La demanda, en
efecto, asegura que no busca defender al expresidente Martín Vizcarra frente a
dicha moción sino que solicita que el Tribunal Constitucional “precise” la causal de vacancia del presidente de la
República por “permanente incapacidad moral”, establecida en el inciso 2 del
artículo 113 de la Constitución, para evitar su uso arbitrario:
La presente demanda
no tiene por objetivo establecer argumentos de
defensa del presidente de la República con relación a los hechos e imputaciones
contenidas en la Moción de Orden del Día Nº 12090, sino lograr que el Tribunal
Constitucional, a partir de la precisión sobre los
alcances constitucionales de la competencia del
Congreso para declarar una vacancia presidencial por permanente incapacidad
moral, garantice el ejercicio de las competencias que la
Constitución Política de 1993 le otorga al Poder Ejecutivo durante el período
de cinco años para el cual ha sido elegido, evitando a su vez que sea empleada de forma arbitraria como mecanismo de
control político y sanción para dar por concluido un mandato presidencial [énfasis añadido].
Este asunto, sin
embargo, es sustancialmente igual al que resolvió el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente
00006-2003. Dicha sentencia precisó el uso de la vacancia por incapacidad
moral, sugiriéndole al Congreso incluir en su Reglamento un procedimiento ad-hoc para el trámite de tales mociones. El Tribunal Constitucional también sugirió elevar a dos tercios del
número legal de miembros del Congreso la votación requerida para la aprobación
de las mismas. Ambas sugerencias fueron recogidas por el Congreso el año 2004,
introduciendo el artículo 89-A a su Reglamento. El
Tribunal Constitucional no puede ir más allá, como pretenden mis colegas que
acogen la presente demanda. El Tribunal Constitucional, vía interpretación, no
puede reescribir la Constitución. El inciso 2 del artículo 113 de la
Constitución le otorga al Congreso la atribución de
declarar la vacancia por permanente incapacidad moral del presidente de la
República en cualquiera de los cinco años de su mandato. El Tribunal
Constitucional no puede introducir reglas que hagan inviable el ejercicio de esta atribución.
En realidad, de la revisión de los debates constitucionales de 1993 resulta
claro que los constituyentes eran conscientes de que el término “incapacidad
moral” podía ser interpretado de distintas maneras. Esta preocupación también
está registrada en los debates que alumbraron la
Constitución de 1979. A pesar de ello, los constituyentes tanto de 1993 como de
1978-79 decidieron mantener este término en el texto constitucional,
considerando que estaba presente en nuestra Constitución histórica desde 1839, sin que hubiese sido prácticamente utilizado. La
inclusión de la vacancia por incapacidad moral en la Constitución no fue, pues,
un descuido; fue una decisión deliberada. Los constituyentes decidieron otorgarle al Congreso ese mecanismo de control, y lo hicieron:
Artículo 113.— La Presidencia de la República
vaca por:
(…)
2. Su permanente
incapacidad moral o física, declarada por el Congreso [énfasis añadido].
El 2001, la Comisión
de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional Peruana, convocada por Valentín
Paniagua, propuso sustituir el término “permanente incapacidad moral” por el de
“conducta incompatible con la dignidad del cargo”, que no es menos
indeterminado. El 2002, al avanzar el proceso de reforma constitucional, en el
“Anteproyecto de Ley de Reforma Constitucional”, la
Comisión de Constitución del Congreso optó por la fórmula de “conducta
incompatible con la dignidad del cargo o incapacidad moral”, dejando claro que
ambos términos eran sinónimos. Ni siquiera en ese momento, en el que se intentaba hacer una reforma total de la
Constitución, se pensó retirarle dicha atribución al Congreso.
Llama la atención la
conducta del procurador público especializado en materia constitucional del
Poder Ejecutivo. El año pasado, al contestar la
demanda contenida en el Expediente 00006-2019-CC/TC, caso disolución del
Congreso, nos solicitó que realizáramos una interpretación amplia de la facultad del Poder Ejecutivo de plantear cuestiones
de confianza, de modo que incluyera competencias exclusivas del Congreso y su denegación fáctica. Hoy pretende que realicemos
una interpretación estrecha de la atribución
del Congreso de declarar la vacancia presidencial por permanente incapacidad
moral. El Tribunal Constitucional no debe prestarse a
hacer interpretaciones ad hoc.
Finalmente, cabe
recordar también que la vacancia por incapacidad moral está recogida en
Constituciones de países tanto parlamentaristas como presidencialistas. Un
ejemplo de los primeros es Italia, donde su sola amenaza llevó a la dimisión de Francesco Cossiga, en sus últimos meses de
mandato en 1992. En los Estados Unidos de
América, un ejemplo de los segundos, su uso ha sido más frecuente. En los
últimos cincuenta años, han habido allí tres procesos de vacancia por
incapacidad moral: en 1975, contra Richard Nixon; en
1998, contra Bill Clinton; y, en 2019, contra Donald Trump. Nixon renunció, al
igual que Cossiga, ante su sola amenaza (como, por cierto, lo hizo aquí Pedro
Pablo Kuczynski). Empero, en los casos de Clinton y Trump lo que evitó la vacancia fue la intervención del Senado.
Por ello, para
evitar enfrentamientos políticos y sociales tan dramáticos como el presente, el
Perú —cuyo sistema de gobierno combina elementos parlamentaristas y
presidencialistas— debería volver a tener un Senado.
Me atrevo a sugerir que el Congreso de la República pondere esta reforma
constitucional puntual, que contribuiría a la afirmación de la democracia
peruana. En un Congreso unicameral, pueden cometerse errores más fácilmente que
en uno bicameral; una cámara de revisión, por
definición, contribuye a que se reflexione más las decisiones que se adoptan.
Karl Loewenstein dijo:
El control
intraorgánico más importante consiste en la división de la función legislativa,
que, como tal, está distribuida entre dos ramas
separadas de la asamblea que se controlan y limitan mutuamente. Este es el
significado del sistema bicameral.
Por tanto, ya que
esto es lo que pienso sobre la vacancia presidencial por permanente incapacidad
moral, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE la demanda.
S.
SARDÓN DE TABOADA
VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ Y DEL
MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Lo que la experiencia de la justicia
constitucional ha revelado es, justamente, la aparición de un reino nuevo donde
extender el imperio del Derecho, un reino hasta entonces dejado al capricho y
al arbitrio de los políticos, el reino de la Constitución, concebida no como
una simple decisión existencial, consumada en un momento único y remitida en su
suerte a todos los avatares y las pasiones de la lucha política ulterior, sino
como una norma jurídica efectiva, que articula de manera estable los elementos
básicos del orden político y social y que es capaz de funcionar normativamente
como clave, de bóveda del sistema jurídico entero. El sistema de la justicia
constitucional ha conquistado, pues, nuevas tierras al imperio del Derecho para
extender a ellas naturalmente la función pacificadora e integradora que el
Derecho asegura como el primero de sus logros.
Eduardo García de Enterría
Conforme a
nuestro irrenunciable deber de magistrada y magistrado constitucionales,
elaboramos el presente voto porque no compartimos, de ninguna forma, ni las
razones ni la decisión adoptada por la mayoría de nuestros colegas. La demanda
no debió declararse improcedente por sustracción de la materia, sino más bien
debió ingresarse al fondo del asunto y declararla FUNDADA, pues
está acreditado el uso indebido de la vacancia presidencial por parte del Poder
Legislativo, así como la afectación de las competencias de la Presidencia de la
República para dirigir la política general de gobierno.
En los últimos años el Congreso
de la República ha apelado frecuentemente a la noción de la incapacidad moral
para justificar pedidos de vacancia presidencial, lo que ha generado escenarios
de graves tensiones políticas, que hacían imprescindible e impostergable un
pronunciamiento de fondo del Tribunal Constitucional sobre esta causal. Sólo
así se hubiera hecho prevalecer sus funciones de
valoración, ordenación y pacificación, y acabar de este modo con la
incertidumbre e inseguridad jurídica generadas por las referidas tensiones
políticas. Lamentablemente la mayoría del Tribunal ha decidido rechazar la
improcedencia de la demanda por argumentos formales que carecen de justificación.
Estructuraremos
nuestro pronunciamiento abordando los siguientes tópicos: 1) antecedentes del
caso; 2) delimitación de la controversia competencial; 3) la vacancia del
Presidente de la República por incapacidad moral en el constitucionalismo
peruano: 3.1. Historia constitucional de la vacancia presidencial por causal de
incapacidad moral y 3.2. La incapacidad moral como causal de vacancia
presidencial en la historia reciente; 4) La causal de vacancia presidencial por
causal de incapacidad moral en la Constitución Política de 1993: 4.1. Sobre la
naturaleza de la vacancia presidencial, 4.2. La norma constitucional contenida
en el artículo 113 inciso 2 de la Constitución, y 4.3. Sobre las garantías
procedimentales para que la causal de permanente incapacidad moral sea
utilizada en un sentido conforme con la Constitución; 5) Análisis del caso
concreto; y 6) Efectos de la sentencia en el presente caso.
§1.
Antecedentes del caso
Demanda
Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
- El demandante sostiene que el Congreso de la República ha ejercido indebidamente su competencia para iniciar el trámite de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, ya que afecta las atribuciones del Presidente de la República para dirigir la política general del Gobierno y la facultad de los ministros para llevarla a cabo.
- Argumenta que en el presente caso existe un conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto. En este supuesto, cada órgano constitucional conoce perfectamente cuál es su competencia; sin embargo, uno de ellos realiza un indebido o prohibido ejercicio de la atribución que le corresponde, lo que repercute sobre el ámbito del que es titular el otro órgano constitucional.
- En ese sentido, manifiesta que los actos concretos del Congreso de la República que afectan las competencias del Poder Ejecutivo son:
i) la admisión a trámite de una moción de vacancia contra el presidente de la República por permanente incapacidad moral (Moción de Orden del Día 12090); y,
ii) el desarrollo del procedimiento de vacancia como resultado de la admisión a trámite de la moción.
- Alega que existen antecedentes, tanto a nivel interno como internacional, de acciones de control a través de instancias jurisdiccionales, sobre la actuación del Congreso de la República respecto al ejercicio de competencias que le han sido reconocidas por la Constitución.
- El procurador público de la parte demandante acota que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) en el caso Tribunal Constitucional vs. Perú, determinó que el procedimiento de acusación constitucional llevado a cabo por el Congreso de la República contra los magistrados denunciantes en la controversia, afectó las garantías del debido proceso reconocidas en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante CADH).
- Añade que, en el 2018, la Corte IDH en la resolución de medidas provisionales del caso Durand y Ugarte vs. Perú realizó un control sobre el proceso de acusación constitucional seguido por el Congreso de la República contra cuatro magistrados del Tribunal Constitucional y ordenó el archivo del referido proceso.
- El demandante refiere además que un elemento esencial de todo Estado constitucional es el respeto al principio de separación de poderes. Alega que el Tribunal Constitucional ha señalado que las dimensiones de dicho principio son la solución democrática, cooperación, balance entre poderes y el principio de separación de poderes propiamente dicho.
- Argumenta que, en el presente caso, el uso indebido por parte del Congreso de la República de su competencia para tramitar la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral contraviene el principio de separación de poderes.
- El procurador público del Poder Ejecutivo manifiesta que, de acuerdo con el artículo 118 inciso 3 de la Constitución, corresponde al presidente de la República “dirigir la política general del gobierno”. Por su parte, el artículo 119 del texto constitucional reconoce la competencia de los ministros para ejecutar dicha política.
- Asevera que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 112 de la Constitución, todas las entidades del Estado deben respetar el período de duración del mandato presidencial. Sostiene que, aquellos mecanismos a través de los cuales se pueda constitucionalmente determinar que dicho período de gobierno debe concluir antes de lo previsto, deben cumplir determinados requisitos tanto de fondo como de procedimiento.
- Aduce que, una de las garantías para el adecuado desempeño de las competencias que corresponden al Presidente de la República, se encuentra establecida en el artículo 117 de la Constitución. Dicha disposición constitucional tiene por objetivo garantizar que el más alto funcionario del Estado pueda ejercer adecuadamente el cargo sin que sus competencias se vean entorpecidas como consecuencia del trámite de denuncias presentadas en su contra.
- Por ello, concluye en este aspecto que las competencias asignadas por la Constitución al Congreso de la República no pueden ser utilizadas para impedir que el Presidente de la República dirija la política general del gobierno durante los cinco años por los cuales ha sido elegido, ni para impedir que los ministros de Estado la ejecuten.
- Sostiene que el artículo 113 de la Constitución establece los supuestos en los cuales se produce la vacancia presidencial. Señala que dicha disposición constitucional tiene como finalidad identificar aquellas situaciones objetivas que den cuenta de un hecho concreto que impida que una persona pueda seguir ejerciendo el cargo de presidente de la República.
- Sin embargo, alega que dicha institución no implica un mecanismo de control político. Pues de lo contrario se estaría afectando el modelo de frenos y contrapesos que rige en nuestro sistema constitucional.
- Por ello, señala que la aplicación de esta causal de vacancia debe ser restrictiva, únicamente cuando el Presidente de la República se encuentre imposibilitado de ejercer el cargo por haberse configurado su permanente incapacidad moral.
- Sostiene que dicha causal no puede ser empleada por el Congreso de la República como un mecanismo de control político respecto del Poder Ejecutivo. Es decir, alega que no debe ser utilizada para evaluar acciones u omisiones del presidente de la República durante el período de gobierno, ya que de hacerlo se desnaturalizaría la institución de la vacancia presidencial lo cual supondría una afectación del equilibrio de poderes.
- El demandante advierte que el procedimiento de vacancia presidencial ha sido establecido en el Reglamento del Congreso de tal manera que se asemeja a un proceso sancionatorio contra el Presidente de la República.
- Añade que, si bien dicha norma establece reglas de procedimiento relacionadas con las etapas correspondientes, no define cuáles son los supuestos o criterios que deben tomarse en cuenta para identificar aquellas conductas (acciones u omisiones) del Presidente de la República que puedan ser calificadas como permanente incapacidad moral.
- Así las cosas, alega que le corresponde al Tribunal Constitucional disponer que la vacancia presidencial por la causal de permanente incapacidad moral no puede ser considerada como un mecanismo de control político respecto del Presidente de la República.
- Advierte que, en el presente caso, del contenido de la Moción de Orden del Día 12090, se desprende que la causal de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral no se sustenta en algún hecho objetivo que le impida al presidente de la República continuar ejerciendo sus funciones, sino que, por el contrario, se basa en argumentos sujetos a debate e interpretación, tanto desde un punto de vista jurídico como político y que, dicha situación, reflejaría la intención del Congreso de emplear la vacancia presidencial como un mecanismo de control político.
- Finalmente, el demandante enfatiza que la presente controversia debe ser analizada tomando en cuenta el actual escenario político, a fin de hacer prevalecer los límites impuestos por la Constitución a la competencia del Congreso de la República.
Contestación de la demanda
En la contestación de la demanda, se exponen los siguientes argumentos:
- El procurador público encargado de la defensa de los asuntos judiciales del Poder Legislativo sostiene que la demanda ha devenido en improcedente por incurrir en la causal de sustracción de la materia. Refiere que, según Manuel Valverde, la sustracción de la materia, “solo se puede dar ex post de interpuesta la demanda; esto es, debe surgir la causal de la sustracción de la materia después de que se admita la demanda hasta –por lo general– antes de expedirse la sentencia final”.
- Añade que, según Eugenia Ariano, “la desaparición del interés para obrar, tiene estrecha relación con la pretensión como objeto del proceso, en la medida que es sobre este último que recaerá la afectación del interés para obrar, bien debido a la satisfacción extraprocesal o a cualquier otro evento que provoque un efecto idéntico”.
- En ese sentido, señala que según el artículo 110 del Código Procesal Constitucional, el conflicto competencial se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro.
- Argumenta que, a diferencia de lo ocurre en los procesos de inconstitucionalidad y de acción popular, el proceso competencial no está dirigido a evaluar la compatibilidad abstracta de normas jurídicas con el ordenamiento constitucional o legal.
- Refiere que, al resolver este tipo de procesos, el Tribunal Constitucional a menudo ejerce su función ordenadora y, de esa manera, contribuye a clarificar la distribución de competencias establecida por la Constitución Política del Estado. Alega que si no existe un conflicto, que debe basarse necesariamente en cuestiones de hecho, no puede ser procedente una demanda competencial.
- Sostiene que, es evidente que el proceso competencial está diseñado para evaluar hechos y situaciones jurídicas concretas. Por lo tanto, desde ese punto de vista, anota que este proceso es más próximo a los procesos de la libertad (habeas corpus, amparo y habeas data) que a los de control abstracto (inconstitucionalidad y acción popular).
- Argumenta que la posibilidad de plantear una demanda competencial se encuentra supeditada a la existencia de un conflicto, ya que de lo contrario este proceso devendría en un mecanismo a través del cual los sujetos legitimados para demandar podrían solicitar que el Tribunal Constitucional se pronuncie, en cualquier momento, sobre una presunta ambigüedad en la distribución de competencias establecida por nuestra Constitución.
- El procurador público encargado de la defensa de los asuntos judiciales del Poder Legislativo sostiene que, si ello ocurriera, no estaríamos ante un proceso destinado a resolver una controversia sino, más bien, ante un mecanismo vinculante de consulta en el cual el Tribunal Constitucional estaría llamado a resolver casos hipotéticos y/o a realizar interpretaciones en abstracto, lo cual no es admisible en nuestro sistema constitucional.
- Refiere que, si se permitiera que el proceso competencial se configure como un mecanismo vinculante de consulta, se alteraría profundamente el equilibrio de poderes, reconocido en el artículo 43 de la Constitución.
- Sobre esta base, manifiesta que, a través del proceso competencial, el Tribunal Constitucional, únicamente está autorizado para resolver los conflictos que efectivamente se producen entre los sujetos legitimados para demandar y ser demandados. Alega que, por regla general, no puede emplearse este proceso para resolver conflictos que no existen, o que han desaparecido durante la tramitación del proceso.
- Respecto al caso concreto, el procurador público encargado de la defensa de los asuntos judiciales del Poder Legislativo manifiesta que se debe considerar que en la sesión de fecha 18 de setiembre de 2020, la moción de vacancia obtuvo solo 32 votos, con lo cual se acredita que el conflicto específico que dio origen a la interposición de la demanda ha desaparecido, y, por lo tanto, la demanda deviene improcedente por haberse producido la sustracción de la materia.
- Por otro lado, sin perjuicio de ello, manifiesta que, en el presente caso, la demanda no ha sido interpuesta en defensa de una potestad concreta del Poder Ejecutivo cuyo ejercicio esté impedido o se encuentre disminuido por causas imputables al Congreso de la República. Por el contrario, ha sido presentada en defensa del señor Martín Vizcarra Cornejo, como presidente de la República, con la finalidad de que no sea vacado del cargo por aplicación del artículo 113, inciso 2, de la Constitución.
- Por ello, alega que la presente demanda no tiene carácter competencial puesto que no está en discusión el ejercicio de ninguna de las competencias constitucionales que corresponden al Poder Ejecutivo, sino únicamente la continuidad en el cargo de un funcionario público, concretamente, el señor Martín Vizcarra Cornejo como Presidente de la República.
- Manifiesta que, como resulta evidente, las controversias que verdaderamente tienen carácter competencial suponen una discusión respecto a la titularidad y/o la forma de ejercer las competencias constitucionales, lo que es independiente de cualquier consideración intuito personae.
- Añade que, desde el punto jurídico constitucional, el alcance y la capacidad de ejercer las competencias del Poder Ejecutivo es independiente de la identidad del presidente de la República, de los ministros o de cualesquiera otros funcionarios públicos.
- Refiere que, la potestad presidencial reconocida en el artículo 118 inciso 3 de la Constitución, no se configura constitucionalmente en función de las personas o de los periodos de gobierno: le corresponde al presidente de la República por imperio de la Constitución, independientemente de quien ocupe el cargo y del periodo de gestión del que se trate.
- Por otro lado, subraya que, la doctrina entiende por capacidad a la aptitud o posibilidad jurídica de gozar y obrar los derechos, o la aptitud para adquirir y contraer deberes jurídicos, y también, como la aptitud otorgada por el ordenamiento jurídico, para ser titular de relaciones jurídicas.
- En esta línea, asevera que existe un consenso que tiende a identificar a la capacidad jurídica como la aptitud para ser titular de situaciones jurídicas, mientras que la capacidad de ejercicio es la aptitud para ponerlas en actuación. Por ello, ambas, constituyen el momento estático y dinámico de la categoría jurídica denominada sujeto de derecho.
- Manifiesta que, la incapacidad moral es una expresión que proviene del derecho canónico y del derecho privado francés, en oposición a la incapacidad física y equivalente de incapacidad intelectual.
- Añade que, la interpretación de la incapacidad moral formulada desde el derecho civil se corresponde con una de las acepciones recogidas del vocablo moral en el Diccionario de la Real Academia Española, que la identifica como el "conjunto de facultades del espíritu, por contraposición a físico".
- Argumenta que esta interpretación civilista de la incapacidad moral como causal de vacancia de la presidencia de la República presenta, no obstante, una importante limitación: ya que no alcanza a cubrir todos los aspectos de lo que debe entenderse como lo moral, en especial, en su relación con la aptitud del presidente de la República para ejercer la más alta magistratura de la Nación.
- Por ello, se adhieren a la postura de Paul Ricoeur, que concibe a la moral en su relación con el campo de lo obligatorio, marcado por las normas, las obligaciones, las prohibiciones, caracterizadas a la vez por una exigencia de universalidad y por un efecto de coerción. Añade que, desde este enfoque, toda referencia que se haga a la moral está indudablemente relacionada con las costumbres, las reglas de conducta admitidas en una época y en una sociedad determinada.
- Para el procurador público encargado de la defensa de los asuntos judiciales del Poder Legislativo, hablar de lo moral es aludir a un parámetro obligatorio de conducta fijado por una sociedad determinada que, como tal, es susceptible de ser transgredido debido a diversos factores y no, únicamente, por deficiencias psíquicas de un sujeto dado.
- Refiere que, si se tiene en cuenta que la finalidad de la vacancia presidencial es impedir que el presidente de la República continúe en el ejercicio del cargo debido a circunstancias valoradas como especialmente graves, según la tipología establecida en el artículo 113 de la Constitución, la incapacidad moral como causal debe interpretarse en el sentido de un quebrantamiento de los parámetros de conducta admitidos en una época y por una sociedad determinadas que afectan gravemente la dignidad del cargo y, además, son fuente de potenciales o concretos conflictos políticos que pueden hacer inviable el normal desenvolvimiento de la comunidad política.
- A la luz de estas razones y citando a Emile Durkheim, sostiene que la correcta interpretación de la incapacidad moral como causal de vacancia de la presidencia de la República es aquella que la identifica con "la falta de aptitud legal para continuar ejerciendo el cargo, por haberse acreditado objetivamente una conducta pública o social gravemente venal, corrupta, licenciosa u ofensiva a las convicciones éticas de la ciudadanía, que deja constancia de una atrofia de las nociones de corrección e integridad de ánimo".
- Refiere que, la incapacidad moral es, en definitiva, una situación pública que hace evidente la incapacidad hasta el extremo de interferir las funciones presidenciales y hacer aconsejable su remoción. Para estos efectos, señala que la permanente incapacidad moral declarada por el Congreso tiene que ser puesta en sus justos términos: es una decisión política, no técnica, que toma el Congreso, pero en función de una realidad existente que es atribución suya ameritar.
- Por lo tanto, asevera que claramente el Constituyente ha confiado al Parlamento ser el intérprete de esta causal ante la comunidad política, de modo exclusivo y excluyente. A él le corresponderá determinar la existencia o no de una situación política que califique como incapacidad moral del Presidente de la República suficientemente grave como para justificar vacancia de la presidencia de la República.
- Por otro lado, aduce que, de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se desprende que la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente se relaciona con el voto de censura ministerial, ya que ambos constituyen procedimientos de control político.
- A partir de ello, señala que, desde una interpretación acorde con los criterios jurisprudenciales establecidos por el propio Tribunal Constitucional, el artículo 113 inciso 2 de la Constitución, debe interpretarse en el sentido que el Congreso de la República puede declarar la vacancia de la presidencia por permanente incapacidad moral cuando el titular del Poder Ejecutivo incurre en conductas reprochables que resultan incompatibles con la dignidad de su cargo, independientemente de si tales conductas corresponden a las descritas en el artículo 117 de la Constitución.
- Arguye que nuestra tradición constitucional, que ha reconocido desde la Constitución de 1839 la potestad del Congreso de la República para declarar la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, ha admitido en modo uniforme su intrínseca relación con la comisión por parte del presidente de la República de conductas reñidas con la dignidad de su cargo, con prescindencia de si constituyen o no delitos previstos y penados por la legislación vigente
- Refiere que esta figura no tiene nada que ver con el desequilibrio y/o incapacidad mental de la persona que ejerce el cargo presidencial, ya que dicho supuesto se ha trasladado a la permanente incapacidad física, que también es una causa de declaración de vacancia presidencial, conforme lo establece el mismo artículo 113 inciso de la Constitución.
- Alega que, la propia aplicación de la vacancia presidencial en nuestra historia republicana revela que las razones que motivaron la vacancia presidencial partieron de una evaluación política de la idoneidad moral de los presidentes de la República involucrados y no de la pérdida de la integridad psíquica o mental.
- Finalmente, enfatiza que la Moción de Orden del Día 12090 fue admitida a trámite, discutida y desestimada dentro de los márgenes de un debido proceso en sede parlamentaria. Refiere que la vacancia presidencial solicitada obedeció a una evaluación política de los graves hechos que suscitaron la presentación de la moción de vacancia.
- Agrega que, habiéndose fijado el 18 de septiembre de 2020 como fecha para el debate y votación del pedido de vacancia, se presentaron en esa fecha, tanto el presidente de la República, Sr. Martín Vizcarra, como su abogado defensor, los cuales hicieron uso de la palabra y luego de un extenso debate se terminó rechazando la moción de vacancia, con lo cual se acredita también la sustracción de la materia en el presente proceso competencial.
§2.
Delimitación de la controversia competencial
1. De lo expuesto precedentemente, se desprende para resolver la
presente controversia debe determinar:
i) Si el acto de admitir a trámite una moción de vacancia presidencial por incapacidad moral realizado por el Congreso de la República fue irregular; y, solo en el caso de que lo haya sido, verificar si esa actuación irregular afectó el ejercicio de las competencias del Poder Ejecutivo; lo que exige, a su vez, determinar,
ii)
Cuáles son los alcances normativos de la disposición constitucional establecida en
el artículo 113 inciso 2 sobre la vacancia presidencial originada en la causal
de permanente incapacidad moral.
2. El Congreso de la República sostiene que la demanda debe ser declarada improcedente por incurrir en causal de sustracción de la materia, toda vez que en la sesión del Pleno de fecha 18 de setiembre de 2020, el pedido de vacancia fue desestimado ya que solo contó con el respaldo de 32 votos. Por ello, sostiene el demandado que carece de objeto emitir un pronunciamiento sobre el supuesto conflicto competencial incoado.
3. No compartimos tal criterio y ratificamos la competencia jurisdiccional que le asiste al Tribunal Constitucional para pronunciarse sobre el fondo de la discusión en el presente caso, principalmente, por las siguientes razones:
i) De acuerdo con el segundo párrafo del artículo 112 del Código Procesal Constitucional, el procedimiento en el proceso competencial se sujeta, en lo que resulte pertinente, a las reglas propias del proceso de inconstitucionalidad. En consecuencia, resulta aplicable el artículo 106 del Código Procesal Constitucional, y, por lo tanto, corresponde concluir que, una vez admitida la demanda competencial, independientemente de la actividad o interés de las partes, el Tribunal Constitucional, atendiendo al interés público de la pretensión discutida, impulsa el proceso y este solo concluye con la emisión de la sentencia;
ii) La resolución de un conflicto competencial no depende de que el procedimiento en el que se enmarca el acto presuntamente viciado haya concluido, porque, como establece el artículo 113 del Código Procesal Constitucional, la sentencia estimatoria “anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia”. Es decir, que si el Tribunal Constitucional considera que un acto se encuentra viciado dicha resolución supondría también la nulidad de todos los actos acaecidos con posterioridad que sean resultado o consecuencia de aquel primero;
iii) Si como aduce el demandado, el Tribunal Constitucional se encontrase impedido de abordar la cuestión controvertida porque el pedido de vacancia fue finalmente desestimado con anterioridad a la emisión de la sentencia, ello conllevaría a sostener que bastará que un procedimiento viciado se lleve a cabo con suficiente celeridad como para frustrar la intervención de este órgano de control de la Constitución. Por otra parte, debe tomarse en cuenta que sería suficiente con que la actuación que manifiesta el presunto menoscabo a las competencias de un poder del Estado u órgano constitucional cese antes de la expedición de la sentencia para que carezca de objeto el pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Un razonamiento en ese sentido resulta contrario a los fines que cumple este Tribunal, que integra, ordena y pacifica las relaciones entre los poderes públicos entre sí, como lo exige la naturaleza del caso de autos.
4.
Por todo lo expuesto,
concluimos que independientemente del resultado del procedimiento de vacancia
derivado de la Moción de Orden del Día 12090, es decir, aun cuando finalmente
dicha iniciativa hubiese sido desestimada con anterioridad a la expedición de
esta sentencia o, en todo caso, luego de la admisión a trámite de la demanda,
el Tribunal Constitucional mantiene su competencia para emitir una decisión
sobre el fondo de la controversia en atención a los principios y reglas que
rigen los procesos constitucionales y que, en particular, son aplicables al conflicto competencial.
§3. La
vacancia del Presidente de la República por incapacidad moral en el
constitucionalismo peruano
5. Como ha quedado establecido, en el caso de
autos, la controversia a resolver es una de carácter competencial que requiere
tomar en cuenta la interpretación que el Tribunal Constitucional ha de realizar
sobre los alcances normativos de la disposición constitucional establecida en
el artículo 113, inciso 2 sobre la vacancia presidencial originada en la causal
de permanente incapacidad moral.
6. Sin perjuicio de ello, consideramos indispensable determinar los términos en que fuera incorporada esta causal al ordenamiento constitucional peruano, ya que se ha conservado en el artículo 113.2 de la Constitución vigente con ligeras variantes y, su desarrollo en la constitución histórica, puede colaborar a determinar su alcance.
3.1. Historia constitucional de la vacancia presidencial por causal de
incapacidad moral
7. La historia de la incapacidad moral en el constitucionalismo
peruano aparece incluso antes de que este exista propiamente. En efecto, la
Constitución española de 1812 es una norma extranjera que se juró en territorio
peruano y establecía que el gobierno sería asumido por la Regencia cuando el
Rey “se halle imposibilitado de ejercer su autoridad por cualquier causa física
o moral”.
8. La Constitución Política de la República Peruana de 1823 y la
Constitución para la República Peruana de 1826 no incluyeron previsión alguna
respecto de la vacancia por incapacidad moral. Sin embargo, ello no impidió la
existencia de considerables tensiones entre el Ejecutivo y el Congreso. Sobre ello, uno de los primeros enfrentamientos
entre ambos poderes se pudo advertir a propósito de los constantes conflictos
entre José de la Riva Agüero y el Congreso de la República en el año 1823, el
cual generó desde la expedición de un decreto para la disolución del Congreso
hasta la declaración de exoneración para que el Presidente de la República deje
su cargo. El primero de estos actos se había justificado en la “seguridad de la
obra independizante que se estaba realizando y la remoción de los obstáculos
que se opusieran a lograr la libertad” [De Rávago, Enrique (1999). El Gran
Mariscal Riva Agüero, primer Presidente y Prócer de la peruanidad. Lima:
Edición privada, p. 138]. Por otro lado, en relación con lo dispuesto por el
Poder Legislativo, en el “Decreto del Congreso Constituyente exonerando a Riva
Agüero del Gobierno del Perú” se indicaba que
“[t]eniendo en consideración lo
expuesto verbalmente por el Presidente de la República a los Señores Presidente
y dos diputados del Soberano Congreso, asegurando que estaba llano a dimitir el
mando y retirarse al punto que la Representación Nacional designase, y siendo
indispensable tomar las medidas necesarias para conservar la unión y activar la
cooperación de todas las autoridades y ciudadanos para el grande objeto de
salvar la patria y afianzar la libertad; ha venido en decretar y decreta: 1.
Que el Gran Mariscal D. José de la Riva Agüero queda exonerado del gobierno”.
9.
Otro de los
episodios en los que se va a presenciar una fuerte pugna entre el Presidente de
la República y el Congreso -esta vez, en el marco de la vigencia de la
Constitución de 1828- se presentará a raíz de una fuerte polémica que
involucraría a Agustín Gamarra y a Francisco de Paula Gonzáles Vigil. La
Constitución de 1828 establecía que le correspondía a la Cámara de Diputados
acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, y otros altos funcionarios
por diversos delitos e infracciones a la ley fundamentales. De este modo, el
Consejo de Estado había enviado a la Cámara de Diputados una lista de todas
aquellas infracciones cometidas en las administraciones de Gutiérrez de la
Fuente y Agustín Gamarra. El procedimiento iniciado en el Congreso en contra de
este último tuvo como protagonista, por ser la persona que sustentó la
acusación, a Francisco de Paula Gonzáles Vigil. En su conocido discurso, y al
hacer referencia a la acusación, sostuvo que
en las infracciones declaradas
por la Cámara hay algunas en que el Ejecutivo ha puesto contribuciones, ha
impedido a las juntas departamentales el libre ejercicio de sus funciones, y ha
atacado las garantías individuales. El Ejecutivo ha doble el impuesto sobre el
papel sellado, ha disuelto en esta ciudad la junta departamental mandando salir
a fuera tres de sus miembros, y ha expulsado del país sin preceder sentencia
judicial al ciudadano Jaramillo, siendo de notarse que ésta última infracción
ha sido declarada tal por las dos Cámaras. Estos hechos (o uno que fuera) aun
cuando no hubiese otros, serían bastantes para proceder con toda justicia y
entablar la acusación” [Gonzáles Vigil, Francisco (2019). Yo debo acusar, yo
acuso. En: Bákula, Cecilia (compiladora). Textos y testimonios para comprender
el Perú en el bicentenario. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú, p.
378].
10. Pese a lo elocuente del discurso, en aquella
oportunidad no prosperó la acusación en contra de Agustín Gamarra al no
contarse con los votos suficientes para dicha empresa.
11. Con la Constitución Política de la República Peruana
de 1834 se incorporó a nuestro ordenamiento
constitucional un listado de causales de vacancia presidencial al establecer en
su artículo 80 que:
“La presidencia de la República vaca por
muerte, admisión de su renuncia, perpetua imposibilidad física, destitución
legal y término de su período constitucional”.
12. En tanto que la causal específica de vacancia
presidencial por incapacidad moral se estableció por primera vez en la
Constitución Política de 1839, al disponer en su artículo 81 que “[l]a presidencia de la República vaca de hecho por muerte, o por
cualquier pacto que haya celebrado contra la unidad e independencia nacional y
de derecho, por admisión de su renuncia, perpetua
imposibilidad física o moral, y término de su período constitucional”
(énfasis nuestro). Al respecto,
Toribio Pacheco, el que quizás sea uno de los principales comentaristas de este
texto, sostenía que “[e]l presidente puede ser
acusado por la cámara de representantes por traición,
dilapidación del tesoro público, por otros grandes crímenes
(indeterminados) o por mala conducta (misdemeanors)” [Pacheco, Toribio
(2015). Cuestiones Constitucionales. Lima: Centro de Estudios Constitucionales
del Tribunal Constitucional, p. 270]. Este procedimiento era considerablemente
complejo, ya que iniciaba en la Cámara de Diputados, y luego era el Senado el
encargarse de derivar este enjuiciamiento a la Corte Suprema de Justicia. Se
puede perfilar que ya existía en la doctrina de la época una aparente
distinción entre la determinación de supuestos de responsabilidad penal y aquellos
supuestos en los que podía advertirse la existencia de actos graves que
pudieran comprometer gravemente la imagen del Presidente de la República. Sin
embargo, también se puede destacar que existía la necesidad de establecer un
procedimiento riguroso y detallado para la determinación de responsabilidad del
Jefe de Estado.
13. Por su parte, la Constitución de 1856 amplió
los supuestos, ya clasificados como de hecho y de derecho por el texto
fundamental anterior, que configurarían una vacancia presidencial:
“Art. 83. La Presidencia de la República vaca de
hecho:
1˚ Por muerte.
2˚ Por celebrar cualquier pacto contra la
independencia ó integridad nacional.
3˚ Por atentar contra la forma de Gobierno.
4˚ Por impedir la reunión del Congreso, suspender
sus sesiones ó disolverlo.
Vaca de derecho:
1˚ Por admisión de su renuncia.
2˚ Por
incapacidad moral o física.
3˚ Por destitución legal.
4˚ Por haber terminado su período” (énfasis
nuestro).
14. La Constitución de 1860, sin embargo, redujo las causales en virtud
de las cuales se podía declarar la vacancia.
Así, se limitó a establecer en su artículo 88 que:
“La Presidencia de la República vaca, además del caso
de muerte:
1˚ Por perpétua
incapacidad, física ó moral del Presidente.
2˚ Por la admisión de su renuncia.
3˚ Por sentencia judicial que lo declare reo de
los delitos designados en el artículo 65.
4˚ Por terminar el período para que fué elegido”
(énfasis nuestro).
15. Bajo la vigencia de este mismo texto
constitucional, José María Químper, al referirse al Poder Ejecutivo, señalaba
en 1877 que
[e]l
pueblo debe además ser muy
reflexivo y muy justo apreciador de los méritos de sus conciudadanos,
para designar como jefe ejecutivo al que más garantías preste, por
sus virtudes y por su carácter. Se necesita pues buena organización
y hombre competente: garantías legales y garantías personales. Solo
así será bien desempeñado el Poder Ejecutivo [Químper, José
María (2017). Derecho Político General.Tomo II. Lima: Centro de Estudios
Constitucionales del Tribunal Constitucional, p. 200].
16. La regulación constitucional fijada por la
Constitución Política de la República de 1867 regresó a la distinción entre
causales de hecho y de derecho planteada en 1839, disponiendo que:
“Art. 79. La Presidencia de la República vaca de
hecho:
1˚ Por muerte del Presidente.
2˚ Por celebrar cualquier pacto contra la
Independencia ó integridad nacional.
3˚ Por atentar contra la forma de gobierno.
4˚ Por impedir la reunión del Congreso, suspender
sus sesiones ó disolverlo.
Art. 80. Vaca de derecho:
1˚ Por admisión de su renuncia.
2˚ Por incapacidad
moral ó física.
3˚ Por haber terminado su período.
4˚ Por sentencia judicial que lo declare reo del
delito que motivó su suspensión conforme al artículo 79, incisos 2˚,
3˚ y 4˚.” (énfasis nuestro)
17. Otro fuerte enfrentamiento entre estos dos poderes
del Estado se pudo apreciar en el episodio relacionado con la censura al
Ministerio “Tiberiópolis” en 1867. Este tuvo lugar a propósito del Gabinete del
que formaba parte el General Pedro Bustamante, el Reverendo Pedro José Tordoya,
Obispo de Tiberiópolis, el Coronel Juan Miguel Gálvez, el Dr. Simón Gregorio
Paredes y el Dr. José Narciso Campos. Luego de una tensa reunión, los
integrantes de este colegiado procedieron a abandonar el salón, lo cual fue apreciado
como una afrenta por parte del Poder Legislativo. A ello se agregó que, en un
posterior oficio del Ministerio de Gobierno, se había solicitado enjuiciar al
congresista Casós, el cual había realizado severas críticas en contra de los
ministros. Luego de ello, serían nuevamente convocados, negándose a concurrir
porque, según alegaban, solamente se iba a repetir el altercado.
18. Todos estos sucesos generaron que el Congreso
envíe una comisión para interpelar al Presidente. Las tensiones terminaron con
la presentación de la dimisión del Gabinete, y con el intento de vacancia
presidencial (presentado por el mismo Casós), este último rechazado debido a
que existieron solo 27 votos a favor y 42 en contra de la referida propuesta [cfr.
Villarán, Manuel Vicente (1994). Posición Constitucional de los Ministros en el
Perú. Lima: Cultural Cuzco S.A, p. 153].
19. Por su parte, los cuatro textos
constitucionales que rigieron el siglo pasado –incluida la vigente Constitución
de 1993– mantuvieron una regulación de la vacancia presidencial bastante
similar a la ya establecida en las cartas previas. No obstante ello, a partir
del primer texto constitucional del siglo XX se incorporó expresamente la regla
de que la vacancia por permanente incapacidad física o moral debía ser
declarada por el Congreso.
20. Así, y ya durante el siglo XX, uno de los casos
más conocidos relativos a pugnas entre el Ejecutivo y el Legislativo se pudo
apreciar en la administración de Guillermo Billinghurst. Sobre ello, recuerda
el historiador peruano Jorge Basadre que “[n]o existía precedente en el país de
una pugna tan grave, salvo en el caso de Riva Agüero en 1823. Parlamentos hubo
que, en momentos de gran agitación política, pretendieron fulminar al
Presidente con una acusación como en 1832 o con la declaración de vacancia de
la Jefatura de Estado en 1858 y 1867, pero sin lograr esos radicales objetivos”
[Basadre, Jorge (1970). Historia de la República del Perú. Tomo XII. Lima:
Editorial Universitaria, pp. 274 y 275]. En aquella oportunidad, el intento de
disolver el Congreso de la República, para la posterior iniciación de un
proceso de consulta popular, fueron los que motivaron el impasse entre
ambos órganos. De este modo, el Congreso de la República elaboró un comunicado
en los siguientes términos:
[…] si el
Presidente de la República, no ha sabido aprovechar en beneficio del Perú, la
enorme fuerza ocasional que lo llevó al poder, si su Gobierno, con pasmosa
fecundidad para el mal, ha empequeñecido y desorganizado todo, la causa es
exclusivamente suya y su responsabilidad le alcanza á él sólo.
No es menester
repetirlo porque está en la conciencia pública: este desquiciamiento y esta
anarquía, este desgobierno y esta ruina legal y social del Perú, es el producto
desventurado, pero ineludible, de una voluntad personalista que, falta de
control propio, rehacia al consejo, rebelde á la cultura é insujeta á la ley,
maltrata y daña los intereses del Estado.
[…]
En presencia de
situación tan grave, el Congreso asume sin vacilar la defensa de la República,
y hace un llamamiento al civismo de la Nación, para que reivindique los fueros
de su cultura, reconquiste su constitucionalidad, defienda el honor de la
Patria y salve el honor del territorio y su integridad.
[…]
El momento es
decisivo para la Nación, el Presidente de la República, colocándose fuera del
régimen constitucional y legal, la precipita por pendiente pavorosa. Es preciso
salvarla.
Con este
propósito el Congreso Nacional asume la defensa de la República.
Y teniendo en
consideración la serie de delitos perpetrados por el Jefe del Poder Ejecutivo,
que causan irreparable daño á la nación y que revelan absoluta incapacidad
moral para regir los destinos del Perú, el Congreso ejerce la atribución que le
confiere el inciso 12 del artículo 59 de la Constitución y de conformidad con
el artículo 88 de la misma, declara:
1˚.- Que
ha vacado la Presidencia de la República, porque don Guillermo Billinghurst,
está absolutamente incapacitado para continuar ejerciendo el mando que le
confirió el Congreso en 1912 y en el cual cesa desde este momento;
2˚.- Que
don Guillermo Billinghurst queda fuera de la Constitución y de las leyes,
conforme al precedente parlamentario de 23 de julio de 1872.
3˚.- Que
las fuerzas de mar y tierra no deben obediencia á don Guillermo Billinghurst; y
4˚.- Que mientras el Congreso resuelve lo conveniente al ejercicio
del Poder Ejecutivo, inviste de autoridad bastante para que en su nombre
ejecute cuantos actos fueren necesarios al restablecimiento del régimen
constitucional á una junta de representantes presidida por el Diputado por Lima
doctor don Augusto Durand. Las autoridades y funcionarios públicos, el
Ejército, la Armada y las fuerzas de policía de la Nación, acatarán en
consecuencia sus disposiciones” [Diario El
Comercio. Lima, 4 de enero de
1914].
21. Superado este episodio, con posterioridad
asumió el poder Augusto B. Leguía, quien promoverá la aprobación de la
Constitución de 1920. El artículo 115 de este documento establecía que
La Presidencia de la
República vaca, además del caso de muerte:
1˚ Por permanente incapacidad física o moral del
Presidente declarada por el Congreso;
2˚ Por admisión de
su renuncia;
3˚ Por sentencia
judicial que lo declare reo de los delitos designados en el artículo 96
(énfasis nuestro).
22. Por su parte, la Constitución Política de la República de 1933, en
el artículo 144, estableció que:
La Presidencia de la República vaca, además del caso
de muerte:
1˚ Por permanente incapacidad física o moral del
Presidente, declarada por el Congreso;
2˚
Por la aceptación de su renuncia;
3˚ Por sentencia
judicial que lo condene por los delitos enumerados en el artículo 150˚;
4˚
Por salir del territorio de la República sin permiso del Congreso; y
5˚ Por no
reincorporarse al territorio de la República vencido el permiso que le hubiere
concedido el Congreso (énfasis nuestro).
23. Ahora bien, en el debate constituyente
realizado durante el siglo XX sobre el tema que se viene abordando, se
expresará preocupación sobre el alto grado de indeterminación semántica que
caracteriza al concepto de incapacidad moral.
Así puede observarse de la Sesión realizada el 4 de abril de 1932 por el
Congreso Constituyente que aprobó la Constitución de 1933:
El señor Paredes.- […] En efecto, el término
moral, de suyo genérico, creo que ha sido tomado por la Comisión de
Constitución, en el sentido de incapacidad mental, como acaba de explicar el
señor Arca Parró; por lo que juzgo, como él, que debe emplearse la palabra
mental, en vez de moral […].
El señor Bustamante de la Fuente.- Yo creo que
hay que mantener la redacción del Artículo propuesto por la Comisión de
Constitución, dejando al congreso la facultad de apreciar la incapacidad del
Presidente. No podemos entrar en detalles; y por esos es preferible usar un
término general […].
El señor
Guevara.- […] Teniendo en cuenta la incapacidad física, en el seno de la
Comisión se había propuesto el término; pero, con el objeto de contemplar una
mayor afluencia de facultades para el Congreso, se ha adoptado el otro término
de incapacidad moral, que es mucho más amplio […]. La incapacidad moral puede
ser consecuencia de enajenación mental. Hay ciertas formas de enajenación
mental que se traducen en manifestaciones inmorales. En el terreno de la
moralidad, es frecuente que esas manifestaciones inmorales produzcan la vesania
o alguna otra forma de locura. El criterio del Congreso será, pues, fuera de
sus antecedentes y de los hechos realizados, resolver si se trata de una
incapacidad moral o de una incapacidad física. Si la locura es una forma tan
grave como, por ejemplo, la locura paranoica, que incapacita fisiológicamente
al individuo, esta incapacidad no sólo será incapacidad mental son incapacidad
física.
Es claro que
estos casos de incapacidad moral tienen relación con las buenas costumbres, y
entre las buenas costumbres, con la forma como deben administrarse las rentas
públicas, es decir, con la debida honradez, con la necesaria honorabilidad, tal
como deben acatarse los principios constitucionales y el principio de las
libertades (…).
El señor Cuculiza.- Refiriéndome a la ampliación
propuesta por el señor Escardó Salazar, para que se diga: “incapacidad
psíquica, física y moral”, debo manifestar que, en mi concepto, el término
psíquico comprende la incapacidad moral, puesto que dicho vocablo comprende
todo el espíritu, con sus tres facultades
bien definidas, que son: pensamiento, sentimiento y voluntad. Por
consiguiente, encuentro que estaría de más la palabra moral.
24. Finalmente, la Constitución
Política del Perú de 1979 al regular la incapacidad
moral, al igual como lo hicieran en su momento los constituyentes de 1856 y de
1867, no exigió que dicha incapacidad sea permanente. Así, dispuso en el
artículo 206 que:
La Presidencia de la República vaca, además del caso
de muerte por:
1.- Incapacidad
moral o permanente incapacidad física declarada por el Congreso.
2.- Aceptación de la renuncia por el Congreso.
3.- Salir del territorio nacional sin permiso del
Congreso o no reincorporarse al cargo al vencimiento de éste. Y
4.- Destitución al haber sido sentenciado por alguno
de los delitos mencionados en el artículo 210˚ (énfasis nuestro).
25. También existió en
torno a esta carta un importante nivel de preocupación en la Asamblea
Constituyente de 1979. En el debate llevado a cabo en el marco de la Vigésimo
Tercera Sesión Permanente de la Comisión Principal de Constitución celebrada el
22 de febrero de 1979[2],
los constituyentes expresaron:
El señor CORNEJO CHÁVEZ.- Pregunto, señor
Presidente, si es deliberada la posibilidad de que un enfermo mental pueda ser
Presidente de la República, porque dice “por incapacidad física o moral”. ¿Así
que el enfermo mental sí puede serlo? ¿Qué razones ha tenido la Comisión para
proponer esta innovación?
[…]
El señor MELGAR.- No se ha puesto el
término de enfermedad mental, porque la psiquiatría, feliz o lamentablemente,
ahora ha ampliado su catálogo de diagnóstico de tal manera que no es posible
hablar de una enfermedad mental. De repente el hombre más sano resulta con el
diagnóstico de enfermo mental. Por eso hemos tenido el cuidado de no usar ese
término.
[…]
El señor CHIRINOS SOTO (Enrique).- […] En
cuanto a la incapacidad moral que está considerada en la Constitución, es
evidentemente difusa, la califica el Congreso por supuesto. Declarada por el
Congreso es el tipo de incapacidad que se vio en Estados Unidos para precipitar
la renuncia de Nixon. No había cometido tales o cuales delitos, pero había
tenido una conducta inmoral. Entonces, a un hombre de esa conducta inmoral se
le amenazó con el juicio constitucional. En este caso sería un tipo de
incapacidad que, sin haber llegado el Presidente a la perpetración de delitos,
moralmente lo inhabilita por razón muy difícil de determinar, pero que tendría
que ser declarada.
Es de advertir que nunca en nuestra
historia constitucional se han dado estos casos, pero podrían darse. Yo no sé
si el señor Melgar estaría de acuerdo en poner, “por incapacidad física, mental
o moral permanente”.
[…]
El señor VALLE RIESTRA.- El inciso está
mal redactado de todas maneras, señor Presidente. Porque interpretándolo
textualmente, se deduce lo siguiente: “Por incapacidad física o moral
permanente”, de donde una incapacidad moral transitoria o accidental no sería
causa de destitución. Quiere decir que, si el Presidente se redime de su
inmoralidad o alguien la considera tal, entonces ya no hay una incapacidad permanente
sino subjetiva.
Ahora lo de la “incapacidad física”, tal
como está redactado, podría haber significado que Roosevelt no habría sido
Presidente de los Estados Unidos. Tiene que ser, como dice el señor Aramburú:
Incapacidad que lo imposibilite para el ejercicio de su cargo. Esto
es cierto en la Constitución actual, pero está redactado mejor, porque dice,
“por permanente incapacidad física o moral del Presidente”. Se está
haciendo énfasis en la incapacidad física permanente y lo de la moral no lo pone.
El señor CHIRINOS SOTO (Enrique).- (…)
Por ejemplo, en el caso de un ebrio, no comete delito; y el caso se ha dado en
Ecuador, con el Presidente Arosemena; hasta en un escándalo, no hay delito, no
puede ser enjuiciado, pero hay una incapacidad moral.
Yo estoy de acuerdo con que la expresión
es vaga, pero es indispensable, porque el Presidente podría incurrir en
incapacidad moral”.
26. Asimismo, en el debate llevado a cabo en el marco de la 76˚
Sesión de la Comisión Principal de Constitución realizada el 27 de junio de
1979[3]
se sostuvo lo siguiente:
El señor RAMÍREZ DEL VILLAR.- […] El
primer problema que tenemos es que no hay permanente incapacidad inmoral; la
incapacidad es física o mental, pero no es moral; y el segundo que, en nuestro
concepto, debe decirse: “el Congreso por una votación calificada”. Esa debe ser
los dos tercios o algo por el estilo, porque no puede el Congreso por simple
mayoría de asistentes declarar la incapacidad del Presidente de la República.
[…]
El señor CHIRINOS SOTO (Enrique).- Así
es, hay incapacidad moral. La incapacidad moral consiste en que el Presidente
de la República pueda incurrir en algún tipo de actos que no estén considerados
en el artículo por el cual se pueda acusar; determinados tipos de actos que lo
hacen moralmente incapaz; tipo “Watergate”. Ahora, el ponerle un quórum a esto,
es alterar absolutamente nuestra tradición constitucional. Este artículo
siempre está en todas las constituciones tal cual. Y la razón es muy sencilla:
si el Presidente de la República va en un caso de incapacidad moral al
Congreso, creo que el solo hecho de que vaya al Congreso hará que el Presidente
se retire; (…). Nada de quórum, el quórum no salva al Presidente.
27. De todo lo
expuesto, se infiere que el constitucionalismo histórico del Perú ha
considerado entre los supuestos para vacar al Presidente de la República, el
hecho de que este padezca una incapacidad física o que su comportamiento
personal adolezca de falta de corrección moral, es decir, que sea tan
reprobable que ya no es digno de seguir personificando a la Nación tal como
establece el artículo 110 de la Constitución. Para nuestra Constitución
histórica, al Presidente se le puede vacar por actos o por conductas, que, a
pesar de no configurarse como delitos de función o infracciones a la ley fundamental, ponen en entredicho el valor que representa para la Nación el cargo de
Presidente de la República.
28. Y, finalmente, el artículo 113 inciso 2 de la
actual Constitución Política del Perú precisa que
“La
Presidencia de la República vaca por:
1.
Muerte del Presidente de la República.
2. Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el
Congreso.
3.
Aceptación de su renuncia por el Congreso.
4.
Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no
regresar a él dentro del plazo fijado. Y
5.
Destitución, tras haber sido sancionado por alguna de las
infracciones mencionadas en el artículo 117 de la Constitución” (énfasis
nuestro).
29. Tal como se observa de este recuento, salvo
las constituciones de 1856, 1867 y 1979, el resto determinan el carácter
permanente de la incapacidad moral como causal de vacancia presidencial. Por
ello, resultaba necesario precisar cuál ha sido el significado de este supuesto
y la importancia de la tradición constitucional preexistente, a pesar de que,
como se verá más adelante, la aplicación práctica de esta figura constitucional
en nuestra vida republicana haya sido escasa.
3.2 La
incapacidad moral como causal de vacancia presidencial en la historia reciente
30. En aplicación de la Constitución de 1993,
desde el año 2000 a la fecha en que se presentó la Moción de Orden del Día
12090 sobre el pedido de vacancia presidencial en contra de Martín Alberto
Vizcarra Cornejo, se han tramitado en el Congreso de la República tres
procedimientos de vacancia presidencial invocando la causal de incapacidad
moral establecida en el artículo 113, inciso 2.
31. El 19 de noviembre de 2000, Alberto Kenya
Fujimori Fujimori envió desde Japón una comunicación al despacho presidencial a
través de la cual presentaba su renuncia al cargo. Fujimori había sido
autorizado para viajar desde el 11 de noviembre de ese año, a fin de participar
en la Cumbre de Líderes del Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC)
que se realizaría en Brunei y luego se dirigiría a Panamá para asistir a la
Décima Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado. Sin embargo, el 15 de
noviembre, luego de realizar unas escalas no contempladas en el itinerario
autorizado por el Congreso[4],
llegó a Brunei y abandonó la Cumbre antes de su culminación para dirigirse a
Tokio.
32. El Congreso de la República, mediante Moción
de Orden del Día 251, promovió su vacancia y la aprobó luego de haber rechazado
su renuncia. Así, luego de un debate que se centró en la forma cómo había
ejercido el poder durante su gestión presidencial y cómo había renunciado al
cargo, a través de la Resolución Legislativa 009-2000-CR, de fecha 21 de
noviembre de 2000, se declaró su permanente incapacidad moral y la consecuente
vacancia de la Presidencia de la República, disponiéndose la aplicación de las
normas de sucesión contenidas en el artículo 115 de la Constitución.
33. Casi dos décadas después, el 15 de diciembre
de 2017 se presentó ante el Congreso de la República el pedido de vacancia
presidencial por permanente incapacidad moral contra Pedro Pablo Kuczynski
Godard a través de la Moción de Orden del Día 4710, considerándose que antepuso
sus intereses personales a los del Estado Constitucional de Derecho. Así pues,
para los congresistas que presentaron la moción, Kuczynski:
(…) realizó un conjunto
de actos reñidos con la moral, que evidencian un abierto comportamiento
mitómano y un grave conflicto de intereses que favorecieron tanto a él como a
una corrupta empresa privada [Odebrecht], en detrimento de los intereses del
Perú[5].
34. La falta a la verdad, de honestidad y de
transparencia al ocultar sus vínculos contractuales con empresas investigadas
en el marco del caso de corrupción internacional Lava Jato, en particular, con
la empresa Odebrecht, fueron las razones que a juicio de los congresistas
sustentaban la declaración de su vacancia por incapacidad moral. Pero, como es
conocido, el pedido fue finalmente rechazado al no alcanzar los votos
necesarios para tal efecto.
35. Sin embargo, unos meses después, el 8 de marzo
de 2018, se presentó un segundo pedido de vacancia (Moción de Orden del Día
5295[6])
en contra de Kuczynski. Días previos, a través de medios periodísticos, se
dieron a conocer las relaciones del expresidente con representantes de la
empresa Odebrecht, así como del movimiento de capitales a paraísos fiscales. No
obstante, el procedimiento de vacancia quedó inconcluso y se aceptó la renuncia
de Kuczynski tras ser difundidos unos audios que evidenciaban una concertación
para rechazar la vacancia.
§4. La causal de vacancia presidencial por
incapacidad moral en la Constitución Política de 1993
36. Hasta el momento, la vacancia presidencial originada en la causal de permanente incapacidad moral establecida en el artículo 113, inciso 2 de la Constitución no ha sido objeto de interpretación constitucional por el Tribunal Constitucional. No obstante ello, en el año 2003 el Tribunal publicó su sentencia recaída en el Expediente 0006-2003-AI en la que analizó la constitucionalidad del inciso j) del artículo 89 del Reglamento del Congreso, referido al procedimiento de acusación constitucional contenido en los artículos 99 y 100 de la Constitución, y advirtió sobre la ausencia de regulación legislativa sobre el procedimiento de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral.
Este
Colegiado debe resaltar que no existe procedimiento ni votación calificada
alguna para que el Congreso de la República pueda declarar vacante el cargo de
Primer Mandatario por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113° de
la Constitución, esto es, por “su permanente incapacidad moral o física”. Ello,
desde luego, no podría significar que el más alto cargo de la Nación pueda
quedar vacante como consecuencia de mayorías simples, pues ello sería
atentatorio del principio de razonabilidad, pudiéndose presentar supuestos
absolutamente inaceptables en un Estado social y democrático de derecho, tales
como el hecho de que mientras que el Congreso necesite de la votación de más de
la mitad de su número legal de miembros para remover a los ministros
(responsables políticamente y no elegidos por el pueblo), mediante el voto de
censura, sin embargo, no necesite sino una mayoría simple para remover al
Presidente de la República (quien no tiene responsabilidad política y es
elegido directamente por la voluntad popular). En ese sentido, el Tribunal
Constitucional exhorta al Congreso de la República a legislar un procedimiento
y la necesidad de una votación calificada para poder declarar la vacancia
presidencial por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113° de la
Constitución, a efectos de no incurrir en aplicaciones irrazonables de la
referida disposición constitucional, para lo cual, al igual que en los casos de
juicio político, debe estipularse una votación calificada no menor a los 2/3
del número legal de miembros del Congreso.
a) El pedido de vacancia se formula mediante moción de orden del día,
firmada por no menos del veinte por ciento del número legal de congresistas,
precisándose los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustenta, así como
de los documentos que lo acrediten o, en su defecto, la indicación del lugar
donde dichos documentos se encuentren. Tiene preferencia en el Orden del Día y
es vista antes que cualquier otra moción pendiente en la agenda. Recibido el
pedido, copia del mismo se remite, a la mayor brevedad, al Presidente de la
República.
b) Para la admisión del pedido de vacancia se requiere el voto de por lo
menos el cuarenta por ciento de Congresistas hábiles. La votación se efectúa
indefectiblemente en la siguiente sesión a aquella en que se dio cuenta de la
moción.
c) El Pleno del Congreso acuerda día y hora para el debate y votación del
pedido de vacancia, sesión que no puede realizarse antes del tercer día
siguiente a la votación de la admisión del pedido ni después del décimo, salvo
que cuatro quintas partes del número legal de Congresistas acuerden un plazo
menor o su debate y votación inmediata. Si fuera necesario se cita, para este
efecto, a una sesión especial. El Presidente de la República cuya vacancia es
materia del pedido puede ejercer personalmente su derecho de defensa o ser
asistido por letrado, hasta por sesenta minutos.
d) El acuerdo que declara la vacancia de la Presidencia de la República,
por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113 de la Constitución,
requiere una votación calificada no menor a los 2/3 del número legal de
miembros del Congreso y consta en Resolución del Congreso.
e) La resolución que declara la vacancia se publica en el Diario Oficial
dentro de las veinticuatro horas siguientes al de la recepción de la
transmisión remitida por el Congreso. En su defecto, el Presidente del Congreso
ordena que se publique en uno de los diarios de mayor circulación nacional, sin
perjuicio de las responsabilidades a que hubiere lugar.
f) La resolución que declara la vacancia rige desde que se comunica al
vacado, al Presidente del Consejo de Ministros o se efectúa su publicación, lo
que ocurra primero.
4.1.
Sobre la
naturaleza de la vacancia presidencial
4.2 La norma constitucional
contenida en el artículo 113 inciso 2 de la Constitución
“La Presidencia de la República vaca por:
(…)
2. Su
permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso (…)”.
i)
los
supuestos expresamente establecidos en el artículo 117 de la Constitución
(traición a la patria; impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias,
regionales o municipales; disolver el Congreso, salvo los casos previstos en el
artículo 134, y por impedir su reunión o funcionamiento; o los del Jurado
Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral); y
ii)
la comisión
de un delito de función o al hecho de haber incurrido en una infracción
constitucional, conforme ordena el artículo 99 de la Constitución.
i) que se trate de
hechos de la mayor gravedad que atentan contra los valores éticos comúnmente
compartidos en nuestra sociedad, que deterioran en
gran magnitud la dignidad presidencial y que hacen insostenible la permanencia
en tan importante cargo público, independientemente de que con posterioridad pueda
determinarse que tales conductas tuvieran, además, relevancia penal; y,
ii) que estén
claramente evidenciados ante la opinión pública y generen un notorio
desequilibrio social, de modo tal que en esa extraordinaria circunstancia, dado nuestro modelo
presidencialista y democrático, la valoración del Congreso sobre su
verificación, no puede hacerse al margen de interpretar un sentimiento social
que mayoritariamente y de forma patente ha consolidado un repudio hacia la
figura presidencial, haciendo insostenible para la estabilidad social y el
orden público su mantenimiento en el poder.
55. De otro lado, es importante
enfatizar también que el texto constitucional no solo hace referencia a la
“incapacidad moral”, sino que enfatiza una característica relevante, que es su
“permanencia”. De ello se desprende que no cualquier cuestionamiento efectuado
en contra del Presidente de la República puede ser catalogado, por la simple
imposición de los votos, como una razón válida desde la Constitución para poder
solicitar su vacancia. Esta apreciación no solo se deduce de las constantes
preocupaciones que los propios constituyentes, en diversos momentos históricos,
demostraron por un eventual uso arbitrario de esta figura, sino que además
encuentra una especial lógica en el régimen político que es posible desprender
de la Ley Fundamental.
56. En efecto, la Constitución de
1993 ha dispuesto el reconocimiento de diversas garantías para que el
Presidente de la República solo pueda ser acusado en supuestos específicos.
Ello se deriva tanto de la lógica que subyace a la forma de gobierno en la
Constitución de 1993, como en la propia necesidad de garantizar un importante
nivel de estabilidad institucional. Lo contrario sería asumir que la noción de
moral quedará expuesta a la mayoría legislativa de turno, la cual bien puede
calificar un acto como contrario a la moral dependiendo de si el Jefe de Estado
es (o no) aliado a las posiciones políticas trazadas. En el caso concreto de un
Presidente de la República con un grupo parlamentario minoritario en el
Congreso -o, peor aún, en caso no lo tenga- esto supondría un recurrente
escrutinio de “moralidad” por parte del Poder Legislativo.
57. A diferencia de otros modelos,
la forma de gobierno peruana se caracteriza por contar con un Jefe de Estado y
de Gobierno de origen popular -esto es, a través de las elecciones-, y esta
condición debería generar un importante nivel de deferencia por parte del
Congreso de la República al momento de decidir iniciar una moción de vacancia
por incapacidad moral. Evidentemente, esto no supone que este órgano se
encuentre vedado de emprender esta clase de medidas, pero de la estructura
constitucional de la Carta de 1993 se desprende que ello solo puede realizarse
ante un escenario que comprometa, severamente, la dignidad del cargo.
58. En este punto, es importante
destacar que la fórmula de “incapacidad moral” a la que se refiere la
Constitución de 1993 no es una que suponga un simple agregado de preferencias o
simpatías personales. Si, como se indica en el artículo 93, “los congresistas
representan a la Nación”, entonces ellos no pueden activar recurrentemente esta
clase de mociones para solicitar un posible apartamiento de alguna moral en
particular o algún cuadro de valores específico. La vaguedad que caracteriza a
la fórmula empleada en nuestro texto constitucional no puede suponer que la
regla sea el cuestionamiento moral a las conductas del Presidente de la
República, ya que esta indeterminación solo desea resaltar que es aquello que
pueda ser razonablemente entendido como algo pernicioso lo que puede ser
pasible de iniciar una vacancia. Como se pudo apreciar supra, la
recurrente preocupación de nuestros constituyentes (tanto de los actuales como
los de los textos anteriores del siglo XX) no hace más que confirmar la
necesidad de que esta fórmula no sea entendida como un cheque en blanco a favor
del Poder Legislativo, a través del cual pueda constantemente someter al
Presidente de la República a mociones de vacancia en caso este cargo no esté
ocupado por alguien que sea de su simpatía o preferencia.
59. La referencia a una situación de incapacidad moral permanente se vincula, en consecuencia, con aquellas conductas que cualquier persona racional y razonable pueda aprehender como incorrecta, y que justificarían el hecho que una alta autoridad no deba desempeñarse más en el cargo. En este orden de ideas, esta conducta debe ser probada más allá de alguna duda razonable, ya que la consecuencia de la declaración de incapacidad moral es una restricción al derecho a participar en la vida política del país que debe encontrarse, por ello mismo, claramente justificada. En ese sentido, las especulaciones, las declaraciones no corroboradas o la falta de pruebas contrastables sobre la vinculación del Jefe de Estado con alguna conducta reprochable no deberían justificar una decisión tan severa como la declaración de la incapacidad moral.
60. De todo lo hasta aquí expuesto se desprende la necesidad de precisar que la incapacidad moral permanente refleja no cualquier acto criticable desde la perspectiva de la moral social, sino que debe ser entendida como aquella conducta que impide que el Jefe de Estado tenga la mínima aptitud de dirigir los designios del país. Nuestra historia constitucional corrobora este entendimiento. A ello es importante agregar que no debe tratarse de una simple especulación, sino que debe ser una conducta atribuida al Presidente cuya realización no esté expuesta a conjeturas o controversias. Si esta no fuera la interpretación del Tribunal Constitucional, cualquier autoridad pública, independientemente de su jerarquía, podría ser separada de la función pública ante hechos no corroborados. No es ese el propósito de nuestra estructura constitucional.
61. Ahora bien, es ciertamente una tarea idealista asumir que este entendimiento de lo que debería ser una suerte de moral crítica sea respetado, en todos los casos, por el Poder Legislativo. Sin embargo, en determinados casos, puede ser palpable que una conducta del Presidente de la República deba ser inmediatamente analizada por parte del Poder Legislativo, ya que ella ha comprometido la dignidad del principal cargo estatal. Ello es importante porque, si esta clase de condiciones se cumplen para el caso de otras altas autoridades del Estado (las cuales, incluso, pueden seguir desempeñando sus cargos pese a la existencia de múltiples denuncias en el Ministerio Público o en el Poder Judicial), también deberían serlo para la autoridad del más alto rango.
62. En ese sentido, y a fin de evitar calificaciones abruptas, es importante diseñar un procedimiento para la declaración de incapacidad moral que pueda aproximarse, razonablemente, a una alternativa válida que justifique la vacancia. Por ello, en esta decisión se desarrollarán un conjunto de garantías que permitan resguardar que la calificación del Congreso de la República no sea un simple agregado de preferencias personales, sino que se aproxime, realmente, al cuestionamiento de una conducta sobre la cual exista un importante nivel de consenso sobre su gravedad.
4.3 Sobre las garantías procedimentales para que la causal de
permanente incapacidad moral sea utilizada en un sentido conforme con la
constitución
i)
Consta
de tres etapas: (1) la presentación de la moción, (2) la admisión de la misma y
(3) el debate con la consecuente votación del pedido de vacancia;
ii)
Las
exigencias para su regularidad constitucional se centran en verificar que los
fundamentos de hecho, de derecho y los medios probatorios tengan una relación
directa con la causal de vacancia por permanente incapacidad moral;
iii)
Los
plazos previstos para cada etapa son perentorios;
iv)
La
votación para declararla es calificada; y,
v)
El
derecho garantizado a quien ejerce el cargo de Presidente de la República, es
el derecho a la defensa técnica.
64. Al respecto, estimamos que, de una interpretación sistemática de
los artículos 43 (principio de separación de poderes), 112 (el mandato
presidencial es de 5 años), 113.2 (causal de vacancia de la Presidencia de la
República por permanente incapacidad moral), 103 (la Constitución no ampara el
abuso del Derecho), 139.3 (garantías del debido proceso), 139.14 (derecho de
defensa), 201 (el Tribunal
Constitucional es el órgano de control de la Constitución), 202.3 (el Tribunal
Constitucional conoce los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas
por la Constitución), de los principios de razonabilidad y proporcionalidad,
así como de sus funciones de valoración, ordenación y pacificación, entre
otros, es indispensable establecer, además, los siguientes criterios, a fin de
que la causal de permanente incapacidad moral sea utilizada en un sentido conforme con la Constitución.
Tales criterios serían los siguientes:
i) congruencia entre lo que se pide y lo que se resuelve, es decir, que los fundamentos de hecho y de derecho del pedido de vacancia, deben ser los mismos que sean objeto de pronunciamiento en el respectivo debate y votación por el Pleno del Congreso;
ii)
los documentos o medios
probatorios que acrediten o corroboren los hechos deberán ser examinados por
una Comisión Especial de
Investigación que presenta un informe dentro del plazo que fije el Pleno del
Congreso de Investigación (al igual que en otros procedimientos
parlamentarios); y,
iii)
del
otorgamiento del tiempo y los medios necesarios para la preparación de la
defensa de quien ostente la Presidencia de la República.
iv)
no
procede dicha causal de vacancia en el último año de ejercicio de la
Presidencia de la República. Ello tiene
pleno sentido a partir del principio de seguridad jurídica y efectos de evitar
graves situaciones de inestabilidad política, económica y social. Además es
plenamente con lo dispuesto en el artículo 134 cuando establece que “No puede disolverse el Congreso en el
último año de su mandato”.
v)
Se
requiere una segunda votación. Esto como mecanismo adicional de reevaluación y
reflexión dada la magnitud de las consecuencias que la vacancia de la
Presidencia de la República representa, y,
vi)
La vacancia
presidencial no puede utilizarse como mecanismo de control político ni para
discutir la posible comisión de delitos.
En efecto, la vacancia presidencial es un mecanismo de control
inter-orgánico previsto en la Constitución de 1993, y que se deriva de nuestra
forma histórica de gobierno. En efecto, ya en otra oportunidad habíamos
destacado que el modelo de la carta vigente es de fuerte tendencia
presidencialista, pero con la inserción de distintas formas de control
parlamentario [STC 0006-2019-CC]. Ahora bien, cierto es que la explicación de
esta fórmula se explica en la idea, que proviene desde el siglo XIX, de los
parlamentarios como representantes de la nación. Así, en uno de los primeros
manuales de derecho constitucional -publicado en 1855- ya sostenía Felipe
Masías que
[e]l derecho que tienen
las personas investidas con el poder Legislativo, para acusar en el seno de sus
respectivas cámaras a uno o a todos los ministros, y para proponerlas que
exijan la responsabilidad de tales funcionarios, y aun la del presidente o jefe
supremo del poder Ejecutivo en las repúblicas, así como
también la de cualquiera de los funcionarios del poder Judicial, el
derecho pues de acusación se funda, según lo hemos indicado, en el
principio general de que siendo dichos legisladores verdaderos representantes
de la nación, en virtud del poder que ejercen, y debiendo en tal calidad
velar por el respeto de todos los derechos reconocidos, están perfectamente
obligados a entablar semejante acusación contra los ministros o contra el
presidente, o contra los funcionarios del poder Judicial, que se hagan
merecedores de ella, puesto que entablándola llenan en parte los deberes
de su mandato [Masías, Felipe (2019). Breves nociones de la ciencia
constitucional. Lima: Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal
Constitucional, pp. 173 y 174].
Evidentemente, muchas cosas han
cambiado desde el lejano siglo XIX. Acaso uno de las modificaciones más
relevantes sea que, en el modelo de la Constitución de 1993, tanto el Congreso
como el Poder Ejecutivo provienen de mandato popular. De hecho, en el caso de
este último, su condición de Jefe de Estado implica que deba representar a la
nación peruana en su conjunto. En ese sentido, ambos poderes cuentan con grado
de legitimidad de origen que es ciertamente relevante y que genera, de
hecho, que cualquier decisión que suponga algún eventual quebrantamiento de sus
mandatos deba obedecer a situaciones especialmente sensibles.
Es por ello que, por ejemplo, la
Constitución solo permite la disolución del Congreso luego de la denegación de
la confianza en dos oportunidades al Consejo de Ministros, y se añaden
garantías adicionales como la que dispone que ello no puede operar en el último
año del mandato legislativo. De similar forma, se insertan mecanismos de
control inter-orgánico del Congreso hacia el Ejecutivo. Ahora bien, de
conformidad con la lógica de equilibrio de poderes que se ha desarrollado en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, resulta evidente que también tengan
que existir diversas garantías para evitar que la vacancia presidencial pueda
transformarse simplemente en un instrumento de responsabilidad política.
Este último punto es de
considerable relevancia. A través de la vacancia presidencial el Congreso de la
República no debe medir la aprobación de la gestión realizada por el Poder
Ejecutivo. Del mismo modo, no es un instrumento a través del cual se deban
reflejar simpatías o antipatías por el programa de gobierno. Ello se desprende
no solo de la lógica subyacente a un modelo predominantemente presidencialista,
sino que además es posible deducirlo del principio de la proscripción del
ejercicio arbitrario del poder. Tampoco pasa desapercibido que el Presidente de
la República sea la principal autoridad dentro del Estado peruano, lo cual
supone que su mandato deba estar impregnado de un conjunto de garantías que
permitan estabilidad en la gestión. Esto, evidentemente, no implica que no se
le pueda exigir algún nivel de rendición de cuentas, sino que el control que
eventualmente pueda activarse -tal y como ocurre en el caso de la vacancia
presidencial- obedezca solo a contextos en los que el nivel de consenso sobre
la realización de conductas que hagan indigno el cargo se encuentre fuera de
toda duda. Privar al Congreso de esta facultad de control impediría sancionar
todos aquellos casos en los que sea insostenible la permanencia del Presidente
de la República en su cargo. Sim embargo, la severidad de la medida adoptada
debe, a su vez, generar que se implementen diversas garantías para evitar el
simple apasionamiento en esta clase de procedimientos.
65. En cuanto a los plazos fijados para el desarrollo del
procedimiento de vacancia, si bien es cierto son cortos, ello tiene explicación
en la situación de inestabilidad gubernamental que genera un escenario como es
el de la vacancia presidencial por incapacidad moral. Por ello, la
determinación de si se ha configurado o no el supuesto que habilita la vacancia
de la Presidencia de la República, debe absolverse en un plazo breve pero
razonable.
66. Sobre la votación para declarar la vacancia
presidencial, el Tribunal Constitucional en su oportunidad dejó establecido que
a efectos de no incurrir en aplicaciones irrazonables del artículo 113, inciso
2 de la Constitución, debía estipularse una votación calificada no menor a los 2/3 del número legal de
miembros del Congreso de la República [cfr. STC 0006-2003-AI, fundamento 26].
Y, ello, debía ser así porque el más alto cargo de la Nación no podía quedar
vacante como consecuencia de una mayoría simple que sea incapaz de representar
a esa voluntad popular que directamente eligió al Presidente; pero, también
porque una votación calificada, opera como una garantía procedimental capaz de
asegurar la preservación del funcionamiento democrático de la sociedad y
garantizar la estabilidad y gobernabilidad del país.
67. Sin embargo, cabe precisar que cuando el
Tribunal Constitucional estableció que la votación para aprobar la vacancia presidencial
por incapacidad moral no debe ser menor
a los 2/3 del número legal de miembros del Congreso de la República, no dejó
establecido que sea igual a ese número de votos; sino, que dicha votación,
debía ser considerada como la mínima a exigir para el efecto.
68. En ese sentido, consideramos la votación
exigible para declarar la vacancia presidencial por incapacidad moral debería
ser igual o mayor a los 4/5 del número legal de Congresistas, y, básicamente
por dos razones:
La primera,
atendiendo a que el cargo de la Presidencia de la República es uno de elección
popular y representa a la Nación, por tanto, la votación para impedir el
desempeño de dicho cargo por el ciudadano electo también debe ser expresión de
la mayor representatividad nacional.
La segunda
razón, es porque el propio Congreso de la República ha entendido que esta
fórmula numérica opera como una garantía procedimental, toda vez que en el
inciso c) del artículo 89-A de su Reglamento ha establecido que para modificar
el plazo en el trámite del procedimiento de vacancia (debate y votación del
pedido) se requiere del acuerdo de las cuatro quintas partes del número legal
de parlamentarios.
§5. Análisis del caso concreto
69. De acuerdo a lo establecido en el inciso 3 del artículo 202 de la
Constitución, corresponde al Tribunal Constitucional conocer los conflictos de
competencia o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley. La
legitimación en el proceso competencial alcanza a las entidades estatales
previstas en la Constitución, y en él pueden oponerse:
i) el Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos
regionales o municipales;
ii)
dos o más gobiernos
regionales o municipales entre sí; y,
iii)
cualesquiera poderes del
Estado u órganos constitucionales entre sí.
70. El artículo 110 del Código Procesal Constitucional establece que
el conflicto competencial se produce cuando alguna de las referidas entidades
estatales adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones que afectan
las competencias o atribuciones que de acuerdo con el marco constitucional y
legal corresponden a otra.
71.
El proceso de conflicto competencial encuentra justificación
material en el principio de separación de poderes, y, a su vez, opera como un
mecanismo para su garantía en el Estado constitucional, contribuyendo al proceso
de juridificación de las relaciones de poder.
72. Tal como el
proceso de conflicto competencial ha sido concebido en nuestra Constitución, y,
de recibo en el Código Procesal Constitucional, la labor que realiza el
Tribunal Constitucional en el marco de este proceso está orientada a la
resolución de las controversias concretas que se susciten entre los distintos
poderes y órganos constitucionales como consecuencia del ejercicio de sus
competencias, así como a la interpretación que de estas corresponda realizar
conforme hayan sido establecidas por la Constitución.
73. En efecto, la
tarea del Tribunal Constitucional no puede ser otra, porque en un conflicto
constitucional de competencias la existencia de una controversia concreta y su
resolución mediante la interpretación de la norma constitucional, como sucede
en el caso de autos, están unidas. Entender lo contrario, sería desconocer la
naturaleza del Tribunal Constitucional como órgano jurisdiccional que resuelve
controversias constitucionales concretas. De ahí que, el proceso de conflicto
competencial presupone la existencia de una relación jurídico constitucional
entre las partes del conflicto, donde este se sustenta en las posibles
consecuencias que resultan de esa relación jurídica.
74. Por tanto, en un
proceso de conflicto competencial no basta con que se someta al Tribunal
Constitucional una cuestión constitucional abstracta originada en diferencias
interpretativas. El conflicto competencial surge en torno al ejercicio de las
competencias (facultades y obligaciones) de determinados órganos y es la
instancia de la jurisdicción constitucional la que deberá dilucidar la
controversia con el objeto de que se preserve el orden competencial
constitucional.
75.
Ello explica que, en el presente caso, el Poder Ejecutivo
haya promovido una demanda de conflicto competencial con el objetivo de garantizar la competencia del Poder Ejecutivo elegido
en el año 2016 para llevar a cabo, durante cinco años, su política general de
gobierno, conforme lo señalan los artículo112º y 118º, inciso 3, de la
Constitución de 1993. Así en la demanda precisó:
“1. (…) el Poder
Ejecutivo interpone demanda competencial contra el Congreso de la República por
el uso indebido de la competencia para declarar la vacancia presidencial por
permanente incapacidad moral, prevista en el artículo 113º, inciso 2, de la
Constitución, por cuanto afecta la competencia del presidente de la República
para dirigir la política general del Gobierno durante el período de cinco años
para el que ha sido elegido (artículos 112º y 118º, inciso 3 de la
Constitución) y la competencia de los ministros para ejecutar dicha política en
el mismo período (artículo 119º de la Constitución).
2. La presente demanda no
tiene por objetivo establecer argumentos de defensa del Presidente de la
República con relación a los hechos e imputaciones contenidas en la Moción de
Orden del Día Nº 12090, sino lograr que el Tribunal Constitucional, a partir de
la precisión sobre los alcances constitucionales de la competencia del Congreso
para declarar una vacancia presidencial por permanente incapacidad moral,
garantice el ejercicio de las competencias que la Constitución Política de 1993
le otorga al Poder Ejecutivo durante el período de cinco años para el cual ha
sido elegido, evitando a su vez que sea empleada de forma arbitraria como
mecanismo de control político y sanción para dar por concluido de forma
anticipada un mandato presidencial” (página 1 de la demanda competencial).
76.
Esto se ha pedido y precisado mejor en el escrito presentado
por el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional con fecha 16
de noviembre de 2020.
77.
El Poder Ejecutivo considera que la atribución del
Presidente de la República para dirigir la política general del Gobierno
establecida en el artículo 118 se ha visto interferida inconstitucionalmente
por la decisión del Congreso de la República.
78. La Moción de
Orden del Día 12090, de fecha 10 de setiembre de 2020, tal como señala el
Procurador Público de la Defensa de los Asuntos Judiciales del Poder Legislativo,
fue notificada al Presidente de la República mediante Oficio N˚
078-2020-2021-ADP/PCR, suscrito en la misma fecha, para su conocimiento. Y, con
fecha 11 de setiembre de 2020, el Pleno del Congreso de la República admitió a
trámite la moción de vacancia, la misma que fue aprobada con sesenta y cinco
(65) votos a favor, treinta y seis (36) en contra y veinticuatro (24)
abstenciones.
79. El Procurador
Público Especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo, con fecha
14 de setiembre de 2020, promovió la presente demanda competencial, la misma
que fue admitida por el Tribunal Constitucional con fecha 29 de setiembre de
2020.
80. Como es de
público conocimiento, el 18 de setiembre de 2020, el Pleno del Congreso de la
República, luego de la presentación del Presidente Martín Alberto Vizcarra
Cornejo y de su abogado defensor, rechazó la Moción de Orden del Día 12090 por
setenta y ocho (78) votos en contra, treinta y dos (32) a favor y quince (15)
abstenciones.
81. No obstante que
la tramitación del presente proceso competencial se había iniciado, que el
Poder Legislativo aún no había contestado la demanda y, por tanto, estaba
pendiente el pronunciamiento definitivo del Tribunal Constitucional sobre la
causa; el Congreso de la República, con fecha 20 de octubre de 2020, presentó
la Moción de Orden del Día 12684[7] promoviendo
otra vez la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral de Martín
Vizcarra, cuya admisión a trámite fuera aprobada mediante votación nominal el 2
de noviembre de 2020 [sesenta (60) votos a favor,
cuarenta (40) en contra y dieciocho (18) abstenciones], y declarándose
la vacancia presidencial el 9 de noviembre de 2020, después del debate
realizado el mismo día, con ciento cinco (105) votos
a favor, diecinueve (19) en contra y cuatro (4) abstenciones.
82. Ahora bien, el Tribunal Constitucional, en reiteradas
oportunidades, ha sostenido que la jurisdicción constitucional “no es simple
pacificadora de intereses de contenido y alcance subjetivos, sino del orden
público en su conjunto. Con relación a la Constitución, la jurisdicción
constitucional no actúa ni puede actuar como un órgano neutro, sino, por
el contrario, como su principal promotor” [STC 0005-2005-CC, fundamento
jurídico 4]. En efecto, cuando este supremo intérprete de la norma fundamental
activa su competencia –particularmente en los procesos de control orgánico–, no
solo se encarga de analizar la validez constitucional de las leyes o el
adecuado reparto de competencias de conformidad con nuestra ley fundamental,
sino que también contribuye a la protección del orden público.
83.
El adecuado resguardo de la
supremacía de la Constitución permite preservar el justo equilibrio entre los
distintos actores políticos. Ello es un corolario no solo del principio de
separación y del equilibrio de poderes, sino que se relaciona con el deber de
este intérprete de la norma fundamental de armonizar la vida en comunidad.
84.
Lo político y lo social no se
desenvuelven en compartimentos estancos, y ello genera que los casos sometidos
a control del Tribunal Constitucional generen incertidumbre en la ciudadanía
respecto de aquello que cuenta (o no) con respaldo constitucional. Se ha
destacado, en este sentido, que “[l]a supremacía constitucional tiene el mismo
fundamento que la constitución misma, un principio de eficacia externo al
propio sistema que a su vez remite a las prácticas de reconocimiento
institucional y de los propios ciudadanos” [Prieto, Luis (2013). El constitucionalismo de los derechos.
Madrid: Editorial Trotta, p. 157].
85.
Esta función de custodia del
orden público constitucional tiene considerables repercusiones de índole
procesal, las cuales han sido destacadas a lo largo de nuestra jurisprudencia.
86.
El Tribunal Constitucional ha
tenido la oportunidad de declarar la inconstitucionalidad de leyes que,
inicialmente, no habían sido impugnadas en una demanda de inconstitucionalidad
al constatarse la reproducción de su contenido en normas anuales sucesivas [cfr. STC 0003-2013-PI, 0004-2013-PI y
0023-2013-PI (acumulados), fundamento 99]; a examinar la validez constitucional
de disposiciones que, al momento de su cuestionamiento, habían superado el
plazo para su control a través del proceso de inconstitucionalidad de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 100 del Código Procesal Constitucional,
y ello en aras de “consolidar los márgenes del ejercicio de sus competencias en
materia de control constitucional de normas, [lo cual] fortalece la seguridad
jurídica, pues le permite, en los procesos de inconstitucionalidad, optimizar
su rol de supremo intérprete de la Constitución, integrando y unificando
interpretaciones que, en caso contrario, podrían permanecer discordantes y
antinómicas en el marco de la labor de la justicia ordinaria [cfr. RTC
00024-2010-PI, considerando 3].
87.
En el caso de los procesos
competenciales, el Tribunal Constitucional también ha tenido la ocasión de
pronunciarse a propósito de reglamentos que, a la fecha de la deliberación de
la causa por parte del Pleno, ya no se encontraban vigentes, y ello en aras de
contribuir a la pacificación de las relaciones entre órganos estatales [cfr. STC 00002-2011-PCC, fundamentos
61 y 62].
88. En esta oportunidad, es nuevamente dicha necesidad de preservar el orden público y el adecuado equilibrio entre los actores políticos el que justifica la posibilidad de emitir un pronunciamiento de fondo a propósito de todos los actos desarrollados a partir de la presentación y admisión a trámite de la Moción de Orden del Día 12684, y que culminaron con la aprobación de la Resolución del Congreso 001-2020-2021-CR de vacancia presidencial por incapacidad moral del señor Martín Vizcarra Cornejo. A dicha se justificación se suma la habilitación del artículo 113 del Código Procesal Constitucional cuando posibilita que el Tribunal Constitucional anule “las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia” y que “resuelve, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos”.
89. Ello resulta una cuestión inaplazable en el contexto de la prolongada crisis política que ha aquejado al país. Si bien es cierto que la Constitución otorga un margen de discrecionalidad a los órganos políticos, también lo es que no precisar los conceptos o el rol que desempeñan ciertas instituciones coloca a la Nación en general en una situación de zozobra, y ello perjudica la misión estabilizadora de la norma fundamental. En ese sentido, “[l]a Constitución debe contener indicaciones practicables, a fin de que tras la fase constituyente puedan evitarse luchas de competencia costosas” [Stern, Klaus (1987). Derecho del Estado de la República Federal Alemana. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, p. 240].
90. Siendo así,
teniendo en cuenta entre las dos mociones de orden del día referidas existe una
relación de identidad (naturaleza de
los hechos, sujetos involucrados y competencias) y además que, como ya se ha
mencionado, el objetivo de la demanda de autos es
garantizar la competencia del Poder Ejecutivo elegido en el año 2016 para
llevar a cabo, durante cinco años, su política general de gobierno, estimamos
que el
pronunciamiento de esta causa también alcanza a la Moción de Orden del Día
12684.
91.
En el caso de la Moción
de Orden del Día 12090, se observa que los fundamentos fácticos de la
incapacidad moral invocada estaban referidos a una falsedad reiterada en las
declaraciones del Presidente de la República y a la utilización del aparato
estatal para obstruir la investigación sobre la contratación pública del señor
Richard Cisneros.
92.
Sin embargo, estos hechos que para el Congreso de la
República resultaban constitutivos de la incapacidad moral del Presidente de la
República, requerían de una interpretación previa, a efectos de que pudieran
ser determinados con claridad; así como de una justificación probatoria más
sólida y que no solo estuviera basada en un reportaje periodístico.
93. En tal sentido,
consideramos que el Congreso de la República hizo un ejercicio irregular de su
competencia cuando admitió a trámite la Moción de Orden del Día 12090, porque
esta se basó en hechos interpretables, sustentados únicamente en información
periodística. Por tanto, dicho acto devino en inconstitucional, ya que, al no
tratarse de hechos claramente determinados, el Presidente de la República no
podía ejercer una debida defensa a su favor a fin de demostrar que en su caso
no se había configurado el supuesto de incapacidad moral.
94. Por su parte, en
el caso de la Moción de Orden del Día
12684 se observa que los hechos que sustentan la incapacidad moral invocada
estaban referidos a distintos actos de corrupción en que habría incurrido el
Presidente de la República cuando ejerció el cargo de Gobernador Regional de
Moquegua. Además, como es de público conocimiento, el debate y votación del
referido pedido de vacancia, incluyó otros hechos, muchos de ellos en nada
relacionados con los que se consignaron inicialmente en la aludida moción.
95. Al igual que en el caso de la Moción de Orden del Día 12090, se trataba de un conjunto de hechos interpretables de los cuales también se tomó conocimiento solo a través de un reportaje periodístico difundido en los medios de comunicación.
96. Por tanto,
consideramos que el Congreso de la República hizo un ejercicio irregular de su
competencia cuando tramitó la Moción de Orden del Día 12684, porque esta se basó,
como ya se ha mencionado, en un conjunto de hechos controvertidos y diferentes
a los referidos en la aludida moción de orden del día. En consecuencia, dicho
acto estuvo viciado de inconstitucionalidad, ya que al no tratarse de hechos
claramente determinados, no permitía que quien ejercía la Presidencia de la
República pudiese ejercer una debida defensa a su favor.
97. Como ha quedado establecido supra,
las exigencias de la fundamentación de hecho y de derecho del pedido de
vacancia, así como la exigencia de su sustento a través de medios probatorios,
encuentran justificación en el principio de interdicción de la arbitrariedad y
razonabilidad, así como en las garantías del debido proceso extensibles a los
procedimientos parlamentarios, los que deben guiar toda actuación de los
poderes públicos en un Estado constitucional.
98. De ahí que, el cumplimiento de estos requisitos deba verificarse
desde el momento de la presentación de la moción, en la misma que deberán
quedar claramente delimitados los hechos sobre los cuales el Presidente de la
República ejercerá su defensa. Caso contrario, este ejercicio competencial del
Congreso de la República, esto es, admitir mociones de vacancia por incapacidad
moral que no tienen la justificación y garantías suficientes, terminará
interfiriendo en el ejercicio de las funciones de la Presidencia de la
República, que tiene a su cargo la ejecución de las políticas públicas que
orientan el gobierno del país.
§6. Efectos de la sentencia en el presente caso
99. Conforme a lo establecido en el artículo 113 del Código Procesal
Constitucional, la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en un
proceso competencial:
“vincula a todos los
poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos.
Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las
competencias o atribuciones controvertidas y anulan las disposiciones,
resoluciones o actos viciados de incompetencia. Asimismo resuelve, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones
jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos”.
[resaltado agregado]
100. En el presente caso, se ha determinado que la tramitación de las Mociones de Orden del Día 12090 y 12684 realizados por el Congreso de la República estuvieron viciados de inconstitucionalidad al haber ejercido irregularmente su competencia reconocida en el artículo 113, inciso 2 de la Constitución.
101. Ahora bien, teniendo en cuenta lo previsto en el último extremo del citado artículo 113 del Código Procesal Constitucional, estimamos que los efectos de la presente sentencia deben modularse tomando en cuenta el principio de previsión de consecuencias, a fin de evitar mayores distorsiones en el sistema de competencias de los órganos en conflicto.
102. Por tanto, dada la forma en que se ha configurado el presente conflicto competencial, el Tribunal Constitucional estima que los efectos de la presente sentencia deben establecerse a futuro, específicamente los criterios de interpretación del artículo 113 inciso 2 de la Constitución, no correspondiendo atender al extremo en que se solicita garantizar el ejercicio de las competencias como Presidente de la República de Martín Alberto Vizcarra Cornejo.
103. Finalmente, cabe precisar que en ningún caso podrá interpretarse que se ha afectado el respectivo calendario electoral aprobado, el mismo que ha previsto Elecciones Generales para el día domingo 11 de abril del año 2021.
Por estos fundamentos, nuestro voto es por:
1. Declarar FUNDADA en
parte la demanda competencial y, en consecuencia, declarar que el Poder
Legislativo ha hecho un uso indebido de su competencia respecto a la vacancia
presidencial por permanente incapacidad moral.
2. Declarar IMPROCEDENTE
la demanda en el extremo que se solicita garantizar el ejercicio de las
competencias como Presidente de la República de don Martín Alberto Vizcarra
Cornejo.
3. Establecer, como interpretación constitucional de obligatoria
aplicación, que la competencia del Poder Legislativo
para declarar la vacancia
presidencial por permanente incapacidad moral, sólo será conforme a la
Constitución, siempre y cuando se interprete que el artículo 113 inciso 2 de la
Constitución y las disposiciones del Reglamento del Congreso de la República,
conforme a los siguientes criterios, entre otros:
a.
Sólo será aplicable a
aquellos hechos de la mayor gravedad que atentan contra los valores éticos
comúnmente compartidos en nuestra sociedad y que
hacen insostenible la permanencia en tan importante cargo público.
b.
La
denunciada conducta reñida con la moral de quien ostente la Presidencia de la
República, para considerarse incursa dentro de la causal tratada, debe además
estar ocasionando un notorio desequilibrio social.
c.
Esta causal no puede ser utilizada como mecanismo de control político o
para debatir la posible comisión de delitos.
d.
Se
respeten escrupulosamente garantías del debido procedimiento tales como: i) congruencia entre lo que se pide y lo que se resuelve, es decir,
que los fundamentos de hecho y de derecho del pedido de vacancia, deben ser los
mismos que sean objeto de pronunciamiento en el respectivo debate y votación
por el Pleno del Congreso; ii) los documentos o medios probatorios que
acrediten o corroboren los hechos deberán ser examinados por una Comisión Especial de Investigación que
presenta un informe dentro del plazo que fije el Pleno del Congreso (al igual
que en otros procedimientos parlamentarios); y, iii) se otorgue el tiempo y los
medios necesarios para la preparación de la defensa de quien ostente la
Presidencia de la República.
e.
La
votación para proceder a declarar la vacancia por la
causal de permanente incapacidad moral deba ser igual
o mayor a los 4/5 del número legal de Congresistas.
f.
Se
requiere una segunda votación.
g.
No
procede el pedido de vacancia en el último año de ejercicio de la Presidencia
de la República.
Dichos criterios serán obligatorios
a partir del día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano
4. Declarar que en ningún caso podrá
interpretarse que se ha afectado el calendario electoral aprobado, el mismo que
ha previsto Elecciones Generales para el día
domingo 11 de abril del año 2021.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
RAMOS NÚÑEZ
|
PONENTE
LEDESMA NARVÁEZ |
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
Con el debido respeto, me aparto de lo resuelto por la mayoría de mis colegas, por las razones que a continuación expongo:
§ 1. Respecto
a la posibilidad de emitir un pronunciamiento sobre el fondo
1. Discrepo de lo decidido en este caso por la mayoría de mis colegas, quienes han declarado improcedente esta demanda, la cual, quizás, era la más importante que le ha tocado resolver este Tribunal en toda su historia, y ciertamente, sin duda, la más relevante desde que se cambió sustancialmente su composición el año 2014.
2. En efecto, considero que el Tribunal Constitucional no solo estaba habilitado, sino que su deber era, con base en una adecuada compresión del rol que te toca cumplir a este órgano en el marco de los Estados Constitucionales, pronunciarse sobre el contenido y alcances de la pretensión planteada (lo que habitualmente se denomina el fondo de la demanda), determinando en primer lugar el contenido que le corresponde a la causal de vacancia presidencial intitulada “permanente incapacidad moral”, con el objeto de ayudar a pacificar y a racionalizar la cuestión sometida a litigio.
3. Tal como he explicado en varios pronunciamientos, sostengo consistentemente que el papel de un juez o jueza constitucional dentro de un Estado Constitucional ha cambiado, y se espera que hoy asuma roles distintos a los tradicionales, destacando entre otros un rol de “integración social” (v. gr. en mis votos en las SSTC Exp. n.° 00025-2013-PI (acumulados), 03376-2016-PA y 00019-2013-PI, 00889-2017-PA, 05501-2014-PA, entre otros). Se busca , en síntesis un rol integrador (de búsqueda de generación de consensos y eliminación de exclusión de alguien en la generación de los mismos), pacificador (composición de conflictos y actuación previsora para que no vuelvan a generarse nuevos conflictos) y ordenador(generador de pautas predecibles para poder desenvolvernos dentro de lo considerado constitucionalmente posible o respetando lo constitucionalmente necesario).Esta afirmación, que no puede ser considerada como una muestra de mero voluntarismo o hiperactivismo judicial, en realidad se sustenta en una evolución jurídica y política de lo que la más calificada doctrina y jurisprudencia de la actualidad entiende por Constitución, Estado y por la labor de los jueces y juezas en general.
4. Y es que si se analizan las primeras concepciones que se tuvieron sobre la jurisdicción o justicia constitucional, podemos encontrar que se ha pasado de concebirla como un contrapeso político dentro de un constitucionalismo de límites a afirmar su carácter jurisdiccional en el escenario que va desde un constitucionalismo de los derechos a un constitucionalismo de la satisfacción de necesidades humanas básicas y del desarrollo de capacidades para atenderlas. Por ende, la labor de jueces y juezas constitucionales es la de interpretar (en clave de concretización) una Constitución que es norma jurídica que se sustenta en grandes acuerdos o consensos políticos. Aquello, en consecuencia, le permite legitimar su rol de mediación bajo parámetros jurídicos en los conflictos más importantes en la sociedad. Esta transformación de la jurisdicción o justicia constitucional se da de la mano de otros importantes acontecimientos como, por ejemplo, la constitucionalización del Derecho, la constitución de la política, y la convencionalización del Derecho. Es en mérito a todo lo expuesto que se asume la juridicidad de la Constitución, y, como consecuencia de ello, la irradiación de sus disposiciones, preceptos, derechos y valores a todas las ramas del Derecho, así como a la labor de las diversas instituciones (públicas o privadas) y al quehacer político.
5. Además de lo indicado, es necesario anotar que la singularidad de la interpretación constitucional ha llevado también a que esta tarea interpretativa no pueda entenderse de forma simplista, sin tomar en cuenta la complejidad y la textura abierta del texto constitucional que debe buscar concretizar. Y es que la Constitución no solamente contiene reglas que responden al clásico silogismo jurídico, sino que fundamentalmente contiene principios y valores que orientan el alcance de su interpretación. Por ende, no suele existir en la interpretación un resultado unívoco, sino que se proyecta un espectro de diversas posibilidades interpretativas, y dentro de las cuales se construye una respuesta con las herramientas que otorga la propia Constitución, así como los tratados y las normas que conforman un bloque de constitucionalidad en diversos tópicos o materias.
6. Ahora bien, lo indicado, insisto, no debe ser considerado solo como una cuestión de mero voluntarismo que, por ser tal, permitiría llegar a cualquier resultado con base en los valores o principios, como parecen considerar algunos críticos que creen que el Derecho puede ser entendido como moral o justicia, al margen de las disposiciones autoritativas o de las formalidades en las que también consiste el fenómeno jurídico.
7. De otro lado, el planteamiento del presente proceso competencial tenía por objeto delimitar los alcances de una atribución del Congreso que, por ser planteada en términos absolutamente laxos, podían originar un menoscabo en la actuación del Presidente de la República (el desarrollo de su plan de Gobierno). Aquello excede con amplitud lo que puede involucrar la existencia de un caso concreto. Más bien, una lectura del Código Procesal Constitucional apoyada supletoriamente por lo señalado en el Código Procesal Civil obliga a que, en el análisis del ejercicio de competencias que ha sido cuestionado, se proceda a tomar en cuenta situaciones planteadas por la entidad demanda sobre la institución demandante, máxime si la causal alegada para incidir en la continuidad de la labor de la institución demandante era la misma referencia a una “grave incapacidad moral permanente”. Dicho en términos simples, este no es un caso entre unos congresistas y un Presidente de la República, sino más bien un debate sobre cómo el ejercicio de una competencial, desempeñada según quien demanda en términos inconstitucionales, podía menoscabar el ejercicio regular de las atribuciones de la Presidencia de la República.
8. Luego de lo expuesto, y en lo que concierne al caso, considero que se entienden las razones por las cuales la demanda no debía haber sido rechazada como improcedente, sino ser declarada más bien FUNDADA, lo cual a su vez hubiese requerido que se regulen los eventuales efectos nulificantes del fallo.
9. Y es que, como es de conocimiento general, el artículo 113 del Código Procesal Constitucional prescribe literalmente que:
“Artículo 113.- Efectos de las Sentencias
La sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia. Asimismo resuelve, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos.”
10. De otro lado, y como bien puede constatarse, la sentencia en los procesos competenciales tiene dos efectos: determinar los alcances o contornos de una competencia conforme a la Constitución (efecto delimitador de la competencia) y declarar la nulidad de diversos actos fácticos o normativos que se hubieran emitido en el marco que un ejercicio indebido de las competencias (efecto nulificante).
11. Siendo así, como he venido explicando reiteradas veces, lo que le tocaba responder al Tribunal en esta controversia es, muy claramente, delimitar lo relacionado con el adecuado ejercicio de la competencia del Congreso de vacar a un presidente por la causal de incapacidad moral permanente contenida en el artículo 113, inciso 2 de la Constitución, y luego, con base en lo anterior, pronunciarse sobre los posibles efectos nulificantes respecto de actos que pudieran encontrarse viciados.
12. En este punto, y debido a algunas acciones ya tomadas por el Congreso de la República, corroboradas con lo que la misma Procuraduría del Poder Ejecutivo planteó y justificó en la audiencia pública, de manera expresa, a este Tribunal ya no le correspondía pronunciarse en torno a alguna eventual reposición sobre el expresidente vacado, al momento de abordar los posibles efectos nulificantes de esta sentencia. Ya el propio Congreso había materializado varias acciones tendientes a la reparación del vicio alegado (cambio de la mesa directiva que encabezó Manuel Merino, nombramiento de una mesa directiva encabezada por Francisco Sagasti (y por ende, el establecimiento de un encargado de la Presidencia de la República conforme a los parámetros constitucional y legalmente establecidos), conformación de una Comisión Investigadora responsable de revisar la actuación de Manuel Merino y otros altos funcionarios). Es más, el mismo Martín Vizcarra públicamente acató la moción de vacancia en su contra (aun cuando también la calificó de inconstitucional), y luego, envió una felicitación pública a Francisco Sagasti por su elección como Presidente de la República. Por ende, siendo así, únicamente subsisten como objeto de este proceso los extremos relacionados con la determinación del contenido y alcances de la causal de vacancia por permanente incapacidad moral y los efectos de la sentencia en el acto (y resolución del Congreso) de vacancia.
13. En este orden de ideas, voy a analizar ampliamente los alcances de dicha causal, para lo cual es necesario contextualizar la discusión en el marco de las instituciones y principios que rigen nuestra forma de gobierno.
§ 2. Forma de
gobierno en la Constitución de 1993
14. Para analizar y resolver adecuadamente la presente controversia es necesario partir, cuando menos de manera general, cuál es la forma de Gobierno que ha adoptado el Perú, así como alcances del principio de separación de poderes, ambos con reconocimiento o desarrollo en nuestra Constitución. Lo anterior es importante, debido a que es en ese marco que podrá entenderse debidamente los contornos constitucionales de las relaciones entre los llamados “poderes del Estado” (e incluso entre y con los órganos constitucionales autónomos), y más específicamente, el margen de las relaciones entre el Poder Ejecutivo(Gobierno) y el Poder Legislativo(Congreso).
15. Al respecto, lo primero que debe señalarse es que esta no es la primera oportunidad en la que el Tribunal Constitucional va a referirse a este tema. Por el contrario, debido a su función de moderadora del poder y pacificadora de conflictos, ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre ello y esclarecer algunas cuestiones.
16. Así, se ha referido por ejemplo al valor de la separación de poderes en el marco del constitucionalismo. En efecto, este Tribunal ha recordado que la separación de poderes es una técnica que tiene como finalidad evitar la concentración del poder y, en ese sentido, se encuentra encaminada asimismo a salvaguardar los derechos fundamentales de algún eventual ejercicio abusivo del poder político:
“La existencia de este sistema de equilibrio y de distribución de poderes, con todos los matices y correcciones que impone la sociedad actual, sigue constituyendo, en su idea central, una exigencia ineludible en todo Estado Democrático y Social de Derecho. La separación de estas tres funciones básicas del Estado, limitándose de modo recíproco, sin entorpecerse innecesariamente, constituye una garantía para los derechos constitucionalmente reconocidos e, idénticamente, para limitar el poder frente al absolutismo y la dictadura.” (STC Exp. n.º 0023-2003-AI, f. j. 5).
17. Por otra parte, este Tribunal ha señalado que la separación de poderes no debe entenderse como una división tajante, sin puntos de contacto o interrelación entre los denominados poderes del Estado, sino que esta debe ser considerada incluso en clave de equilibrio, de controles recíprocos, de freno y contrapesos, e incluso más, que debe ser entendida sobre la base de relaciones de coordinación y cooperación estos poderes:
“[L]a separación de poderes que configura nuestra Constitución no es absoluta, porque de la estructura y funciones de los Poderes del Estado regulados por la Norma Suprema, también se desprende el principio de colaboración de poderes. Al respecto, encontramos una colaboración de poderes cuando el artículo 104 de la Constitución establece que el Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa. Del mismo modo, existe una colaboración de poderes cuando el artículo 129.° de la Constitución dispone que el Consejo de Ministros en pleno, o los ministros por separado, pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Ocurre lo mismo con las normas constitucionales relativas al proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto” (STC Exp. n.º 00004-2004-CC, f. j. 24)
“Uno de esos principios constitucionales que el Poder Judicial debe respetar, como todo Poder del Estado y todo órgano constitucional, es el de separación del poder, reconocido en el artículo 43 de la Constitución. Este principio no debe ser entendido en su concepción clásica, esto es, en el sentido que establece una separación tajante y sin relaciones entre los distintos poderes del Estado; por el contrario, exige que se le conciba, por un lado, como control y balance entre los poderes del Estado –checks and balances of powers– y, por otro, como coordinación y cooperación entre ellos. Esto explica el hecho de que si bien la Constitución establece que ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones (artículo 138º inciso 2), dimana de ella también la prescripción de que el Poder Judicial no ha de turbar, ilegítimamente, el ejercicio de las atribuciones de otros poderes del Estado” (STC Exp. n.º 00006-2006-CC, f. j. 15).
18. Finalmente, este Tribunal Constitucional ha precisado que la distribución de poderes, o de funciones desde una perspectiva más amplia, no se reduce a tomar en cuenta tan solo a los tres “poderes del Estado”, sino que debe considerarse asimismo el papel que juegan en dicha configuración de funciones constitucionalmente relevantes para el contrapeso y control del poder, a los órganos constitucionales autónomos:
“[E]l principio de separación de poderes reconocido en el artículo 43 de la Constitución posee un contenido más amplio que aquel que asumía la separación del poder del Estado únicamente en poderes como el legislativo, ejecutivo y judicial. En efecto, la propia Norma Fundamental ha establecido órganos constitucionales tales como el Tribunal Constitucional (artículo 201 y ss.), Jurado Nacional de Elecciones (176 y ss.), Ministerio Público (artículo 158 y ss.), Consejo Nacional de la Magistratura (artículo 150 y ss.), Defensoría del Pueblo (artículo 161 y ss.), Gobiernos locales y Gobiernos regionales (artículo 190 y ss.), entre otros.
Como se aprecia, el Poder Constituyente ha divido el poder no solo entre el Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, sino también entre órganos constitucionales, sin desconocer, inclusive, que también es posible explicar la moderna materialización del principio de separación de poderes con la división entre órganos de decisión política (parlamento y gobierno) y los órganos de decisión jurisdiccional (judicatura ordinaria y constitucional, entre otros). Pese a la extensión del número de instituciones que administran el poder, se mantiene el núcleo esencial del principio, el mismo que consiste en evitar la concentración del poder en un solo ente” (STC Exp. n. 00005-2007-AI, f. j. 21)
19. Expresado este marco, es necesario hacer algunas precisiones sobre nuestra forma de gobierno. A saber, conforme a los modelos “clásicos” formulados idealmente, se suele distinguir entre un modelo parlamentario y otro presidencial.
20. En el caso del régimen presidencial, este se caracteriza básicamente porque hay un jefe de Gobierno, denominado por lo general Presidente, que proviene de una elección popular, y que cuenta simultáneamente con la condición de jefe de Estado. Por ende, y no es nombrado por el Congreso, entidad que solamente podrá removerlo en circunstancias especiales , y a través de mecanismos particulares (como, por ejemplo, el impeachment).
21. En el caso del régimen parlamentario, por el contrario, tenemos que el jefe de gobierno es elegido por el Parlamento, que lo puede remover discrecionalmente, y por lo general la jefatura del Estado recae en alguien distinto al jefe de Gobierno (que puede ser un monarca constitucional o un Presidente, por ejemplo).
22. En el caso peruano, si bien partimos de un modelo inicialmente presidencial, en la medida que nuestro Jefe de Gobierno se denomina Presidente de la República, es electo popularmente, cumple las funciones de jefe de Estado y no es nombrado por el Congreso de la República, nuestras diversas Constituciones han incorporado al modelo algunas instituciones del parlamentarismo, las cuales desdibujan la estricta división de poderes que distingue al modelo ideal presidencial, pues implican, por ejemplo, que el Presidente de la República requiera de la aprobación política del Congreso para la conformación del gobierno y para su eventual cambio. Lo expuesto que en el Perú contemos con instituciones de control político interórganos. Entre ellas tenemos a la interpelación, el voto de confianza, la censura ministerial y las cuestiones de confianza, por referirnos a cuestiones que se plantean en este primer punto.
23. En efecto, nuestra Constitución, al regular nuestra forma de gobierno, recoge diferentes instituciones que permiten distinguirla de los modelos ideales o clásicos presidencial o parlamentario. Frente a ello, la doctrina se ha referido a nuestro régimen o forma de gobierno de diferentes modos. Por ejemplo, al nuestro se le ha llamado régimen “semipresidencial”, en el sentido de que no es uno en estricto presidencialista, pues se incorpora, como ya fue indicado, mecanismos de control y límites propios del régimen parlamentario. Sin embargo, esto es erróneo, pues el semipresidencialismo parte más bien de bases propias de un régimen parlamentario a las cuales matiza con la incorporación de aspectos propios del sistema presidencial. En nuestro país ocurre exactamente lo inverso, pues a un modelo presidencial se les han incorporado elementos de un régimen parlamentario, no siempre necesariamente con mucha fortuna.
24. También se ha considerado que el nuestro puede calificarse más bien de un régimen “hiperpresidencialista”, en atención a los descomedidos poderes con los que aparentemente cuenta el Presidente, en especial cuando tiene mayoría oficialista en el Congreso, y también en atención a nuestras experiencias de caudillismo y autoritarismo. Adicionalmente, se ha hecho uso también de los calificativos “mixto” o “híbrido” con lo cual, si bien se da cuenta de sobre la dificultad para encasillar nuestra forma de gobierno en alguno de los modelos clásicos, se elude afrontar la necesidad de definir o calificar lo existente en atención a sus propios contornos y especificidades.
25. Ahora bien, nuestro modelo de gobierno nace de la propia Constitución y, por ende, únicamente es con base en el referido parámetro constitucional que en esta sentencia podría desarrollarse sus contenidos y alcances. En el mismo sentido, solo podría ser a partir de lo que nuestra norma Fundamental ha establecido que a nivel legislativo se podría regular, tanto lo concerniente a nuestra forma de gobierno, como a las competencias y funciones de los poderes públicos y los órganos constitucionales autónomos, así como a las relaciones entre estas instituciones u órganos.
26. En este orden de ideas, adicionalmente, es claro que cualquier deseo o intención de modificar o incidir en el modelo de gobierno adoptado constitucionalmente requeriría de una reforma constitucional.
27. De hecho, la separación de poderes es un rasgo identitario, no solo de nuestra actual Constitución, sino del constitucionalismo en general. En dicho sentido, este mismo Tribunal Constitucional (STC 00023-2003-AI, f. j. 4) ha recordado cómo, en la emblemática obra El espíritu de las Leyes, Montesquieu sostuvo que:
“No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del poder legislativo y del poder ejecutivo. Si no está separado del poder legislativo, se podría disponer arbitrariamente de la libertad y vida de los ciudadanos; como que el juez sería el legislador. Si no está separado del poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor. Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes. El de dictar las leyes; el de ejecutar las resoluciones judiciales y el de juzgar los delitos o pleitos entre particulares”.
28. Y en este mismo sentido es que se ha entendido como un contenido mínimo, el cual hace reconocible al constitucionalismo desde el siglo XVIII, lo dispuesto en su momento en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en Francia el año 1789:
“Toda sociedad en la cual no esté establecida la garantía de los derechos, ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución”
29. Con base precisamente a este rasgo de identidad de nuestro constitucionalismo el Tribunal ha expresado de manera categórica que lo concerniente a la “separación de poderes” (e incluso al “régimen político”) constituye un límite para la reforma ordinaria de la Constitución. Esto es, forma parte de una especie de, si cabe, un “núcleo duro”, el cual comprende a los “principios y presupuestos básicos de la organización política, económica y social” de nuestra Carta Fundamental. Por ende, dicho ámbito no puede ser objeto de una reforma constitucional apelando únicamente a las competencias de reforma con las que cuenta el Congreso, el cual es un poder constituido, sino que dicho cambio sería expresión de una “reforma total” de la Constitución, la cual requiere de la anuencia del poder constituyente soberano, por ejemplo, a través de una consulta o referéndum:
“Aunque toda Constitución se caracteriza por ser un cuerpo normativo integral, donde cada disposición cumple un determinado rol, ciertas cláusulas asumen una función que resulta mucho más vital u omnicomprensiva que las del resto. Se trata de aquellos valores materiales y principios fundamentales que dan identidad o que constituyen la esencia del texto constitucional (la primacía de la persona, la dignidad, la vida, la igualdad, el Estado de Derecho, la separación de poderes, etc.). Sin ellos, la Constitución sería un texto formalmente supremo pero, en cambio, materialmente vacío de sentido” (STC Exp. n.º 00014-2002-AI, f. j. 75)
“Los límites materiales [a la reforma constitucional], están constituidos por aquellos principios supremos del ordenamiento constitucional que no pueden ser tocados por la obra del poder reformador de la Constitución (...) [Los l]ímites materiales implícitos, son aquellos principios supremos de la Constitución contenidos en la fórmula política del Estado y que no pueden ser modificados, aun cuando la Constitución no diga nada sobre la posibilidad o no de su reforma, ya que una modificación que los alcance sencillamente implicaría la "destrucción" de la Constitución. Tales son los casos de los principios referidos a la dignidad del hombre, soberanía del pueblo, Estado democrático de derecho, forma republicana de gobierno y, en general, régimen político y forma de Estado” (STC Exp. n.º 00014-2002-AI, f. j. 76)
“[L]a elaboración del proyecto de la nueva Constitución [o la “reforma total”] en sede parlamentaria, necesaria e inexorablemente deba concluir con su sometimiento a referéndum, so pena de declararse la inconstitucionalidad de dicho proceso. Es preciso, pues, que de continuarse como se está haciendo el proceso de cambio de Constitución, la aprobación de la nueva Norma Fundamental tenga que realizarse a través del referéndum, la única forma como puede expresarse directamente el Poder Constituyente. Y es que cuando mediante referéndum se aprueba sólo una reforma parcial de la Constitución, en tal caso la intervención del pueblo se presenta como un elemento que incide exclusivamente sobre la eficacia. Lo que no sucede, por cierto, cuando el pueblo actúa en calidad de Poder Constituyente, en cuyo caso la aprobación de la Constitución la realiza él mismo y su decisión es un elemento constitutivo de su elaboración” (STC Exp. n.º 00014-2002-AI, f. j. 115)
30. Señalado todo esto, y siendo clara entonces la importancia de la forma de gobierno constitucionalmente establecida, es necesario que el Tribunal Constitucional precise o desarrolle una descripción o definición, cuando menos general, sobre sus contornos, siempre a partir de lo constitucionalmente previsto.
31. Al respecto, una primera cuestión tiene que ver con la nomenclatura que mejor permitiría calificar o denominar a nuestro régimen. Desde luego, si bien el nombre no es lo más importante a efectos de reconocer los contornos del modelo, atribuir uno sin duda ayuda a reconocer sus rasgos de identidad, sus alcances, potencialidades y límites. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha precisado similares calificaciones, siempre precisando sus alances, al referirse, por ejemplo, a nuestra forma de Estado (Estado unitario y descentralizado), a nuestro régimen político-económico (Economía social de mercado), a las relaciones entre Estado y religión (Estado laico), a nuestro estadio constitucional (Estado Constitucional o Estado constitucional de Derecho), entre varias otras.
32. Señalado esto, es importante expresar, en primer lugar, que las relaciones entre el Poder Ejecutivo(Gobierno) y el Poder Legislativo(Congreso), tanto atendiendo a lo que dice la Constitución, como a la concreción de sus instituciones en la práctica reciente, pueden ser de distinto tipo y con diferentes efectos, hasta diametrales entre sí.
33. Efectivamente, en el marco de lo constitucionalmente previsto, hay dos escenarios o supuestos extremos, en los cuales nuestro modelo se manifiesta de modo muy diferente. En el primer escenario tenemos a un gobierno que cuenta una mayoría parlamentaria absoluta (escenario de “oficialismo robusto”), mientras que el opuesto es el del gobierno con una oposición parlamentaria arrolladora (supuesto de “oposición robusta”).
34. Cuando estamos ante un gobierno que cuenta con un “oficialismo robusto”, como puede preverse, al ponerse en riesgo la separación de poderes debido a un eventual fortalecimiento excesivo del Poder Ejecutivo o Gobierno, juegan un especial papel los mecanismos que permiten el control político por parte de las minorías parlamentarias, como es el caso, verbigracia, de la interpelación ministerial, la moción de censura o las demandas de inconstitucionalidad.
35. En el segundo caso, de “oposición robusta”, más bien adquieren relevancia los mecanismos de diálogo y coordinación, de contrapeso político, o, finalmente, los de solución de controversias políticas en contextos de crisis de gobernabilidad o institucional. Siempre en un contexto de gobierno con “oposición robusta”, y de enfrentamiento entre poderes o crisis institucional, pueden presentarse dos supuestos totalmente extremos: el del impulso de la salida del Presidente de la República por mecanismos como el de la vacancia por incapacidad moral(entendida erróneamente en base a escenarios que son más bien propios de un juicio político ya previsto en nuestra Constitución, pero que es bastante más complejo de seguir y materializar), y de un eventual cierre del Congreso de la República como consecuencia de que se haya producido dos crisis totales del gabinete por denegatoria de confianza o por censura al Presidente del Consejo de Ministros.
36. Visto así, no es posible calificar a nuestro sistema de gobierno solo poniendo énfasis en uno de estos dos escenarios, es decir, solo atendiendo a la posible concentración del poder en manos del Ejecutivo en escenarios de “oficialismo robusto”, ni a una supuesta actitud obstruccionista, o que hace imposible la gobernabilidad, en el marco de Ejecutivos que se enfrentan a una “oposición robusta” en el Congreso. Más aun, es necesario considerar que, además de los supuestos extremos esbozados, entre ellos puede haber escenarios variopintos, tales como gobiernos con primera mayoría parlamentaria, gobiernos con segunda mayoría congresal, gobiernos con mayoría parlamentaria a través de alianzas con otras agrupaciones (cogobierno), gobiernos con minoría parlamentaria y gobernabilidad a través acuerdos coyunturales, gobiernos con minoría congresal y sin gobernabilidad por dispersión política (no existen coincidencias políticas o programáticas), etcétera
37.
Con base a lo señalado, es
posible calificar nuestra forma de gobierno como
“presidencialismo asimétrico” o “intermitente”, en atención a que las
instituciones, e incluso el propio régimen de gobierno, no operan siempre del
mismo modo o con la misma intensidad. Por ello, en diferentes contextos algunas
instituciones, sus alcances y límites adquieren diferente entidad; y además, plantean
cuestiones y problemas de carácter constitucional que deberán ser enfrentados
teniendo en cuenta el contexto indicado.
38. Señalado esto, es claro que una descripción o delimitación de nuestro modelo en manos de la jurisdicción o la justicia constitucional debe ser realizado evitando o previniendo los excesos, las desviaciones y la desnaturalización del régimen, lo cual implica actuar siempre dentro de los términos constitucionalmente dispuestos. Al respecto, y tal como ya ha sido señalado, el Tribunal Constitucional a estos efectos debe hacer uso de su rol de “poder moderador”, conforme al cual trata de evitar o apaciguar los posibles conflictos que puedan dañar la institucionalidad del país, aunque desde luego sin invadir competencias que le sean ajenas.
39. En este orden de ideas, es posible definir los contornos de nuestro régimen de gobierno sobre la base de los siguientes principios de identidad:
Principio de separación de
poderes: hace referencia a la autonomía funcional
y a las diferentes competencias que cada poder estatal (y también cada órgano
constitucional autónomo) tiene, pero también a las distintas funciones
(sociales, políticas) que cada uno cumple tendencialmente (tales como
representar, legislar y fiscalizar en el caso del Legislativo (Congreso), o de gobernar
y hacer cumplir las leyes en el caso del Ejecutivo (Gobierno)). Este principio,
desde luego, conlleva a reconocer las eventuales tensiones que puedan surgir
entre los denominados poderes políticos.
Con base al principio de
separación de poderes es claro que nuestro modelo no aspira entonces –a
diferencia de lo que ocurre en un régimen parlamentario– a la confusión o
subordinación entre los poderes, o a la asunción de que existe algo así como un
“primer poder” de Estado. Se reconoce, pues, la división de poderes y se prevé
formas razonables para resolver o superar las diferencias entre ellos.
Principio de balance
entre poderes: alude a la existencia de mecanismos de coordinación (tales como
la delegación de facultades, el respaldo a políticas de gobierno a través de la
cuestión confianza, las coordinaciones o negociaciones políticas para la aprobación del presupuesto
público, la reglamentación de las leyes, la iniciativa legislativa por parte
del Poder Ejecutivo(Gobierno) o los órganos constitucionales autónomos, etc.), de control recíproco (control jurídico y
jurídico-político entre los poderes y órganos constitucionales autónomos), y de equilibrio entre poderes (respeto a
la autonomía de los otros poderes y órganos constitucionales autónomos,
regulación de las competencias y funciones ajenas sin desnaturalizarlas, debida
asignación presupuestaria para
los poderes estatales u órganos constitucionales autónomos, etc.)
Además de que no hay poderes subordinados, a lo cual se refería el principio anterior, el principio de balance entre poderes permite destacar que en nuestro modelo constitucional los poderes estatales, como también los órganos constitucionales autónomos, se conciben en una dinámica de balance o contrapeso, lo cual exige reconocer y respetar los mecanismos de equilibrio y control constitucionalmente previstos.
Como corolario de lo anterior, se tiene que la regulación, el ejercicio e incluso la interpretación de los alcances de los mecanismos de coordinación, de control recíproco o de equilibrio entre poderes no pueden realizarse alterando o desnaturalizando el balance que ha buscado asegurar la Constitución, y que es parte medular de nuestro modelo.
Principio de cooperación: conforme a este principio, la interpretación de las competencias y las funciones de los poderes y órganos constitucionales autónomos deben estar orientadas al cumplimiento de los fines del Estado (artículo 44 de la Constitución), a la concreción del conjunto de bienes y valores constitucionales (todos ellos, pudiéndose mencionar a modo de ejemplo lo señalado en los artículos 3, 38, 43 o 45 de la Constitución), y siempre teniendo como horizonte la defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad (artículo 1 de la Constitución).
De esta manera, entre los poderes públicos y órganos constitucionales autónomos resulta de aplicación el principio de “lealtad constitucional”, lealtad que, además del respeto a las competencias y funciones ajenas, orienta el comportamiento de los actores estatales hacia la consecución del bien común, que debe ser el fin último de la política.
Así visto, con base en este principio de cooperación deben evitarse conductas obstruccionistas, desleales o egoístas por parte de los poderes o actores políticos. Al respecto, si bien la política tiene una faz confrontacional inevitable, vinculada a la lucha entre los diversos actores involucrados, las instituciones y competencias constitucionales deben ser interpretadas y ejercidas en el sentido de fomentar la integración social, la unidad política, y la optimización de los fines y principios constitucionales, entre otros aspectos. Lo anterior, desde luego, resulta especialmente cierto en el caso del análisis que le corresponde realizar el Tribunal Constitucional en los casos sometidos ante él, atendiendo al su rol moderador y pacificador de conflictos.
Principio de solución democrática: este principio pone de relieve que frente a un entrampamiento o crisis política o institucional que no puede superarse a través de los medios institucionales habituales, debe preferirse, en primer lugar, las salidas deliberativas (es decir, mediante el diálogo institucional, o a través de los espacios de deliberación pertinentes y adecuados para enfrentar los conflictos políticos) y, únicamente en su defecto, apelar a la elección popular como ratio final y superior.
De esta manera, el sistema de gobierno, así como las relaciones entre los poderes públicos, deben tender a establecer y preferir mecanismos de dialogo que permitan resolver las controversias sin apelar, en primer término, a formas plebiscitarias o meramente mayoritarias de democracia. En ese sentido, corresponde a los actores políticos e institucionales, y desde luego en ello juega también un rol central el Tribunal Constitucional, promover que en las instancias de discusión institucional se produzcan diálogos robustos e inclusivos, lo cual comprende la necesidad de incorporar a los ciudadanos, en especial a los directamente perjudicados por alguna medida, y a los especialistas, en el proceso de toma de decisiones. Cuando dicho diálogo fracasa, y se produce una crisis política o institucional irresoluble, será necesario apelar al depositario originario del poder político: los ciudadanos, el pueblo.
40. Al tratarse todos estos de principios que identifican a nuestra forma de gobierno presidencialista asimétrico, y que permiten delimitar debidamente las relaciones entre los denominados poderes del Estado, su regulación y ejercicio deben estar siempre encaminados al respeto de estas señas de identidad previstas en la Constitución, sin desnaturalizarlas ni vaciarlas de contenido. Son parte, pues, del ya referido “núcleo duro” de nuestra Norma Fundamental, en los términos ya recordados en esta sentencia.
§ 3. La vacancia
presidencial y la causa de permanente incapacidad moral en el
constitucionalismo peruano
41.
Si bien
pueden tener diversas manifestaciones, las relaciones entre los Poderes
Ejecutivo (Gobierno) y el Legislativo(Congreso) siempre deben darse dentro de
los márgenes establecidos por la Constitución, es decir, dentro de lo
constitucionalmente posible. Al respecto, como ha sido expresado ya, la
regulación constitucional de dichas relaciones ha ido cambiando con el tiempo,
con base a coyunturas o necesidades históricas específicas. En el marco de
estas relaciones, aparece precisamente en nuestro constitucionalismo la figura
de la vacancia por “incapacidad moral”.
42.
Al respecto,
y como se destaca en varios textos de lectura obligatoria del profesor Omar
Cairo sobre la materia, así como en el informe de amicus curiae
presentado por profesor Leysser León, es necesario empezar señalando que la
noción de incapacidad moral fue importada del Derecho francés y replicada tanto
en los códigos civiles peruanos como en las constituciones del siglo XIX. Implicaba
identificar a la incapacidad moral con incapacidad de tipo mental.
43.
Sobre la
expresión morale, en primer lugar, se detecta que en el marco de la
referida doctrina francesa tiene actualmente dos acepciones principales: la
primera para hacer referencia a incapacité physique y morale, es
decir, básicamente a la capacidad física e intelectual; la segunda para hacer
referencia a la persone physique y a la persona morale, que en español
alude a la persona natural y la persona jurídica[8].
44.
Como se
desprende del informe de amicus curiae y los textos antes indicados, es
necesario precisar que el origen francés de la incapacidad moral surge en el
derecho eclesiástico, “devenido luego del derecho civil de la familia, donde la
expresión incapacité morale, se volvió común para graficar una hipótesis
de nulidad de matrimonio, la referida a la incapacidad mental congénita o
sobrevenida de uno de los contrayentes”. Esta referencia de contenido jurídico
estuvo en sintonía con obras dedicadas a las frenopatías (hoy psiquiatría), en
las cuales se incluía a la incapacité morale[9].
45.
Ciertamente, este
lenguaje privatista francés en torno a la incapacidad moral no estuvo ajeno para
la Constitución de Cádiz, que es el texto que sirve de base para las
constituciones de las nacientes repúblicas de América Latina, y tampoco lo fue
para los primeros constituyentes peruanos que la incorporaron como causal de
vacancia del presidente de la república. En relación con la Constitución de
Cádiz, en el artículo 25, inciso 1 se estipuló que el ejercicio de la
ciudadanía española se perdía “en virtud de interdicción judicial por
incapacidad física o moral”, lo cual aludía claramente a ineptitud personal
como a ineptitud mental o intelectual.
46.
Esta
discusión sobre incapacidad física o moral (mental) se mantendría inalterada
hasta la Constitución de 1933. En el diario de debates del Constituyente de
1931 se puede constatar que se usaba y discutía a la incapacidad moral como
incapacidad mental. Allí más bien la discusión se centró en determinar si la
incapacidad física ya incluía a la mental (moral) y que por tanto debía
prescindirse de dicho término en la Constitución como precisaré más adelante.
47.
Además de
ello, resulta pertinente realizar algunas precisiones históricas ulteriores
sobre la figura de incapacidad moral permanente, pues es mucho lo que ha
sostenido o especulado al respecto. En este sentido, se ha señalado que, en la
historia de nuestro país, la exoneración del cargo supone el primer
antecedente histórico a lo que significó la incapacidad moral. Al respecto consideramos que en primer lugar
debe tenerse en cuenta el acta de sesión de 23 de junio de 1823 del Congreso de
la República, a partir del decreto de 19 de junio expedido por Riva-Agüero, en
el cual se cesa de sus funciones al presidente de la República.
“Que en fuerza de los decretos de 19 y 21 del que rige acerca de la creación de un supremo poder militar revestido de todas las facultades necesarias para salvar la república, se declara haber cesado el Presidente de ella, D. José de la Riva Agüero, en el ejercicio de sus funciones”[10] (resaltado nuestro).
48.
Teniendo en cuenta el
contexto convulso de esa época, Riva-Agüero expide el decreto de 19 de junio para que Sucre consolide
poder en el Perú a fin de configurarse como antesala del arribo de Simón
Bolívar. Este mencionado decreto surgió como producto de una negociación entre
Riva-Agüero y el Congreso, y concluyó con la salida del primero del ejecutivo. Así,
el Congreso emitió el decreto de 23 de junio, con el cual lo exoneró del cargo.
Debido a que Sucre delegó el poder en Torre Tagle el 17 de julio, Riva-Agüero
desde Trujillo se autoproclamó presidente del Perú y decretó la disolución del
Congreso el 19 de julio, con el cual además desconoció el decreto de 23 de
junio de 2020[11].
El Congreso, una vez reinstalado el 8 de agosto, confirmó el decreto de 23 de
junio y declaró a José de la Riva Agüero como reo de alta traición[12].
49. Y es sobre los delitos que fueron expresados por el Congreso que la Corte Suprema evaluó posteriormente los cargos contra Riva Agüero, determinando inclusive el tiempo en el que ejerció legítimamente el poder[13]. Por ello, de esta pugna entre el Congreso y Riva Agüero, en una etapa convulsa para la consolidación de la independencia, no puede desprenderse que nos encontramos ante un caso histórico relacionado con la incapacidad moral, en el cual se haya evaluado la aptitud o dignidad en el cargo de Riva Agüero, a modo de antecedente vinculado con la mencionada causal objetiva de vacancia. Ello más aún si la Constitución de 1823 no se encontraba vigente durante los acontecimientos aquí revisados y tampoco regulaba una disposición semejante.
50.
El segundo caso en que se
alude la aplicación de vacancia por incapacidad moral fue el de Guillermo
Billinghurst. En efecto, tras su propuesta de reforma en la cual convocaba a un
plebiscito para que las elecciones presidenciales y parlamentarias se
realizasen en la misma fecha, los congresistas firmaron una petición de
vacancia por incapacidad moral. Sin embargo, esta no se llevaría a cabo, pues
Billinghurst sufrió un golpe de estado militar comandado por Oscar R.
Benavides.
51.
Además de lo indicado, debo
precisar que durante el mandato de Billinghurst no se encontraba vigente la
Constitución de 1867, como se afirma en el escrito de contestación de la
demanda. En efecto, como se sabe, esta Carta fundamental duró cinco meses, lo
cual se confirma con la dimisión de Prado el 5 de enero de 1868, para que luego
se recupere la vigencia de la Constitución de 1860 planteada por el Presidente
interino Diez Canseco, quien además convocó a elecciones según las
disposiciones de esta última.
52.
Por otra parte, siguiendo con
las precisiones, encontramos que el término incapacidad moral estuvo
acompañado, desde su génesis en la historia constitucional peruana, del
adjetivo permanente o expresiones sinónimas. Lo anterior puede
constatarse desde su incorporación a través de la Constitución de 1839, bajo
los términos de “perpetua incapacidad moral” (art. 81), o en uno de los
textos de mayor vigencia como es la Constitución de 1860, la cual la reguló
como “perpetua incapacidad moral del Presidente” (art. 88). Ello, claro está,
salvo las excepciones de la Constitución de 1856 (art. 83) y la Constitución de
1867 (art. 80).
53.
Así las cosas, el adjetivo de
permanente tampoco resulta trivial para los constituyentes del siglo XX.
En los debates del Constituyente de 1931 se observa la preocupación por
precisar la incapacidad moral, diferenciándose de incapacidad física, así como
por mantener el adjetivo permanente.
“El Relator leyó: Artículo 10º.- La presidencia de la República vaca, además del caso de muerte: 1.- Por permanente incapacidad física o moral del Presidente, declarada por el congreso. […]
El señor Gamarra: […] Si el Congreso ha de declarar la vacancia del Presidente de la República, no habrá de hacerlo arbitrariamente, sino que lo hará en vista de instrumentos, de documentos que acrediten esa incapacidad […][14]
El señor Arca Parró: Señor Presidente: Creo que es conveniente que se aclare el término “incapacidad moral” que contiene el artículo en debate. Al hablar de incapacidad moral, deseamos que la Comisión aclare si dentro de este término está la rigidez mental; porque puede hacer la distinción entre la incapacidad física propiamente dicha y el hecho tangible de que una persona que se encuentra privada de una función cualquiera esté perfectamente capacitado para realizar sus funciones intelectuales. La incapacidad moral, tal como se dice simplemente, en el Artículo, puede ser materia de apreciaciones más o menos elásticas. Queremos saber, pues, si el término incapacidad moral es suficiente para comprender el estado de rigidez mental. En nuestro concepto, no lo es
El señor Tirado.- […] Ahora bien, si el Presidente adquiere una enfermedad que le imposibilita, material o mentalmente, para el ejercicio de sus funciones, es claro que está físicamente incapacitado […].
El secretario señor Escardo Salazar.- […] La palabra “Permanente” descarta, por completo, la posibilidad de que se rehabilite el sujeto para actuar posteriormente[15].
El señor Arca Parró.- La objeción fundamental se refiere a saber si dentro del término que se emplea el Artículo: “incapacidad moral”, se comprende la incapacidad mental, porque nos resistimos a creer que ésta se comprenda dentro de la incapacidad física, […]. Insisto señor Presidente, en que el término incapacidad moral es demasiado elástico, porque si fuéramos a interpretarlo en su sentido corriente, su primera acepción se referiría, seguramente no al aspecto mental, sino, más que todo, a la conducta del sujeto. Por lo menos, ésta es la interpretación vulgar; e interpretar, es este aspecto, la vida de un sujeto y, más que todo la vida de un político, es susceptible de demasiada elasticidad; unas veces puede ser beneficioso, pero en otras puede ser con desmedro de los intereses nacionales […].
El señor Paredes.- […] En efecto, el término moral, de suyo genérico, creo que ha sido tomado por la Comisión de Constitución, en el sentido de incapacidad mental, como acaba de explicar el señor Arca Parró; por lo que juzgo, como él, que debe emplearse la palabra mental, en vez de moral […].
El secretario señor Escardo Salazar.- En realidad es importante la indicación del señor Arca Parró, y creo, por lo mismo, que se podría enmendar el artículo con la frase: “Permanente incapacidad física, psíquica y moral”. El factor psíquico representa el estado mental del individuo.
El señor Bustamante de la Fuente.- Yo creo que hay que mantener la redacción del Artículo propuesto por la Comisión de Constitución, dejando al congreso la facultad de apreciar la incapacidad del Presidente. No podemos entrar en detalles; y por eso es preferible usar un término general: incapacidad […][16]
El señor Guevara.- […] La incapacidad no es una enfermedad pasajera, sino un defecto orgánico permanente del individuo […] Teniendo en cuenta la incapacidad física, en el seno de la Comisión se había propuesto el término; pero, con el objeto de contemplar una mayor afluencia de facultades para el Congreso, se ha adoptado el otro término de incapacidad moral, que es mucho más amplio […] La incapacidad moral puede ser consecuencia de enajenación mental. Hay ciertas formas de enajenación mental que se traducen en manifestaciones inmorales. En el terreno de la moralidad, es frecuente que esas manifestaciones inmorales produzcan la vesania o alguna otra forma de locura. El criterio del Congreso será, pues, fuera de sus antecedentes y de los hechos realizados, resolver si se trata de una incapacidad moral o de una incapacidad física. Si la locura es en una forma tan grave como, por ejemplo, la locura paranoica, que incapacita fisiológicamente al individuo, esta incapacidad no sólo será incapacidad mental, sino incapacidad física […]
El señor Cuculiza.- Refiriéndome a la ampliación propuesta por el señor Escardó Salazar, para que se diga: “incapacidad psíquica, física y moral”, debo manifestar que, en mi concepto, el término psíquico comprende la incapacidad moral, puesto que dicho vocablo comprende todo el espíritu, con sus tres facultades bien definidas, que son: pensamiento, sentimiento y voluntad. Por consiguiente, encuentro que estaría de más la palabra moral.
El señor Presidente.- […] Se va a votar el Artículo, tal como ha sido propuesto en el proyecto de la Comisión del Constitución. […] (Votación).- Ha sido aprobado[17].
54. Como se puede observar respecto a este debate existen dos posiciones: mientras unos consideran que lo físico incluía lo mental [moral] (Tirado y Cuculiza); otros, por el contrario, consideraban que lo mental era independiente de lo físico e incluían la incapacidad mental dentro de lo moral (Arca Parró). En todo caso, se verifica además que el término permanente no era decorativo, implica el modo de la incapacidad que estaba condicionada a ser una definitiva. En este escenario, es evidente que se valoró el riesgo de incluir la incapacidad moral en dichos términos, aún cuando la mayoría consideró que por incapacidad moral se aludía a enajenación mental, se comenzaron a dar elementos que hubiesen podido relacionarse también a la conducta del mandatario.
55. Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, se entiende la redacción del artículo 144 de la Constitución de 1993[18]. Ahora bien, una situación distinta sucedió en el diario de debate del Constituyente de 1979, en el cual se dispuso la eliminación de permanente respecto de la incapacidad moral. Es pues necesario analizar el diario de debates sobre el particular:
“El Relator leyó:
“Artículo 7.- La Presidencia de la República vaca, además del caso de muerte:
1.- Por permanente incapacidad física o moral del Presidente, declarada por el
Congreso. (…)
El señor Cornejo
Chávez.- Pregunto señor Presidente, si es deliberada la posibilidad que un
enfermo mental pueda ser Presidente, porque dice “por incapacidad física o
moral”. ¿Así que el enfermo mental sí puede serlo?, ¿Qué razones ha tenido la
Comisión para proponer esta innovación?
El señor Melgar.-
No se ha puesto el término de enfermedad mental, porque la psiquiatría, feliz o
lamentablemente, ahora ha ampliado su catálogo de diagnóstico de tal manera que
no es posible hablar de una enfermedad mental. De repente el hombre más sano
resulta con el diagnóstico de enfermo mental. Por eso hemos tenido el cuidado
de no usar ese término.
El señor Cornejo
Chávez.- […] [S]i no se pone esa explicación científica o sudo-científica,
resulta literalmente que la persona que no padece incapacidad física, ni moral,
sino mental, un esquizofrénico declarado que tira piedras a la calle, puede ser
Presidente de la República. Muy bien, debe ser “incapacidad física, mental o
moral”. La moral es lo que me parece más difícil de calificar.
El señor Chirinos
Soto.- […] [E]n cuanto a la incapacidad moral que está considerada en la
Constitución, es evidentemente difusa, la califica el Congreso por supuesto.
Declarada por el Congreso es el tipo de incapacidad que se vio en Estados
Unidos para precipitar la renuncia de Nixon. No había cometido tales o cuales
delitos, pero había tenido una conducta inmoral. Entonces, a un hombre de esa
conducta inmoral se le amenazó con el juicio constitucional. En este caso sería
un tipo de incapacidad que sin haber llegado el Presidente a la perpetración de
delitos, moralmente lo inhabilita por razón muy difícil de determinar, pero que
tendría que ser declarada.
El señor Valle
Riestra.- El inciso está mal redactado de todas maneras, señor Presidente.
Porque interpretándolo textualmente, se deduce lo siguiente: “Por incapacidad
física o moral permanente”, de donde una incapacidad moral transitoria o
accidental no sería causa de destitución. Quiere decir que si el Presidente se
redime de su inmoralidad o alguien la considera tal, entonces ya no hay una
incapacidad permanente sino subjetiva.
Ahora lo de la
“incapacidad física”, tal como está redactado, podría haber significado que
Roosevelt no habría sido Presidente de los Estado Unidos. Tiene que ser, como
dice el señor Aramburú: Incapacidad que lo imposibilite para el ejercicio de su
cargo. Esto es cierto en la Constitución actual, pero está redactado mejor,
porque dice, “por permanente incapacidad física o moral del Presidente” Se está
haciendo énfasis en la incapacidad física permanente y lo de moral no lo pone.
El señor Chirinos
Soto.- Por ejemplo en el caso de un ebrio, no comete delito; y el caso se
ha dado en el Ecuador, con el Presidente Arosemena; hasta en un escándalo, no
hay delito, no puede ser enjuiciado, pero hay una incapacidad moral. Yo estoy
de acuerdo con que la expresión es vaga, pero es indispensable, porque el
Presidente podría incurrir en incapacidad moral.
El señor Melgar.-
Señor Presidente; el problema original es si lo mental se cubre de alguna
manera. Hemos creído que lo mental se cubre con lo físico. No hemos querido
connotar el término mental, porque es problemático. La psiquiatría, no obstante
las informaciones últimas que nos ha dado el señor Cornejo Chávez, en este
momento tiene una vastísima controversia respecto a qué es una enfermedad
mental. Ahí sí podría haber argumentos para debilitar una posición o hacer
prospera determinados intereses o intenciones. Lo físico cubre lo mental. Lo
moral consideramos que es forzoso poder presentarnos con cierta pulcritud ante
la opinión pública y consagrar en la Constitución ese objetivo de pulcritud,
porque retirar lo moral va a ser un poquito raro máxime que la Constitución
actual lo consagra. De modo, señor Presidente, que la Comisión mantiene el
texto[19].
56. Al respecto, observo que, si bien los constituyentes discutieron en torno a los conceptos de incapacidad moral, física y mental, la principal diferencia con la Constituyente de 1931 fue que mientras esta última entendía la incapacidad moral dentro de lo mental, la Comisión de la Asamblea Constituyente de 1979 “consideró que la incapacidad física incluía la enfermedad mental”[20]. Asimismo, que finalmente se haya suprimido el adjetivo permanente para incapacidad moral es relevante, en tanto había el riesgo de que se pudiera relacionar a la conducta del mandatario (inmoralidad) debía apartarse de lo permanente o transitorio para no ser incongruente. La idea entonces que prevaleció fue de una causal abierta, una “salida política” en términos de Chirinos Soto, para que el Congreso evalúe políticamente la conducta del presidente que era reprobable sin configurarse en delitos[21].
57. Si bien la posición del Constituyente de 1979 era novedosa para la tradición histórica sobre incapacidad moral, esta fue rechazada por la mayoría del Constituyente de 1993 y, por el contrario, se retomó el sentido interpretativo del constituyente de 1931, plasmado en la Constitución de 1933.
“El señor Presidente [Torres y Torres Lara].- Muy bien, hablaré a título personal indicando que la mayoría coincide conmigo.
En cuanto al inciso 1), "Incapacidad permanente física o moral, declarada por el Congreso", nosotros consideramos que debe quedar como está, por las siguientes razones. Este inciso ha sido materia de modificación en la Constitución de 1979 y ha generado constantes conflictos y tensiones.
Durante el período de su aplicación, en muchas oportunidades, parlamentarios con poca prudencia han amenazado constantemente con la aplicación de este inciso, con lo cual generaron permanente inestabilidad en los gobiernos.
Este concepto se ha originado, en consecuencia, por el cambio que se estableció en la Constitución de 1979, donde se señaló, como se está planteando ahora, que por una simple incapacidad moral pueda ser removido el Presidente de la República. Como la incapacidad moral no está precisada, puede llegarse a situaciones extremas.
He tenido la oportunidad de leer, como siempre lo hago, los textos de los constitucionalistas más distinguidos, como es el doctor Chirinos Soto. Él menciona en su texto el caso del Presidente de un país vecino que incurría en algún tipo de excesos menores, pero que podrían haber sido calificados de incapacidad moral: un pequeño exceso de consumo de alcohol en alguna reunión que tuvo y que refiere el doctor Chirinos Soto en su obra.
El concepto de incapacidad moral, así señalado en la Constitución, muy genéricamente, puede desestabilizar a cualquier gobierno, y consideramos que esto no es prudente. Por eso creemos que debemos regresar al concepto de que la remoción del Presidente debe producirse cuando tiene incapacidad física o moral permanente; no por un acto con que dé la apariencia de incapacidad moral, sino que se presente como una persona que es permanentemente incapacitada moral.
Quiero referirme, en este sentido, a la Constitución de 1933, cuyo artículo 144 decía: "La Presidencia de la República vaca, además de caso de muerte: 1) Por permanente incapacidad física o moral del Presidente, declarada por el Congreso", que es un texto distinto del actual, el cual dice: Incapacidad moral o permanente incapacidad física. Nosotros queremos retornar al concepto establecido en la Constitución del año 1933”[22].
58. Ahora bien, es posible comprobar entonces, a partir de un tipo de interpretación histórica, que el inciso 113 inciso 2 al hacer referencia a permanente incapacidad moral se refiere a una enfermedad mental definitiva que padece el Presidente de la República del Perú y, por ello, es que terminaría siendo declarada por el Congreso. El método histórico que he evaluado tiene sentido en cuanto la institución de incapacidad moral permanente es de larga data en el Perú. Asimismo, ha estado contenida en ocho disposiciones constitucionales en la historia peruana. De allí que es imprescindible su análisis como punto de partida a partir de este método de interpretación.
§ 4. La
causal vacancia al presidente por “permanente incapacidad moral” en el marco de
la Constitución de 1993
59.
Realizado este repaso histórico, es necesario abordar ya
de manera directa la causal de “permanente incapacidad moral” en el marco de
nuestra actual Constitución. En este orden de ideas, en primer término me
encargaré de analizar más específicamente qué significa el contenido “moral” en
la expresión incapacidad “moral”.
60.
Como ya fue indicado, desde diferentes especialidades
(Derecho Comparado, Historia Constitucional, Derecho privado), la
incapacidad “moral” hace referencia prima facie a una incapacidad “mental”, en
la medida que aparece de manera complementaria y junto a la “incapacidad
física”.
61.
Como también fue precisado la expresión “moral” aparece
como un galicismo que alude a la voz francesa morale, que se usa para hacer referencia a un contenido variado, pero que no se
relaciona con los valores morales o éticos. Además de ello, es necesario tomar
en cuenta que, en el idioma castellano, y más específicamente en el lenguaje
jurídico, aparecen diversos usos de la palabra “moral” que podrían dar cuenta fácilmente
de este uso: daño moral (daño emocional o sicológico), persona moral (persona
jurídica), autonomía moral (discernimiento, capacidad de juicio), integridad
moral (indemnidad de la autonomía personal), violencia moral, etc. En estos
casos, resulta indubitable, la palabra “moral” no se refiere esencialmente a
contenidos morales, en el sentido de “hacer lo debido” o del “razonamiento
práctico”.
62.
En este sentido, además, es muy claro por qué la
“incapacidad moral” se encuentra regulada junto con la vacancia por “incapacidad
física”. Efectivamente, la causal de la referencia dice que la Presidencia de
la República vaca por “Su permanente incapacidad moral o física, declarada por
el Congreso”. Esta relación entre las
referidas incapacidades viene dada porque ambas deben ser entendidas en el
marco de una situación de salud que constituyan un impedimento para el
desempeño de las facultades del presidente.
63.
No obstante, queda claro que si bien son muchas y muy
diversas las situaciones que un estado de salud puede deteriorarse, no todas
ellas podrían constituirse en justificación razonable para invocar a la así
llamada “incapacidad moral”, entendida como incapacidad mental. Y es que, si
bien la incapacidad mental, de manera general, es pasible de ser comprobada
objetivamente a través de una evaluación médica, no sucede lo mismo, en
principio, con la relación existente entre los distintos niveles de incapacidad
mental y las aptitudes necesarias y específicamente relacionadas con el
ejercicio del cargo de presidente de la República.
64.
En ese entendimiento, y para evitar una discrecionalidad
tal que resulte ajena a lo advertido precedentemente, estimo que la denominada
“incapacidad física y moral permanente” requiere no solo ser precisada en
cuanto a sus alcances, sino también, y en base a una
interpretación aditiva, ser comprendida en el sentido de que la misma deba ser
declarada expresamente, para no otorgar margen de duda sobre su contenido y
aplicación. Veamos esto con más detalle a continuación.
65.
En línea con lo recientemente expuesto, es necesario
indicar que la causal de vacancia contenida en el artículo 113, inciso 2 hace
referencia a una incapacidad moral “permanente” y “declarada por el Congreso”. Ambas
nociones están relacionadas con la objetividad de la causal (que, como veremos
luego, es una característica de todas las causales de vacancia) y, siendo así,
debe quedar claramente delimitado que es lo que ellas exigen.
66. En primer lugar, encontramos que la incapacidad debe ser declarada por el Congreso de la República en el sentido de que tan solo resulta necesario constatar una situación fáctica, y por ende tampoco se trata de una situación jurídica que el Poder Legislativo(Congreso) pueda constituir al margen de los hechos del mundo. En este sentido, la incapacidad regulada hace referencia una realidad que es independiente de la voluntad política del Congreso y que a este solo le correspondería “declarar”. No olvidemos que el concepto de vacancia apela, desde siempre, a la existencia de una circunstancia objetiva que demuestre que el Presidente o Presidenta de la República no se encuentra en condiciones de ejercer su cargo. Estamos hablando entonces de una constatación, y no de una evaluación subjetiva, y menos aún, sustentada en razones de cálculo político.
67. Al respecto, y en el caso de la incapacidad física, la situación no parece revestir mayor complejidad, pues bastaría con informes médicos emitidos por comisiones médicas del Ministerio de Salud y Essalud, en tanto que representan documentos públicos dotados de fe pública y que tendrían plena validez probatoria respecto al estado de salud del presidente. Obviamente, y para no contradecir los parámetros convencionales y constitucionales existentes, el grado de deterioro físico debe ser de tal magnitud que objetivamente resulte imposible que quien se venía desempeñando como presidente o Presidenta desempeñe la función que se le había encomendado.
68. En el caso de la llamada “incapacidad moral”, y en la medida que debe ser entendida como incapacidad mental grave, ella prima facie también debe aparecer expresamente determinada en informes médicos o expertos emitidos con dicha finalidad. Y es que, como bien se ha señalado en el amicus curiae presentado por la Clínica Jurídica de Derechos Humanos y Discapacidad de la Facultad de Derecho de la PUCP, el solo hecho de tener una discapacidad mental no puede ser tomado como una excusa o razón suficiente para impedir el ejercicio del derecho fundamental a la participación política, consagrado en el artículo 31 de la Constitución Política, en relación con el principio-derecho de igualdad.
69.
Lo anterior, desde luego, va de la mano con el
reconocimiento de la capacidad de las personas con discapacidad a través de la
modificación y derogación de, por ejemplo, algunos artículos del Código Civil, del Código Procesal Civil y del Decreto Legislativo
del Notariado, mediante la aprobación del Decreto
Legislativo 1384, que reconoce y regula la capacidad jurídica de las personas
con discapacidad en igualdad de condiciones, publicado en el diario oficial El Peruano el 4 de setiembre de 2018.
70.
Al respecto, en aras de precisar que no toda discapacidad
mental resulta inhabilitante, sino que, por el contrario, el Estado (y la
sociedad) no les debe restar indebidamente su autonomía, vale la pena mencionar
algunos de los cambios más significativos introducidos por la referida
normativa, los cuales, tal como fue sintetizado en su exposición de motivos,
son los siguientes:
Se elimina del Código Civil la referencia a personas
'incapaces' así como las categorías 'incapacidad absoluta' e 'incapacidad
relativa'. De esta manera, se derogan las disposiciones de los artículos 43 y
44, que hacen referencia a 'los que por cualquier causa se encuentren privados
de discernimiento' 'los retardados mentales' y 'los que adolecen de deterioro
mental que les impide expresar su libre voluntad'. [...] Se modifica el
artículo 3 del Código Civil, estableciéndose que la capacidad de goce no es
objeto de limitación; es decir, se preserva el reconocimiento de la
personalidad jurídica de la persona como sujeto de derecho y deberes
imposibilitando que sea suplantada por otra bajo ninguna circunstancia. No
obstante ello, la capacidad de ejercicio, al no ser un derecho absoluto, es
pasible de limitaciones legales en el marco de los estándares internacionales
de los derechos humanos. Cabe resaltar que estos límites han sido eliminados
para las personas con discapacidad con excepción de 'las personas que no puedan
manifestar su voluntad de manera expresa ni tácita, temporal o
permanentemente'. Se elimina del todo la figura de la curatela del Código Civil
para las personas con discapacidad y, en el caso de la excepción de 'las personas
que no puedan manifestar su voluntad de manera expresa ni tácita, temporal o
permanentemente', se les aplica la designación de apoyos judicialmente de forma
excepcional.
71. De este modo, lo que corresponde es más bien reivindicar a las personas con discapacidad, devolviéndoles el estatus de verdaderos sujetos de Derecho, de conformidad con los estándares actuales en materia de protección de los derechos humanos (cfr. STC 00194-2014-PHC y STC 05048-2016-PA).
72. En este orden de ideas, los informes médicos propuestos para sustentar una discapacidad mental dirigida a sustentar una posible vacancia solo resultarán atendibles si la referida discapacidad es expresa e indubitablemente grave, que inhabilite definitivamente a una persona para ejercer el cargo (en sentido similar a como se comprendería una incapacidad física permanente), pues solo en aquel supuesto no sería posible darle continuidad a las distintas labores y competencias que ejerce el Presidente o Presidenta de la República. Por lo demás, una interpretación como esta no solo sería respetuosa de los derechos fundamentales reconocidos en la actual Constitución, sino que también guarda concordancia con una lógica de convencionalización del Derecho, en donde debe tomarse en cuenta, para este caso en particular, lo señalado en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD).
73.
De otro lado, en cuanto al
contenido vinculado con la expresión permanente, se trata de un concepto
descriptivo que, se refiere a algo que podría ser determinado de manera
indubitable y comprobada, a través de medios objetivos y técnicos (como fue
indicado, del modo análogo e igual de riguroso que al que permitiría acreditar
una incapacidad física de carácter permanente).
74.
Para aclarar el panorama al respecto, y como se ha
señalado dentro de este proceso competencial, esta causal de vacancia se
refiere “a los casos en que el primer mandatario, como consecuencia de una
situación sobrevenida, se vea afectado en su salud mental o física, y de
manera irreversible, o sea, que no pueda ser objeto de tratamiento terapeútico”
(amicus curiae presentado por el abogado Leysser León Hilario, subrayado
nuestro).
75.
Como puede apreciarse entonces, lo permanente no depende
de una correlación de votos, sino de una acreditación objetiva, no solo sobre
un padecimiento de una incapacidad física o mental grave, sino también de que
la misma no puede revertirse ni con un tratamiento médico al respecto. Una vez
más, ello debe quedar fehacientemente acreditado en los informes médicos emitidos por comisiones médicas, por ejemplo, del
Ministerio de Salud o Essalud, en tanto que ellas pueden emitir documentos
públicos dotados de fe pública, convocadas para el particular.
76.
Además de lo señalado, me parece importante mencionar
que, de una lectura integral del artículo 113 de la Constitución, el cual
regula las causales de vacancia presidencial, puede apreciarse que allí, en
concordancia con el concepto de vacancia ya explicado en este mismo texto, se hace
referencia a supuestos en los que solo se requiere constatar la ocurrencia de
hechos objetivos, como son, por ejemplo: la muerte del presidente, su renuncia,
que este haya salido del territorio nacional sin permiso del Congreso o que no
haya vuelto en el plazo indicado, o que haya sido destituido por juicio
político.
77.
Como puede apreciarse, todos estos supuestos tan solo
implican constatar situaciones de hecho en las que prácticamente no cabe mayor
deliberación sobre lo ocurrido. Y ello es así, porque aquí de lo que se trata
es de evitar una situación de vacío de poder en el ejercicio de la presidencia,
ante la materialización fáctica de algunos de los supuestos establecidos en la
referida disposición.
78.
Por esta razón, entonces, ninguna de las causales
establecidas en artículo 113 de la Constitución busca que los congresistas
ingresen en un proceso de deliberación compleja orientado a remover un
presidente por razones de conveniencia u oportunidad política, tomando en
cuenta además que ello tendría que ser definido discrecionalmente por el
Congreso de la República, algo que, como anoté en su momento, no resultaría
coherente con nuestro modelo de gobierno.
79.
Efectivamente, en el marco de nuestra forma de gobierno,
en ningún caso podría interpretarse que estas causales representen una especie
de “sanción” en contra de un presidente en ejercicio. Recordemos que, en
efecto, en nuestro modelo el Presidente de la República no responde
políticamente por sus actos (ello le corresponde a los ministros) y que son los
ciudadanos quienes deciden quién ejerce la presidencia (y no el Congreso, como
ocurre en los sistemas parlamentaristas).
80.
Ahora, y no obstante lo indicado, queda claro también que
dentro de las causales de vacancia establecidas en el artículo 113, se
encuentra una peculiar, precisamente la referida a las ya mencionadas
incapacidades “física” y “moral”. Al respecto, si bien no ha sido puesta en
duda la objetividad de la incapacidad física, sin embargo, sí se discute si
ocurre lo mismo con la denominada “incapacidad moral”.
81.
Esta discusión cobra una relevancia fundamental y no
puede ser soslayada por este Tribunal. Y es que, el hecho de que haya habido
hasta tres intentos de vacancia en el presente quinquenio, en los cuales se ha
invocado (debida o indebidamente) esta causal, nos habla de la relevancia que ha
cobrado en la manera de cómo se articula el poder y las relaciones dentro del
aparato institucional configurado en la Constitución vigente y, por ende,
tomando en cuenta el rol del Tribunal Constitucional al que me he referido anteriormente,
es necesario un pronunciamiento expreso y claro por parte de este Tribunal, que
zanje el contenido problemático de dicha cláusula, el cual evite en el futuro
interpretaciones antojadizas que lleven a escenarios de grave crisis
institucional, pero a la vez (como dejare anotado al final de mi voto) que
permita también dar una respuesta sensata frente a graves inconductas por parte
de quien ejerce la presidencia.
82.
Ahora bien, en función de lo señalado precedentemente, reitero
que la causal de vacancia referida a la “permanente incapacidad moral” debería
entenderse también como una causal objetiva, respaldada en una constatación
fáctica, que no requiere una mayor complejidad interpretativa o argumentativa.
Esto es así, no solo porque está al lado de otras causales que son objetivas,
sino sobre todo porque la regulación del conjunto de causales da cuenta de lo
que puede (y no puede) hacer el Congreso en el marco de nuestro régimen de
gobierno. En otras palabras, no podría interpretarse como una causal de
vacancia al presidente un supuesto a través del cual el Congreso pueda
removerlo discrecionalmente, tan solo con base en contar con los votos
necesarios para hacerlo (como podría ocurrir con la jefatura de gobierno en un
régimen parlamentario).
83.
Por tanto, me encuentro en desacuerdo con cualquier
postura que pretenda asimilar la “incapacidad moral permanente” con algo así
como una “moral pública”, o vinculada con actos que riñan con lo que alguna
persona o grupo de personas puedan considerar “buenas costumbres” (máxime si,
como veremos, para esta causal se prevé un proceso sumamente célere). Una
posición como esta no coadyuva a brindar la necesaria seguridad jurídica para
el ejercicio del cargo del Presidente de la República, y lo deja más bien
expuesto a los vaivenes de las correlaciones político-partidarias que pueda
forjar al interior del órgano que lo podría vacar, esto es, el Congreso de la
República.
84.
Sin embargo, afirmar esto no equivale sin más a eximir de
toda responsabilidad al presidente ante cualquier situación que pudiera tener
consecuencias jurídico-constitucionales relevantes. Un escenario como este no
resultaría acorde con las exigencias de un Estado Constitucional que se precie
de brindar respuestas adecuadas frente a situaciones gravísimas e insostenibles
que puedan presentarse en el ejercicio de cargos públicos.
85.
Es por ello que considero que, tomando que pueden
presentarse esos escenarios, y en aras de esclarecer lo aquí planteado,
considero necesario explicitar una vía interpretativa posible que prevé la Constitución,
de tal modo que no se genere ningún vacío indeseable. Esto, desde luego, sin
perjuicio de que posteriormente esto sea regulado y perfeccionado de manera
explícita por el legislador constituyente.
§ 5. Suspensión del presidente de la República por
indignidad o mal desempeño
86.
Como había señalado, si bien la incapacidad moral es
incapacidad mental, a la vez sería indeseable descartar sin más la existencia
de una vía constitucional que permita encausar supuestos en los que existan
situaciones de grave inmoralidad o de mal e insoportable desempeño.
87.
Al respecto, es menester tener en cuenta que la
Constitución es clara en evitar que el presidente sea investigado o incluso
removido de su cargo si no es por las causales establecidas en el artículo 117
de la Constitución (traición a la Patria, impedir elecciones, disolver
indebidamente el Congreso, o impedir el funcionamiento del Congreso o los
organismos del sistema electoral), y no por otras razones, lo que, prima facie,
con base en la normativa que más utilizamos al respecto, excluiría la
posibilidad de que un presidente sea removido pese a haber cometido actos
indignantes que, consensuadamente, se entienda que haga imposible que continúe
en el cargo.
88.
Al respecto, es necesario señalar que, además de ser una
forma incorrecta de entender la causal de vacancia de “incapacidad moral
permanente”, el procedimiento actualmente previsto (artículo 89-A del
Reglamento del Congreso) es sumamente expeditivo, lo cual solo tendría sentido
si se le considera (tal como hemos sostenido antes) como una causal objetiva,
pero no lo tiene si se le considera como de una especie de “juicio político express”,
como parecen considerar quienes sostienen que la “incapacidad moral” es,
finalmente, un cajón de sastre ético. Dicha comprensión es peligrosa, no solo
porque lesiona nuestro régimen constitucional de gobierno, sino porque, tomando
en consideración el procedimiento parlamentario hoy existente (que permite que
la vacancia por incapacidad moral se delibere y vote en un solo día), hace que
se incurra en un flagrante “déficit deliberativo”, sobre el Tribunal
Constitucional se ha referido ya en varias ocasiones (cfr. STC 00012-2018-AI y
STC00006-2018-AI)
89.
Frente a ello, considero que una alternativa constitucionalmente
viable, y que no invade competencias del legislador orgánico modificando
jurisprudencialmente el Reglamento del Congreso, surge al interpretar de manera
amplia el artículo 114 de la Constitución. Allí se señala que “El ejercicio de
la Presidencia de la República se suspende por (…) Incapacidad temporal del
Presidente, declarada por el Congreso”. En este artículo (que no alude en
específico a alguna incapacidad “física” o “moral”) podría considerarse
incorporados aquellos casos en los que el Presidente haya afectado irremediablemente
la dignidad del cargo o que este haya tenido un mal desempeño que le impida
continuar ejerciendo la presidencia, o situaciones similares (no vinculadas con
acusaciones por delitos, pues esto viene regulado y restringido por el artículo
117 de la Constitución). De este modo, propongo una interpretación disociativa
del artículo 114 de la Constitución, que permita distinguir los casos de
suspensión por incapacidad física o mental, de la que podría denominar “suspensión-impeachment”
o “suspensión-juicio político”
90.
A efectos de la tramitación de este modo de suspensión
(alejándonos del modelo de “juicio político express” que venía ocurriendo
con la vacancia por incapacidad moral), considero que solo podría darse a
través de lo dispuesto por los artículos 99 y 100 de la Constitución, que
garantizan de mejor modo el debido proceso o la racionalidad de la discusión.
Al respecto, el artículo 100 de la Constitución hace referencia explícita a
que, en ese marco, corresponde al Congreso, entre otras consideraciones,
“suspender al funcionario”, que es precisamente lo que se busca con el artículo
114 de la Constitución (suspensión de la presidencia).
91.
Este proceso, de activarse, podría empezar
con un “reproche” de la Comisión Permanente (antes que, en sentido estricto,
una “acusación” a la que hace referencia el artículo 117 de la Constitución) y
para ello seguir el proceso establecido para las acusaciones. Asimismo, podría
contar con una votación de 2/3 para suspender temporalmente al presidente
mientras dure el procedimiento de juicio político, votación que es la que se
encuentra prevista actualmente para el caso de la vacancia express por
“incapacidad moral” . En este orden de ideas, la Comisión Permanente trabajaría
este tipo de reproche como un supuesto particular de “infracción a la
Constitución” (relacionado con los artículos 110 y 118, incisos 2 y 3),
orientado únicamente a que el Pleno tome una decisión de suspensión por el
tiempo que le falte al presidente para cumplir su mandato.
92.
Asimismo, de llegar el caso al Pleno, este únicamente
podría decidir sobre la suspensión por el tiempo restante del mandato
presidencial, mas no pronunciarse respecto de otras medidas como la
inhabilitación o la destitución, pues prima facie ellas solo pueden
adoptarse en los supuestos de acusación previstos en el artículo 117 de la
Constitución. Si el Pleno decide no suspender al presidente, este debería ser
restituido en su cargo y no se podría volver a proponer su suspensión por los
mismos hechos o por hechos sustancialmente análogos.
93.
Así visto, con esta propuesta un presidente podría ser removido
excepcionalmente, inclusive por razones de mal desempeño o por haber obrado de
una manera que haga imposible su permanencia en el cargo, en un escenario más
propio del juicio político (aunque con eventuales matices) procurándose que se
respete el debido proceso parlamentario (y siguiendo la jurisprudencia del
Tribunal sobre esta materia), Además, no se ncurriría en déficits deliberativos
(cfr. STC 00012-2018-AI, STC 00006-2018-AI), tomando en consideración los
principios de equilibrio, cooperación y solución democrática (cfr. STC
00006-2018-AI, STC 00006-2019-CC) y sin necesidad de proponer ninguna
modificación del Reglamento del Congreso en torno a la votación (que tiene
reserva de ley orgánica).
94.
Básicamente, entonces, con esto solo estaríamos
interpretando en un sentido posible la “suspensión”, a la que hacen referencia
los artículos 114 y 100 de la Constitución, y no arrogándonos el lugar del
legislador, al regular totalmente un proceso como este. Sin perjuicio de ello,
y precisamente con base a los principios de coordinación y solución
democrática, considero que en términos de exhortación se debe conminar al
Congreso a aumentar los votos que requieren lo que he denominado suspensión que
se extienda hasta el final de la duración del cargo, en la medida que esa es
una interpretación orientada a la Constitución (a consolidar y realizar la
forma de gobierno constitucional).
S.6. La evaluación de las situaciones
recientemente acontecidas y las repercusiones que ello genera
95.
Luego de lo expuesto, es evidente que en las dos últimas
mociones de vacancia tramitadas por el actual Congreso de la República no se
siguieron parámetros que están dentro de lo constitucionalmente posible y lo constitucionalmente
necesario, sino que incluso se estuvo en el escenario de lo constitucionalmente
prohibido. Y es que al desnaturalizar una causal de vacancia para lograr lo que
en realidad era un juicio político encubierto, sin las garantías procedimentales
que este juicio político tiene previstas, se realizaron acciones fuera del
parámetro constitucional que, doloroso es decirlo, llegaron a romper el orden
institucional previsto en nuestra Constitución, y nos llevaron a una situación
que, independientemente de una legitimidad más bien formal que otorga un
importante votación congresal, dejaba de lado la dinámica de separación de
poderes y el equilibrio de poderes que reclama nuestra configuración como
Estado y nos otorgó un gobierno lamentablemente al margen de lo que corresponde
a un Estado Constitucional.
96.
Ahora bien, necesario es anotar que nuestras sentencias
no tienen efectos retroactivos, aún cuando en el ámbito de los procesos
competenciales tienen un efecto nulificante de los actos dados con vicios de
inconstitucionalidad. En ese sentido, bien puede reconocerse que las ya
anotadas actuaciones del Congreso en estos últimos días (nombramiento de una
nueva mesa directiva, y por ende, de un nuevo Presidente encargado de la
Presidencia de la República, establecimiento de una comisión investigadora de
la actuación de Manuel Merino y algunos de sus más cercanos colaboradores, por
solamente mencionar algunas de las acciones tomadas), permiten subsanar la
inconstitucionalidad incurrida por lo menos a nivel de la sucesión
presidencial. Quedan sin embargo, otro tipo de responsabilidades que determinar
frente a la actuación de quienes irregularmente asumieron el poder en base a
una interpretación inconstitucional del artículo 113 inciso 2 de la
Constitucional, y que así (lo que es importante para efectos de un proceso
competencial, menoscabaron las atribuciones del Poder Ejecutivo (Gobierno),
pues, independientemente de las personas, impidieron al Gobierno desarrollar,
valga la redundancia, su plan de gobierno.
97.
Sin embargo, justo es señalar que, dentro de su rol de
control de regularidad constitucional, o, dicho de otra manera, de garantías
que el comportamiento de todos y todas se haga de acuerdo a parámetros
constitucionales, el Tribunal estará atento a las acciones que en principio ya
ha venido avanzando el Congreso de la República, a las acciones para
determinación de eventual responsabilidad penal iniciadas por la Fiscalía de la
Nación, y a las decisiones que tome el actual Gobierno constitucionalmente
constituido frente a las diversas
situaciones y relaciones jurídicas generadas antes de su asunción del mando.
98.
Termino mi voto con una invocación al legislador. Y es
que la gravedad de los temas que se abordan en algunos recientes procesos
competenciales hace aconsejable alguna modificación en su regulación, sobre
todo en lo referido al establecimiento para los plazos para la contestación de
la demanda. La intensidad de los conflictos que se abordan en un proceso
competencial demanda que el Tribunal esté más pronto en posibilidad de convocar
a audiencia y resolver la controversia a la brevedad posible. Caso contrario,
los conflictos pueden exacerbarse, y las posibilidades de actuación efectiva
del Tribunal (y con ello, su propia legitimidad) reducirse.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
[1] El diseño de nuestro sistema de gobierno no es un sistema presidencialista propiamente dicho. Y ello es así porqué de acuerdo con Domingo García Belaúnde, Enrique Bernales Ballesteros, Cesar Delgado Güembes, entre otros, tenemos un régimen de gobierno que requiere necesariamente del voto de investidura del gabinete ministerial del Congreso, más tal voto de investidura carece de efectos con relación a la política general que pudiera implementar el presidente la República durante su gestión, entre otras diferencias.
[2] Diario de los Debates de la Comisión Principal de Constitución de la Asamblea Constituyente 1978-1979. Tomo IV. Disponible en el sitio web del Congreso de la República: http://www4.congreso.gob.pe/dgp/constitucion/Const79DD/Comiprin/TomoCompleto/TomoIV.pdf Consulta realizada el 5 de noviembre de 2020.
[3] Diario de los Debates de la Comisión Principal de Constitución de la Asamblea Constituyente 1978-1979. Tomo VIII. Disponible en el sitio web del Congreso de la República: http://www4.congreso.gob.pe/dgp/constitucion/Const79DD/Comiprin/TomoCompleto/TomoVIII.pdf Consulta realizada el 5 de noviembre de 2020.
[4] En el Informe Final de la Subcomisión Investigadora designada por la comisión permanente para investigar las denuncias constitucionales 57, 58 y 87, respecto del delito de abandono de cargo se sostiene que “… el ex Presidente hizo escalas en Acapulco (México), San Francisco (EE.UU) y Manila (Filipinas) que no fueron debidamente explicadas, dejando el avión presidencial en San Francisco para continuar su recorrido de San Francisco a Filipinas en una nave de “Philippine Airlines” y de Filipinas a Brunei en un vuelo comercial de “Royal Brunei”, donde llegó el día 15 de Noviembre a la 1:30 de la madrugada, hora local de Burnei”. Disponible en el sitio web del Congreso de la República:
http://www4.congreso.gob.pe/congresista/2001/destrada/denuncias/informe-final-57.pdf
[5] Moción de Orden del Día 4710, de fecha 15 de diciembre de 2017. Disponible en el sitio web del Congreso de la República:
[6] Moción de Orden del Día 5295, de fecha 8 de marzo de 2018. Disponible en el sitio web del Congreso de la República: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con5_uibd.nsf/D2EEE33CFC595394052585E000303D98/$FILE/MC0529520180308.PDF
[7] Disponible en el sitio web del
Congreso de la República: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Expvirt_2011.nsf/mociones20162021/12684?OpenDocument
[8] Ver: MEZA, Yelena. “Vacancia por «incapacidad moral» a la luz del derecho francés”. En La Ley el ángulo legal de la noticia. (https://laley.pe/col/551). [22/09/2020]
[9] El médico francés Guilain precisa que los dementes tienen una incapacidad especial, la cual es incapacité morale. Asimismo, señala que un demente no entiende sus intereses, apenas se concibe a sí mismo y comprende la realidad. Cfr. GUISLAIN, Joseph. Leçons orales sur les phrénopathies, ou traité théorique et pratique des maladies mentales: cours donné à la Clinique des établissements d'aliénés à Gand, Gand, 1852, p. 55.
[10] Ver: RIVA-AGÜERO Y SÁNCHEZ BOQUETE, José de la. Memorias y documentos para la historia de la independencia del Perú y causas del mal éxito que ha tenido ésta, Tomo I, Librería de Garnier Hermanos, París, 1858, pp. 219-220.
[11] Íbidem, pp. 191-192.
[12]Cfr. BASADRE, Jorge. Historia de la República del Perú. Empresa Editora El Comercio, Lima, 2005, p.69.
[13] RIVA-AGÜERO Y SÁNCHEZ BOQUETE, Loc. Cit. p. 218.
[14] CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Diario de los debates del Congreso Constituyente de 1931, 18ª sesión: debate constitucional, 4 de abril 1932, p. 2414.
[15] Íbidem, p. 2415
[16] Íbidem, p. 2416
[17] Íbidem, p. 2417
[18] “La Presidencia de la República vaca, además del caso de muerte: 1. Por permanente incapacidad física o moral del Presidente declarada por el Congreso;(…)”
[19] CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Diario de los debates, Asamblea Constituyente 1978-1979, tomo IV, 1979, pp. 8-9.
[20] EGUIGUREN, F. “La responsabilidad constitucional y penal del presidente de la república del Perú”. Lima: Tesis para optar el grado académico de Doctor en Humanidades en la PUCP, 2007, p. 229.
[21] Ídem
[22] CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Diario de los debates del Congreso Constituyente Democrático, 33ª sesión, 24 de marzo de 1993, p. 1264.