EXP. N.° 00452-2012-PA/TC
LIMA
COMERCIAL DEL ACERO S.A.
(COMASA)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En
Lima, a los 18 días del mes de julio de 2012, la Sala Segunda del Tribunal
Constitucional, integrada por los magistrados Beaumont Callirgos,
Mesía Ramírez y Eto Cruz,
pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso
de agravio constitucional interpuesto por Comercial del Acero S.A. contra la
resolución expedida por la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia
de Lima, de fojas 1716, su fecha 13 de octubre de 2011, que declaró
improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 8 de abril de 2011, la Sociedad demandante interpone
demanda de amparo contra la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) y el
Procurador Público del Ministerio de Economía y Finanzas, solicitando como
pretensiones principales que: i) se
declare inconstitucional el método de análisis del producto utilizado por la
Administración Tributaria para determinar si los productos importados de acero
se encuentran aleados con boro; ii) se le
devuelva los montos de aranceles ejecutados o retenidos como consecuencia de la
aplicación del método cuestionado, con sus respectivos intereses, así como que
se ordene la abstención de cualquier intento de cobrar una suma vinculada a los
hechos de la demanda; y iii) se declare la sustracción de la
materia de todos los procesos contenciosos administrativos que inició para
impugnar los actos administrativos que le imponían el pago de un arancel
incorrecto por la aplicación arbitraria del método cuestionado. Asimismo,
solicita como pretensión accesoria que se le ordene a la Administración
Tributaria que declare de oficio la nulidad de todos los procedimientos
administrativos en los que utilizó el método cuestionado.
Señala que la Administración Tributaria
utiliza el método de análisis del producto para determinar el porcentaje de
boro (0.0008%) presente en los productos importados de acero y concluir que
estos se encuentran aleados con boro, a pesar de que no es el método adecuado,
por cuanto el boro se segrega y no se distribuye de manera homogénea cuando se
solidifica el acero, siendo el método adecuado para determinar el porcentaje de
boro el de la colada o de cuchara. Considera que la utilización del método
cuestionado ha vulnerado su derecho al debido procedimiento administrativo,
específicamente los principios de legalidad de los actos administrativos, de
verdad material e impulso de oficio.
El Tercer Juzgado
Especializado en lo Constitucional de Lima, con fecha 18 de abril de 2011,
declaró improcedente la demanda, por considerar que la Sociedad demandante no
agotó la vía administrativa; que es incompetente para conocer la demanda en
tanto que la Sociedad demandante pretende la declaración de
inconstitucionalidad de un procedimiento previsto en la ley, debiendo interponerse
la respectiva demanda de inconstitucionalidad; y porque el caso plantea una
controversia compleja que requiere de actividad probatoria.
Con fecha 9 de setiembre de
2011, el Procurador Público Ad Hoc de la SUNAT se apersonó al proceso, delegó
facultades y solicitó que se le conceda el uso de la palabra para que en la
audiencia del 13 de octubre de 2011 manifieste su posición sobre la demanda.
Mediante la resolución de fecha 15 de setiembre de 2011, obrante a fojas 1706,
se le concedió el uso de la palabra.
Después de realizada la
audiencia de la vista de la causa, en la que la SUNAT participó y ejerció su
derecho de defensa, la Sala revisora confirmó la apelada, por los mismos fundamentos.
FUNDAMENTOS
1. § Delimitación
del petitorio y procedencia de la demanda
1.
Las pretensiones principales de la demanda
son: i) que se declare
inconstitucional el método de análisis del producto utilizado por la
Administración Tributaria para determinar si los productos importados de acero
se encuentran aleados con boro; ii) que se ordene
a la Administración Tributaria que le devuelva a la Sociedad demandante los
montos de aranceles ejecutados o retenidos como consecuencia de la aplicación
del método cuestionado, con sus respectivos intereses, así como que se le
ordene la abstención de cualquier intento de cobrarle una suma vinculada a los
hechos de la demanda; y iii) que se declare la sustracción de la
materia de todos los procesos contenciosos administrativos que inició la
Sociedad demandante para impugnar los actos administrativos que le imponían el
pago de un arancel incorrecto por la aplicación arbitraria del método
cuestionado.
También se demanda, como pretensión
accesoria, que se ordene a la Administración Tributaria que de oficio declare
la nulidad de todos los procedimientos administrativos relacionados con la
Sociedad demandante en los que utilizó el método cuestionado.
2.
Antes de ingresar a
evaluar el fondo de la controversia, este Tribunal considera pertinente
precisar que los argumentos esgrimidos tanto en primera como en segunda
instancia para rechazar liminarmente la demanda son
arbitrarios e irrazonables, por las siguientes razones:
a.
Con las veintidós
resoluciones del Tribunal Fiscal obrantes de fojas 146 a 170, 202 a 221, 332 a
358, 393 a 417, 435 a 453, 521 a 539, 551 a 570, 650 a 667, 755 a 772, 789 a
812, 831 a 855, 874 a 880, 901 a 919, 966 a 984, 1007 a 1016, 1076 a 1086, 1176
a 1189, 1248 a 1260, 1326 a 1337, 1374 a 1387, 1471 a 1481 y 1534 a 1545, se
demuestra que la Sociedad demandante inició y agotó la vía administrativa
tributaria, por lo que resulta irrazonable aplicar la causal de improcedencia
prevista en el artículo 5.4 del CPConst.
En tal sentido, conviene recordar que el artículo
157° del Texto Único Ordenado del Código Tributario es bastante claro al
precisar que “[l]a resolución del Tribunal Fiscal agota la vía administrativa”. Este error argumentativo pone en evidencia que las
instancias inferiores no han revisado en forma adecuada los medios probatorios
obrantes en autos y que han actuado en forma defectuosa en la tramitación del
presente proceso, pues de haberlo hecho no habrían argumentado que no se agotó
la vía administrativa.
b.
En el presente caso, la
Sociedad demandante no solicita como pretensión que se controle en forma
abstracta la constitucionalidad del numeral 1, literal B de la Sección
VI del Procedimiento “Reconocimiento Físico -
Extracción y Análisis de Muestras” INTA-PE.00.03 (Versión 2),
cuyo texto disponía que “[s]ólo se encuentran sujetas
a extracción de muestra, las mercancías que por su naturaleza requieran de
análisis químico para determinar su clasificación arancelaria o valor”.
En efecto, lo que se cuestiona en autos es la utilización del método de
análisis del producto que aplica la Administración Tributaria para determinar
el porcentaje de boro (0.0008%) presente en los productos importados de acero y
concluir que estos se encuentran aleados con boro. Esto quiere decir que en el
proceso de autos no se ha planteado una demanda de amparo contra una norma.
Además, aun cuando se hubiese cuestionado la norma citada, ésta tampoco podría
ser cuestionada a través de un proceso de inconstitucionalidad, por cuanto no
es una norma con rango de ley.
Estas razones demuestran que la argumentación de las
instancias inferiores para rechazar liminarmente la
demanda es arbitraria y descontextualiza los hechos en los que se, funda la
demanda, pues lo que la Sociedad demandante cuestiona no es el método en si mismo, sino su utilización por parte de la Administración
Tributaria, en la medida de que alega que existe otro método de análisis más
adecuado que el del producto.
c. La demanda de autos no tiene por finalidad la restitución de un derecho
constitucional cuya titularidad es incierta o litigiosa, ni se fundamenta en
hechos que requieren la actuación de medios probatorios complejos; por el
contrario, lo que se cuestiona es la inconstitucionalidad de la utilización del
método de análisis del producto; en consecuencia, la controversia no se centra
en dilucidar la titularidad del derecho constitucional que se alega vulnerado,
sino en evaluar la legitimidad constitucional del acto reputado como lesivo.
Además, en autos existen medios probatorios de actuación inmediata,
instantánea y autosuficiente para resolver la controversia, es decir, que la
ausencia de etapa probatoria no justifica el rechazo liminar
de la demanda.
3.
Hechas las precisiones
que anteceden, este Tribunal considera que debería revocarse el auto de rechazo liminar y ordenarse que se admita a trámite la demanda. No
obstante ello, y en atención a los principios de celeridad y economía procesal
y de que el amparo es un proceso rápido, sencillo y efectivo, este Tribunal estima pertinente no hacer uso
de la mencionada facultad, toda vez que en autos aparecen elementos de prueba
suficientes que posibilitan un pronunciamiento de fondo, más aún si se tiene
que la SUNAT se ha apersonado al proceso y ha ejercido su derecho de defensa
presentando en segunda instancia los alegatos que considera pertinentes a sus
intereses.
Esta forma de actuar frente al indebido rechazo liminar de una demanda de amparo es utilizada cuando el
pronunciamiento de fondo no afecta el derecho de defensa de la parte emplazada
(Cfr. Exps. N.os 6111- 2009-PA/TC, 3599-2010-PA/TC y 0037-2012-PA/TC,
entre otras). En efecto, como ha quedado precisado en los
antecedentes, el
Procurador Público Ad Hoc de la SUNAT se apersonó al proceso y en su escrito
registrado el 9 de setiembre de 2011, obrante a fojas 1704, señaló que:
“(…)
TERCER OTROSI DIGO: (…)
habiéndose señalado el día 13 de octubre de 2011 a las 09:00 horas, como fecha
para la realización de la vista de la causa, solicitamos a vuestro despacho que
tenga a bien considerar a la Administración Tributaria el uso de la palabra por
el término de cinco (05) minutos a efectos de que, cualquiera de nuestros
representantes y abogados acreditados en autos, pueda exponer los argumentos de
hecho y de derecho que sustentan la posición de esta Superintendencia en el
presente caso”.
De todo lo expresado, puede concluirse que la SUNAT no
se encuentra en una situación de indefensión material, por cuanto ha conocido y
participado en el presente proceso, por lo que resulta legítimo emitir un
pronunciamiento de fondo.
2. § El
reconocimiento físico, extracción y análisis de muestras de mercancías que
ingresan al país es potestad de la SUNAT
4.
Es indiscutible que la
Administración Tributaria en ejercicio de su potestad aduanera puede controlar
las mercancías que ingresan al país. En este sentido, el artículo 6 del
derogado Decreto Legislativo Nº 809, Ley General de Aduanas, vigente cuando
sucedieron los hechos, establecía que la “[p]otestad
Aduanera es la facultad que tiene ADUANAS para aplicar la normas legales y
reglamentarias que regulan las actividades aduaneras y el paso, ingreso o
salida de (…) mercancías (…) por el territorio aduanero, así como exigir su
cumplimiento”.
Esta potestad comprende el reconocimiento físico de la
mercancía, que consiste en la operación de verificar lo declarado, a través de
“reconocer las mercancías, verificar su naturaleza y valor, establecer su peso
o medida”, según el glosario de términos del decreto citado. Dentro de este
contexto se sustentaba la norma contenida en el numeral
1, literal B de la Sección VI del Procedimiento “Reconocimiento Físico - Extracción y Análisis de Muestras” INTA-PE.00.03 (Versión 2).
5.
De manera similar, el
artículo 166.c) del Decreto Legislativo N° 1056, Ley General de Aduanas,
establece que la autoridad aduanera, a efectos de comprobar la exactitud de los
datos contenidos en una declaración aduanera, podrá “[t]omar
muestras para análisis o para un examen pormenorizado de las mercancías”, la
misma que se basa en la potestad del reconocimiento físico con que cuenta la
Administración Aduanera, definido por la misma ley como la “[o]peración que consiste en verificar lo declarado, mediante
una o varias de las siguientes actuaciones: reconocer las mercancías, verificar
su naturaleza, origen, estado, cantidad, calidad, valor, peso, medida, o clasificación
arancelaria”. De allí que el numeral 11 de la Sección VI del
Procedimiento “Reconocimiento Físico -
Extracción y Análisis de Muestras” INTA-PE.00.03 (Versión 3) establezca que “[s]e encuentran sujetas a extracción
de muestras, las mercancías que por su naturaleza o por sus características
requieran de análisis físico-químico, evaluación técnica u opinión
especializada, para poder determinar su clasificación arancelaria, valor,
calidad, origen y/o estado”.
Esta potestad también se encuentra reconocida en el
artículo 15.m) del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAT, aprobado
por Decreto Supremo Nº 115-2002-PCM y modificado por Decreto Supremo Nº
029-2012-EF, que textualmente prescribe “[s]on
funciones y atribuciones de la Superintendencia Nacional de Administración
Tributaria: Desarrollar y aplicar sistemas de verificación y control de
calidad, cantidad, especie, clase y valor de las mercancías, excepto las que
estén en tránsito y transbordo, a efectos de determinar su clasificación en la
nomenclatura arancelaria y los derechos que le son aplicables”.
6.
Lo dicho hasta aquí
evidencia que no está en discusión la potestad aduanera que tiene la
Administración Tributaria, a través de sus intendencias de aduanas, de hacer un
reconocimiento físico y/o verificación de la mercancía importada, para lo cual
puede extraer muestras para la realización de un análisis físico-químico o una
evaluación técnica u opinión especializada. Lo que está en discusión es la
utilización del método de análisis del producto por la Administración
Tributaria para determinar el porcentaje de boro que contiene el acero
importado por la Sociedad demandante, lo cual resulta decisivo; pues,
dependiendo de los resultados que arroje dicho método, dicha mercancía debe ser
asignada a una determinada subpartida arancelaria, la
misma que determina el monto del arancel a pagar.
3. § Acero aleado con boro y
métodos para determinar el porcentaje de boro presente en los productos
importados de acero
7.
En la Sección XV, Nota 1, literal c), del Capítulo 72 del Arancel de
Aduanas basado en la Nomenclatura Arancelaria Común de los Países Miembros de
la Comunidad Andina, aprobado por el Decreto
Supremo Nº 239-2001-EF, vigente cuando sucedieron los hechos (derogado por el
Decreto Supremo Nº 017-2007-EF, el mismo que también fue derogado por el
Decreto Supremo Nº 238-2011-EF), se precisa que el acero, cuando se presenta
con un componente de boro igual o mayor a 0.0008%, se considerada aleado. En
cambio, si el producto de acero tiene un porcentaje menor a 0.0008% no es
considerado aleado.
8.
Para determinar el
porcentaje de boro presente
en los productos importados de acero y concluir que estos se encuentran aleados
con boro, existen dos métodos, a
saber:
a.
Método de análisis de la colada
o de cuchara en origen (Normas Técnicas ASTM A 36/A 36M y ASTM A 6/A 6M).
b.
Método de análisis del
producto (Norma Técnica ASTM E-415).
En tal sentido, la controversia parte por definir cuál de
estos dos métodos resulta ser el más adecuado, idóneo y razonable para
determinar el porcentaje de boro presente en los productos importados de acero
para que estos sean considerados aleados con boro; esto con la finalidad de
poder determinar si es arbitraria la utilización del método de análisis del
producto, pues de existir otro medio más idóneo que éste, la Administración
Tributaria tiene que preferirlo y utilizarlo.
En efecto, corresponde determinar si la utilización del método de análisis del producto por parte
de la Administración Tributaria constituye una medida idónea, pues a decir de
la Sociedad demandante, existe otro método más adecuado, idóneo y razonable
para cumplir el objetivo del Procedimiento “Reconocimiento Físico - Extracción y Análisis de Muestras” que, en
este caso, es comprobar que los productos importados de acero se encuentran
aleados con boro.
9.
El recurrente sostiene
que el método de la colada o de cuchara es el más adecuado para determinar el
porcentaje de boro presente en los productos importados de acero y concluir que
estos se encuentran aleados con boro, para lo cual adjunta a su demanda:
a.
El Informe Técnico MAT –
OCT – 869/05 (Análisis químico de colada y análisis químico de producto), de
fecha 31 de octubre de 2005, emitido por el Laboratorio de Materiales, de la
Sección de Ingeniería Mecánica, del Departamento de Ingeniería de la Pontificia
Universidad Católica del Perú (PUCP), corriente de fojas 19 a 22.
b.
El Informe Técnico MAT –
DIC – 955/2004 (Alcance de la Norma Técnica ASTM E 415), de fecha 13 de
diciembre de 2004, emitido por el Laboratorio de Materiales, de la Sección de
Ingeniería Mecánica, del Departamento de Ingeniería de la PUCP, corriente de
fojas 23 a 24.
c.
El Informe Técnico
(Opinión técnica sobre el procedimiento para análisis químico sobre el
contenido del elemento boro en planchas y bobinas de acero), de fecha 31 de
diciembre de 2002, emitido por el Laboratorio de Metalurgia Física Nº 9 de la
Facultad de Ingeniería Geológica, Minera y Metalúrgica de la Universidad Nacional
de Ingeniería (UNI), corriente de fojas 25 a 28.
d.
El Informe Técnico
IT.300.03-001 (Contenido de boro en análisis de producto), de enero de 2003,
emitido por Bureau Veritas del Perú S.A., corriente de fojas 33 a 42.
e.
El Informe Técnico MAT –
ENE – 001/03 (Análisis de contenido de boro según ASTM A 36), emitido por el
Laboratorio de Materiales, de la Sección de Ingeniería Mecánica del
Departamento de Ingeniería de la PUCP, corriente de fojas 44 a 46.
Por su parte, la Administración Tributaria sostiene
que el método más apropiado para determinar el porcentaje de boro presente en
los productos de acero para que éstos sean considerados aleados con boro, está
dado por el método de análisis del producto.
10. Sobre esta base, es preciso indicar que el análisis de la colada o de cuchara es
efectuado por el fabricante o por un laboratorio independiente, en el momento
que se elabora el producto (cuando el acero se encuentra en estado líquido). En
cambio, el análisis del producto se
realiza –valga la redundancia– sobre el producto final ya elaborado, o sobre
una muestra representativa del mismo, según se precisa en la Resolución N°
054-2005/CDS-INDECOPI, de fecha 11 de abril de 2005, corriente de fojas 9 a 18.
11. Este Colegiado considera que el método más adecuado e
idóneo que debe utilizar la Administración Tributaria para realizar el objetivo
citado del Procedimiento “Reconocimiento Físico -
Extracción y Análisis de Muestras” en los productos importados de acero es el del análisis de la colada o de cuchara; es decir,
debe utilizar y aplicar las Normas Técnicas ASTM A 36/A
36M y ASTM A 6/A 6M, por las siguientes razones:
a.
Cuando se produce la
solidificación del acero, es decir, cuando se pasa del estado líquido al estado
sólido, se presenta el fenómeno
metalúrgico de la segregación de los elementos que componen el acero. Este
fenómeno es característico de las aleaciones metálicas y origina que los
elementos presentes no se distribuyan de manera homogénea en el estado sólido,
es decir, habrán zonas con mayor cantidad de un elemento y otras zonas que
contengan menor cantidad del mismo.
b.
El método toma una
pequeña muestra de acero líquido de composición homogénea (por estar en
constante agitación), que se solidifica rápidamente para reducir al mínimo el fenómeno
de la segregación, lográndose obtener un resultado más representativo de la
composición del acero, es decir, se obtienen valores muy cercanos a los valores
medios de los elementos que están presentes en el acero.
c.
Realizar un análisis del
producto podría llevar a un error en la determinación del porcentaje de los
elementos constitutivos del acero, por cuanto este método se realiza sobre
pequeñas muestras extraídas del producto terminado (barras, bocinas, perfiles,
planchas, etc.), obteniéndose resultados que están afectados por el fenómeno de
la segregación del acero, es decir, se obtienen valores que pueden estar
alejados de los valores medios de los elementos que están presentes en el
acero.
Un aspecto importante a tener en consideración es que la
segregación del acero se da en mayor grado en elementos grandes y cuando la
velocidad de solidificación es más lenta, lo que confirma la idoneidad del
análisis de la colada o cuchara, la misma que se realiza sobre pequeñas
muestras solidificadas rápidamente (Véase Informe Técnico MAT – OCT – 869/05).
12. El fenómeno de la segregación en los productos de
acero también ha sido reconocido por el Tribunal Fiscal. En efecto, en la RTF
Nº 06259-A-2006, de fecha 22 de noviembre de 2006, corriente de fojas 151 a 170,
se enfatiza que “el fenómeno de la segregación propicia que se presenten
diferencias en los sólidos resultantes, sin embargo ello no impide que se pueda
analizar el producto terminado, como comúnmente ocurre al momento del despacho
aduanero de la mercancía, pues la Norma ASTM E-415 permite tal posibilidad al
establecer que dicho método sirve para el control rutinario preliminar, pruebas
de cuchara (colada) y análisis de material terminado o análisis de producto”.
Complementando ello, en la misma resolución, se
precisa que la “Norma ASTM E-415 comprende un método estándar de análisis
químico que sirve para determinar elementos químicos en aceros estructurales de
baja aleación sobre muestras de control rutinario, incluye pruebas de cuchara,
hornos eléctricos y productos terminados, por lo que no queda duda [de] que es
aplicable el análisis de producto para el control de los productos importados
que correspondan a aceros de baja aleación que debe realizar la Aduana al
arribo de tales productos, en el momento del reconocimiento físico”.
13. Este Colegiado no comparte la posición de la
Administración Tributaria y del Tribunal Fiscal, pues en autos obran diversos
informes técnicos de facultades y departamentos especializados en ingeniería,
entre los cuales se tiene:
a.
El Informe Técnico MAT –
DIC – 955/2004 (Alcance de la Norma Técnica ASTM E 415), elaborado por el
Laboratorio de Materiales, de la Sección de Ingeniería Mecánica, del
Departamento de Ingeniería de la PUCP, que en el literal c) de su numeral 3
señala que “la norma ASTM E 415 puede ser utilizada para determinar contenido
de Boro, tanto en el análisis de producto como en el análisis de colada. Sin
embargo, el valor obtenido en el
análisis del producto puede no [ser] representativo”.
En dicho informe se concluye que: “a) Para determinar el contenido de boro en
planchas de acero laminadas en caliente, el análisis químico del producto no
debe ser utilizado. b) Para la
determinación del contenido de Boro en planchas de acero laminadas en caliente
se debe recurrir al análisis químico de colada, el mismo que debe ser
suministrado por el fabricante del acero” (resaltado agregado).
b.
El Informe Técnico MAT –
ENE – 001/03, elaborado por el Laboratorio de Materiales, de la Sección de
Ingeniería Mecánica, del Departamento de Ingeniería de la PUCP, que en el
literal d) de su numeral 2.1 subraya que “el análisis de producto (product analysis)
debe cumplir con los requerimientos establecidos en la Tabla 2, sujeto a las
tolerancias para el análisis de producto establecidas en la norma técnica ASTM
A 6”, y en el literal c) de su numeral 2.2 precisa que en “la tabla B se
establece que para el caso del Boro el análisis de producto no es aplicable”.
Por todo ello, se concluye que: “a) Para determinar el contenido de Boro en planchas
de acero estructural ASTM A 36 el análisis del producto no es aplicable. b)
Dado que la norma técnica ASTM A 36 – 96 establece dos tipos de análisis
químico (análisis de colada y análisis de producto), para la determinación del contenido de Boro se debe recurrir a los
resultados del análisis de colada, el mismo que debe ser suministrado por el
fabricante del acero” (resaltado agregado).
c.
El Informe Técnico
elaborado por el Laboratorio de Metalurgia Física Nº 9 de la Facultad de
Ingeniería Geológica, Minera y Metalúrgica de la UNI, en el que se concluye:
“1. Debido a la segregación de algunos elementos, entre los que se encuentra el
boro, se explica que en la solidificación del acero, existan diferentes
porciones que tengan composiciones químicas locales que difieran de la
composición promedio. 2. Según la Tabla
B, de la Norma ASTM 6/A 6M, para el caso del boro, no es aplicable el análisis
del producto. 3. No es correcto usar
los resultados del análisis químico de planchas y bobinas laminadas en frío y
en caliente, para determinar el contenido del elemento boro, debido a que las
desviaciones asociadas con la heterogeneidad o segregación del acero y con la
reproducibilidad de los análisis químicos, sumado al contenido del elemento
boro en el acero (del orden de 8 partes por millón). 4. (…) que de acuerdo a las Normas A 6/A 6M y ASTM
A 751, para determinar el contenido del elemento boro en los productos de
acero, se debe realizar el análisis de la colada, que por ser una muestra de
acero líquido tomada durante la colada del acero, es representativa”
(resaltado agregado).
d.
El Informe Técnico
IT.300.03-001 elaborado por Bureau Veritas del Perú S.A., con relación al
contenido de boro en el análisis del producto, concluye afirmando que: “a) El análisis de producto para el elemento
Boro, no es aplicable, de acuerdo a lo indicado en la Tabla B de “Tolerancias
de Análisis de Producto”, y recomendando que: “a) Para obtener resultados representativos del elemento boro de la
composición química del Acero A36, los análisis deben ser tomados de la colada”
(resaltado agregado).
14. A ello debe agregarse que el Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual en la
Resolución Nº 054-2005/CDS-INDECOPI, destacó:
“Que,
la Comisión de Reglamentos Técnicos del INDECOPI mediante Oficio Nº
0159-2003/CRT-INDECOPI, de fecha 13 de febrero de 2003 (…) señala en su calidad
de Organismo Nacional de Normalización, respecto a la posibilidad de determinar
el contenido del elemento aleante boro en los
productos terminados: Planchas y Bobinas de Acero, que la cantidad exacta de boro sólo se puede conocer en el análisis de
la colada y no en el análisis del producto final;
Que,
asimismo, señala que el análisis del producto
final permite determinar la “presencia” o no de boro, pero no permite
establecer en forma precisa la cantidad de boro empleada en la fabricación de
planchas y bobinas, como las que son en este caso materia de análisis;
(…)
Que, el método utilizado por la Aduana permite
comprobar la presencia de boro, mas no así la cantidad de boro utilizada, pues
este elemento no se dispersa uniformemente a lo largo de toda la plancha” (resaltado agregado).
15. En este orden de ideas, resulta razonable concluir que
el método más adecuado e idóneo para comprobar el porcentaje de boro presente
en los productos importados de acero y poder concluir que estos se encuentran
aleados con boro es el de la colada o de cuchara, previsto en las Normas
Técnicas ASTM A 36/A 36M y ASTM A 6/A 6M.
En tal sentido, la Administración Tributaria deberá tener
presente el numeral 7.1 de la Norma Técnica ASTM A 6/A
6M, que precisa que el análisis de colada (momento del proceso
productivo) lo realiza el fabricante y por cada colada, oportunidad en la que
se determinará el porcentaje de carbono, manganeso, fósforo, azufre y cualquier
otro elemento que se especifica o restringe en la especificación aplicable.
Pues bien, habiéndose demostrado que el método de
análisis del producto no es el más adecuado e idóneo para comprobar el
porcentaje de boro (0.0008%) presente en los productos importados de acero,
este Colegiado considera que su utilización por parte de la Administración
Tributaria ha sido arbitraria y lesiva del principio de interdicción de la
arbitrariedad, por cuanto el método de la colada o de cuchara es
el más adecuado e idóneo para comprobar que los productos
de acero son aleados con boro.
4. § Vulneración del debido
procedimiento administrativo
16. El contexto del presente caso también demuestra que la
Administración Tributaria al momento de realizar el referido análisis de
muestras ha omitido tener en consideración la naturaleza de los productos
importados de acero, en la medida de que el fenómeno de la segregación no hace
posible determinar el porcentaje de boro (0.0008%) con que contaría el producto
final. En consecuencia, la actuación de la Administración Tributaria no fue
conforme al numeral 1, literal B de la Sección VI del Procedimiento “Reconocimiento Físico - Extracción y Análisis de Muestras” INTA-PE.00.03 (Versión 2),
vigente cuando sucedieron los hechos, que establecía “[s]ólo
se encuentran sujetas a extracción de muestra, las mercancías que por su naturaleza
requieran de análisis químico para determinar su clasificación arancelaria o
valor” (subrayado agregado).
17. Como se observa, la extracción de muestras para la
realización del correspondiente análisis del producto se encuentra limitado por
su naturaleza, por lo que la actuación persistente de la Administración
Tributaria de utilizar arbitrariamente un método de análisis inadecuado para
los productos de acero importados por la Sociedad demandante, generó un error
al momento de clasificarlos en una subpartida
arancelaria, situación que genera no sólo la infracción del principio de
legalidad administrativa, reconocido en el inciso 1.1 del artículo IV del TP de la LPAG (Ley N° 27444), sino
también la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad,
inherente a los postulados esenciales de un Estado constitucional democrático y
a los principios y valores que la propia Constitución incorpora. En conclusión,
esta potestad con que cuenta la Administración Tributaria no es absolutamente
discrecional, por lo que la inexactitud de los hechos y los argumentos de
derecho sobre los que ésta fundó sus decisiones constituyen actos arbitrarios,
que justifican que se declare la nulidad de sus procedimientos administrativos.
18. Con respecto a la vulneración del debido procedimiento
administrativo, es pertinente recordar que la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, con relación al derecho al debido proceso, ha sostenido que éste se
extiende a “cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter
materialmente jurisdiccional, (la que) tiene la obligación de adoptar
resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos
del artículo 8° de la Convención Americana” (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). En sentido similar,
la Corte Interamericana ha sostenido –en doctrina que ha hecho suya este
Colegiado en la STC 02050-2002-AA/TC– que “si bien el artículo 8° de la
Convención Americana se titula ´Garantías Judiciales´, su aplicación no se
limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de
requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que
las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto
emanado del Estado que pueda afectar sus derechos” (párrafo 69).
19. En efecto, el debido proceso está concebido como el
cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que
deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos,
incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones
de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda
afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos
estatales dentro de un proceso, sea éste administrativo –como en el caso de
autos–, o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.
En tal sentido, este Colegiado considera que la
actuación de la Administración Tributaria ha vulnerado el derecho al debido
procedimiento administrativo, por cuanto no debió someter los productos
importados de acero de la Sociedad demandante a un procedimiento de extracción y análisis de muestras del producto terminado, ni menos utilizar en forma
arbitraria el método de análisis del producto, ya que, por la naturaleza de los
productos, no cabía que sean sometidos al procedimiento citado.
20. En cuanto al principio de
impulso de oficio, cabe enfatizar que el inciso 1.3
del artículo IV del TP de la LPAG (Ley N° 27444) prescribe que es deber de la
Administración ordenar la realización o práctica de actos que resulten
convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.
Este Colegiado considera que, ante cuestiones tan técnicas y especializadas
como las suscitadas en autos, debe recurrirse al auxilio de entes
especializados sobre la materia y no sólo fundamentarse la decisión en medios
probatorios de parte (boletines químicos emitidos por el Laboratorio Central de
Aduanas).
En tal sentido, en el presente caso se encuentra
demostrado que la Administración Tributaria –en los procedimientos
administrativos que le siguió a la Sociedad demandante por la importación de
productos de acero– no requirió ni produjo las pruebas necesarias y pertinentes
para el adecuado esclarecimiento de los hechos y llegar a la verdad material
(los productos importados de acero eran aleados con boro), por lo que este
Tribunal considera que este principio fue infringido.
Al respecto, debe tenerse presente que este
principio se encuentra concretizado en el artículo 176.2 de la LPAG (Ley N° 27444),
cuyo texto establece que la Administración debe “solicitar informes técnicos de
cualquier tipo a su personal o a las entidades técnicas aptas para dicho fin,
preferentemente entre las facultades de las universidades públicas”. La
inobservancia de este principio es también destacada en los votos discrepantes
de la vocal del Tribunal Fiscal, Cogorno Prestinoni, quien refiere que “la Administración deberá
solicitar informes técnicos de cualquier tipo a su personal, lo que no
resulta aplicable al presente caso de autos al no contarse con el personal
idóneo para el tipo de informes” (subrayado agregado). Esta afirmación pone
en evidencia que existía la necesidad de requerir y producir las pruebas necesarias y pertinentes para la adecuada
resolución de los hechos del presente caso, lo que reafirma la conclusión de
que se infringió el principio de impulso de oficio.
21. Con relación al principio de verdad material, reconocido en el inciso 1.11 del artículo IV del TP de la LPAG (Ley N° 27444), este Colegiado observa que la Administración
Tributaria no verificó correctamente los hechos que sirvieron de motivo a sus
decisiones, toda vez que arbitrariamente utilizó un método inadecuado (análisis
del producto), lo que la condujo a un razonamiento indebido en la resolución de
los procedimientos administrativos iniciados por la Sociedad demandante. No
está de más enfatizar que, de la valoración conjunta de las pruebas obrantes en
autos, queda demostrado que el método de análisis del producto no es el más
adecuado e idóneo para determinar que los productos importados de acero se
encuentran aleados con boro (porcentaje de boro igual o
mayor a 0.0008%), motivo
por el cual puede concluirse que el razonamiento consignado por la
Administración Tributaria, en sus diversas resoluciones directorales, no se
ajusta a la verdad material de los hechos.
Esta situación, sumada a la inacción de la
Administración Tributaria de solicitar los informes técnicos especializados,
permite concluir que en virtud del principio de presunción de veracidad reconocido en el inciso 1.7 del artículo IV del TP de la LPAG (Ley N° 27444),
corresponde que se tenga por probadas las declaraciones formuladas por la
Sociedad demandante, a tenor de los informes técnicos presentados, pues
demuestran que los productos importados de acero fueron clasificados
incorrectamente por la Administración Tributaria en subpartidas
arancelarias que no correspondían, debido a que dichos productos se encuentran
aleados con boro.
5. § Efectos de la presente
sentencia
22.
En el
presente caso, se encuentra probado que la Administracion
Tributaria utilizó en forma arbitraria el método de análisis del producto,
porque existe otro método más adecuado e idóneo como lo es el de la colada o de
cuchara; que indebidamente se le aplicó a la Sociedad demandante el Procedimiento “Reconocimiento
Físico - Extracción y Análisis de Muestras” INTA-PE.00.03
(Versión 2); y que en los procedimientos administrativos iniciados no se
respetó el derecho al debido procedimiento administrativo, porque se
infringieron los principios de impulso de oficio, de verdad material y de
interdicción de la arbitrariedad, ya que los productos importados de acero
fueron considerados sin alear.
Los hechos de autos también demuestran
que se afectó el derecho a la propiedad privada de la Sociedad demandante, ya
que por la actuación arbitraria de la Administración Tributaria abonó un
arancel que no le correspondía, en tanto que los productos importados de acero
no fueron clasificados en la subpartida arancelaria
de acero aleado con boro, sino en otras subpartidas.
Por lo tanto, al haberse
determinado que los productos importados por el recurrente eran de acero aleado
con boro, le correspondía asumir un arancel de 4% y no de 12% correspondiente
al acero sin alear. En consecuencia, corresponde ordenar la devolución de los
pagos en exceso (8%) que efectuó la Sociedad demandante en los procedimientos
administrativos relacionados con la importación de productos de acero aleados con
boro y la aplicación del método de análisis del producto, que debe incluir los
intereses correspondientes. Con relación al pago de
intereses, debe señalarse que en la STC 02822-2003-AA/TC este Tribunal ordenó
que la devolución de pagos indebidos por tributos debía incluir “los intereses actualizados a
la fecha de la devolución”. Es más, en la STC 01046-2011-PA/TC se subrayó que
“la posibilidad de pagar intereses por pagos indebidos de tributos se encuentra
reconocida en el artículo 38° del Texto Único Ordenado del Código Tributario”,
por lo que este extremo resulta estimable.
23.
Finalmente,
este Colegiado estima pertinente señalar que no puede ordenar la sustracción de
la materia de los procesos contenciosos administrativos iniciados por la
Sociedad demandante, por no ser acorde con el artículo 139.2 de la
Constitución. No obstante ello, debe remitirse copia de la presente sentencia a
los procesos contenciosos administrativos, para que los órganos
jurisdiccionales, al momento de resolver, tengan presente que por mandato del
tercer párrafo del artículo VI del TP del CPConst. y
de la Primera
Disposición General de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no pueden fallar en contra de
los fundamentos supra, pues ello
afectaría la cosa juzgada constitucional.
Los procesos contenciosos
administrativos iniciados por la Sociedad demandante, son:
|
Expediente
Nº |
Órganos
jurisdiccionales |
|
752-2007 |
Tercera Sala
Contencioso Administrativa de Lima |
|
742-2007 |
Tercera Sala
Contencioso Administrativa de Lima |
|
749-2007 |
Tercera Sala
Contencioso Administrativa de Lima |
|
745-2007 |
Tercera Sala
Contencioso Administrativa de Lima |
|
27-2008 |
Sala Transitoria
Contencioso Administrativa de Lima |
|
753-2007 |
Tercera Sala
Contencioso Administrativa de Lima |
|
311-2008 |
Quinta Sala Contencioso
Administrativa de Lima |
|
844-2008 |
Tercera Sala
Contencioso Administrativa de Lima |
|
813-2007 |
Tercera Sala
Contencioso Administrativa de Lima |
|
744-2007 |
Tercera Sala
Contencioso Administrativa de Lima |
|
743-2007 |
Tercera Sala
Contencioso Administrativa de Lima |
|
5856-2010 |
Sexto Juzgado
Contencioso Administrativo de Lima |
|
348-2008 |
Quinta Sala Contencioso
Administrativa de Lima |
|
347-2008 |
Quinta Sala Contencioso
Administrativa de Lima |
|
948-2009 |
Segunda Sala
Contencioso Administrativa de Lima |
|
964-2009 |
Segunda Sala
Contencioso Administrativa de Lima |
|
2914-2009 |
Segunda Sala
Contencioso Administrativa de Lima |
|
2921-2009 |
Quinta Sala Contencioso
Administrativa de Lima |
|
950-2009 |
Cuarta Sala Contencioso
Administrativa de Lima |
|
2972-2009 |
Cuarta Sala Contencioso
Administrativa de Lima |
|
936-2009 |
Primera Sala
Contencioso Administrativa de Lima |
|
952-2009 |
Primera Sala
Contencioso Administrativa de Lima |
Por las consideraciones
expuestas, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA la demanda, por haberse acreditado la
violación del principio de interdicción de la arbitrariedad, así como de los
derechos al debido procedimiento administrativo y a la propiedad privada de la
sociedad demandante; en consecuencia:
a)
NULAS las resoluciones de la
Administración Tributaria y los demás actos administrativos, donde se hayan
utilizado el método o análisis del producto;
b)
La Superintendencia Nacional de Administración
Tributaria debe abstenerse de realizarle a la demandante nuevamente la
verificación del porcentaje de boro con que cuenta el acero a través del método
del producto.
c)
La Superintendencia Nacional de Administración
Tributaria debe devolver
a Comercial del Acero S.A. los pagos efectuados en
exceso por aranceles, en los procedimientos administrativos relacionados con la importación
de productos de acero aleados con boro y la aplicación del método de análisis del producto, con los intereses respectivos; así como el
abono de los costos del proceso.
d)
La Superintendencia Nacional de Administración
Tributaria debe abstenerse de cobrarle o ejecutarle a Comercial del Acero
S.A. cualquier título valor que garantice el pago de los
aranceles incorrectamente clasificados.
2.
ORDENAR a la Superintendencia Nacional de Administración
Tributaria que, en lo sucesivo, en el Procedimiento “Reconocimiento Físico - Extracción y Análisis de Muestras” para
comprobar que el producto importado de acero es aleado con boro no utilice el método de análisis del producto, sino el método de
análisis de la colada o de cuchara.
3.
ORDENAR
que se remita copia certificada de la sentencia de autos a los órganos
jurisdiccionales señalados en el fundamento 23, supra, a fin de que estos actúen de conformidad con lo dispuesto en
el tercer
párrafo del artículo VI del Título Preliminar del CPConst.
y en la Primera Disposición General de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional al momento de resolver los procesos contenciosos administrativos
iniciados por la sociedad demandante.
Publíquese y notifíquese.
SS.
BEAUMONT CALLIRGOS
MESÍA RAMÍREZ
ETO CRUZ