00004-2011-AI

EXP. N.° 00004-2010-PI/TC

LIMA

SANTIAGO FREDDY

MERINO BRINGAS

EN REPRESENTACIÓN

DEL 1% DE LOS CIUDADANOS

DEL DISTRITO DE PUNTA HERMOSA

SENTENCIA

DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Del 14 de marzo de 2011

PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD

Cincuenta y ocho ciudadanos contra la Municipalidad Distrital de Punta Hermosa, Lima

Síntesis:

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por 58 ciudadanos contra determinados artículos de la Ordenanza N.° 165-2009-MDPH, de fecha 31 de agosto de 2009, y la Ordenanza N.° 175-2009-MDPH, de 17 de noviembre de 2009, emitidas por la Municipalidad Distrital de Punta Hermosa, Lima.

Magistrados firmantes:

MESÍA RAMÍREZ

ÁLVAREZ MIRANDA

VERGARA GOTELLI

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

URVIOLA HANI

EXP. N.° 00004-2010-PI/TC

LIMA

SANTIAGO FREDDY

MERINO BRINGAS

EN REPRESENTACIÓN

DEL 1% DE LOS CIUDADANOS

DEL DISTRITO DE PUNTA HERMOSA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima (Arequipa), a los 14 días del mes de marzo de 2011, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez, Álvarez Miranda, Vergara Gotelli, Beaumont Callirgos, Calle Hayen y Urviola Hani, pronuncia la siguiente sentencia

I. ASUNTO

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por cincuenta y ocho ciudadanos, representados por don Santiago Freddy Merino Bringas, contra los artículos 3º, 4º, 5º, 6º y Primera Disposición Complementaria de la Ordenanza Municipal N.º 165-2009-MDPH; y los artículos 1º y 2º de la Ordenanza Municipal N.º 175-2009-MDPH.

II. ANTECEDENTES

A. Demanda

Con fecha 23 de febrero de 2010, los accionantes interponen demanda contra los artículos 3º, 4º, 5º, 6º y Primera Disposición Complementaria de la Ordenanza Municipal N.º 165-2009-MDPH, publicada el 9 de octubre de 2009 en el diario oficial El Peruano, que regula el pintado de fachadas y el acabado exterior de las edificaciones del distrito de Punta Hermosa, así como contra los artículos 1º y 2º de la Ordenanza Municipal N.º 175-2009-MDPH, publicada el 22 de noviembre de 2009 en el diario oficial El Peruano, que modifica la Ordenanza Municipal N.º 165-2009-MDPH.

Alegan que se ha vulnerado el principio de legalidad municipal y administrativa por no haberse cumplido con las formalidades preestablecidas en el ordenamiento jurídico para la vigencia de las ordenanzas, y se ha afectado sus derechos constitucionales a la libertad de opinión, expresión, creación artística, a su identidad cultural, a la elección de su domicilio, a la no discriminación, a la libertad de empresa y a la legítima defensa.

Precisan que las ordenanzas cuestionadas no se encuentran colgadas en la página web del portal del Estado a la fecha y menos aún en la página web de la misma administración. Manifiestan que ha verificado en el tablón de la Municipalidad y tampoco se ha cumplido con la publicidad del contenido de la norma en alguna vitrina o paneles de la comuna.

Aducen que no se puede obligar a las personas a cambiar su identidad, es decir, el Municipio no podría imponer que todas las personas que radican en el distrito deben vestirse de blanco, o que por ejemplo las personas sean diferentes según el lugar de su residencia (urbanización o asentamiento humano) por el color de su vestimenta.

Expresan que la Municipalidad no se encuentra facultada para obligar a los vecinos del distrito a pintar de un solo color sus viviendas, al no contar con un TUPA y por ser un acto ilegal, arbitrario y abusivo. Añaden que la Municipalidad no tiene norma alguna aplicable que la faculte para establecer tal obligación.

B. Contestación

Con fecha 11de junio de 2010, la Municipalidad de Punta Hermosa, representada por doña Yvette Jenifer Pita Peña, Procuradora Pública Municipal, contesta la demanda solicitando que se declare la sustracción de la materia, en atención a que mediante Ordenanza N.º 178-2010-MDPH, de fecha 25 de marzo de 2010, se procedió a derogar las Ordenanzas Nros. 165-2009-MDPH y 175-2009-MDPH.

C. Escrito de fecha 30 de junio de 2010

Con fecha 30 de junio de 2010, el representante de los accionantes presenta escrito sumillado “absuelve traslado” en el que señala que la demandada ha omitido informar al Tribunal que mediante la Ordenanza N.º 182-2010-MDPH, publicada el 4 de junio de 2010 en el diario oficial El Peruano, se restituye el contenido de las derogadas Ordenanzas N.°s 165-2009-MDPH y 175-2009-MDPH.

En ese sentido, solicita que se adecue la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º, 2º y 8º de la Ordenanza N.º 182-2010-MDPH por los fundamentos esgrimidos en su demanda y al amparo de las facultades del Tribunal Constitucional.

III. FUNDAMENTOS

§1. Delimitación del petitorio

1. En el escrito de la demanda se aprecia que ésta ha sido interpuesta en contra de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º y Primera Disposición Complementaria de la Ordenanza Municipal N.º 165-2009-MDPH, y contra los artículos 1º y 2º de la Ordenanza Municipal N.º 175-2009-MDPH. Con posterioridad a la interposición de la presente demanda de inconstitucionalidad (23 de febrero de 2010), las referidas normas cuestionadas fueron derogadas mediante la Ordenanza N.º 178-2010-MDPH, de fecha 25 de marzo de 2010. Sin embargo, mediante la Ordenanza N.º 182-2010-MDPH publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 4 de junio de 2010, la emplazada Municipalidad de Punta Hermosa ha regulado contenidos similares a aquellos de las referidas ordenanzas derogadas.

2. Sobre el particular, atendiendo: i) a lo dispuesto por el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, que establece la obligación de que “(…) el Juez y el Tribunal Constitucional deben adecuar la exigencia de las formalidades previstas en este Código al logro de los fines de los procesos constitucionales (…)”; ii) a que la nueva ordenanza municipal cuestionada (182-2010-MDPH) –expedida durante la tramitación del presente proceso–, reproduce en su totalidad los contenidos ya cuestionados en las ahora derogadas Ordenanzas N.°s 165-2009-MDPH y 175-2009-MDPH; iii) que el Tribunal Constitucional, para materializar un control “efectivo” de la Constitución, tiene la obligación de detectar aquellos concretos actos que buscan eludir la acción de la justicia constitucional, por ejemplo cuando el respectivo demandado persigue la sustracción de la materia en un proceso de inconstitucionalidad mediante la derogación de la ley cuestionada, pero expidiendo posteriormente una nueva ley con idéntico contenido a la ya derogada; y iv) teniendo en cuenta que las derogadas Ordenanzas N.°s 165-2009-MDPH y 175-2009-MDPH, que disponen el pintado de blanco de las fachadas exteriores y sancionan a quienes no realicen tal acción, ha tenido vigencia por más de 7 meses, es evidente que los hechos acaecidos durante ese lapso se rigen por ellas, en particular, los procedimientos administrativos de cobranza para quienes no hayan realizado tal acción; por lo que el Tribunal Constitucional considera que resulta pertinente y razonable pronunciarse sobre la constitucionalidad de las Ordenanzas N.°s 165-2009-MDPH y 175-2009-MDPH, pese a su derogación, y que al haberse verificado que el contenido normativo de dichas ordenanzas, que es en esencia el objeto de la demanda de autos, ha sido reproducido en su totalidad en la vigente Ordenanza N.° 182-2010-MDP (artículos 1°, 7° y 8°), el respectivo examen de constitucionalidad se circunscribirá por extensión a ésta última, sobre la que se realizará principalmente el respectivo análisis, ello debido a que identifica y explica de mejor modo los fines constitucionales que pretende la municipalidad emplazada. Lo expuesto no implica evitar un pronunciamiento sobre las aludidas Ordenanzas N.°s 165-2009-MDPH y 175-2009-MDPH.

3. Los artículos 1°, 7° y 8° de la Ordenanza N.° 182-2010-MDPH establecen lo siguiente:

Artículo Primero.- DISPONER en cumplimiento de sus funciones y competencia que todas las fachadas exteriores (frontal, lateral, posteriores) de los inmuebles ubicados en el Distrito de Punta Hermosa deberán ser pintadas de color blanco en un 80 % y 20 % de color de libre elección, en aras de contribuir a la preservación del medio ambiente y la disminución de los índices de calentamiento global.

Artículo Séptimo.- Transcurrido el plazo de sensibilización y difusión dispuesta en la presente Ordenanza y ante el incumplimiento de lo establecido en el Art. Primero de este cuerpo normativo, la División de Gestión de Proyectos de Infraestructura Social y Productiva - Desarrollo Urbano y Control Territorial procederá a efectuar la verificación y aplicará cuando corresponda las sanciones que dispone el Art. siguiente.

Artículo Octavo.- INCORPÓRESE a la Ordenanza 167-MDPH los siguientes Códigos de Infracción, que serán de obligatorio observación en la jurisdicción de Punta Hermosa:

CÓDIGO: 06-0205:

Infracción: Por no cumplir con pintar las fachadas destinadas de los predios a vivienda unifamiliar, conforme a lo dispuesto por la entidad edil.

Tipo de Infracción: 50% de la UIT

CÓDIGO: 06-0206:

Infracción: Por no cumplir con pintar las fachadas destinadas de los predios a vivienda multifamiliar, conforme a lo dispuesto por la entidad edil.

Tipo de Infracción: 50% de la UIT por piso.

4. Asimismo, a efectos de examinar las citadas disposiciones, es indispensable citar los argumentos que la Municipalidad emplazada ha considerado para justificar la expedición de la Ordenanza N.° 182-2010-MDPH. Así, en el cuarto considerando menciona que: “(…) Proceder a pintar de blanco en un porcentaje las fachadas de los inmuebles contribuiría a la preservación del medio ambiente disminuyendo los índices de calentamiento global, realzando los derechos de la solidaridad comprendidos en los Derechos de Tercera Generación (…)”.

§2. Preservación del medio ambiente y deber especial de protección

5. Teniendo en cuenta los argumentos expresados tanto en la demanda como en los considerandos de la Ordenanza N.° 182-2010-MDPH, el Tribunal Constitucional estima que cabe emitir pronunciamiento previo respecto del contenido del principio de solidaridad y su relación con el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, la vinculación de los poderes públicos y privados a la protección de los derechos fundamentales, el deber especial de protección que tiene el Estado, así como determinados criterios respecto de la política nacional del ambiente, el calentamiento global y el cambio climático, de modo tal que se pueda llamar la atención de los diferentes operadores, en especial aquellos estatales, respecto de tales fenómenos, de modo tal que se puedan implementar medidas de prevención en materia de protección del medio ambiente.

El principio de solidaridad y los deberes de la colectividad

6. El principio de solidaridad tiene en el ámbito constitucional uno de sus más importantes espacios de aplicación, concretándose de un lado en el ámbito de los derechos fundamentales y, de otro, en los criterios organizativos de la estructura estatal [De Lucas, Javier: “Solidaridad y derechos humanos”, en Diez Palabras sobre Derechos Humanos, Juan Tamayo Acosta (Dir.), Editorial Verbo Divino, Navarra, 2005, pp. 167, 172 y 193]. Este principio puede presentarse no sólo como una exigencia ética, sino como un criterio en el ámbito jurídico-político. Este principio se concretaría, entre otras cosas, en la presencia en los ordenamientos jurídicos de deberes positivos y entre ellos el deber mismo de solidaridad; y en la existencia de normas y/o sanciones de contenido positivo que premian e incentivan determinadas conductas.

7. A diferencia de los demás valores que fundamentan directamente derechos, la solidaridad lo hace indirectamente por intermedio de los deberes. De una reflexión desde comportamientos solidarios se deduce la existencia de deberes positivos que corresponde directamente a los poderes públicos o que éste atribuye a terceros, personas físicas o jurídicas. Estos deberes positivos tienen como correlativos a los derechos. Este efecto especial de la solidaridad que llega a los derechos partiendo de los deberes que genera, permite la compresión de las construcciones que prolongan la solidaridad en relación con las generaciones futuras. En ese sentido, el valor solidaridad fundamenta derechos, como el relativo al medio ambiente [Peces-Barba, Gregorio: Lecciones de Derechos Fundamentales, Dykinson, Madrid, p. 179].

8. Así también cabe advertir que con relación al principio de solidaridad, este Tribunal en los Expedientes N.°s 2945-2003-AA/TC y 2016-2004-AA/TC ha precisado que: “La solidaridad implica la creación de un nexo ético y común que vincula a quienes integran una sociedad política. Expresa una orientación normativa dirigida a la exaltación de los sentimientos que impulsan a los hombres a prestarse ayuda mutua, haciéndoles sentir que la sociedad no es algo externo sino consustancial. El principio de solidaridad promueve el cumplimiento de un conjunto de deberes, a saber:

a) El deber de todos los integrantes de una colectividad de aportar con su actividad a la consecución del fin común. En esa orientación se alude a la necesidad de verificar una pluralidad de conductas (cargos públicos, deberes ciudadanos, etc.) a favor del grupo social.

b) El deber del núcleo dirigencial de la colectividad política de redistribuir adecuadamente los beneficios aportados por sus integrantes; ello sin mengua de la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias para alcanzar los fines sociales”.

9. De igual modo, este Tribunal ha puesto de relieve la vinculación entre el principio de solidaridad y el Estado Social y Democrático de Derecho. Así, en el Expediente N.° 0048-2004-PI/TC, ha sostenido que: “el principio de solidaridad, directamente relacionado con la naturaleza misma del Estado Social y Democrático de Derecho, está en la base misma de nuestro sistema jurídico, que ha puesto al hombre y no a la empresa ni a la economía, en el punto central de su ethos organizativo. Así, el poder constituyente, al establecer en el artículo 1° de la Constitución, que La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado, ha dejado un mensaje claro para las generaciones futuras; por ello, tanto el Estado como la sociedad se organizan y toman sus decisiones teniendo como centro al ser humano. Cuando entran en conflicto la generación lucrativa o la mayor rentabilidad de ciertos grupos económicos, con el bienestar colectivo o la defensa de los bienes que resultan indispensables para que la vida humana siga desarrollándose, la interpretación que de la Constitución se haga debe preferir el bienestar de todos y la preservación de la especie, así como también de las demás especies”.

Uno de los ámbitos en el que precisamente se exige la materialización del principio de solidaridad, como elemento esencial del Estado Social y Democrático de Derecho, es aquel relacionado con la protección del medio ambiente, específicamente con el derecho fundamental a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida.

El derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida

10. La tutela del medio ambiente se encuentra regulada en nuestra Norma Fundamental, específicamente mediante disposiciones que fijan las relaciones entre el individuo, la sociedad y el medio ambiente. Así, en el artículo 2°, inciso 22) se precisa que: “Toda persona tiene derecho (…) a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida”. Al respecto, este Tribunal ha precisado que el aludido derecho no se circunscribe únicamente a señalar que es un atributo subjetivo del ser humano el vivir en un medio ambiente, sino que ese ambiente debe ser “equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida”. Ello supone que, desde una perspectiva constitucional, se tenga que considerar el medio ambiente, bajo las características anotadas, como un componente esencial para el pleno disfrute de otros derechos igualmente fundamentales reconocidos tanto por la Constitución como por los tratados internacionales en materia de derechos humanos. A partir de la referencia a un medio ambiente “equilibrado”, el Tribunal Constitucional considera que es posible inferir que dentro de su contenido protegido se encuentra el conjunto de bases naturales de la vida y su calidad, lo que comprende, a su vez, los componentes bióticos, como la flora y la fauna; los componentes abióticos, como el agua, el aire o el subsuelo; los ecosistemas e, incluso, la ecósfera, esto es, la suma de todos los ecosistemas, que son las comunidades de especies que forman una red de interacciones de orden biológico, físico y químico. Los elementos mencionados no deben entenderse desde una perspectiva fragmentaria o atomizada, es decir, con referencia a cada uno de ellos considerados individualmente. Como destaca el inciso 22) del artículo 2° de la Constitución, se tiene el derecho a un medio ambiente “equilibrado”, lo que significa que la protección comprende al sistema complejo y dinámico en el que se desarrolla la vida (Expedientes N.°s 0018-2001-AI/TC y 964-2002-AA/TC).

11. Sin embargo, la Constitución no sólo garantiza que el hombre se desarrolle en un medio ambiente equilibrado, sino también enfatiza que ese ambiente debe ser “adecuado para el desarrollo de la vida humana”, lo que se traduce en la obligación del Estado, pero también de los propios particulares, de mantener las condiciones naturales del ambiente, a fin de que la vida humana exista en condiciones ambientalmente dignas. Al reconocerse el derecho en mención se pretende subrayar que en el Estado democrático de derecho no sólo se trata de garantizar la existencia física de la persona o cualquiera de los demás derechos que en su condición de ser humano le son reconocidos, sino también de protegerlo contra los ataques al medio ambiente en el que se desenvuelva esa existencia, para permitir que el desarrollo de la vida se realice en condiciones ambientales aceptables (STC 0018-2001-AI/TC y 964-2002-AA/TC).

12. El contenido del derecho fundamental a un medio ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la persona está determinado por los siguientes elementos, a saber: 1) el derecho a gozar de ese medio ambiente y 2) el derecho a que ese medio ambiente se preserve. En su primera manifestación, esto es, el derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado, dicho derecho comporta la facultad de las personas de poder disfrutar de un medio ambiente en el que sus elementos se desarrollan e interrelacionan de manera natural y armónica; y, en el caso en que el hombre intervenga, no debe suponer una alteración sustantiva de la interrelación que existe entre los elementos del medio ambiente. Esto supone, por tanto, el disfrute no de cualquier entorno, sino únicamente del adecuado para el desarrollo de la persona y de su dignidad (artículo 1° de la Constitución). De lo contrario su goce se vería frustrado y el derecho quedaría; así, carente de contenido.

13. Pero también el derecho en análisis se concretiza en el derecho a que el medio ambiente se preserve. El derecho a la preservación de un medio ambiente sano y equilibrado entraña obligaciones ineludibles, para los poderes públicos, de mantener los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. A juicio de este Tribunal, tal obligación alcanza también a los particulares, y con mayor razón a aquellos cuyas actividades económicas inciden, directa o indirectamente, en el medio ambiente (STC 0048-2004-PI/TC, STC 1206-2005-AA/TC, STC 2002-2006-AC/TC).

La vinculación de los poderes públicos y privados a la protección del medio ambiente

14. Los derechos fundamentales que la Constitución reconoce son derechos subjetivos pero también constituyen manifestaciones de un orden material y objetivo de valores constitucionales en los cuales se sustenta todo el ordenamiento jurídico. Esta última dimensión objetiva de los derechos fundamentales se traduce, por un lado, en exigir que las leyes y sus actos de aplicación se realicen conforme a los derechos fundamentales (efecto de irradiación de los derechos en todos los sectores del ordenamiento jurídico) y, por otro, en imponer, sobre todos los organismos públicos, un deber de tutelar dichos derechos. Desde luego que esta vinculación de los derechos fundamentales en la que se encuentran los organismos públicos, no significa que tales derechos solo se puedan oponer a ellos, en tanto que las personas naturales o jurídicas de derecho privado se encuentren ajenas a su respeto. Este Tribunal ha manifestado en múltiples ocasiones que, en nuestro sistema constitucional, los derechos fundamentales vinculan tanto al Estado como a los particulares.

15. El derecho al ambiente equilibrado y adecuado comporta un deber negativo y positivo frente al Estado. Su dimensión negativa se traduce en la obligación del Estado de abstenerse de realizar cualquier tipo de actos que afecten al medio ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y la salud humana. En su dimensión positiva le impone deberes y obligaciones destinadas a conservar el ambiente equilibrado, las cuales se traducen, a su vez, en un haz de posibilidades, entre las cuales cabe mencionar la de expedir disposiciones legislativas destinadas a que desde diversos sectores se promueva la conservación del ambiente. Claro está que no solo supone tareas de conservación, sino también de prevención que se afecte a ese ambiente equilibrado.

16. El Tribunal considera que, por la propia naturaleza del derecho, dentro de las tareas de prestación que el Estado está llamado a desarrollar, tiene especial relevancia la tarea de prevención y, desde luego, la realización de acciones destinadas a ese fin. Y es que si el Estado no puede garantizar a los seres humanos que su existencia se desarrolle en un medio ambiente sano, estos sí pueden exigir del Estado que adopte todas las medidas necesarias de prevención que lo hagan posible. En ese sentido, el Tribunal Constitucional estima que la protección del medio ambiente sano y adecuado no solo es una cuestión de reparación frente a daños ocasionados, sino, y de manera especialmente relevante, de prevención de que ellos sucedan (STC 4223-2006-AA/TC).

Política nacional del ambiente, calentamiento global y cambio climático

17. El artículo 67º de la Constitución establece la obligación perentoria del Estado de instituir la política nacional del ambiente. Ello implica un conjunto de acciones que el Estado se compromete a desarrollar o promover, con el fin de preservar y conservar el ambiente frente a las actividades humanas que pudieran afectarlo.

18. El artículo 9º de la Ley N.º 28611, General del Ambiente, establece que: “La Política Nacional del Ambiente tiene por objetivo mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el desarrollo sostenible del país, mediante la prevención, protección y recuperación del ambiente y sus componentes, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona. “En base a dicha ley se aprobó la denominada “Política Nacional del Ambiente” mediante Decreto Supremo N.° 012-2009-MINAM, publicado el 23 de mayo de 2009.

19. En los últimos años se viene produciendo en el Perú un deterioro en el medio ambiente a raíz del calentamiento global, fenómeno que se asocia al cambio climático. Conforme lo sostiene el Decreto Supremo N.° 086-2003-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano el 27 de octubre de 2003, mediante el que se aprueba la Estrategia Nacional sobre Cambio Climático, “la vulnerabilidad del Perú frente a las variaciones climáticas externas se ha evidenciado a través de los años. Esto ha sido tema de diferentes estudios e informes, que abarcan desde el retroceso de los glaciares, hasta los efectos del Fenómeno El Niño en: la salud, la agricultura, el transporte, la infraestructura, entre otros. Estos reportes dan cuenta e inclusive entregan, una valoración económica de los daños en el país; asimismo manifiestan la urgente necesidad de identificar y ejecutar medidas de adaptación orientadas a reducir la vulnerabilidad del país”.

20. Al respecto cabe precisar que mediante Resolución Legislativa N.º 26185 el Estado peruano ratificó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (1992), la cual tiene como objetivo último la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. Asimismo, mediante Resolución Legislativa Nº 27824, publicada el 10 de setiembre de 2020, se ratificó el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el mismo que entró en vigencia para el Perú, el 16 de febrero de 2005.

21. En esa línea, en el mencionado Decreto Supremo N.º 086-2003-PCM, se identifica como objetivo general: reducir los impactos adversos al cambio climático, a través de estudios integrados de vulnerabilidad y adaptación, que identificarán zonas y/o sectores vulnerables en el país, donde se implementarán proyectos de adaptación. Controlar las emisiones de contaminantes locales y de gases de efecto invernadero (GEI), a través de programas de energías renovables y de eficiencia energética en los diversos sectores productivos.

22. La particular naturaleza del compromiso que implica la preservación de un medio ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, supone, necesariamente, la participación de diversos sectores del poder público, además de la canalización de la participación de la propia ciudadanía.

23. Finalmente, conviene mencionar que como uno de los principios nacionales de la Estrategia Nacional de Cambio Climático aprobada por el mencionado decreto supremo, se encuentra el principio cautelar, que establece que “cuando haya amenazas de daño serio o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no debe usarse como razón para posponer la utilización de medidas costo efectivas para evitar la degradación del ambiente”.

§3. Control de constitucionalidad por el fondo de la Ordenanza N.° 182-2010-MDPH y de las Ordenanzas N.°s 165-2009-MDPH y 175-2009-MDPH

24. En la demanda de autos se alega que la municipalidad emplazada ha vulnerado los derechos fundamentales a la libertad de opinión, expresión, creación artística, identidad cultural, libre elección del domicilio, no discriminación y libertad de empresa de los accionantes. Al respecto, si bien los cuestionamientos expresados en la demanda se encuentran relacionados con determinadas propiedades de los derechos antes mencionados, este Tribunal, en base al principio iura novit curia estima que el respectivo examen de constitucionalidad debe circunscribirse a verificar si las disposiciones cuestionadas vulneran el derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad, el mismo que posee un contenido constitucional en el que se puede identificar mejor aquella facultad de toda persona a pintar interna y externamente su vivienda con los colores que estime conveniente. Dicho derecho fundamental “garantiza una libertad general de actuación del ser humano en relación con cada esfera de desarrollo de la personalidad, es decir, de parcelas de libertad natural en determinados ámbitos de la vida, cuyo ejercicio y reconocimiento se vinculan con el concepto constitucional de persona como ser espiritual, dotada de autonomía y dignidad, y en su condición de miembro de una comunidad de seres libres. Evidentemente no se trata de amparar constitucionalmente a cualquier clase de facultades o potestades que el ordenamiento pudiera haber reconocido o establecido a favor del ser humano. Por el contrario, estas se reducen a todas aquellas que sean consustanciales a la estructuración y realización de la vida privada y social de una persona, y que no hayan recibido un reconocimiento especial mediante concretas disposiciones de derechos fundamentales”. [Exp. N.° 02868-2004-AA/TC, fundamento 14].

25. Teniendo en cuenta lo antes expuesto, corresponde verificar si los artículos 1°, 7° y 8° de la Ordenanza N.° 182-2010-MDPH, que tienen como fundamento la protección del medio ambiente, vulneran el derecho al libre desarrollo de la personalidad de los accionantes, pues conforme lo sostienen, la municipalidad emplazada no se encuentra facultada para obligar a los vecinos del distrito a pintar de un solo color sus viviendas.

26. En reiterada jurisprudencia este Tribunal ha precisado que los derechos fundamentales pueden ser limitados, restringidos o intervenidos en alguna medida cuando dicha limitación, restricción o intervención resulten justificadas en la protección proporcional y razonable de otros derechos fundamentales o bienes de relevancia constitucional. Por ello se afirma que los derechos fundamentales no son absolutos sino relativos, es decir, que el contenido de cada derecho fundamental no es definitivo sino que en cada caso concreto se va a definir en función de las circunstancias específicas y de los grados de restricción y satisfacción de los derechos o bienes constitucionales que se encuentren en conflicto.

27. En el presente caso se aprecia la existencia de una restricción al derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad de los vecinos del distrito de Punta Hermosa, en la medida que la cuestionada Ordenanza N.° 182-2010-MDPH, obliga a las personas que pinten de blanco hasta un 80% las fachadas exteriores de sus viviendas y sanciona económicamente a quienes no realicen tal pintado.

28. A efectos de verificar si dicha restricción resulta justificada o injustificada es indispensable evaluar si la respectiva medida estatal (Ordenanza N.° 182-2010-MDPH), resulta proporcional con los beneficios que se pretenden obtener.

29. El artículo 1° de la Ordenanza N.° 182-2010-MDPH establece lo siguiente:

30. Test de idoneidad. Como se desprende de los considerandos de la aludida ordenanza, así como expresamente se menciona en el último extremo de dicho artículo 1°, los fines constitucionales que pretende la medida estatal cuestionada son: i) la preservación del medio ambiente; y ii) la disminución de los índices de calentamiento global. Asimismo, en cuanto a la exigencia de adecuación se aprecia que la medida estatal cuestionada (obligación municipal de pintar de blanco en un 80% las fachadas exteriores de todos los inmuebles de Punta Hermosa), si bien queda claro que puede servir para lograr uno de los fines constitucionales como es la preservación del medio ambiente, no existe certeza de que pueda servir, aisladamente, para alcanzar la disminución de los índices de calentamiento global.

En efecto, conforme se aprecia del Informe N.° 249-2010-DGCCDRH/DVMDERN/MINAM, de fecha 19 de octubre de 2010, expedida por la Dirección General de Cambio Climático, Desertificación y Recursos Hídricos del Ministerio del Ambiente (obrante en el cuaderno del Tribunal Constitucional), se considera que “la acción de pintar de blanco no es una acción que aisladamente promueva la captura o disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero, por lo cual las medidas que promuevan la mitigación y adaptación al cambio climático a nivel ciudadano deben ser integrales y responder a políticas, estrategias y planes”. En ese sentido, dada la opinión técnica emitida por el aludido órgano estatal, no se evidencia que la medida municipal cuestionada sirva para lograr el fin relacionado con la disminución de los índices de calentamiento global. No se aprecia una relación causa-efecto entre medida municipal y fin constitucional.

Distinto es el caso del fin constitucional denominado “preservación del medio ambiente”, pues si se tiene en cuenta: i) que el artículo 2°, inciso 22) de la Norma Fundamental establece que: “Toda persona tiene derecho (…) a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida” [resaltado agregado]; ii) que la aludida Dirección General ha sostenido en el Informe N.° 237-2010-DGCCDRH/DVMDERN/MINAM de fecha 4 de noviembre de 2010 (obrante en el cuaderno del Tribunal Constitucional) que “la pintura blanca en fachadas puede otorgar mayor confort térmico en lugares con niveles altos de radiación solar (onda corta y larga), por el efecto de albedo, en escala temporal de forma muy localizada (…)”; y iii) que el Informe N.° 108-2010-GDPIST-DUCT-MDPH de fecha 12 de mayo de 2010, que sirvió de fundamento a la ordenanza cuestionada (y es adjuntado en el cuaderno del Tribunal Constitucional), expedido por la División de gestión de Proyecto de Infraestructura Social y Productiva – Desarrollo urbano y Control Territorial de la Municipalidad Distrital de Punta Hermosa, se establece que “un aspecto a tener en consideración es que el color blanco tiene la propiedad de impedir el paso de las radiaciones solares lo que ocasiona que al interior de las edificaciones se esté más fresco provocando ahorro de energía en refrigeración (…)”, entonces resulta evidente que la medida estatal de obligar a pintar de blanco las fachadas en un 80% sirve para fomentar un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida.

Por tanto, debe continuarse con el test de proporcionalidad, a efectos de identificar como fin de relevancia constitucional aquel que vincula la medida estatal cuestionada con la preservación del medio ambiente, específicamente con el derecho a fomentar un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida.

31. Test de necesidad. En este punto, debe verificarse si la medida estatal materia de control –en su conjunto o parcialmente–, es necesaria. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional estima que si bien la acción de pintar de blanco las fachadas en un 80% no resulta innecesaria, sí lo es obligar a que todos los vecinos del distrito de Punta Hermosa lo hagan, sancionando a quienes omitan realizar dicho pintado. En efecto, el mismo fin (fomento de un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida) puede ser logrado estableciendo que la respectiva acción de pintar de blanco las fachadas exteriores en un 80% sea potestativa o facultativa, instaurando incluso un sistema de incentivos (por ejemplo, determinados beneficios tributarios como el descuento de un porcentaje del pago de arbitrios regulado en el artículo cuarto de la cuestionada Ordenanza N.° 182-2010-MDPH) para quienes voluntariamente realicen tal acción.

La acción de promover el pintado voluntario de las fachadas exteriores de las casas a cambio de incentivos tributarios es coherente con la denominada “Política nacional del ambiente”, en la medida que dicha acción, en general, tiende a garantizar la existencia de un ecosistema saludable para los ciudadanos y reduce en determinada proporción el consumo de energía en refrigeración, entre otros factores, y además resulta congruente tanto con el deber especial de protección que tiene los poderes públicos respecto de la protección del medio ambiente, como con el principio de solidaridad, que, entre otros aspectos, exige la concreción de normas de contenido positivo que premien e incentiven determinadas conductas.

Así también, la acción de promover el pintado voluntario de las fachadas exteriores de las casas a cambio de incentivos tributarios, es conforme con la consecución de fines extrafiscales como el fomento de un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida. Respecto de tales fines el Tribunal Constitucional ha sostenido en el Expediente N.° 06626-2006-PA/TC, fundamento 13, que “siendo la función principal del tributo la recaudadora –entendida no como fin en sí mismo, sino antes bien como medio para financiar necesidades sociales–, pueda admitirse que en circunstancias excepcionales y justificadas para el logro de otras finalidades constitucionales, esta figura sea utilizada con un fin extrafiscal o ajeno a la mera recaudación, cuestión que, indiscutiblemente, no debe ser óbice para quedar exenta de la observancia de los principios constitucionales que rigen la potestad tributaria”.

32. De este modo, habiéndose verificado que la sanción económica (pago del 50% de una UIT, Unidad Impositiva Tributaria), para quienes no realicen la mencionada acción de pintado de blanco en un 80% es innecesaria, este Tribunal estima que debe declararse inconstitucionales los artículos séptimo y octavo de la Ordenanza N.° 182-2010-MDPH. Asimismo, debe interpretarse en conjunto el artículo primero (que establece la respectiva acción de pintado) y el artículo cuarto (que otorga beneficio tributario del 10% de descuento sobre el monto total de arbitrios a quienes realicen el pintado) de la Ordenanza N.° 182-2010-MDPH, en el sentido de que al no existir sanción económica, el pintado voluntario a cambio de beneficios tributarios sí resulta una medida compatible con la Norma Fundamental.

33. Asimismo, el Tribunal Constitucional estima que por similares argumentos a los expuestos en el examen de constitucionalidad de la Ordenanza N.° 182-2010-MDPH, debe declararse la inconstitucionalidad de los artículos 4º, 5º, 6º y Primera Disposición Complementaria de la Ordenanza Municipal N.º 165-2009-MDPH, así como el artículo 1º de la Ordenanza Municipal N.º 175-2009-MDPH.

Municipalidad emplazada y pretensión de disminuir índices de calentamiento global

34. Si bien en autos no se ha acreditado que la medida municipal cuestionada sirva para lograr la disminución de los índices de calentamiento global, es necesario destacar la motivación de la Municipalidad Distrital de Punta Hermosa en la búsqueda de mecanismos que puedan coadyuvar en la disminución de dichos índices, pues dicha tarea es una que en la actualidad debe caracterizar la labor de todos los poderes públicos, e incluso de los particulares.

Más allá de la búsqueda de los mecanismos antes mencionados, este Tribunal estima indispensable que las municipalidades y en general las instituciones públicas y privadas, promuevan dentro de su organización y en el respectivo ámbito ciudadano, sistemas de comunicación sobre los efectos del cambio climático y su importancia tanto en el Perú como en sus correspondientes circunscripciones, así como sistemas de educación sobre la responsabilidad socio-ambiental y las medidas de ecoeficiencia a nivel personal, familiar e institucional, que se pudieran implementar para fomentar un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida.

35. Asimismo, es importante que tanto los órganos estatales como los particulares, puedan desarrollar progresivamente y según el respectivo grado de prioridad, las siguientes líneas estratégicas establecidas en el citado Decreto Supremo N.º 086-2003-PCM, que aprueba la Estrategia Nacional sobre Cambio Climático,:

1) Promover y desarrollar investigación científica, tecnológica, social y económica sobre vulnerabilidad, adaptación y mitigación respecto al Cambio Climático.

2) Promover políticas, medidas y proyectos para desarrollar la capacidad de adaptación a los efectos del cambio climático y reducción de la vulnerabilidad.

(…) Objetivo Estratégico 2.2: Fortalecimiento de los gobiernos e instancias locales para mejorar su capacidad de prevención y gestión para disminuir los efectos adversos al cambio climático (…).

3) Activa participación del Perú en las negociaciones internacionales de cambio climático, para defender los intereses del país y proteger la atmósfera mundial.

4) Desarrollo de políticas y medidas orientadas al manejo racional de las emisiones de GEI [Gases de Efecto Invernadero], otros contaminantes del aire y la reducción del impacto del cambio climático, considerando los mecanismos disponibles en el Protocolo de Kyoto y otros instrumentos económicos.

5) Difusión del conocimiento y la información nacional sobre el cambio climático en el Perú en sus aspectos de vulnerabilidad, adaptación y mitigación.

6) Promoción de proyectos que tengan como fin el alivio a la pobreza, reducción de la vulnerabilidad y/o mitigación de GEI.

7) Promoción del uso de tecnologías adecuadas y apropiadas para la adaptación al cambio climático y mitigación de GEI y de la contaminación atmosférica.

8) Lograr la participación de la sociedad para mejorar la capacidad de adaptación a los efectos del cambio climático, reducir la vulnerabilidad y mitigar las emisiones de GEI y contaminantes ambientales.

9) Gestión de los ecosistemas forestales para mitigar la vulnerabilidad al cambio climático y mejorar la capacidad de captura de carbono.

10) Explorar la posibilidad de lograr una compensación justa por los efectos adversos del cambio climático generados principalmente por los países industrializados.

11) Gestión de ecosistemas frágiles, en especial ecosistemas montañosos para la mitigación de la vulnerabilidad al cambio climático.

36. De igual modo, debe precisarse que la mencionada Estrategia Nacional sobre Cambio Climático ha sido desarrollada, entre otros, por el Ministerio del Ambiente, que ha expedido la Resolución Ministerial N.º 238-2010-MINAM, publicada en el diario oficial El Peruano el 2 de diciembre de 2010, regulando el Plan de acción de adaptación y mitigación frente al cambio climático, el mismo que resulta de interés general y como se sostiene en su introducción “alcanza a los roles de todos los actores –en especial del sector público, pero abarcando el ámbito de empresas y comunidades– que realizan actividades vinculadas a la generación de emisiones de gases de efecto invernadero, al funcionamiento de mercados de carbono, al estudio y la investigación económica y social de los riesgos e impactos del cambio climático, además a proyectos y acciones de desarrollo sectorial y regional que deben prever la adaptación al cambio climático”.

37. Finalmente, conforme lo sostiene el Ministerio del Ambiente (Informe N.° 032-2010-RMG-DGCCDRH-DVMDERN/MINAM, de fecha 19 de octubre de 2010), algunas acciones que pueden contribuir a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero pueden ser, entre otras, las siguientes:

- Considerar la dirección y velocidad del viento para regular la temperatura al interior de las viviendas.

- Considerar la iluminación natural y maximizarla para disminuir el uso de la iluminación artificial.

- Promover medidas de eficiencia energética.

- Promover medidas orientadas a optimizar el uso del agua.

§4. Efectos de la presente sentencia

38. Teniendo en cuenta los extremos declarados inconstitucionales, es indispensable determinar los efectos de la presente sentencia, con el objeto de no generar situaciones de afectación a los derechos fundamentales de los ciudadanos del Distrito de Punta Hermosa. Son tres los supuestos que dan mérito a un pronunciamiento de este Tribunal como consecuencia de la publicación de la sentencia de inconstitucionalidad de autos:

Primer supuesto: ciudadanos que a la fecha de publicación de la sentencia han pintado de blanco las fachadas exteriores de su casa. En este supuesto, teniendo en cuenta la inconstitucionalidad identificada y las disposiciones de las ordenanzas que se mantienen vigentes, se desprende que debe otorgarse a dichos ciudadanos el beneficio tributario que la propia Municipalidad Distrital de Punta Hermosa estableció en el artículo cuarto de la aludida ordenanza: “OTORGAR beneficio tributario del 10% de descuento sobre el monto total de los arbitrios municipales - 2010 siempre que se efectúe el pago íntegro de la deuda, a aquellos que se acojan a la aplicación de la presente ordenanza dentro del plazo establecido para el período de sensibilización y difusión, y en el caso de no mantener deuda por arbitrios municipales, el beneficio aplicará al siguiente año fiscal”.

Segundo supuesto: ciudadanos que a la fecha de publicación de la sentencia no han pintado de blanco las fachadas exteriores de su casa y no han cumplido con el pago de la sanción económica por dicha omisión. En este supuesto, como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional, ya no se puede exigir tal pintado como tampoco el cobro de la sanción económica de 50% de la UIT. Tal consecuencia (no pagar la sanción económica) se extiende para aquellos que tienen abierto un procedimiento de cobranza coactiva por no haber pintado de blanco las fachadas exteriores de sus casas, como para quienes se sigue dicho procedimiento por haberlas pintado fuera del plazo de 60 días dispuesto en la ordenanza cuestionada.

Tercer supuesto: ciudadanos que a la fecha de publicación de la sentencia no han pintado su casa de blanco y han cumplido parcial o totalmente con el pago de la sanción económica por dicha omisión. En este supuesto, como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional que declara inconstitucionales las sanciones económicas para quienes no efectuaron el respectivo pintado, y a efectos de no afectar las funciones de la municipalidad, debe disponerse que no cabe la devolución del monto pagado, pero sí que dicho monto sea tomado en consideración respecto de las deudas que mantenga el respectivo ciudadano con la Municipalidad de Punta Hermosa.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA en parte la demanda; en consecuencia INCONSTITUCIONALES los artículos séptimo y octavo de la Ordenanza N.° 182-2010-MDPH, los artículos 4º, 5º, 6º y Primera Disposición Complementaria de la Ordenanza Municipal N.º 165-2009-MDPH, así como el artículo 1º de la Ordenanza Municipal N.º 175-2009-MDPH.

2. Declarar que debe interpretarse en conjunto los artículos primero y cuarto de la Ordenanza N.° 182-2010-MDPH, en el sentido de que al no existir sanción económica, el pintado voluntario a cambio de beneficios tributarios sí resulta una medida compatible con la Norma Fundamental.

3. Declarar que los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad de autos son aquellos contenidos en el fundamento 38 de la presente.

4. Declarar INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene.

5. Declarar que tanto las municipalidades y en general las instituciones públicas y privadas, tienen el deber de promover dentro su organización y en el respectivo ámbito ciudadano, sistemas de comunicación sobre los efectos del cambio climático en el Perú y en sus correspondientes ámbitos de competencia, así como sistemas de educación sobre la responsabilidad socio-ambiental y las medidas de ecoeficiencia a nivel personal, familiar e institucional, que se pudieran implementar para fomentar un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida.

Publíquese y notifíquese.