EXP. N.° 02023-2009-PA/TC
SANTA
ETELVINA
GANOZA BACA
RAZÓN DE RELATORÍA
La resolución recaída en el Expediente Nº 02023-2009-PA/TC, que resuelve:
1.
Declarar FUNDADA la demanda por
haberse vulnerado el derecho de la demandante a una pensión; en consecuencia, NULA
2.
Reponer
las cosas al estado anterior a la vulneración y ordenar a la emplazada que
cumpla con restituir
3.
Exhortar
a
Está conformada por los votos de los magistrados Landa Arroyo, Calle Hayen y Urviola Hani. Debido
al cese de funciones del magistrado Landa Arroyo su voto obra en hoja
membretada aparte. Se adjunta el voto singular del magistrado Álvarez Miranda.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 27 días del mes de setiembre
de 2010,
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Etelvina
Ganoza Baca contra la sentencia expedida por
ANTECEDENTES
La
recurrente interpone demanda de amparo contra
La emplazada contesta la demanda señalando que en ejercicio de su facultad de fiscalización posterior, ha determinado que en el caso de la actora existen indicios de adulteración de los documentos que sustentaron el otorgamiento de la pensión de invalidez que reclama.
El Tercer Juzgado Civil de Chimbote, con fecha 10 de julio de 2008, declara improcedente la demanda sosteniendo que para determinar la veracidad del informe que dio mérito a la suspensión de la pensión se requiere de la actuación de medios probatorios, lo que no es posible realizar en un proceso de amparo.
FUNDAMENTOS
Procedencia de la demanda
1. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de
2. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce debe concluirse que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho.
Delimitación del petitorio
3.
La pretensión tiene por
objeto la reactivación de la pensión de invalidez de la actora, para cuyo fin
se cuestiona
Análisis de la controversia
4. La recurrente alega que la emplazada ha vulnerado sus derechos constitucionales a la pensión y al debido procedimiento administrativo, dado que sin una debida motivación se ha procedido a suspender el pago de la pensión de invalidez que percibía.
La motivación de los Actos Administrativos
5. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, señalando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las
resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho
a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias
estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre
los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación
administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se
apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos,
imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados
de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto
administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento
jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez
constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de
los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición
impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto
ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha
vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las
personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus
actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión
administrativa.
En esa medida, este Tribunal
debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una
arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por
Adicionalmente se
ha determinado en
6.
Por tanto, la motivación de los actos administrativos
constituye una garantía constitucional del administrado que busca evitar la
arbitrariedad de
7. Los artículos 3.4, 6.1, 6.2 y 6.3 señalan, respectivamente, que para su validez «[…] El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico. La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado. Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. […] No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto (énfasis agregado).
8.
Abundando en la obligación de
motivar, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el
artículo 24.1.1 exige a
9.
Se debe recordar que el
artículo 239.4, ubicado en el Capítulo II del Título IV, sobre Responsabilidad
de las autoridades y personal al servicio de la administración pública, señala
que serán pasibles de sanción. «[…] las autoridades y personal al servicio de las entidades,
independientemente de su régimen laboral o contractual, [que] incurren en falta
administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo
y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente con
amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la
falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan
actuado, en caso de: (…) Resolver sin
motivación algún asunto sometido a su competencia […]».
Suspensión
de las pensiones de invalidez
10. Respecto a las
causales de suspensión de pensiones de invalidez, el Decreto Ley 19990
establece un supuesto vinculado al estado de salud del pensionista. Así, en el artículo 35 se establece que «[…] Si el pensionista de invalidez dificultase
o impidiese su tratamiento, se negase a cumplir las prescripciones
médicas que se le impartan, se resistiese a someterse a las comprobaciones de
su estado o a observar las medidas de recuperación, rehabilitación o
reorientación profesional, se suspenderá el pago de la pensión de invalidez
mientras persista en su actitud, sin derecho a reintegro ».
11. Asimismo, el tercer párrafo del artículo 26 dispone que «[…]
Si efectuada la verificación posterior,
se comprobara que el Certificado Médico de invalidez es falso o contiene datos
inexactos, serán responsables de ello, penal y administrativamente, los médicos
e incluso el propio solicitante». Es decir que la
responsabilidad de los partícipes de estos ilícitos se determina en tanto se
compruebe la falsedad o inclusión de datos inexactos en el Certificado Médico.
12. De otro lado, si
la causa de suspensión del pago de la
pensión estuviera referida a documentos que sustentan otros requisitos de
acceso, tales como las aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones (SNP),
13. A este respecto, el artículo 32.3 de la Ley 27444 señala que: “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos [..]”, debiendo iniciarse el trámite correspondiente para la declaración de su nulidad y la determinación de las responsabilidades correspondientes.
14. Obviamente, la consecuencia inmediata y lógica, previa a la
declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus
efectos, dado que lo contrario sería aceptar que, pese a comprobar la
existencia de ilícito o fraude en la obtención de un derecho,
15. Así, en materia previsional, se deberá proceder a suspender el
pago de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación
supondría poner en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de
Pensiones y el incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad
de los fondos de la seguridad social. Ello sin dejar de recordar que, conforme
a las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General que hemos referido,
procederá a condición de que
16. Es en este sentido que este Tribunal se ha pronunciado en
17. Asimismo.
18. Cabe señalar que el
artículo 3.14) de
19. Siendo así, si la ONP
decide suspender el pago de la pensión, la resolución administrativa que al
efecto se expida debe establecer con certeza que uno o más documentos que
sustentan el derecho a la pensión son fraudulentos o contienen datos inexactos;
además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento
económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de fundamentar debida y
suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez en caso de que la
motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos genéricos o vagos. Y
ello es así porque la motivación de los actos administrativos, más aún de
aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y
suspensión), es una obligación de
Análisis del caso
20. Mediante Resolución 124117-2006-ONP/DC/DL 19990, del 28 de
diciembre de 2006 (f. 4), se otorgó a la demandante pensión de invalidez
definitiva, conforme al Decreto Ley
21. Posteriormente, por Resolución 144-2008-ONP/DP/DL 19990 de fecha
21 de enero de 2008 (f. 3), la demandada, en cumplimiento de la obligación de
fiscalización posterior contemplada en el artículo 32.1 de
22. Tal como se advierte, la emplazada no ha motivado de manera
suficiente la resolución impugnada, pues no ha precisado las razones concretas
por las cuales suspende la pensión de invalidez de la actora, limitándose a
invocar argumentos genéricos como la existencia de “indicios” de adulteración o
falsificación de los documentos presentados para obtener la referida pensión,
vulnerándose de esta manera el derecho a la motivación de los actos
administrativos.
23. De otro lado, debe indicarse que si bien
24. En tal sentido, se evidencia que en el presente caso la resolución cuestionada resulta en sí misma arbitraria, al basarse en meros indicios para decretar la suspensión de la pensión de la actora, pues desde la suspensión de la pensión hasta la fecha no se ha acreditado la falsedad o adulteración de los documentos que sustentaron el otorgamiento de la pensión de la demandante.
25. Consecuentemente,
se ha acreditado la vulneración del derecho a la motivación de resoluciones
administrativas y del derecho fundamental a la pensión.
26. Respecto a los intereses legales, este Colegiado, en
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA
la demanda al haberse vulnerado el derecho de la demandante a una pensión; en
consecuencia, NULA
2.
Y,
reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ordena a la emplazada
que cumpla con restituir
3.
EXHORTAR a
Publíquese y notifíquese.
SS.
LANDA ARROYO
CALLE HAYEN
URVIOLA HANI
EXP. N.° 02023-2009-PA/TC
SANTA
ETELVINA
GANOZA BACA
VOTO DE LOS MAGISTRADOS LANDA ARROYO
Y CALLE HAYEN
Lima, 30 de junio de 2010
Con el máximo respeto por la opinión de nuestro
colega, emitimos el presente voto sustentándolo en las consideraciones
siguientes:
27. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de
28. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones que necesarias para su goce debe concluirse que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar la arbitrariedad en la intervención de este derecho.
Delimitación del petitorio
29. La pretensión tiene por objeto la reactivación de la pensión de
invalidez de la actora, para cuyo fin se cuestiona
Análisis de la controversia
30. La recurrente alega que la emplazada ha vulnerado sus derechos constitucionales a la pensión y al debido procedimiento administrativo, dado que sin una debida motivación se ha procedido a suspender el pago de la pensión de invalidez que percibía.
La motivación de los Actos Administrativos
31. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, señalando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las
resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho
a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las
sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico
explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa,
es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una
exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las
mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad
reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto
administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento
jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez
constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de
los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición
impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto
ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha
vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las
personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus
actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión
administrativa.
En esa medida, este Tribunal
debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una
arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por
Adicionalmente se
ha determinado en
32. Por tanto, la motivación de los actos administrativos constituye una
garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de
33. Los artículos 3.4, 6.1, 6.2 y 6.3 señalan, respectivamente, que para su validez «[…] El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico. La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado. Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. […] No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto (énfasis agregado).
34. Abundando en la obligación de motivar, incluso cuando se hubiera
efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 exige a
35. Se debe recordar que el artículo 239.4, ubicado en el Capítulo II
del Título IV, sobre Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio
de la administración pública, señala que serán pasibles de sanción. «[…]
las autoridades y personal al servicio de
las entidades, independientemente de su régimen laboral o contractual, [que]
incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos
administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados
administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo
a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la
intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia […]».
Suspensión de las pensiones de invalidez
36. Respecto a las causales de suspensión de pensiones de invalidez, el Decreto
Ley 19990 establece un supuesto vinculado al estado de salud del pensionista.
Así, en el artículo 35 se establece que «[…]
Si el pensionista de invalidez
dificultase o impidiese su tratamiento, se negase a cumplir las
prescripciones médicas que se le impartan, se resistiese a someterse a las
comprobaciones de su estado o a observar las medidas de recuperación,
rehabilitación o reorientación profesional, se suspenderá el pago de la pensión
de invalidez mientras persista en su actitud, sin derecho a reintegro ».
37. Asimismo, el tercer párrafo del artículo 26 dispone que «[…]
Si efectuada la verificación posterior,
se comprobara que el Certificado Médico de invalidez es falso o contiene datos
inexactos, serán responsables de ello, penal y administrativamente, los médicos
e incluso el propio solicitante». Es decir que la
responsabilidad de los partícipes de estos ilícitos se determina en tanto se
compruebe la falsedad o inclusión de datos inexactos en el Certificado Médico.
38. De otro lado, si la causa de
suspensión del pago de la pensión estuviera referida a documentos que sustentan
otros requisitos de acceso, tales como las aportaciones al Sistema Nacional de
Pensiones (SNP),
39. A este respecto, el
artículo 32.3 de
40. Obviamente, la consecuencia inmediata y lógica, previa a la
declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos,
dado que lo contrario sería aceptar que, pese a comprobar la existencia de
ilícito o fraude en la obtención de un derecho,
41. Así, en materia previsional, se deberá proceder a suspender el pago
de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría poner
en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de Pensiones y el
incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de
la seguridad social. Ello sin dejar de recordar que, conforme a las normas que
regulan el Procedimiento Administrativo General que hemos referido, procederá a
condición de que
42. Es en este sentido que este Tribunal se ha pronunciado en
43. Asimismo.
44. Cabe señalar que el
artículo 3.14) de
45. Siendo así, si
Análisis del caso
46. Mediante Resolución 124117-2006-ONP/DC/DL 19990, del 28 de
diciembre de 2006 (f. 4), se otorgó a la demandante pensión de invalidez
definitiva, conforme al Decreto Ley
47. Posteriormente, por Resolución 144-2008-ONP/DP/DL 19990 de fecha
21 de enero de 2008 (f. 3), la demandada, en cumplimiento de la obligación de
fiscalización posterior contemplada en el artículo 32.1 de
48. Tal como se advierte, la emplazada no ha motivado de manera
suficiente la resolución impugnada, pues no ha precisado las razones concretas
por las cuales suspende la pensión de invalidez de la actora, limitándose a
invocar argumentos genéricos como la existencia de “indicios” de adulteración o
falsificación de los documentos presentados para obtener la referida pensión,
vulnerándose de esta manera el derecho a la motivación de los actos
administrativos.
49. De otro lado, debe indicarse que si bien
50. En tal sentido, se evidencia que en el presente caso la resolución cuestionada resulta en sí misma arbitraria, al basarse en meros indicios para decretar la suspensión de la pensión de la actora, pues desde la suspensión de la pensión hasta la fecha no se ha acreditado la falsedad o adulteración de los documentos que sustentaron el otorgamiento de la pensión de la demandante.
51. Consecuentemente, se ha acreditado la vulneración del
derecho a la motivación de resoluciones administrativas y del derecho
fundamental a la pensión.
52. Respecto a los intereses legales, este Colegiado, en
Por las consideraciones precedentes, consideramos que resulta FUNDADA la demanda al haberse vulnerado el derecho de la
demandante a una pensión; en consecuencia, se debe declarar NULA
Y, reponiéndose las cosas al estado anterior a la vulneración, la
emplazada debe restituir
SS.
LANDA ARROYO
CALLE HAYEN
EXP. N.° 02023-2009-PA/TC
SANTA
ETELVINA
GANOZA BACA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ÁLVAREZ MIRANDA
Con el debido respeto por la opinión del ponente emito el presente voto singular por las siguientes razones:
1.
En primer lugar, si bien coincido con el
Magistrado ponente en el sentido que
2.
En efecto, del tenor de dicha
resolución, si bien la entidad demandada sustenta tal suspensión en los
argumentos expuestos en el Informe Nº 006-2008-GO.DC/ONP, hasta el momento,
dicho documento ni ha sido notificado a la demandante, ni ha sido incorporado
por la entidad demandada a los actuados. De ahí que, si bien se conoce sobre
qué versa, se desconoce su puntual contenido.
3.
Conforme se aprecia de
Ø No
padecen enfermedad alguna; o,
Ø Padecen
una enfermedad distinta a la que motivó la pensión de invalidez que se les
otorgó.
Sobre la base de lo señalado en dicha
informe,
4.
Ahora bien, en la medida que en
5.
Si bien no puede
soslayarse el hecho que han existido numerosos casos de fraudes en materia
pensionaria, y la erradicación de dichas malas prácticas es una ineludible
obligación de
6.
Así pues, en la
medida que según la documentación obrante en autos (penúltimo considerando de
7.
Sin embargo, en la medida que de la
documentación obrante en el presente proceso ni siquiera se infiere en cuál de
los supuestos contemplados en el tercer considerando del presente voto se
encuentra la demandante, o si por el
contrario, si bien inicialmente le correspondió dicha pensión, los motivos por
los cuales se le otorgó, han sido superados estimo que, a diferencia de lo
propuesto por el Magistrado ponente, lo que corresponde es que, en primer
lugar, se notifique a la demandante
los resultados de la citada reevaluación, con sus respectivos antecedentes, a
fin de que esgrima las observaciones que estime pertinente y,
posteriormente, emita una nueva resolución en que la que:
Ø Se
valore la historia médica
de la demandante;
Ø Se exponga de manera
detallada por qué atender a lo argumentado por el médico que suscribió el
citado Certificado Médico en detrimento de lo que, de ser el caso, alegue la
demandante, y;
Ø En
caso advierta la comisión de alguna actuación irregular por parte de la
demandante o terceros, inicie y/o continúe con las acciones legales
correspondientes en los ámbitos penal, civil y administrativo.
8. Sin perjuicio de lo expuesto, y contrariamente a lo sostenido por la demandante, la continuidad de toda pensión de invalidez se encuentra perennemente supeditada al nivel de incapacidad que justificó su otorgamiento, lo que se condice con lo dispuesto por el artículo 33º del Decreto Ley Nº 19990.
Por
tales consideraciones, si bien estimo que la presente demanda debe ser
declarada FUNDADA, soy de la
opinión que los efectos del presente fallo deben
circunscribirse únicamente a decretar la nulidad de la resolución Nº
000000144-2008-ONP/DP/DL
S.
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.° 02023-2009-PA/TC
SANTA
ETELVINA
GANOZA BACA
VOTO DEL MAGISTRADO URVIOLA HANI
De acuerdo con
Sr.
URVIOLA
HANI
[1] STC 00091-2005-PA, FJ 9, párrafos 3,
[2] En todos los casos en que la ONP compruebe que existen indicios razonables de falsedad, adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan
[3] STC 00091-2005-PA, FJ 9, párrafos 3,
[4] En todos los casos en que