EXP. N.º
00013-2009-PI/TC
LIMA
Más del 25% del
número
legal de
miembros del
Congreso de
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL DEL PERÚ
DEL 4 DE ENERO DE 2010
Jaime g. álvarez
jinés apoderado de más del 25% del número legal de miembros del Congreso de
Proceso de inconstitucionalidad
contra
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
Sumario
I.
ASUNTO
II.
DATOS GENERALES
III.
NORMAS DEMANDADAS DE INCONSTITUCIONALIDAD
IV.
ANTECEDENTES: DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE
V.
MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES
VI.
FUNDAMENTOS
§ 1. Delimitación del petitorio
§ 2. Consideraciones respecto a la forma
§ 3. Consideraciones respecto al fondo
VII.
FALLO
EXP. N.º 00013-2009-PI/TC
LIMA
TREINTA Y UN
CONGRESISTAS DE
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 4 días del mes de enero de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Vergara Gotelli, Mesía Ramírez, Landa Arroyo, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia.
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta
por treinta y un congresistas de
à Violación constitucional
invocada
El proceso constitucional de inconstitucionalidad ha sido promovido
por más del 25% del número legal de miembros del Congreso de
El acto lesivo denunciado lo habría producido la modificación del
segundo párrafo del
artículo 25º del Reglamento del Congreso de
à Petitorio constitucional
Los demandantes aducen que a partir de la
modificación del artículo 25º del Reglamento del Congreso, en la parte que
regula el reemplazo del congresista suspendido por el Pleno del Congreso de
Alegando tales vulneraciones, solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la modificación incorporada en el segundo párrafo del artículo 25º del Reglamento del Congreso en la parte que establece que el remplazo del congresista suspendido por el accesitario se realizará previo acuerdo de la mitad más uno del número de miembros del Congreso.
III. NORMA DEMANDADA DE INCONSTITUCIONALIDAD
Artículo 2°.-
Modificación del artículo 25° del Reglamento del Congreso de
Modifícase el artículo
25° del Reglamento del Congreso de
Artículo 25°.-
"Reemplazo por el accesitario
En caso de muerte, o
enfermedad o accidente que lo inhabilite de manera permanente para el ejercicio
de sus funciones; o que haya sido inhabilitado o destituido en juicio político
por infracción constitucional; o que haya sido condenado mediante sentencia
firme a pena privativa de la libertad efectiva por la comisión de delito
doloso, el Congresista será reemplazado por el accesitario.
En caso de proceso
penal, si el Congresista ha sido suspendido en antejuicio político o se le ha
impuesto mandato de detención, previo levantamiento de su inmunidad
parlamentaría, y mientras estas situaciones duren, será reemplazado por el
accesitario, previo acuerdo de la mitad más uno del número de miembros del
Congreso. En tales casos, sus haberes serán depositados en una cuenta especial.
Si es absuelto, le será entregada la suma acumulada y recobrará todos sus
derechos. En caso de sentencia condenatoria por delito doloso, el monto
depositado revertirá al presupuesto del Congreso.
En el caso de
inhabilitación por enfermedad, el Congresista afectado no dejará de percibir
sus haberes durante el periodo parlamentario correspondiente."
IV. ANTECEDENTES:
DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE
§ 1. Argumentos de
la demanda
El 6 de mayo de 2009, treinta y un
congresistas de
Los demandantes sostienen que el actual
artículo 25º del Reglamento del Congreso, en la parte que regula el reemplazo
del congresista suspendido por el Pleno del Congreso de
Alegan que con la referida modificación se
agrega un requerimiento innecesario que consiste en que para que se produzca la
incorporación de un congresista accesitario en reemplazo de otro congresista
suspendido por las causas que en la norma se especifican se tenga que pasar por
la voluntad de la mayoría calificada del Pleno del Congreso de
Por otro lado añaden que se ha transgredido
el artículo 106º de
Finalmente aducen que durante el periodo
comprendido entre los años 2006 al 2008 el Pleno del Congreso de
§ 2. Contestación de la demanda
Luego de admitida la demanda el
apoderado debidamente acreditado del Congreso de
Asimismo alega que el Congreso de
Por otro lado, argumenta la parte demandada que atendiendo a la autonomía presupuestaria y el equilibro presupuestal, el Congreso puede diferir en el tiempo la decisión de reemplazar temporalmente al congresista suspendido.
Advierte además que la alegada mala aplicación de la norma expuesta por los demandantes no la convierte en inconstitucional per se pues para ello existe otra vía procedimental que se ajustaría a la pretensión que es la del proceso de amparo.
Finalmente, respecto de la
inconstitucionalidad por la forma, argumenta que ésta no se presenta pues
V.
MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES
Este Colegiado estima que el análisis de
constitucionalidad de la disposición cuestionada debe centrarse en los siguientes
temas:
−
¿La regulación del acceso al
cargo de congresista como accesitario es de configuración legal? ¿Cuáles son
los límites del legislador en este ámbito?
−
¿La materia regulada respecto
del acceso al cargo de congresista como accesitario es materia de ley orgánica?
−
¿Cuál es la dimensión
constitucional del mandato representativo?
−
¿Cuáles son los ámbitos de
protección de las prerrogativas parlamentarias?
−
¿Es facultativa la decisión de
suspender temporalmente a un congresista que se encuentra en los supuestos de
la norma impugnada? ¿Cómo se relaciona la suspensión temporal con la garantía
del mandato representativo y el principio de presunción de inocencia?
−
¿Supeditar el llamado al
accesitario en reemplazo del congresista suspendido temporalmente a la decisión
de la mayoría es conforme al principio democrático? ¿Cuál es el marco de
respeto a las minorías? ¿Disponer que la mayoría puede decidir el reemplazo
temporal del congresista suspendido temporalmente afecta el mandato
representativo? ¿Se establece una norma que afecta el principio – derecho de
igualdad?
VI.
FUNDAMENTOS
§ 1. Delimitación del petitorio
1. El objeto de la demanda se ha
circunscrito a la parte del artículo 25º del Reglamento del Congreso de
§ 2. Consideraciones respecto a
la forma
2.1 La vía
procedimental de inconstitucionalidad y control de las normas de configuración
legal
2. El apoderado del Congreso de
3. Al respecto debe señalarse que
según las reglas procesales el mecanismo adecuado para exponer los argumentos
respecto de la procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad es a través
del respectivo recurso de reposición que se encuentra regulado en el artículo
120º del Código Procesal Constitucional y el momento para hacerlo es luego de
notificada la resolución que admite la demanda, razón suficiente para
desestimar el argumento planteado por extemporáneo y por consentimiento tácito
del demandado; no obstante, este Colegiado considera que dada la relevancia de
la materia y en línea informativa, es aceptable pronunciarse al respecto.
4. El apoderado del Congreso de
5. Por
otro lado, el procurador del Congreso refiere que al no estar regulada en
6. El
Tribunal Constitucional no comparte este argumento pues el mecanismo de
reemplazo regulado mediante el vigente artículo 25º del Congreso de
7. Finalmente,
el control constitucional que se instituye respecto de la relación entre los
bienes y derechos constitucionales que la norma aborda no implica,
necesariamente, el análisis de la aplicación de la ley y puede realizarse a su
margen. Ahora bien, ello no es obstáculo para que, en caso de una
inconstitucional aplicación por parte de los poderes públicos de la norma en
cuestión, estos actos sean susceptibles de ser controlados mediante los
denominados procesos constitucionales de la libertad o de control de actos (por
ejemplo el proceso constitucional de amparo o el contencioso-administrativo en
caso se configure como una vía igualmente satisfactoria, de conformidad con el
artículo 5° inciso 2 del CPConst.).
2.2 La reserva de ley orgánica en relación con
el extremo impugnado
8.
Los
demandantes aluden que se ha producido la inconstitucionalidad de la norma
impugnada por la forma, pues debió haber sido aprobada con el número de votos
para aprobar una Ley Orgánica; en consecuencia se ha transgredido los artículos
51º y 106º de
9.
Al
respecto, el inciso 4 del artículo 200º de
10. En
primer lugar es necesario reafirmar el criterio muchas veces adoptado por este
Colegiado en el sentido de que las leyes orgánicas no son jerárquicamente
superiores a las leyes ordinarias, pues ello se deriva de una interpretación
sistemática del artículo 51º de
11. Asimismo,
el artículo 106º de
Los proyectos de
ley orgánica se tramitan como cualquier proyecto de ley y para su aprobación o
modificación se requiere el voto de más de la mitad del número legal de
miembros del Congreso.
Sobre los
requisitos materiales el mismo artículo 106º prescribe:
Mediante leyes
orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en
12.
Por otro lado, y en segundo
lugar, las materias reservadas a leyes orgánicas también obedecen a criterios
de la taxatividad expresa en
13.
Así las cosas, atendiendo a la
distribución de la competencia material existente entre las leyes orgánicas y
las ordinarias, el artículo 25º del Reglamento del Congreso, aprobado mediante
Resolución Legislativa N.º 0008-2007-CR, en relación con el punto analizado,
sólo podría resultar inconstitucional en el supuesto de que sin ostentar la
categoría de ley orgánica, se hubiese ocupado de una materia reservada a ésta.
Inconstitucionalidad que por cierto, en caso de existir, no derivaría de su
incompatibilidad con alguna ley orgánica (infracción indirecta de
14.
Tal como fue expuesto, el
extremo impugnado del artículo 25º del Reglamento del Congreso se encarga de
regular el ingreso del accesitario en calidad de congresista de
15. Con
relación al Reglamento del Congreso de
(...) tal como lo establece
expresamente el inciso 4) del artículo 200° de
16. En igual sentido se manifestó, respecto al Reglamento del Congreso, que este no sólo tiene fuerza de ley, sino también naturaleza de ley orgánica. Más precisamente:
(...) la estructura y
funcionamiento de los Poderes del Estado gozan de reserva de ley orgánica de
acuerdo a los siguientes criterios. En el caso del Congreso de
17. Conviene ahora precisar si
la regulación de la disposición impugnada, en el extremo en que se establece
que se requiere un acuerdo previo de la mitad más uno del número de miembros
del Congreso para que se reemplace al congresista que ha sido suspendido en
antejuicio político sometido a proceso penal o se le ha impuesto mandato de
detención previo levantamiento de su inmunidad parlamentaria y mientras estas
situaciones duren, es una materia que deba ser regulada mediante Ley Orgánica
desde el ámbito de la reserva expuesta en el artículo 106º de
18. Respecto
de la exigencia material establecida en el artículo 106º de
19. Sin
embargo, y tal vez se trata de lo más importante desde el aspecto formal de la
producción legislativa de la norma impugnada, en la medida en que la norma
regula el procedimiento para el reemplazo de un congresista suspendido, no cabe
duda que esta regulación se vincula con las condiciones previstas en la propia
Constitución para ocupar un escaño en el Congreso, y tal como este Tribunal ya
lo ha expresado en el Exp. 00030-2005-PI/TC estas condiciones no se agotan en
aquellas previstas en los artículos 90º y 93º de
20. En
consecuencia, tal como se ha considerado en el fundamento 12 supra la norma impugnada vulnera
§ 3. Consideraciones respecto al
fondo
21. Aun cuando lo expuesto
precedentemente es suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la
disposición impugnada, este Tribunal estima oportuno recalcar que se encuentra
habilitado para pronunciarse sobre el fondo de la controversia planteada porque
así lo establece el inciso 4) del artículo 200º de
3.1 Aspectos
preliminares
22. Para abordar la materia
planteada es preciso realizar un análisis del mandato representativo en el
marco del Estado Democrático de Derecho y las prerrogativas de los congresistas
de
3.1.1 El mandato
representativo parlamentario y la responsabilidad
En su origen
histórico las prerrogativas instituidas
a los congresistas (inviolabilidad, inmunidad, antejuicio) tuvieron como
fundamento la necesidad de consolidar el principio de soberanía en manos del
parlamento, de modo que la nación y con ello sus representantes o mejor dicho,
la representación, no sucumbieran ante los embates del monarca. No obstante hoy
el Parlamento, y con él todo el poder, está subordinado al principio de
interdicción de la arbitrariedad y a la judiciabilidad de todos los actos de él
emanados, de manera que las prerrogativas
parlamentarias sólo se conciben conjugándolas con la integridad del marco
constitucional: es decir con la democracia (artículo 3º), con la configuración
del Estado social y democrático de derecho (artículo 43º) y con el poder
constitucional y democrático (artículo 45º).
23. Por
otro lado, resulta evidente que tanto en sede del Parlamento como en sede del
Poder Judicial, al momento de evaluar la posible judicialización o realizar el
juicio de una actuación realizada por un alto funcionario, y en especial la
realizada por uno que asume el cargo en función de la representación signada
por la nación, como es el caso de los congresistas, puede, en virtud a la
situación de la sospecha que nuestra comunidad actualmente le asigna —que no es
lo mismo que la situación de abierto escrutinio de sus funciones— y que se
traduce en un juicio de culpabilidad que se realiza en el decurso de la
formación de la opinión pública a través de los medios de comunicación, verse
afectada de manera tal que se pierda la objetividad necesaria para decidir; es
también por ello que se estima conveniente que exista el aforamiento como una
garantía institucional del mandato representativo, y que el reproche moral del
funcionario elegido sin existencia de incidencia penal o política deba ser
apreciado por el ciudadano en las urnas.
24. Este
Tribunal Constitucional aprecia que en los últimos años se han dado reformas
legislativas con el fin de evitar que las prerrogativas de los congresistas,
personales o institucionales, sean empleadas como un mecanismo que evite el
accionar de la justicia en el caso que el congresista haya incurrido en un
delito común o de función; sin embargo no cabe duda que el reproche moral, que
no tiene espacio en el ámbito de lo penal, sobre todo si se entiende que este
atiende al principio de intervención mínima, es la última ratio.
25. En
efecto, este Tribunal en la sentencia recaída en el Exp. 00026-2006-PI/TC ha
tenido la oportunidad de pronunciarse a propósito de la impugnación del artículo
16 del Reglamento del Congreso de
26. El mandato representativo
expresado en el artículo implica que si
bien el congresista no responde directamente al grupo de población que lo
eligió, puesto que “(...) aunque ni el pueblo
en su conjunto, ni sus electores uno por uno, pueden darle instrucciones, sin
duda responde políticamente ante el correspondiente grupo de referencia al que
debe su mandato (...). de una ejecutoria correcta y ajustada a los intereses en
juego” (cfr. STC 00026-2006-PI/TC, fundamento 9
y Scheneider, Juan P. “El
régimen parlamentario”. En: Benda,
Ernesto y otros. Manual de Derecho
Constitucional. Madrid, Marcial Pons, 2001. 2ª Ed. p. 342), tiene,
no obstante, una enorme responsabilidad con la nación en su conjunto, ya que
como bien lo ha expresado el artículo 45º, todo poder proviene del pueblo, y
claro está, se ejerce con las limitaciones y responsabilidades que
27. Es
entonces que, siempre dentro del marco del ejercicio del mandato representativo
como manifestación del poder, los altos funcionarios, entre los que se
encuentran los Congresistas del
28. Este desarrollo conceptual
encuentra su base en lo que significa el Estado democrático y social de
derecho. Como bien lo ha señalado la sentencia recaída en el Expediente N.º
0008-2003-AI/TC, en su fundamento 13.c,
Desde esta perspectiva, la
democracia ostenta una función dual: método de organización política del
Estado, es decir, método de elección y nombramiento de sus operadores, y
mecanismo para conseguir el principio de igualdad en el ámbito social. Así, el
principio democrático no sólo garantiza una serie de libertades políticas, sino
que transita e informa todo el ordenamiento jurídico-político, desde el
ejercicio de las libertades políticas, pasando por la libertad de elección
propia del libre desarrollo de la personalidad, hasta llegar, incluso, al seno
mismo del núcleo duro de todos y cada uno de los derechos fundamentales. De
modo que, aun cuando nuestra Constitución no lo establezca expresamente, el
hecho de que exista una remisión al Estado democrático de derecho como una
fuente de interpretación y también de identificación de los derechos fundamentales
de la persona (artículo 3° de
29. Entendida de esta manera la democracia (como mecanismo para conseguir la igualdad entre las personas), entonces tendrá sentido que se establezcan prerrogativas condicionadas sólo a la protección de la función pública de alta investidura, pues “representar al pueblo no significa únicamente cumplir con las clásicas funciones parlamentarias (básicamente legislar), sino que implica reforzar aún más su actividad controladora. Y para ello debe estar plenamente legitimada con el respaldo popular; es ahí donde se conecta el mandato representativo con la inmunidad parlamentaria” (STC 00026-2006-PI/TC, fundamento 9 in fine).
3.1.2. La inviolabilidad, la inmunidad, el antejuicio y el juicio político
30. A juicio de este Tribunal conviene recalcar en las diferencias constitucionales de los institutos de la inmunidad, el antejuicio y el juicio político, toda vez que el artículo 25 del Reglamento del Congreso los involucra.
3.1.2.1 La inviolabilidad de votos
y opiniones y el mandato parlamentario
31. Como parte del mandato
parlamentario,
(...) No son responsables (los congresistas) ante autoridad ni órgano
jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de
sus funciones (...).
32. Así, garantiza que los
parlamentarios puedan expresarse libremente y sin inhibiciones que puedan
coactarlo o restringirlo; además, dicha garantía que se expresa en el
debate permite que no se afecte el proceso de formación de la voluntad del
propio órgano legislativo y, en consecuencia, se extiende más allá de las
opiniones vertidas hacia el voto que no es otra cosa que la materialización
formal de las posiciones expuestas mediante la opinión. Sin embargo, la propia
Constitución aprecia que esta garantía sólo tendrá validez cuando el parlamentario ejerza sus funciones, por
lo que en ámbitos ajenos a dicho ejercicio la prerrogativa se desvanece. En
efecto este Tribunal ha considerado que
3.1.2.2 La inmunidad parlamentaria
33. En primer lugar, conviene señalar que el contenido de la prerrogativa
de la inmunidad parlamentaria a que se refiere el artículo 93º de
(...) No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del
Congreso o de
34.
Al respecto, este Colegiado
definió la inmunidad parlamentaria en el fundamento 5 de la sentencia recaída
en el Expediente N.º 0006-2003-AI/TC como una
garantía procesal penal de carácter político de la que son titulares los
cuerpos legislativos de un Estado a favor de sus miembros, de forma tal que
estos no puedan ser detenidos ni procesados penalmente sin la aprobación previa
del Parlamento; y precisó que su objeto es prevenir aquellas detenciones o
procesos penales que, sobre bases estrictamente políticas, pretendan perturbar
el debido funcionamiento del Congreso o alterar su conformación.
35.
Asimismo, en la sentencia del
Expediente N.º 1011-2000-HC/TC (fundamento 1), se ha dicho que la inmunidad parlamentaria es
(...)
una prerrogativa de los miembros del Poder Legislativo, consistente en la
imposibilidad de que sean procesados o detenidos salvo flagrante delito previo
levantamiento de la inmunidad por parte del correspondiente Poder Legislativo.
De este modo, se configura como un impedimento procesal para la apertura de la
instrucción penal, cuya estricta observancia constituye un elemento de especial
importancia del procedimiento preestablecido por la ley y, desde tal
perspectiva, como atributo integrante del derecho al debido proceso.
36.
La inmunidad parlamentaria opera
tan sólo respecto de delitos comunes; para los funcionales existe la acusación
constitucional prevista en el artículo 99º de
37. Así, circunscrita constitucionalmente la inmunidad parlamentaria como
las inmunidades de arresto y proceso, es posible entenderla, entonces, como una
garantía que busca proteger la libertad personal de los parlamentarios contra
detenciones y procesos judiciales con aparente contenido penal relacionado con
delitos comunes que tienen una evidente motivación y finalidad política. Con dicha
protección se salvaguarda la conformación y funcionamiento del Parlamento. Por
ello, corresponde al Poder Legislativo efectuar
la valoración de los móviles políticos que puedan existir a través del
procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria, a fin de
garantizar la autonomía del Parlamento y la plena vigencia del principio de
separación de poderes (artículo 43º de
38. Si la finalidad de la inmunidad parlamentaria está destinada
fundamentalmente a la constitución y funcionamiento del Congreso, entonces la
inmunidad no puede considerarse como un derecho o una prerrogativa individual
de los congresistas, sino como una garantía institucional del Parlamento que
protege la función congresal y al propio Poder Legislativo. Por tales razones, para que funcione correctamente el Parlamento es
necesario dotarlo de ciertos mecanismos que así lo permitan, como el de la inmunidad parlamentaria, o la freedom from arrest or molestation, además de la ya nombrada inviolabilidad de voto y opiniones (freedom
from speech). Ahora bien, los ámbitos de protección de estos privilegios
encuentran límites y condicionamientos en la propia Constitución, por lo que la
exención circunscrita en el interna corporis acta será vigente
cuando el parlamentario realice una actividad
estrictamente congresal, y no más allá (cfr.
STC 00026-2006-PI/TC, fundamento13).
39. Así, se precisa que la inmunidad parlamentaria solamente rige para los procesos penales y para el arresto (salvo en el caso de delito flagrante) cuando se trata de supuestos delitos comunes, en consecuencia no se puede invocar respecto de los procesos administrativos, civiles e incluso respecto de las diligencias preliminares de investigación que por mandato constitucional compete realizar al Ministerio Público.
3.1.2.3
El antejuicio
40.
corresponde a
41. Al
respecto, este Colegiado en la sentencia recaída en el Expediente N.º
0006-2003-AI/TC, Caso 65 Congresistas de
(...) en el antejuicio sólo
caben formularse acusaciones por las supuestas
responsabilidades jurídico-penales (y no políticas) de los funcionarios
estatales citados en el artículo 99° de
De esta forma en los casos de
antejuicio las funciones del Congreso pueden ser, en cierta medida, asimiladas
a las del Ministerio Público (porque acusa), e incluso a las del juez
instructor (porque previamente investiga), pero nunca a las del juez decisor
(porque nunca sanciona). Y es que la facultad de aplicar sanciones sobre la
base de argumentos jurídico-penales, es exclusiva del Poder Judicial.
En síntesis, el antejuicio es
una prerrogativa funcional de la que gozan determinados funcionarios, con el
propósito de que no puedan ser procesados ante la judicatura penal por los
delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, sin que medie un
procedimiento con las debidas garantías procesales ante el Congreso de
El procedimiento de acusación
constitucional contra los funcionarios enumerados en el artículo 99° de
42. Por tanto, el antejuicio político ha sido concebido como una prerrogativa funcional cuyo objeto principal es la proscripción del inicio de un proceso penal contra un alto funcionario si es que previamente no ha sido sometido a un proceso investigatorio y acusatorio en sede parlamentaria. No cabe, pues, formular denuncia ni abrir instrucción penal si no se cumple con este requisito sine qua non; mucho menos en virtud de lo establecido por nuestra propia ley fundamental en su artículo 159º, que a la letra dice “corresponde al Ministerio Público: 1. promover de oficio, o a petición de parte, la acción judicial en defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por el derecho”.
43. Recuérdese,
como ya lo ha dicho este Colegiado en reiteradas oportunidades, que en virtud
del principio de unidad de
44. Por otra parte, este Tribunal en la sentencia recaída en el Expediente 0006-2003-PI/TC antes aludida manifestó que
“no
existen criterios razonables que permitan concluir que la prerrogativa del
antejuicio deba dar lugar a algún grado de interferencia con la independencia y
autonomía de los poderes públicos encargados, por antonomasia, de la
persecución e investigación del delito. Por ello, este Colegiado observa con
preocupación lo expuesto en el tercer y quinto párrafo del artículo 100° de
El Tribunal Constitucional considera que las
referidas disposiciones son contrarias al aludido principio fundamental sobre
los que se sustenta el Estado democrático de derecho: la separación de poderes.
Si bien dicho principio no puede negar la mutua colaboración y fiscalización
entre los poderes públicos, impone la ausencia de toda injerencia en las
funciones esenciales y especializadas que competen a cada una de las
instituciones que diagraman la organización del Estado. En tal sentido, en modo
alguno puede restringirse la autonomía que corresponde al Ministerio Público en
el desenvolvimiento de las funciones que
45. Por lo expuesto, este Tribunal
reitera la recomendación al Congreso de
46. Finalmente, aun cuando en anterior
oportunidad se pueda interpretar que este Tribunal ha considerado que se
requiere de una acusación constitucional para que el Ministerio Público pueda
realizar diligencias preliminares de investigación a los altos funcionarios
comprendidos en el artículo 99º de
3.1.2.3 El juicio
político
47. Por otra parte, el Tribunal
Constitucional ha considerado que la función congresal sancionadora, prevista
en el primer párrafo del artículo 100º de
48. Así, en
49. Al
respecto este Colegiado estima que atendiendo a la función de control de la
constitucionalidad que
3.2
Consideraciones sobre el fondo en el análisis del caso
50. Realizadas las
precisiones constitucionales en torno a las prerrogativas parlamentarias y al
mandato representativo, corresponde apreciar la constitucionalidad del artículo
25º del Reglamento del Congreso de
a.
En caso de muerte, o enfermedad o accidente que lo inhabilite de manera
permanente para el ejercicio de sus funciones.
b.
En caso de haber sido inhabilitado o destituido en juicio político por
infracción constitucional.
c.
En caso de que haya sido condenado mediante sentencia firme a pena
privativa de la libertad efectiva por la comisión de delito doloso.
d.
En caso de proceso penal, si el congresista ha sido suspendido en
antejuicio político.
e.
En caso de proceso penal con imposición de mandato de detención, previo
levantamiento de la inmunidad parlamentaria.
51.
En los
supuestos denotados en los acápites a, b, c y d se desarrolla el llamado al
accesitario para reemplazar al congresista cuyo mandato legislativo ha vacado
en concordancia con lo establecido en el artículo 15º del Reglamento del
Congreso de
El
cargo de Congresista es irrenunciable. Sólo vaca por muerte, inhabilitación
física o mental permanente que impida ejercer la función y por inhabilitación
superior al período parlamentario o destitución en aplicación de lo que
establece el artículo 100° de
52. No siendo materia del presente proceso de inconstitucionalidad lo regulado en los supuestos aludidos supra, este Colegiado procede a realizar un análisis de constitucionalidad por el fondo de los supuestos “d” y “e” respecto de los cuales se ha determinado que mientras dure la suspensión temporal el llamado al accesitario requiere del voto aprobatorio de la mitad más uno del número de congresistas.
53. Para comprender la naturaleza de la disposición cuya inconstitucionalidad se solicita es necesario previamente responder a las siguientes interrogantes.
i. En caso de haber lugar a la formación de causa, previo procedimiento de antejuicio político, ¿es facultativa la potestad del congreso de suspender temporalmente al congresista acusado?
ii. En caso de levantamiento de inmunidad parlamentaria ¿es facultativa la potestad de suspender temporalmente contra el que se postula un juicio penal?
iii. ¿Cuánto puede durar la suspensión temporal dentro de los cánones de constitucionalidad de la medida?
iv. ¿Es potestad de la mayoría del parlamento llamar al congresista accesitario para el reemplazo del congresista suspendido temporalmente?
54. La
suspensión temporal de un congresista de
3.2.1 La suspensión
temporal y las facultades del parlamento
55. Como ya se ha determinado, el artículo 25º del
Reglamento del Congreso de
56. La
suspensión temporal de un congresista puede ser impuesta como una medida
disciplinaria conforme lo dispone
57. Sin
embargo, ello no significa que no sea lícito que el Congreso, respecto del
parlamentario que se encuentra sometido a un juicio penal, previo levantamiento
de la inmunidad (en caso proceso penal por delitos comunes con mandato de
detención) o como consecuencia del antejuicio (en caso de delito de función),
pueda decidir si éste continúa en el ejercicio de sus funciones, pues es
perfectamente lícito que si dicho ejercicio compromete a las tareas
constitucionalmente reservadas al Congreso de
Luego de la sustentación del informe y la formulación de la acusación
constitucional por
58. El derecho a la presunción de
inocencia ha sido analizado por este Colegiado en múltiples ocasiones. Así en
la sentencia recaída en el Expediente N.º 10107-2005-HC/TC (fundamentos 2, 3, 4
y 7) se señaló que el fundamento de este derecho se halla tanto en el
principio-derecho de dignidad humana (artículo 1º de
59. De
allí que la suspensión temporal y provisional para el ejercicio de las
funciones congresales por el hecho de estar incurso en un proceso judicial por
delito doloso con mandato de detención en el que se pida el levantamiento de la
inmunidad parlamentaria, y ésta haya sido concedida, o por el hecho de estar
incurso en proceso penal a propósito de la declaración de “ha lugar a la
formación de causa” en antejuicio político, no vulnera en abstracto el
principio derecho de presunción de inocencia (artículo 2º, inciso 24, literal e
de
60. Es
en este sentido que este Colegiado aprecia que una suspensión temporal deja de
ser tal si se convierte en una suspensión que, sujeta al tiempo que puede durar
el proceso judicial, pueda, por su paso y duración, convertirse en una
verdadera sanción, por lo que exhorta al Congreso de
3.2.2 El principio
democrático y el principio minoritario: condicionamiento de mayoría para
reemplazo temporal del congresista suspendido como medida cautelar
61. En
reiteradas ocasiones este Tribunal ha destacado que, tal como se desprende del
artículo 43º de
62. La
democracia se fundamenta pues en la aceptación de que la persona humana y su
dignidad son el inicio y el fin del Estado (artículo 1º de
63. Desde
luego, como también ya lo ha advertido este Tribunal Constitucional, es consustancial a tal cometido el
reconocimiento de un gobierno representativo (artículo 45º de
64. Así,
se ha considerado que de las mencionadas disposiciones de
65. Asimismo, es importante distinguir entre el principio de la mayoría, que postula que en ausencia de unanimidad el criterio que debe guiar la adopción de las políticas y las decisiones es el de la mayoría de los participantes, y la regla de la mayoría, que exige el reconocimiento de la necesidad y legitimidad de la existencia de minorías, así como de sus correspondientes derechos, lo que implica ciertamente la participación de las minorías en la elaboración, aprobación y aplicación de las respectivas políticas.
66. En el Estado Constitucional, si bien se exige el respeto al principio democrático, también se exige el control y balance entre los poderes del Estado; asimismo, si bien se exige el respeto a las decisiones de las mayorías, también se exige que tales decisiones no desconozcan los derechos de las minorías, pues el poder de la mayoría solo adquirirá legitimidad democrática cuando permita la participación de las minorías y reconozca los derechos de estas; y finalmente, si bien se exige mayor participación de los ciudadanos en el Estado, también se exige mayor libertad frente al Estado. La participación del pueblo –y del Parlamento– en el gobierno en un Estado Constitucional exige que tal participación sea realizada respetando fundamentalmente los derechos constitucionales y el control y el balance entre los poderes del Estado.
67. Al respecto, se ha sostenido con acierto que en todo Estado en el que de hecho no se observe la distinción entre Constitución y gobierno no existe verdadera Constitución, ya que la voluntad de gobierno carece de control, de modo que en realidad estamos ante un Estado despótico.
3.2.3 El sistema electoral, el principio de
representación proporcional y la representación nacional
68. Así, desde la perspectiva del principio democrático se perfila la materialización de una igualdad que excluye que ciertas minorías o grupos sociales en desventaja puedan quedarse ´aislados y sin voz` o que incluso se merme su capacidad deliberativa. Desde el punto de vista social, la idea de igualdad legitima un derecho desigual a fin de garantizar a individuos y grupos desaventajados una igualdad de oportunidades. De allí que a partir del sufragio universal se materializa la representación nacional en la que confluyen mayorías y minorías (o, incluso minorías mayoritarias y minorías minoritarias) en un Estado inclusivo y tolerante que se asienta en el pluralismo político, por lo que no se puede sustituir la voluntad del pueblo que se ejerce a través del derecho al sufragio desde su dimensión activa y pasiva y desarticular la composición de las fuerzas políticas que, conforme a la configuración constitucional y legal, ha llegado a convertirse en una voz que puede deliberar y en votos en torno a los asuntos que sean sometidos a decisión.
69. Es
por ello que constreñir el número de congresistas asignado a una “fuerza”
parlamentaria por el pueblo a la decisión de una mayoría coyuntural expresada
en el Congreso, vulnera por el fondo el artículo 176º de
[e]l sistema electoral tiene
por finalidad asegurar que las votaciones traduzcan la expresión auténtica,
libre y espontánea de los ciudadanos; y que los escrutinios sean reflejo exacto
y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votación
directa.
70. En
este sentido resulta inconstitucional la frase “previo acuerdo de la mitad más
uno del número de miembros del Congreso” contenida en el segundo párrafo del
artículo 25º del Reglamento del Congreso de
71. Por
otro lado, el sistema de representación asumido por el constituyente es el
proporcional, conforme lo establece el artículo 187º de
72. Como
quedó dicho, el artículo 187º de
73. Por
ello, siendo función del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) proclamar a los
candidatos elegidos de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo
178º de
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA
la demanda de inconstitucionalidad de autos; en consecuencia inconstitucional
por la forma y por el fondo la frase “previo
acuerdo de la mitad más uno del número de miembros del Congreso” contenida en
el segundo párrafo del artículo 25º del Reglamento del Congreso de
2. Recomendar que el Congreso de
3. Recomendar al Congreso de
Publíquese y notifíquese.
SS.
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA