EXP. N.°
02695-2006-PC/TC
LIMA
MARÍA ELENA CHOQUE
CHOQUENAYRA
En Lima, a los 14 días del mes de abril de 2009,
ASUNTO
Recurso
de agravio constitucional interpuesto por doña María Elena Choque Choquenayra
contra la sentencia de
ANTECEDENTES
Con
fecha 30 de abril de 2004, la recurrente interpone demanda de cumplimiento
contra el Ministerio de Educación, con el objeto de que se dé cumplimiento a
El
Procurador Público Adjunto a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de
Educación contesta la demanda deduciendo la excepción de falta de agotamiento
de la vía administrativa, solicitando que la demanda sea declarada improcedente
o alternativamente infundada, dado que la no expedición del Reglamento de
El Vigésimo Octavo Juzgado Civil de Lima,
con fecha 13 de setiembre de 2004, declara infundada la excepción deducida e
improcedente la demanda, considerando que la potestad de reglamentar las leyes
le corresponde al Presidente de
La recurrida, revocando la apelada, declara infundada la demanda, atendiendo a que no se evidencia la afectación de un derecho protegido, de modo evidente, grave e inminente.
FUNDAMENTOS
Petitorio
1.
Conforme aparece del petitorio de la demanda, el objeto del
presente proceso constitucional se dirige a que el Ministerio de Educación
proceda a dar cumplimiento a
2.
En el presente caso, la controversia se ha centrado en
definir si el mandato contenido en
Exigibilidad
de un mandato contenido en una Ley. Legitimación abierta
3.
De manera preliminar a la dilucidación de la controversia,
se hace necesario precisar si la demanda interpuesta responde o no a los
presupuestos previstos por el Código Procesal Constitucional. A este respecto,
lo primero que debe señalarse es que en el caso de autos no se está reclamando
por la exigencia de una obligación contenida en un acto o resolución
administrativa, sino por un mandato directamente nacido de la ley, lo que
supone que a contrario sensu de lo
sostenido por la demandada, existe una
legitimación abierta o extensiva en la interposición del proceso
constitucional, de conformidad con lo establecido en el primer párrafo del
Artículo 67 del Código Procesal Constitucional.
El
proceso de cumplimiento y el derecho a la eficacia de las normas legales y
actos administrativos
4.
Por otro lado, tampoco cabe asumir que para promover el
proceso de cumplimiento sea necesaria la vulneración de algún derecho
constitucional. Como lo ha sostenido este mismo Colegiado en
Evaluación
de la controversia a la luz de los requisitos del mandato exigido
5.
En lo que respecta al fondo de la controversia, este
Colegiado considera que, a efectos de determinar la legitimidad o no en la
obligatoriedad del mandato exigido, se hace necesario contrastar si, de acuerdo
con los precedentes jurisprudenciales establecidos, procede estimar la demanda.
Para ello, y conforme quedó señalado en la citada Sentencia 0168-2005-PC/TC,
para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto
administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles a través
del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad
pública, el mandato contenido en aquellos deberá reunir los siguientes
requisitos mínimos comunes: a) Ser
un mandato vigente; b) Ser un
mandato cierto y claro; es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma
legal o del acto administrativo; c)
No estar sujeto a controversia ni a interpretaciones dispares; d) Ser de ineludible y obligatorio
cumplimiento; e) Ser incondicional.
Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su
satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.
Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos,
además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá:
f) Reconocer un derecho
incuestionable del reclamante; y g)
Permitir individualizar al beneficiario.
6.
Del recuento de los anteriormente mencionados requisitos,
queda claro que, por lo que respecta a las características de la presente
controversia y a la naturaleza fundamentalmente legal del mandato invocado,
resultan aplicables (y por ende exigibles) al caso de autos los requisitos
contemplados en los acápites a), b), c), d) y e). Procede, en consecuencia, su
evaluación.
La
vigencia del mandato
7.
En lo que respecta a la configuración del primer requisito,
resulta evidente que el mandato contenido en la ley invocada no sólo no admite
discusión alguna, sino que incluso es abiertamente reconocido como tal por
parte de la demandada. En efecto,
La
certeza y claridad del mandato
8.
En lo que concierne al segundo requisito, no cabe duda
alguna de que, por su contenido, la norma invocada encierra un mandato que goza
de las características de certeza y de claridad. Si, de acuerdo con su propio
tenor, “El Ministerio de Educación
reglamentará la presente ley en un plazo de ciento veinte días”, quiere
ello decir que el mandato exigido no solo existe como tal (i.e es real en los hechos y en derecho), sino que es directo o
evidente, no admitiendo otra interpretación que no sea la postulada desde su
propio contenido textual.
El
carácter no controversial del mandato
9.
En lo que atañe al tercer requisito y al hilo de la
consideración precedente, no se trata de un mandato que pueda encontrarse
sujeto a controversias o a interpretaciones dispares. La norma es indiscutible
al establecer un plazo determinado (en este caso de 120 días) para el
cumplimiento de una obligación concreta (la emisión de un reglamento). En todo
caso y aun cuando pueda argumentarse que
La
obligatoriedad del mandato
10. En lo que se
refiere al cuarto requisito, este Colegiado se encuentra persuadido de que el
mandato invocado resulta de ineludible y obligatorio cumplimiento, pues como ya
se ha precisado, la norma que lo reconoce no establece excepciones a su
contenido o alcances. Se trata en suma,
y como ha sido señalado, de una obligación imperativa que al Estado corresponde
cumplir, sin otro referente que el de un plazo, que aunque ciertamente podría
haber sido objeto de modificaciones (si la autoridad competente lo hubiese
estimado conveniente), no lo ha sido en el presente caso, originando que la
única forma de darlo por cumplido sea en sus propios términos o conforme a sus
propios alcances.
La
incondicionalidad del mandato
11. Finalmente y en
concordancia con el requisito precedente, no existe en el contenido del mandato
exigido restricción o limitación alguna. Su efectivización, en otras palabras,
no se encuentra sujeta a la presencia de unas circunstancias determinadas o a
la observancia discrecional de quienes son sus destinatarios, sino que es
plenamente incondicional en su cumplimiento. Se efectiviza en sus propios
términos los que, como ya se ha mencionado, son directos y concretos.
La
legitimidad de la pretensión demandada
12. De acuerdo con
los fundamentos expuestos y tras merituarse los argumentos de las partes así
como las instrumentales obrantes en el expediente, considera este Colegiado que
la pretensión contenida en la demanda resulta plenamente legítima, no
encontrándose como contrapartida argumento alguno que justifique o atenúe la
inercia u omisión en la que, hasta la fecha, ha venido incurriendo el Estado.
13. Es pertinente
señalar que si, a contrario sensu de
lo señalado precedentemente, existieran motivos o circunstancias que
justificaran la demora en la que se ha incurrido, bien pudo el Estado optar por
modificar los plazos establecidos en la norma invocada o sus propios alcances;
sin embargo, nada de ello se observa en el presente caso, lo que permite
considerar que el ocio reglamentario carece de toda explicación razonable.
Los
alcances de la presente sentencia
14. Existiendo la
certeza en torno a la legitimidad de la pretensión demandada, este Colegiado,
empero, se ve en la necesidad de precisar los alcances de su decisión. Esto
último se hace pertinente en razón de que, de acuerdo con la previsión
contenida en el Artículo 66 del Código Procesal Constitucional, y
particularmente en el inciso 2), “Es
objeto del proceso de cumplimiento ordenar que el funcionario o autoridad
pública renuente: [...] Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan
emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento”.
15. El dispositivo
antes mencionado admite dos interpretaciones: a) La que lo obligaría a que el pronunciamiento expreso sólo se
limite a una justificación o explicación en torno de las razones por las que no
ha sido emitida la resolución o reglamento respectivo; y b) La que lo obligaría a que el pronunciamiento expreso equivalga a
la emisión necesaria y definitiva de la resolución administrativa o reglamento
indebidamente omitidos.
16. Considera este
Colegiado que, aunque una lectura estrictamente literal del Código Procesal
Constitucional permitiría convalidar las dos interpretaciones antes
mencionadas, la única forma de hacer efectivo el objeto o finalidad del proceso
de cumplimiento se compatibiliza con la segunda de las alternativas
mencionadas. Si lo que la ley ordena no es cumplido y si, frente al incumplimiento
de un mandato, procede el proceso de cumplimiento, la única conclusión lógica,
a la par que razonable, apunta a fortalecer los objetivos del proceso antes que
a desvirtuarlos, lo que a contrario sensu no sucedería si,
acudiendo a la primera interpretación (que este Colegiado descarta), el
pronunciamiento expreso sólo significara la convalidación o justificación de
una inercia o ineficacia no permitida.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la
autoridad que le confiere
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA la
demanda de cumplimiento interpuesta por doña María Elena Choque Choquenayra.
2.
Ordena al Ministerio de Educación, de conformidad con los
fundamentos de la presente sentencia, que cumpla con reglamentar todos los
aspectos desarrollados en
Publíquese
y notifíquese
SS.
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ