EXP. N.º 01805-2007-PHD/TC
LIMA
FRANCISCO JAVIER
CASAS CHARDON
En Lima, a los 31 días del mes de agosto de 2009,
El recurso de agravio constitucional interpuesto por don Javier
Casas Chardon contra la sentencia de
ANTECEDENTES
1.
Demanda
Con fecha 30 de septiembre de
2003, de fojas 38, el recurrente interpone demanda de habeas data contra el
Ministro de Defensa y
1.
Cuáles fueron los
hechos específicos, en cada Región, por los que se decretó el estado de
emergencia el 27 de mayo de 2003, mediante Decreto Supremo N.º 055-2003-PCM.
2.
Qué acciones militares
se han realizado en los departamentos que el día de la presentación de la
solicitud de información ante la entidad demandada no se encontraban en estado
de emergencia, según
3.
La cantidad de
efectivos de las Fuerzas Armadas que fueron desplegados en cada Región, durante
la vigencia del estado de emergencia.
4.
Las partidas del
presupuesto de defensa de donde salieron los fondos destinados para realizar
las operaciones militares llevadas a cabo por las Fuerzas Armadas durante el
estado de emergencia.
Señala
que con fecha 2 de julio de 2003,
Posteriormente,
el demandante es notificado con el Oficio N.º 13737 SGMD-M, de fecha 8 de
agosto del 2003, mediante el cual se deniega la entrega de la información sobre
la base que el primer punto de la solicitud ostenta un carácter eminentemente
político, y que el segundo puesto está referido a información reservada,
omitiendo pronunciarse sobre la tercera parte de la solicitud de información.
Por
otra parte, señala que el Ministerio de Defensa posee la información requerida,
en la medida que tanto
Asimismo,
argumenta que mediante Resolución Suprema N.º 181-2003-DE y Decreto Supremo N.º
062-2003-PCM, el Gobierno levantó el estado de emergencia, por lo que, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del TUO de
Por
otra parte, menciona que ha existido una ilegalidad en el procedimiento
administrativo seguido para la obtención de la información requerida, ya que se
habría seguido un procedimiento derogado. Desde la perspectiva del demandante,
se advierte que se ha seguido el procedimiento señalado por el artículo 3 del
Decreto Supremo N.º 018-2001, cuando el que corresponde es el previsto en el
artículo 11º de
2.
Contestación de demanda
El
Ministerio de Defensa contesta la demanda y, rechazándola, solicita que la
misma sea declarada improcedente o infundada.
Respecto
a la primera información solicitada, menciona que esta se encontraba
expresamente enmarcada en los considerandos de los Decretos Supremos N.º
055-2003-PCM y 181-2003-DE, circunstancia que fue manifestada oportunamente al
demandante mediante Oficios V-200-1040 y N.º 13737 SGMD-M.
Respecto
a la información sobre las acciones militares que se han realizado en los
departamentos que el día de la presentación de la solicitud del demandante no
se encontraban en estado de emergencia, así como la referida a la cantidad de
efectivos de las Fuerzas Armadas que fueron desplegados en cada Región durante
la vigencia del estado de emergencia; la parte demandada sostiene que tal
información se enmarcaba dentro de las excepciones del ejercicio del derecho de
acceso a la información pública, en tanto que el artículo 15 de
En ese
contexto, señala que dicha información “(...) hubiera sido utilizada por los
rezagos terroristas con la finalidad de actuar con conocimiento del personal
militar involucrado en las acciones de defensa de la democracia, en futuras
declaraciones de estado de emergencia”. (foja 69).
3.
Sentencia de primera instancia
Con fecha 12 de agosto de 2005,
el Sexagésimo Tercer Juzgado Especializado en lo Civil de Lima declara fundada
en parte la demanda y, en consecuencia, ordena que se proporcione información
sobre los hechos específicos, en cada Región, por los que se decretó el estado
de emergencia; así como acerca de las partidas del presupuesto de defensa desde
donde salieron los fondos destinados para realizar las operaciones militares
llevadas a cabo por las Fuerzas Armadas durante el estado de emergencia.
Respecto de la primera
pretensión, señala que los fundamentos del Decreto Supremo N.º 055-2003-PCM no
precisan de manera concreta cuáles fueron los hechos específicos ocurridos en
cada Región involucrada y que llevaron a la declaratoria del estado de
emergencia. Sostiene que si bien la declaratoria de dicho régimen de excepción
constituye una potestad del Presidente de
Con relación a las pretensiones
dirigidas a obtener información sobre las acciones militares que se han
realizado en los departamentos que el día de la solicitud no se encontraban en
estado de emergencia, así como respecto del número de efectivos de las Fuerzas
Armadas que fueron desplegados en cada Región durante el estado de emergencia;
estima que la entrega de dicha información podría tener una seria incidencia en
la estrategia del Estado peruano para restablecer la paz interna, ya que se
pondría en sobre aviso a aquellos grupos que efectivamente se encuentran
perturbando el normal desarrollo de las actividades de la comunidad.
Finalmente, respecto a la
solicitud de las partidas del presupuesto de defensa relativas a los fondos
destinados para realizar las operaciones militares llevadas a cabo por las
Fuerzas Armadas durante el Estado de emergencia, considera que la información
entregada a la demandante no precisa lo solicitado, por lo que atendiendo a una
interpretación restrictiva de los supuestos de excepción al ejercicio de los
derechos fundamentales, procede responder a la solicitud de información en los
términos en ella planteados.
4. Sentencia de segunda instancia
La segunda instancia revoca la
sentencia apelada en el extremo que declara fundada la demanda, y reformándola,
la declara infundada, al considerar que dados los motivos y las finalidades que
albergó la declaratoria del Estado de emergencia –entiéndase, el
restablecimiento del orden interno–, dicha información no puede ser develada,
más aún porque ello pondría en grave riesgo la eficacia de la estrategia
diseñada por el Estado para contrarrestar los referidos actos de violencia que suscitan,
precisamente, la declaratoria del régimen de excepción.
FUNDAMENTOS
Del análisis de lo actuado en
autos se desprende que la accionante formula demanda de hábeas data a fin de
que el Tribunal Constitucional ordene remitir la información requerida al
Ministerio de Defensa sobre los puntos siguientes:
1.
Cuáles fueron los
hechos específicos, en cada Región, por los que se decretó el estado de
emergencia el 27 de mayo del 2003, y que supusieron la perturbación de la paz,
del orden interno o graves circunstancias que afectaron la vida de la nación,
según Decreto Supremo N.º 055-2003-PCM.
2.
Qué acciones militares
se han realizado en los departamentos que el día de presentación de la
solicitud de información ante la entidad demandada no se encontraban en estado
de emergencia, según
3.
La cantidad de
efectivos de las Fuerzas Armadas que fueron desplegados en cada Región, durante
la vigencia del estado de emergencia, para hacer frente a cada uno de los
hechos que lo motivaron.
4.
Las partidas del presupuesto
de defensa de donde salieron los fondos destinados para realizar las
operaciones militares llevadas a cabo por las Fuerzas Armadas durante el estado
de emergencia.
¿Es
discrecional el establecimiento de un régimen de excepción?
1.
Un primer punto a
determinar y que guarda directa relación con la primera pretensión solicitada por el demandante, es
el referido a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo para decretar un estado
de emergencia.
2.
Cabe recordar que el
artículo 137.º de
“Artículo 137°.
El Presidente de
1. Estado de emergencia, en caso de
perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves
circunstancias que afecten la vida de
El plazo del estado de emergencia no
excede de sesenta días. Su prórroga requiere nuevo decreto. En estado de emergencia las Fuerzas Armadas
asumen el control del orden interno si así lo dispone el Presidente de
3.
La norma
constitucional nos deriva directamente a la conclusión de que el establecimiento
de un régimen de excepción está sujeto a determinados requisitos o parámetros.
Así, por ejemplo, en
“a) Que su otorgamiento se produzca cuando se acredite que
el orden institucional y la seguridad del Estado se encuentran en severo
peligro. En ese contexto, deben haberse presentado condiciones políticas,
sociales y económicas o de fuerza mayor provenientes de la naturaleza, que no
pueden ser controladas a través de los medios ordinarios con que cuenta el
Estado.
b) Que la aplicación de las medidas extraordinarias tenga
carácter temporal, es decir, que no se extienda más allá del tiempo
estrictamente necesario para el restablecimiento de la normalidad
constitucional y, por tanto, de la vigencia rediviva de la normalidad ordinaria
del Estado.”
4.
Continuando con dicho
razonamiento, debemos concluir que, ciertamente, y aunque la disposición
mencione que el Poder Ejecutivo deberá rendir cuentas solamente al Congreso de
5.
Por ello, si tomamos
en consideración que en el caso concreto, el estado de emergencia fue declarado
en todo el territorio nacional; existe por demás un interés en conocer si
existieron, realmente, motivos suficientes para adoptar una decisión de tal magnitud,
o si, por el contrario, bajo pretexto de un clima de inestabilidad y alteración
del orden público en determinadas zonas del país; se optó por la medida
desproporcionada, es decir, por comprender dentro del régimen de excepción a
aquellos lugares en los que el grado de perturbación del orden interno no
revestía de una gravedad que justificara su inclusión en dicho régimen.
6.
Por lo tanto, si bien
no era necesario que en el Decreto Supremo 005-2003-PCM, que declaró el estado
de emergencia, se precisen detalladamente los actos que condujeron a su
establecimiento, existe un legítimo interés de la ciudadanía por conocerlos,
por lo que el primer extremo de la demanda debe ser estimado, debiendo entregar
la entidad demandada la información relativa a los hechos concretos que, en
cada región del país, motivaron la declaratoria del Estado de emergencia.
Acceso
a la información pública y regímenes de excepción
7.
La naturaleza de la
información solicitada por el demandante nos lleva al interrogante sobre los
alcances que tiene el establecimiento y la vigencia de un régimen de excepción
para constituirse como una causa justificada de excepción o restricción de los
derechos fundamentales.
8.
Si advertimos lo
dispuesto en el artículo 137 de
9.
Siguiendo esa línea
argumentativa, una conclusión preliminar nos llevaría a sostener que el derecho
de acceso a la información pública no es pasible de restricción alguna en el
marco de un régimen de excepción. Sin embargo, cabe recordar que uno de los
supuestos de regímenes de excepción lo constituye el denominado “estado de
emergencia”, el mismo que puede ser establecido en aquellos supuestos en los
que exista una perturbación a la paz o del
orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de
10.
Recurriendo a un
interpretación sistemática de
11.
En esa misma
dirección, la norma que desarrolla el derecho de acceso a la información
pública, entiéndase
[…]
El derecho de acceso a la información pública no
podrá ser ejercido respecto a la información expresamente clasificada como
secreta, que se sustente en razones de seguridad nacional, en concordancia con
el artículo 163 de
1. Información clasificada en el ámbito militar,
tanto en el frente interno como externo:
(…)
b.
Las operaciones y
planes de inteligencia y contrainteligencia militar.
(…)
d.
Órdenes de operaciones, logísticas y conexas, relacionadas con planes de
defensa militar contra posibles agresiones de otros Estados o de fuerzas
irregulares militarizadas internas y/o externas, así como de operaciones en
apoyo a
(…)
g.
Información del
Personal Militar que desarrolla actividades de Seguridad Nacional y que pueda
poner en riesgo la vida e integridad de las personas involucradas.
2. Información clasificada en el ámbito de
inteligencia tanto en el frente externo como interno:
a.
Los planes
estratégicos y de inteligencia, así como la información que ponga en riesgo sus
fuentes.
b.
Los informes que de
hacerse públicos, perjudicarían la información de inteligencia.
(...)
d. Información relacionada
con el alistamiento del personal y material.
e. Las actividades y planes estratégicos de
inteligencia y contrainteligencia, de los organismos conformantes del Sistema
de Inteligencia Nacional (SINA), así como la información que ponga en riesgo
sus fuentes.
f.
Información del personal civil o militar que desarrolla actividades de
Seguridad Nacional y que pueda poner en riesgo la vida e integridad de las
personas involucradas.
g.
La información de
inteligencia que contemple alguno de los supuestos contenidos en el artículo 15
numeral 1.
(...)
Artículo
15-A.- Excepciones al ejercicio del derecho: Información reservada
El derecho de acceso a la información pública no
podrá ser ejercido respecto de la información clasificada como reservada. En consecuencia
la excepción comprende únicamente los siguientes supuestos:
1. La información que por razones de seguridad
nacional en el ámbito del orden interno cuya revelación originaría un riesgo a
la integridad territorial y/o [a] la subsistencia del sistema democrático. En
consecuencia se considera reservada la información que tiene por finalidad
prevenir y reprimir la criminalidad en el país y cuya revelación puede
entorpecerla y comprende únicamente:
a.
Los planes de
operaciones policiales y de inteligencia, así como aquellos destinados a
combatir el terrorismo, tráfico ilícito de drogas y organizaciones criminales,
así como los oficios, partes y comunicaciones que se refieran expresamente a
ellos.
(...)
c. Los planes de seguridad y defensa de
instalaciones policiales, establecimientos penitenciarios, locales públicos y
los de protección de dignatarios, así como los oficios, partes y comunicaciones
que se refieran expresamente a ellos.
d. El
movimiento del personal que pudiera poner en riesgo la vida e integridad de las
personas involucradas o afectar la seguridad ciudadana.
[...]”
12.
Antes de entrar a las cuestiones de fondo, el
Tribunal Constitucional estima pertinente pronunciarse sobre la diferencias
entre información calificada de secreta,
reservada y confidencial para poder establecer en cual de los supuestos se
encuentra dicho pedido de información.
13.
Por el tenor del artículo 15 se entiende que la
información calificada de secreta se
refiere a todo lo concerniente a la defensa nacional entendida esta como las
actividades que realizan las Fuerzas Armadas para proteger al estado en caso de
agresión interna o externa; está vinculada estrechamente con la seguridad nacional y relacionada con
el ámbito militar y el Sistema de Inteligencia Nacional (SINA).
14.
La información, en cambio, se refiere a
seguridad nacional pero de orden interno, relativa a las actuaciones policiales
para prevenir y reprimir la criminalidad en el país.
15.
En cuanto a la información confidencial, esta tiene una connotación referente al manejo de la
información de decisiones de gobierno, investigaciones vinculadas a la potestad
sancionadora de
A continuación pasaremos a
analizar la segunda y tercera pretensión del demandante.
16.
Cabe recordar que la segunda pretensión se
refiere a qué acciones militares se han realizado en los departamentos que el
día de presentación de la solicitud de información ante la entidad demandada,
el 25 de junio de 2003, no se encontraban en estado de emergencia, según
17.
Estas dos citadas pretensiones se encuentran
enmarcadas dentro de los supuestos de
18.
Pero hay que tener en cuenta que esta misma ley
en su artículo 15.º señala que “con posterioridad a los cinco años de la clasificación
(…), cualquier persona puede solicitar la información clasificada como secreta,
la cual será entregada si el titular del sector del pliego respectivo considera
que su divulgación no pone en riesgo la seguridad de las personas, la
integridad territorial y/o [la] subsistencia del sistema democrático. En caso
contrario deberá fundamentar expresamente y por escrito las razones para que se
postergue la clasificación y el período que considera que debe continuar
clasificado. Se aplican las mismas reglas si se requiere una nueva prórroga por
un nuevo período. El documento que fundamenta que la información continúa como
clasificada se pone en conocimiento del Consejo de Ministros, el cual puede
desclasificarlo”.
19.
Bajo esta premisa el
demandante podrá pedir dicha información porque el Tribunal Constitucional no
es competente para determinar si estos dos pedidos que se encuentran enmarcados
dentro de información calificada de secreta
siguen siéndolo; por lo tanto, ambas pretensiones son improcedentes.
20.
En cuanto a la cuarta
pretensión sobre las partidas del presupuesto de defensa de donde salieron los
fondos destinados para realizar las operaciones militares llevadas a cabo por
las Fuerzas Armadas durante el estado de emergencia, en el Oficio N°13718
SGMD-M, de fecha 21 de julio de
21.
El Tribunal
Constitucional ha sostenido en la sentencia 1797-2002-HD/TC que “el contenido
constitucionalmente garantizado por el derecho de acceso a la información
pública no sólo comprende la mera posibilidad de acceder a la información solicitada
y, correlativamente, la obligación de dispensarla de parte de los organismos
públicos. Si tal fuese sólo su contenido protegido constitucionalmente, se
correría el riesgo de que este derecho y los fines que con su reconocimiento se
persiguen, resultaran burlados cuando, p.ej. los organismos públicos entregasen cualquier tipo de información,
independientemente de su veracidad o no. A criterio del Tribunal, no sólo se
afecta el derecho de acceso a la información cuando se niega su suministro, sin
existir razones constitucionalmente legítimas para ello, sino también cuando la
información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta,
imprecisa, falsa, no oportuna o errada.
De ahí que si en su faz positiva el derecho de acceso a la información impone a
los órganos de
22.
Este Tribunal
Constitucional entiende que la información relativa a las partidas
presupuestales solicitadas no configura un supuesto de excepción establecido en
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la
autoridad que le confiere
1.
Declarar FUNDADA en parte la demanda.
2.
ORDENAR a la demandada
la entrega de la información de la primera y cuarta pretensión en los términos
propuestos en el petitorio de la demanda. En cuanto a las pretensiones segunda
y tercera, declárese su improcedencia.
SS.
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ