EXP. N.° 4014-2005-AA/TC
LIMA
INDUSTRIAS NETTALCO S.A.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Concepción, a los 20 días
del mes de julio de 2005, el pleno del Tribunal Constitucional, con la
asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda,
García Toma y Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente
sentencia
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por NETTALCO S.A. contra la sentencia de la Segunda
Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 444, su fecha 15
de diciembre de 2004, que declaró infundada la demanda de autos.
Con fecha 21 de marzo de
2002, la empresa recurrente interpone demanda de amparo contra el Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF), la Superintendencia Nacional de Administración
Tributaria (SUNAT) y el Tribunal Fiscal, con objeto de que se deje sin efecto:
a) la Resolución del Tribunal Fiscal N.° 00015-1-2002, y b) las Resoluciones de
Intendencia N.ºs 015-4-13607 y
015-4-13689. Asimismo, solicita se declare
inaplicable la Ley 26969, que creó el Impuesto Extraordinario de Solidaridad
(IES) de cargo de los empleadores.
Sostiene que el referido
impuesto desvirtúa el principio de capacidad contributiva, puesto que toma como base imponible la capacidad contributiva
de una persona (los trabajadores) para afectar a una persona distinta (el
empleador); que por lo tanto se está imponiendo un cobro confiscatorio e
inconstitucional, afectando indebidamente su patrimonio, sin medir directamente
la capacidad de respuesta de estos respecto del gravamen. Alega que el Impuesto
Extraordinario de Solidaridad, al ser la sustitución de la contribución al
FONAVI, ha dado lugar a un impuesto
atípico y antitécnico, el cual fue considerado
inconstitucional por el resumen ejecutivo y el Informe de la Comisión de
Estudio y Revisión de la Legislación, emitido el 5 de abril de 1992, por el
Ministerio de Justicia, por vulnerar el principio de no confiscatoriedad
consagrado en la Constitución.
Los emplazados deducen las
excepciones de incompetencia y de oscuridad o ambigüedad en el modo de proponer
la demanda, y contestan la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus
aspectos, señalando: a) que el Estado, al momento de aprobar las normas del
IES, respetó los principios de legalidad y reserva de ley; b) que el legislador
nacional, al regular el IES, ha tenido en cuenta la capacidad contributiva de
los contribuyentes, específicamente de los empleadores, determinando su consumo
a través del pago de remuneraciones a sus trabajadores. Concluye que la base
imponible está en relación con las remuneraciones de todos sus trabajadores y
que debe considerarse que la carga del impuesto ha sufrido modificaciones y que
este ha sido reducido del 5% en el 2001 al 2% en el 2002.
El Cuarto Juzgado Civil de
Lima, con fecha 23 de julio de 2003, declara infundadas la excepciones alegadas
e improcedente la demanda considerando que la inaplicación de una norma
incompatible con la Constitución no puede ser resultado de una análisis
abstracto, sino más bien del análisis de una situación concreta de hechos que,
en el caso de autos, no se ha generado; y en cuanto al pedido de
inconstitucionalidad de una ley, sostiene que ello se resuelve de conformidad
con el artículo 200°, inciso 4, de la Constitución Política del Perú, esto es,
a través de la acción de Inconstitucionalidad.
La recurrida, revocando la apelada, declara infundada la demanda, arguyendo que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el Estado tiene la potestad de sustituir tributos por otros, siempre y cuando lo haga a través de una norma legal, tal como lo establece el artículo 74 de la Constitución, pero incidiendo en que debe respetarse la capacidad contributiva. Argumenta, de otro lado, que la Constitución no ha constitucionalizado ningún tipo de impuesto, ni tampoco ha determinado qué tipo de actividades económicas pueda ser objeto de regulación fiscal. En ese sentido, considera que el recurrente no ha logrado acreditar los hechos en que sustenta su demanda.
§ Petitorio
1.
En el presente caso, la recurrente solicita la
inaplicación de la Resolución del Tribunal Fiscal N° 00015-1-2002 y de las
Resoluciones de Intendencia N.°s
015-4-13607 y 015-4-13689, que declararon inadmisible su reclamo contra las
ordenes de pago N.ºs 011- 01-0053899 y
011-01-0056514, giradas por el Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES),
correspondiendo a los periodos de febrero y marzo de 2001, alegando que dicho
impuesto, creado mediante Ley 26969, debe ser declarado inaplicable a su caso
concreto, toda vez que el mismo no toma en cuenta la capacidad contributiva del
empleador a efectos de gravarlo con el impuesto, sino la del trabajador,
resultando de este modo confiscatorio e inconstitucional, por atentar contra lo
dispuesto en el artículo 74 de la Constitución.
§ Cuestiones controvertidas
2.
Los demandados contradicen el alegato de la empresa
recurrente, afirmando que el Impuesto Extraordinario de Solidaridad no vulnera
el principio de capacidad contributiva, por cuanto lo que grava es la capacidad
del empleador de pagar remuneraciones, mas no la del
trabajador de percibirlas. Asimismo, aducen que mediante la STC 001-1999-AI/TC,
el Tribunal Constitucional confirmó la constitucionalidad del IES, de manera
que no puede desconocerse tal criterio.
3.
Cabe precisar que si bien mediante Ley 28378, de
fecha 10 de noviembre del 2004 el Impuesto Extraordinario de Solidaridad quedó
derogado, ello no impide su evaluación en el presente caso, dado que las
Resoluciones administrativas cuestionadas están referidas a ordenes de pago
giradas durante la vigencia del referido impuesto y cuya cobranza aún se exige,
por lo que, para este caso, la norma en cuestión no ha agotado sus efectos. En
ese sentido, este Colegiado debe resolver las siguientes cuestiones
controvertidas: a) si la STC 001-1999-AI/TC efectivamente confirmó la
constitucionalidad del Impuesto Extraordinario de Solidaridad; de no ser así,
b) si el diseño del IES, a cargo del empleador, vulnera el principio de
capacidad contributiva, igualdad y no confiscatoriedad,
debiendo inaplicarse al caso de la
recurrente.
§ Los alcances de la STC
001-1999-AI/TC en el presente caso
4.
El fundamento 6 de la STC 001-1999-AI/TC determinó
lo siguiente: “El Estado tiene la
potestad de sustituir tributos por otros, siempre y cuando lo haga a través de
una norma de rango legal, tal como lo establece el artículo 74° de la
Constitución Política del Perú; en consecuencia, la impugnación que la parte
demandante hace a la constitucionalidad del artículo 3.° de la Ley N.° 26969,
en cuanto sustituye el FONAVI por el Impuesto Extraordinario de Solidaridad,
con la consiguiente desactivación de la UTE-FONAVI, no procede”.
5.
Conforme se aprecia, el cuestionamiento que en
aquella oportunidad se hizo del artículo 3 de la Ley 26969 estaba referido
únicamente respecto a la viabilidad de sustituir un tributo por otro; mas no a
la evaluación de aspectos sustanciales de constitucionalidad en la
configuración del Impuesto Extraordinario de Solidaridad; puede externder consecuentemente, en ese extremo, no hay ratio decidendi
ni fallo que se pueda extender al
presente caso. En otras palabras, el pronunciamiento de validez preexistente,
al estar referido a un aspecto distinto al cuestionado en esta oportunidad, no
puede surtir efectos de cosa juzgada.
§ Los principios de
capacidad contributiva, igualdad y no confiscatoriedad
6.
Se cuestiona el Impuesto Extraordinario de
Solidaridad, a cargo del empleador, por vulnerar los principios de igualdad,
capacidad contributiva y no confiscatoriedad, al
considerarse que su base imponible toma en cuenta la capacidad contributiva de
un tercero; esto es, las remuneraciones de los trabajadores, para finalmente
gravar al empleador.
Los demandados desvirtúan tal alegato afirmando que dicho impuesto grava en realidad, la capacidad del empleador de pagar remuneraciones, mas no la del trabajador de percibirlas; por lo tanto no vulnera los principios constitucionales tributarios invocados.
7.
La capacidad contributiva es entendida como la
aptitud de una persona para ser sujeto pasivo de obligaciones tributarias, sustentada en base a determinados hechos reveladores de
riqueza. Por su parte, el principio de igualdad tributaria, sea en el plano
horizontal o vertical, va de la mano con la capacidad contributiva,
determinando, por un lado, que a igual manifestación de riqueza se generalice
la obligación de pago; y, por el otro, que dicha obligación sea proporcional a
la capacidad contributiva del obligado.
En tal sentido, este Colegiado debe evaluar el presente caso determinando si el Impuesto Extraordinario de Solidaridad, a cargo del empleador, sustentó su base imponible en alguna manifestación real de capacidad contributiva como fundamento y medida de la imposición.
8. Al respecto, lo
primero que debe tomarse en cuenta es que en reiterada jurisprudencia
vinculante, aplicable según lo dispuesto en el último párrafo del artículo VI
del titulo preliminar del CPConst., el Tribunal
Constitucional ha precisado lo siguiente: “(...) La Constitución no ha constitucionalizado ningún impuesto, ni tampoco
ha determinado qué tipo de actividades económicas pueden ser, o no, objeto de
regulaciones fiscales. (STC 2727-2002-AA/TC, 0004-2004-AI/TC). Ello, por
cuanto es potestad del legislador - en el marco de una política fiscal ordenada
y justa–, establecer los impuestos necesarios para el sostenimiento de los
gastos públicos, tomando en cuenta que la recaudación no es un fin en sí mismo,
sino un medio para hacer factible la mejor cobertura de necesidades publicas.
9. Sentada esta premisa,
el hecho de que el legislador haya considerado, de manera extraordinaria y temporal, la capacidad de pago de remuneraciones como un síntoma o presunción
de riqueza gravable, no vulnera en abstracto los principios de capacidad
contributiva, igualdad y el no confiscatoriedad. Si,
por el contrario, esta base de cálculo resultó antitécnica,
conforme lo ha señalado el recurrente a lo largo del proceso (ff. 71, 409 y 493); es preciso dejar en claro que el
“antitecnismo” de las leyes o, acaso, su “ineficiencia”,
no pueden merecer atención en lo que respecta a la evaluación de su
constitucionalidad, pues esta únicamente debe centrarse en aspectos relativos a
su compatibilidad formal y material con la carta fundamental, ( STC
0004-2004-AI/TC fund. 4).
10.
Cabe precisar que si en términos generales, un
impuesto no resulta inconstitucional, ello no desvirtúa la posibilidad de los
efectos confiscatorios en el caso específico, o, incluso, que siendo el hecho
gravado una expresión de capacidad económica en términos generales, el
recurrente carezca de capacidad contributiva efectiva. Para verificar este
supuesto y eximirse del deber de contribuir, resulta necesario que el
demandante demuestre tales situaciones de manera fehaciente, siendo capaz de
generar convicción en el juzgador respecto a lo que se alega; más aún, tomando
en cuenta que en el proceso constitucional de amparo no existe etapa
probatoria.
11.
Es ahí justamente, donde el recurrente no ha logrado
demostrar cómo es que, en su caso, el Impuesto Extraordinario de Solidaridad
resulta una carga insoportable y determina una afectación irrazonable a su
derecho de propiedad; es decir, en autos no obran documentos o pruebas que
demuestren su falta de capacidad contributiva, o, de suyo la confiscatoriedad material del tributo en su realidad. Por
lo tanto, al no haberse acreditado la vulneración de los derechos y principios
constitucionales tributarios invocados la demanda debe ser desestimada.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú
HA RESUELTO