SENTENCIA
DEL PLENO
JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
Del 24 de abril de 2006
José Claver Nina-Quispe
Hernández, en representación del Gobierno Regional de San Martín (demandante)
contra el Congreso de la República (demandado)
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don José Claver Nina-Quispe Hernández, en representación del Gobierno Regional de San Martín, contra la Ley N.° 27971 (Ley que faculta el nombramiento de los profesores aprobados en el concurso público autorizado por la Ley N.° 27971)
Magistrados presentes:
GARCÍA TOMA
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
SUMARIO
I.
Asunto
II. Datos generales
II.
Normas sujetas a control de
constitucionalidad
IV. Antecedentes
a. Demanda
b. Contestación de la demanda
V. Materias constitucionalmente
relevantes
VI.
Fundamentos
§ 1. Delimitación del petitorio
§ 2. Consideraciones previas sobre el sistema de fuentes diseñado por la Constitución
2.1. La
Constitución como fuente de derecho y el sistema de fuentes del derecho peruano
2.1.1. La Constitución y las
fuentes del derecho
2.1.1.1. La Constitución
como norma jurídica
2.1.1.2. La Constitución
como fuente de derecho
2.1.1.3. La Constitución
como fuente de fuentes
2.1.2. La Constitución como
fuente de derecho: modo de producción jurídica
2.1.3. Las fuentes de derecho reguladas por la Constitución:
modos de producción jurídica
2.1.3.1. Fuentes
normativas o formas normativas
2.1.3.1.1. Fuentes
normativas o formas normativas con rango de ley
2.1.3.1.1.7. Las Ordenanzas
regionales
2.1.3.4. Los principios
generales del derecho
2.1.3.5. El contrato
(autonomía de la voluntad)
2.1.3.6. La doctrina
2.2. Principios de ordenación del sistema de fuentes
2.2.1. La normatividad
sistémica y la coherencia normativa
2.2.1.1. Principios que resuelven las antinomias
2.2.1.1.2. Clasificación de las antinomias
2.2.1.1.3. Las consecuencias contradictorias
2.2.1.1.4. Principios aplicables para la resolución de antinomias
2.2.1.2. El principio de
jerarquía
2.2.1.3. El principio de
competencia
2.2.2. La plenitud jurídica
2.2.2.1. Las reglas de aseguramiento de la plenitud jurídica
2.2.2.1. La conexión jurídica de la plenitud jurídica
§3. Parámetro de control y escrutinio de
constitucionalidad de la Ley N.º 27971 por
violación del artículo 103° de la
Constitución
3.1. Alegatos del Gobierno Regional de San Martín
3.2.
Alegatos
del Congreso de la República
3.3.
Apreciaciones
del Tribunal Constitucional
3.3.1. El artículo 103° de la Constitución como parámetro de control
y la
realización del escrutinio bajo el principio de
jerarquía normativa
3.3.2. Constitución y derogación de
las leyes por desuetudo
3.3.3. Vigencia de la ley y
derogación tácita
3.3.4. El cese de vigencia de una
norma por vencimiento de su plazo
§4. Control
de constitucionalidad de la Ley
N.º 27971 por violación de la autonomía
de los gobiernos regionales
4.1. Alegatos del Gobierno
Regional de San Martín
4.2.Alegatos del Congreso de la
República
4.3.Apreciación del Tribunal
Constitucional
4.3.1. Requisitos de aplicación del criterio
"ley posterior deroga ley anterior"
para resolver una antinomia entre
normas de similar jerarquía
4.3.2. El reparto competencial
entre gobierno nacional y gobiernos regionales tras la entrada en vigencia de
la Ley de Reforma Constitucional N.º 27680
4.3.2.1. La república del
Perú como Estado unitario y descentralizado
4.3.2.2. El Estado regional y
pluralidad de subsistemas normativos
4.3.2.3. Relación entre las fuentes
de los subsistemas normativos del Estado regional y el principio de competencia
4.3.2.4. Principio de competencia e
infracción indirecta de la Constitución
4.3.2.5. Infracción indirecta de la
Constitución y bloque de constitucionalidad
4.3.3. Reparto constitucional en
materia en nombramiento de profesores de colegios estatales
4.3.3.1. Reparto competencial entre gobierno nacional
y gobiernos
regionales en materia de educación
4.3.3.2. La Ley
N.º 27971 y
proceso de nombramiento de los
profesores que ganaron el concurso público realizado
al
amparo de la Ley N.º 27491
IV. Fallo
EXP.
N.º 0047-2004-AI/TC
LIMA
En Lima, a los 24 días del
mes de abril de 2006, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno
Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados García Toma, Presidente;
Gonzales Ojeda, Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli y Landa
Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
I.
ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don
José Claver Nina-Quispe Hernández, en representación del Gobierno Regional de
San Martín, contra la Ley N.º 27971, publicada el 23 de mayo de 2003 en el
diario oficial El Peruano.
Tipo de
proceso: Proceso de inconstitucionalidad.
Demandante: José
Claver Nina–Quispe Hernández, en representación del Gobierno Regional de San
Martín.
Norma sometida a control: La Ley N.° 27971, que faculta el nombramiento de los profesores
aprobados en el Concurso Público autorizado por Ley N.º 27491.
Bienes constitucionales cuya afectación se alega:
a.
Principio
de irretroactividad de la ley, previsto en el artículo 103° de la Constitución.
b.
Autonomía
regional en materia educativa, garantizada por los artículos 16° y 191° de la
Constitución.
Petitorio
Que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.°
27971, que faculta al Ministerio de Educación para asignar las plazas obtenidas
de acuerdo al Concurso Público convocado conforme a la Ley N.° 27491.
III. NORMAS SUJETAS A CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
Se ha
impugnado la inconstitucionalidad de la Ley N.º 27971, Ley que faculta el
nombramiento de los profesores aprobados en el Concurso Público autorizado por
la Ley N.º 27491. Las disposiciones que la integran son:
"Artículo
1.- Objeto
Autorízase al Ministerio de Educación la continuación del proceso de nombramiento de los profesores con título pedagógico, en las plazas vacantes presupuestadas y de acuerdo a un riguroso orden de méritos, entre los que obtuvieron calificación aprobatoria en el concurso público autorizado por la Ley N.º 27491.
Artículo 2.-
De las plazas vacantes
El nombramiento a que hace referencia el artículo
precedente se efectuará en las plazas docentes establecidas como orgánicas por
la Ley N.º 27491, que no llegaron a ser cubiertas en el concurso público
respectivo, así como en las plazas vacantes no reportadas y en las generadas
por reasignación, cese, promoción y separación definitiva del servicio,
identificadas a la fecha de vigencia de la presente Ley.
Artículo 3.-
De la validez del cambio de jurisdicción
Los profesores que se encuentren comprendidos en el
artículo 1 de la presente Ley, podrán ser nombrados en las plazas de los
centros y programas educativos de su misma o diferente jurisdicción a la del
órgano intermedio en que originalmente postularon.
Artículo 4.-
De las especialidades
Los profesores cuyo título pedagógico comprenda dos
especialidades, o posean dos títulos pedagógicos, podrán ser nombrados en
cualquiera de las especialidades o títulos acreditados.
Artículo 5.-
Del cambio de modalidad
Si la especialidad del título pedagógico lo permite, el profesor podrá ser nombrado en una modalidad educativa diferente a la que postuló en el concurso público referido en el artículo 1 de la presente Ley.
Sin perjuicio de lo establecido en los artículos
precedentes, en el caso de los Institutos y Escuelas Superiores, así como en
las especialidades de las áreas técnicas
de Educación Secundaria y de la Modalidad de Educación
Ocupacional, podrán ser nombrados los profesionales de las especialidades
correspondientes, con título universitario que acrediten tener como mínimo
cinco años de servicio en la especialidad requerida.
El Ministerio de Educación queda encargado de la
reglamentación en un plazo no mayor de 30 (treinta) días calendario contados a
partir de la vigencia de la presente Ley, para que dicte las normas
reglamentarias que permitan su cumplimiento.
Artículo 8.- De la derogación
Deróguense y/o déjense sin efecto las disposiciones
legales o administrativas que se opongan a la presente Ley".
A. Demanda
Con fecha 23 de noviembre de 2004, el Gobierno
Regional de San Martín interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ley
N.° 27971 (publicada en el diario oficial El
Peruano el 23 de mayo de 2003), que faculta el nombramiento de los
profesores aprobados en el Concurso Público autorizado por la Ley N.º 27491.
Sostiene que la Ley N.° 27491 (publicada el 29 de
junio de 2001, a la que, a su vez, hace alusión la ley impugnada) tenía un
plazo de ejecución de 60 días, el cual venció, por lo que habría caído en
desuso y, por ende, habría perdido vigencia. Refiere que la ley impugnada al
disponer, mediante su artículo 1°, que se ejecute la Ley N.° 27491, viola el
artículo 103° de la Constitución, puesto que estaría retrotrayendo sus efectos
hacia el momento en que la Ley N.° 27491 perdió vigencia, esto es, a los 60
días siguientes a su publicación en el diario oficial El Peruano.
De otro lado, refiere que la ley impugnada vulnera la autonomía regional en los ámbitos político y administrativo, por cuanto considera que, de acuerdo al artículo 191° de la Constitución, y los artículos 46° y 47°, literal a), de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, es de competencia exclusiva de los gobiernos regionales el nombramiento de los maestros en sus respectivas plazas. Añade que dentro de las competencias exclusivas del gobierno nacional, estipuladas en el artículo 26º de la Ley N.º 27783, Ley de Bases de la Descentralización, no se contempla la de nombrar al personal de las regiones, entre ellas, la de la Región San Martín.
Asimismo, argumenta que de acuerdo al artículo 27º, numerales 1 y 2 de Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, las competencias y funciones sectoriales han sido transferidas a los gobiernos regionales. Además, señala que la ley impugnada desconoce el principio de subsidiariedad que rige la descentralización, previsto en el artículo 4º de la Ley de Bases de la Descentralización.
B. Contestación de demanda
El Congreso de la República contesta la demanda el
19 de enero de 2005, solicitando que se la declare infundada, alegando que la
derogación por desuso no existe en nuestro ordenamiento jurídico; asimismo,
aduce que la Ley N.° 27491 fue derogada por la ley impugnada, de modo que no
tiene efectos retroactivos. Refiere que la controversia presentada no es de
naturaleza constitucional, sino que se resuelve aplicando los criterios para
resolver antinomias entre normas de la misma jerarquía, esto es, ley posterior
deroga la anterior y ley especial deroga ley general.
Con relación a la vulneración de la autonomía
regional alegada, sostiene que el Estado peruano es uno unitario y
descentralizado, en el que se ha previsto de manera enunciativa las
competencias de los gobiernos locales y regionales; y que la autonomía con la
que estos gobiernos cuentan, como lo ha subrayado el Tribunal Constitucional,
no es sinónimo de autarquía. Asimismo, refiere que el propósito de la ley
cuestionada es que sea el gobierno nacional el encargado de nombrar a los
profesores de los colegios nacionales en sus respectivas plazas; que es
competencia del Congreso establecer, dentro del ámbito de la Constitución, las
demás competencias delegables a los gobiernos regionales; y que la competencia
en materia educativa que se ha asignado a favor del gobierno nacional, es un
mandato que debe ser acatado por los gobiernos regionales.
Finalmente, con relación al artículo 26° de la Ley
de Bases de Descentralización, que según los demandantes no habría contemplado
como competencia exclusiva del gobierno nacional el nombramiento del personal
de los gobiernos regionales, expresa que las competencias allí previstas no son
taxativas, pues pueden serle asignadas en virtud de una ley.
V. MATERIAS
CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES
1.
Delimitación
del petitorio.
2.
Con
carácter previo al análisis del presente caso desarrollará una serie de
consideraciones relacionadas al sistema de fuentes del derecho que diseña la
Constitución.
3.
Diferenciación
de los vicios que contendría la Ley N.º 27971. Al efecto, habrá de
determinarse:
a)
Si
la ley impugnada vulnera el principio de no retroactividad de las normas
contemplado en el artículo 103° de la Constitución de 1993. Para ello, a su
vez, ha de precisarse:
a.1. ¿Cuál es el
parámetro de control y
el principio con el cual se
efectúa el control de constitucionalidad cuando se alega una infracción
directa de la Constitución?
b)
Si
la Ley N.º 27971, al disponer la continuación de un proceso iniciado al amparo
de la Ley N.º 27491, incurre en una aplicación retroactiva. Para ello se
dilucidará:
b.1. Si el no cumplimiento
de la Ley N.º 27491 la puede derogar.
b.2. Si la Ley N.º 27971
derogó tácitamente a la Ley N.º 27491.
b.3. Si la Ley N.º 27491 fue
derogada por vencimiento del plazo en ella contemplado.
4.
Si
la expedición de la Ley N.º 27971 viola la autonomía de los gobiernos
regionales, al autorizar al Ministerio de Educación continuar con el proceso de
nombramiento de profesores de colegios estatales. Para ello, será preciso
analizar, a su vez:
a)
Si
la eventual colisión entre la Ley N.º 27971, la Ley de Bases de la
Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales se resuelve
conforme a los criterios de ley posterior deroga ley anterior y ley especial
deroga ley general.
b)
El
reparto de competencias, en materia de educación, entre el gobierno nacional y
los gobiernos regionales, luego de la Reforma Constitucional del Capítulo XIV
de la Constitución. Para ello será preciso determinar:
b.1. Cuáles son
las características de la configuración de la república del Perú como un Estado
unitario y descentralizado.
b.2 Cuál
es la fisonomía del ordenamiento jurídico del Estado
unitario y
descentralizado.
b.3. Cómo y cuándo opera el principio de competencia
para solucionar las antinomias entre los diversos subsistemas normativos del
Estado unitario y descentralizado.
b.4. Cuál es la importancia
del principio de competencia para determinar una infracción indirecta de la
Constitución.
b.5 Cuál es y cómo está
conformado el parámetro de control del
proceso de inconstitucionalidad cuando se alegue una infracción indirecta
de la Constitución.
c)
Cuál
es el reparto constitucional (Constitución y bloque de constitucionalidad)
entre gobierno regional y gobierno nacional, en materia de nombramiento de
profesores de colegios estatales. Para ello, a su vez, será precisar,
esclarecer:
c.1. Cuáles son
las competencias en
materia de nombramiento de profesores
contempladas en el bloque de constitucionalidad a favor del
gobierno nacional y los gobiernos regionales.
c.2. Si
la Ley N.º 27971 dispuso
que el
nombramiento de profesores se realice al margen del bloque de
constitucionalidad en materia de nombramiento de profesores de colegios
estatales.
§1. Delimitación del
petitorio
1. La demanda tiene por objeto que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.º 27971 (en adelante, "Ley impugnada", “ley cuestionada” o simplemente "la Ley"), expedida por el Congreso de la República. Las disposiciones de la Ley impugnada son:
“Artículo 1.- Objeto
Autorízase al Ministerio de Educación la continuación del proceso de nombramiento de los profesores con título pedagógico, en las plazas vacantes presupuestadas y de acuerdo a un riguroso orden de méritos, entre los que obtuvieron calificación aprobatoria en el concurso público autorizado por la Ley N.º 27491.
Artículo 2.- De las plazas vacantes
El nombramiento a que hace referencia el artículo precedente se efectuará en las plazas docentes establecidas como orgánicas por la Ley N.º 27491, que no llegaron a ser cubiertas en el concurso público respectivo, así como en las plazas vacantes no reportadas y en las generadas por reasignación, cese, promoción y separación definitiva del servicio, identificadas a la fecha de vigencia de la presente Ley.
Artículo 3.- De la validez del cambio de jurisdicción
Los profesores que se
encuentren comprendidos en el artículo 1 de la presente Ley, podrán ser
nombrados en las plazas de los centros y programas educativos de su misma o
diferente jurisdicción a la del órgano intermedio en que originalmente
postularon.
Artículo 4.- De las especialidades
Los profesores cuyo título
pedagógico comprenda dos especialidades, o posean dos títulos pedagógicos,
podrán ser nombrados en cualquiera de las especialidades o títulos acreditados.
Artículo 5.- Del cambio de modalidad
Si la especialidad del
título pedagógico lo permite, el profesor podrá ser nombrado en una modalidad
educativa diferente a la que postuló en el concurso público referido en el
artículo 1 de la presente Ley.
Artículo 6.- De los Institutos y Escuelas Superiores y de la Educación
Técnica
Sin perjuicio de lo
establecido en los artículos precedentes, en el caso de los Institutos y
Escuelas Superiores, así como en las especialidades de las áreas técnicas de
Educación Secundaria y de la Modalidad de Educación Ocupacional, podrán ser
nombrados los profesionales de las especialidades correspondientes, con título
universitario que acrediten tener como mínimo cinco años de servicio en la
especialidad requerida.
Artículo 7.- De la reglamentación
El Ministerio de Educación
queda encargado de la reglamentación en un plazo no mayor de 30 (treinta) días
calendario contados a partir de la vigencia de la presente Ley, para que dicte
las normas reglamentarias que permitan su cumplimiento.
Artículo 8.- De la derogación
Deróguense y/o déjense sin efecto las disposiciones legales o administrativas que se opongan a la presente Ley".
2. Los motivos por los que a juicio del Gobierno Regional de San Martín debería declararse la inconstitucionalidad de “la Ley” son dos:
a) En primer lugar, porque vulnera el artículo 103° de la Constitución Política del Estado.
b) En segundo lugar, porque lesiona la autonomía de los gobiernos regionales contemplada en el artículo 191° de la Constitución, misma que se habría vulnerado porque, a su vez, se transgredieron los artículos 46° y 47°, literal "a", de la Ley N.° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales –en adelante LOGR–, así como el artículo 26° de la Ley de Bases de Descentralización –en adelante LBD-, Ley N.° 27783.
3. Aun cuando en la demanda o, a su turno, en la contestación de ésta, las partes no lo hayan expresado inequívocamente, se desprende que los motivos por los cuales se impugna "la Ley" se refieren a dos modalidades distintas de infracción de la Constitución. Así, cuando se cuestiona que ella habría violado el artículo 103° de la Constitución, atribuyéndosele efectos retroactivos, se plantea a este Tribunal que determine si existe un supuesto de infracción "directa" de la Constitución [1], esto es, si "la Ley" colisiona con el referido artículo 103° de la Norma Fundamental.
4. Es diferente el caso del segundo motivo impugnatorio, donde la inconstitucionalidad alegada no se derivaría de un juicio de compatibilidad entre "la Ley" y la Constitución únicamente, sino de la vulneración de diversas disposiciones de la LGR y la LBD, configurando, por tanto, un supuesto que el mismo artículo 75° del Código Procesal Constitucional denomina como infracción "indirecta" de la Constitución.
5. Como se verá luego, la diferencia entre uno y otro no es intrascendente. Repercute en la determinación del parámetro de control y, a su vez, en los principios de ordenación del sistema de fuentes con los cuales este Tribunal deberá de absolver y dar una respuesta a la controversia constitucional planteada.
6. Por ello, con el objeto de que el hilo argumental resulte lo más claro posible, el Tribunal se pronunciará sobre cada uno de los extremos de la controversia, identificando en cada caso el parámetro de control que utilice. Antes, sin embargo, y dados los tópicos relacionados con el sistema de fuentes, es preciso que este Tribunal desarrolle el marco constitucional de las fuentes de derecho.
§ 2. Consideraciones previas sobre el sistema de fuentes que diseña la Constitución
7. En el caso Sesenta y cuatro Congresistas de la República contra la Ley N.º 26285 (Exp. N.º 005-2003-AI/TC), el Tribunal Constitucional desarrolló algunas consideraciones referidas al orden jurídico, a los principios de coherencia normativa, a la jerarquía piramidal de las normas y a los principios constituyentes de la estructura jerárquica de las normas. Complementando nuestra jurisprudencia, en esta oportunidad, y a propósito del presente caso, que tiene que ver con el principio de competencia en el sistema de fuentes, desarrollaremos, por un lado, el tema de la Constitución como fuente de Derecho y el sistema de fuentes del Derecho que ella diseña[2] y por otro, los principios articuladores y ordenadores del sistema de fuentes.
2.1. La Constitución como fuente de derecho y el sistema de fuentes del
derecho peruano
2.1.1. La Constitución y las fuentes del derecho
8. Si bien el estudio y análisis del sistema de fuentes se desarrolla principalmente desde la teoría del derecho, como afirma Enrique Álvarez Conde:
Hoy día parece comúnmente
pacífico que la regulación de las fuentes del Derecho se sitúe en el campo de
la teoría de la Constitución[3].
El
Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de comprobar la importancia y
utilidad del análisis y estudio del sistema de fuentes, sobre todo a partir de
los diversos procesos constitucionales resueltos desde el inicio de su
funcionamiento; en particular, los procesos de inconstitucionalidad.
El mismo Álvarez Conde
justifica dicha postura argumentando que
(la) propia configuración de
la Constitución como norma jurídica suprema supone que ésta se convierte no
sólo en auténtica fuente del Derecho, sino en la norma delimitadora del sistema
de fuentes[4]
En
igual sentido, desde la Teoría del Derecho se ha afirmado que:
La incidencia de la Constitución en el
sistema de fuentes es doble, porque doble es su carácter de norma suprema y de
norma que regula la producción normativa.[5]
Consiguientemente,
tres son las consideraciones que debemos tener en cuenta para abordar el tema
en cuestión: la Constitución como norma jurídica, la Constitución como fuente
de Derecho y la Constitución como norma delimitadora del sistema de fuentes.
2.1.1.1. La
Constitución como norma jurídica
9.
La
Constitución, en la medida que contiene normas jurídicas, es fuente del
derecho. Como bien expone Francisco Balaguer Callejón,
la Constitución contiene las
normas fundamentales que estructuran el sistema jurídico y que actúan como
parámetro de validez del resto de las normas[6].
La
Constitución es la norma de normas que disciplina los procesos de producción
del resto de las normas y, por tanto, la producción misma del orden normativo
estatal.
El reconocimiento de la
Constitución como norma jurídica vinculante y directamente aplicable constituye
la premisa básica para que se erija como fuente de Derecho y como fuente de
fuentes. Si bien este Colegiado le ha reconocido la Constitución[7]
el carácter de norma política, también ha tenido oportunidad de enfatizar en
varias oportunidades su carácter normativo y vinculante. Así, en el Caso
Alberto Borea Odría y más de 5000 ciudadanos, Exp. N.º 0014-2003-AI/TC, afirmó
que:
(...) la Constitución es una
norma jurídica. En efecto, si expresa la autorrepresentación cultural de un
pueblo, y refleja sus aspiraciones como nación, una vez formado el Estado
Constitucional de Derecho, ella pasa a ocupar una posición análoga a la que
ocupaba su creador. En buena cuenta, en el Estado Constitucional de Derecho, el
status de Poder Constituyente, es decir la representación del pueblo
políticamente soberano, lo asumirá la Constitución, que de esta forma pasará a
convertirse en la norma jurídicamente suprema.[8]
En igual sentido, en otro
caso sostuvo que:
(La)
Constitución Política de la República del Perú” ... toda ella posee fuerza
normativa (...)[9]
Con relación a la fuerza normativa y al
contenido de la Constitución, se precisó que:
La Constitución es un
ordenamiento que posee fuerza normativa y vinculante; por ende, la materia
constitucional será toda la contenida en ella, y “lo constitucional” derivará de su incorporación en la Constitución.
Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional, a lo largo de su
funcionamiento, en la resolución de los diferentes casos que ha tenido
oportunidad de conocer ..., donde ha evaluado vulneraciones a la Constitución
de la más diversa índole y en las cuales el único requisito para tal examen
consistía en que la controversia se fundara en una violación de algún
principio, valor o disposición de la Constitución.[10]
Pero
el Tribunal Constitucional no sólo se ha referido a la Constitución como norma
jurídica, sino que recientemente lo ha hecho desde una perspectiva
objetivo-estructural y subjetivo institucional. Así:
La Constitución es la norma
jurídica suprema del Estado, tanto desde un punto de vista objetivo-estructural
(artículo 51º), como desde el subjetivo-institucional (artículos 38º y 45º).
Consecuentemente, es interpretable, pero no de cualquier modo, sino asegurando
su proyección y concretización, de manera tal que los derechos fundamentales
por ella reconocidos sean verdaderas manifestaciones del principio-derecho de
dignidad humana (artículo 1º de la Constitución).
En consecuencia, pretender
que la Constitución no puede ser interpretada, no sólo negaría su condición de
norma jurídica –en directa contravención de sus artículos 38º, 45º y 51º–, sino
que desconocería las competencias inherentes del juez constitucional como
operador del Derecho, y sería tan absurdo como pretender que el juez ordinario
se encuentre impedido de interpretar la ley antes de aplicarla.[11]
2.1.1.2. La Constitución como fuente de Derecho
10.
Con
relación a la Constitución como fuente de nuestro “derecho nacional”[12],
debe remarcarse que constituye el fundamento de todo el “orden jurídico” y la
más importante fuente normativa. Al respecto, la doctrina apunta que:
La Constitución es la fuente
suprema dentro del ordenamiento, que conforma el orden jurídico fundamental del
Estado y de la sociedad.[13]
En
cuanto norma suprema del ordenamiento, la Constitución prevalece sobre todas
las demás y en ese sentido condiciona el resto de las normas, por cuanto
determina la invalidez de aquellas que formal o materialmente contradigan las
prescripciones constitucionales.[14]
Es por ello que
La Constitución (...)
termina convirtiéndose en el fundamento de validez de todo el ordenamiento
instituido por ella. De manera que una vez que entra en vigencia, cualquier
producción normativa de los poderes públicos e, inclusive, los actos y
comportamientos de los particulares, deben guardarle lealtad y fidelidad.
Ciertamente, no se trata sólo de una adhesión y apoyo que pueda ser medido o evaluado
en el plano de la moral o la ética, sino también de una exigencia de coherencia
y conformidad de la que es posible extraer consecuencias jurídicas. La
infidelidad constitucional, en efecto, acarrea la posibilidad de declarar la
invalidez de toda norma o acto, cualquiera sea su origen, según los alcances
que el mismo ordenamiento constitucional haya previsto.[15]
2.1.1.3. La Constitución como fuente de fuentes
11.
En
cuanto a la consideración de que la Constitución es la “fuente de las fuentes
de derecho” y la que regula la producción normativa[16]
o disciplina los modos de producción de las fuentes, Francisco Balaguer
Callejón apunta que ésta es,
(...) además, la fuente que
incorpora las normas fundacionales del ordenamiento mismo, a partir de las
cuales se determinara la legitimidad del resto de las normas del sistema
jurídico”.[17]
En igual sentido, se ha
sostenido que
(...)
la Constitución también incide en el sistema de fuentes en la medida en que
regula el proceso de producción jurídica atribuyendo poderes normativos a
distintos sujetos y asignando un valor específico a las normas creadas por
éstos. Es decir, la Constitución es la norma
normarum del ordenamiento, aunque no todas las normas sobre la producción
jurídica están contenidas en ella.[18]
Por su parte, este Colegiado sobre el tema ha expresado que
la Constitución:
(...)ostenta el máximo nivel
normativo, por cuanto es obra del Poder Constituyente; reconoce los derechos
fundamentales del ser humano; contiene las reglas básicas de convivencia social
y política; además de crear y regular el proceso de producción de las demás
normas del sistema jurídico nacional.
En efecto, la Constitución no sólo es la norma
jurídica suprema formal y estática, sino también material y dinámica, por eso
es la norma básica en la que se fundamentan las distintas ramas del derecho, y
la norma de unidad a la cual se integran.
Es así que por su origen y su contenido se diferencia de cualquier otra fuente del derecho. Y una de las maneras como se traduce tal diferencia es ubicándose en el vértice del ordenamiento jurídico. Desde allí, la Constitución exige no sólo que no se cree legislación contraria a sus disposiciones, sino que la aplicación de tal legislación se realice en armonía con ella misma (interpretación conforme con la Constitución).[19]
Reseñando, se desprende que
la Constitución, como fuente suprema:
-
Crea
los órganos encargados de la producción normativa.
-
Otorga
competencias materiales.
-
Determina
los procedimientos para la elaboración normativa.
-
Establece
los límites materiales para la elaboración normativa.
-
Impone
los contenidos normativos.
2.1.2. La
Constitución como fuente de derecho: modo de producción jurídica
12.
En
el caso Colegio de Abogados del Cusco, este Tribunal trató ampliamente el tema
del poder constituyente, y su condición de titular para la creación o
producción de la norma normarun de
nuestro ordenamiento jurídico. En concreto, se dijo que:
En términos generales, suele
considerarse como Poder Constituyente a la facultad por la cual el pueblo, en cuanto
titular de la soberanía, decide instituir un orden constitucional. Como expresa
Ernst Bockenforde, el Poder Constituyente "es aquella fuerza y autoridad
(política) capaz de crear, de sustentar y de cancelar la Constitución en su
pretensión normativa de validez. No es idéntico al poder establecido del
Estado, sino que lo precede" (E. Bockenforde, "Il potere costituente
del popolo. Un concetto limite del diritto costituzionale", en G.
Zagrebelsky, P. Portinaro y J. Luther (a cura di), Il futuro della Costituzione, Einaudi, Torino 1996, Pág. 234-235).
Esta última (la Constitución), por consiguiente, es su creación, a la par que
la norma jurídica fundamental, por ser la depositaria objetiva de las
intenciones del Poder Constituyente, sea para dotar de organización al Estado,
sea para reconocer derechos de la persona.[20]
Más
recientemente, en el caso de la reforma constitucional del régimen pensionario,
se dejó establecido que:
El
Poder Constituyente originario, por ser previo y sin control jurídico, tiene la
capacidad de realizar transmutaciones al texto constitucional, ya que este
órgano representativo es el encargado de ‘crear’ la Constitución. Ello es así
porque aparece como una entidad única, extraordinaria e ilimitada formalmente.[21]
13.
De
otro lado, siendo el poder constituyente el “plenipotenciario del pueblo”, no
puede establecerse con anterioridad un único modo de producción. Sin embargo,
el Tribunal Constitucional, conforme a la doctrina constitucional comparada, ha
reconocido que existen algunas características del poder constituyente que
pueden también ser consideradas como las reglas básicas para la formulación de
una Constitución:
El Poder Constituyente
responde, entre otras, a tres características: es único, extraordinario e
ilimitado. Único como consecuencia de que ningún otro poder o forma de
organización, puede, en estricto, ejercer la función que aquél desempeña. Se
trata, por consiguiente, de un poder omnímodo, que no admite ningún poder
paralelo en el ejercicio de sus atribuciones. Es, a su vez, extraordinario, en
tanto que la responsabilidad por él ejercida, no es permanente sino
excepcional; como tal, sólo puede presentarse en momentos o circunstancias
históricas muy específicas (como las de creación o transformación de la
Constitución).
Es,
finalmente, ilimitado, en tanto asume plenipotenciariamente todas las
facultades, sin que puedan reconocerse restricciones en su ejercicio, salvo las
directamente vinculadas con las que se derivan de las valoraciones sociales
dominantes.[22]
Como puede colegirse, el
modo de producción de una Constitución obedece a las pautas o reglas que el
propio poder constituyente se fije según las circunstancias, lo que no sucede
con la reforma de la Constitución, puesto que, en el caso del Perú, los
artículos 32.º, inciso 1.º, y 206.º de la Constitución establecen las reglas básicas para ello.
Otorgando tal facultad al Congreso de la República y al pueblo directamente a
través del referéndum. Dichas disposiciones disponen:
Artículo 32.º.- Pueden ser
sometidas a referéndum:
(...)
La reforma
total o parcial de la Constitución.
Artículo 206.º.- Toda
reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta
del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede
omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos
legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso,
superior a los dos tercios del número legal de congresistas.
La ley de reforma
constitucional no puede ser observada por el Presidente de la República.
La iniciativa de reforma
constitucional corresponde al Presidente de la República, con aprobación del
Consejo de Ministros; a los congresistas; y a un número de ciudadanos
equivalente al cero punto tres por ciento (0.3.%) de la población electoral,
con firmas comprobadas por la autoridad electoral.
Sobre el artículo 206.º de
la Constitución el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de señalar
que:
El Poder Constituyente se ha autolimitado en la actual Constitución
–artículo 206– a través del poder de revisión constitucional, lo que hace
posible la existencia de una reforma constitucional, siempre y cuando se siga
lo formal y materialmente establecido.
(...)
La existencia de un poder
constituyente derivado implica la competencia del Congreso para reformar
preceptos no esenciales de la Constitución, conforme a lo previsto en su mismo
texto. Por ello, se caracteriza por ser limitado jurídicamente y posterior.[23]
Asimismo,
sobre el poder de reforma constitucional y su necesidad ha establecido que:
Si el resultado de la tarea
constituyente, prima facie, resulta
aceptable en términos sociales, como típico producto de un esfuerzo en el
tiempo, la evolución que, por el contrario, experimenta la sociedad en la que
la referida Constitución se aplica, tiende a desvirtuar, con el paso de los
años, cualquier hipotético perfeccionismo. En dicho contexto, y ante la
evidencia de constatar la presencia de vacíos, incongruencias, inadaptaciones y
todo tipo de omisiones en el texto de una Constitución y la necesidad de que
los mismos puedan quedar superados en algún momento, es que cobra legitimidad
el llamado poder de reforma constitucional; que es, en esencia, aquel que se
encarga de modificar, suprimir o enmendar una o más disposiciones
constitucionales.[24]
14. Si bien en el modelo constitucional peruano el poder de reforma
constitucional es regulado por específicas disposiciones constitucionales, no
es menos cierto que tal poder está limitado. Al respecto, este Colegiado ha
establecido que:
(...) al ser un poder creado
y limitado, puede revisar la Constitución, y adoptar aquellos preceptos que a
lo largo de la vida constitucional requieren cambios en función a la realidad
que regulan, pero no puede destruir la Constitución, ni menos aún vulnerar su
esencia, o como se ha venido denominando, ‘contenido fundamental’.[25]
Según esta línea jurisprudencial, la reforma
constitucional está sujeta a límites formales y límites materiales. Respecto a
los primeros, se ha precisado que:
-
Debe verificarse si se ha vulnerado el
procedimiento exigido constitucionalmente, lo cual constituiría una afectación
a los límites formales impuestos.
-
Las normas de procedimiento no pueden ser
objeto de reforma constitucional.
-
Las modificaciones del texto constitucional
realizadas por los órganos constituidos que se producen fuera de los cauces
previstos en la normativa constitucional, serán nulas e ineficaces. [26]
Y en cuanto a los segundos, que:
En términos generales, debe
señalarse tajantemente que el Congreso tampoco puede variar algunas cuestiones
de fondo de la Constitución. A ellas se les denomina “límites materiales”, e
imposibilitan ejercer el poder constituyente derivado a los órganos
constituidos, con el fin de modificar las cláusulas que el texto fundamental ha
establecido como “intangibles”.[27]
Del mismo modo, con relación
a los límites materiales del poder de reforma constitucional debemos considerar
que pueden ser expresos o implícitos. A Ambos se les considera principios
supremos del ordenamiento constitucional y son intangibles para el poder
reformador de la Constitución[28].
Sobre los límites materiales expresos el Tribunal Constitucional ha señalado
que el artículo 32.º de la Constitución reconoce como límite expreso el
impedimento de reducir o restringir los derechos fundamentales[29].
Y, en cuanto a los límites materiales implícitos este colegiado ha subrayado
como los más importantes a la dignidad del hombre, la soberanía del pueblo, el
Estado democrático de derecho, la forma republicana de gobierno y en general,
el régimen político y la forma del Estado[30].
2.1.3. Las fuentes de
derecho reguladas por la Constitución: modos de producción jurídica
15.
El
sistema de fuentes regulado por la Constitución consagra diversos tipos
normativos. Principalmente, las normas con rango de ley y aquellas de rango
reglamentario. Entre las primeras, nuestro sistema jurídico consagra una serie
de tipos normativos que, si bien tienen el mismo rango jurídico, difieren en su
denominación y en su modo de producción. Al respecto, este Tribunal ha señalado
que:
(...) el inciso
4.° del artículo 200.° de la Constitución establece las normas que, en el
sistema de fuentes normativas diseñado por ella, tienen rango de ley: leyes,
decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del
Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas.[31]
A continuación desarrollaremos brevemente cada uno de los
tipos normativos y lo que sobre ellos ha establecido el Tribunal
Constitucional.
2.1.3.1. Fuentes normativas
o formas normativas
2.1.3.1.1.
Fuentes normativas o formas normativas con rango de ley
16.
Pueden
definirse como las prescripciones normativas generales y escritas emanadas del
Congreso de la República, conforme a un procedimiento prefijado por la
Constitución.
Respecto a la
“ley” como fuente de derecho este Colegiado ha precisado que:
Con
relación a la fuente normativa denominada ley, en sentido material, deben
tenerse presentes dos puntos. En primer lugar, su expedición corresponde al
Congreso de la República conforme al inciso 1 del artículo 102° de la
Constitución, que establece que es atribución del Congreso dar leyes.
Atribución que descansa en los principios de soberanía política, consagrado en
el artículo 45° de la Constitución, que establece que el Poder emana del
pueblo, y en el principio representativo reconocido en el artículo 43° de la
Constitución. Y en segundo lugar, que para la Constitución la fuente normativa
denominada ley comprende a las leyes ordinarias, las leyes orgánicas, las leyes
de desarrollo constitucional y las que tienen una denominación asignada
directamente por la Constitución y cuyas diferencias no radican en su jerarquía
ni en el órgano que las expide, sino en su procedimiento de aprobación y en las
materias que regulan.[32]
Agregando que:
(...) conforme al sistema de
fuentes diseñado por la Norma Suprema y a sus artículos 51.°, 200.° inciso 4),
102.° inciso 1) y 106.°, la categoría normativa de leyes comprende a las leyes
ordinarias y a las leyes orgánicas, las cuales tiene la misma jerarquía
jurídica.[33]
En efecto, atendiendo a los
criterios jurisprudenciales expuestos respecto de la fuente o forma normativa
ley, podemos considerar los siguientes tipos:
Ley de reforma constitucional: Se trata de dispositivos que materializan la
reforma de la Constitución. Están sujetas al procedimiento especial previsto en
el artículo 206° de la Constitución[34].
Ley ordinaria:
Es la expedida por el Congreso de la República (inciso 1.º del artículo 102.º
de la Constitución) y su modo de producción está regulado por los artículos
105.º, 107.º, 108.º y 109.º de la Constitución. En rigor puede normar cualquier
materia, con excepción de las reservadas a la ley orgánica conforme al artículo
106.º de la Constitución y las que sean materia exclusiva de los gobiernos
regionales o municipales.
Ahora
bien, no debe confundirse el tipo de ley, en este caso ordinaria, con su
denominación. En efecto, contrariamente a lo que ocurre con la forma normativa
ley y sus tipos básicos (ley ordinaria y ley orgánica), la denominación de la
ley puede ser diversa y variada, sin que por ello se afecte el modo de
producción y el órgano que la expide. Al respecto, se ha acotado que:
Este Colegiado estima
también que el Congreso de la República, al detentar la competencia exclusiva
en la producción de la fuente normativa de ley, goza de la autonomía inherente,
en el marco de la Constitución, del Reglamento del Congreso y de las leyes,
para precisar la denominación de las leyes que expide; así por ejemplo, el caso
de la Ley N.° 28175, que fue denominada Ley Marco del Empleo Público, hoy
cuestionada por los demandantes.
La
facultad de otorgar una denominación ha sido desarrollada por la Ley N.° 26889,
Ley Marco para la producción y sistematización legislativa, cuyo artículo 3.°
dispone que: “La Ley debe tener una denominación oficial que exprese su alcance
integral. La denominación forma parte del texto oficial de la Ley y corresponde
al Congreso de la República asignársela, salvo en los casos de Decretos
Legislativos y Decretos de Urgencia, en los cuales es el Poder Ejecutivo quien
asigna la denominación”. En ese sentido, el Congreso de la República e incluso
el Poder Ejecutivo, en el caso de Decretos Legislativos, son competentes para
asignar determinadas denominaciones cuando se trata de leyes que regulan
aspectos generales sobre una materia a fin de sintetizar su alcance integral,
empleando para ello las denominaciones de Ley de Bases, Ley Marco y Ley
General, según corresponda, pero que, en definitiva, constituyen la fuente
normativa de ley expedida por el Congreso de la República.[35]
Por
otro lado, y siempre dentro del tipo de ley ordinaria, nuestra Constitución
establece algunos subtipos de la ley ordinaria, con especiales características,
pero que en esencia mantienen la condición de ley ordinaria porque su modo de
producción es el establecido por la Constitución.
Así,
por ejemplo, el artículo 104.º de la Constitución se refiere a la ley
autoritativa, mediante la cual el Congreso de la República delega al Poder
Ejecutivo la facultad de legislar a través de Decretos Legislativos. Dicha ley
tiene dos elementos indispensables: la materia específica a delegar y el plazo
determinado para ejerce la delegación. A su turno, conforme a los artículos
104.º y 101.º, inciso 4.º, de la Constitución, el Congreso de la República no
puede delegar al Poder Ejecutivo las materias relativas a reforma
constitucional, aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley de
Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.
En
igual sentido puede hacerse mención a la ley de organización y funciones de
los ministerios a que se refiere el artículo 121.º de la Constitución, la
cual es ley ordinaria.
Ley de Presupuesto de la República:
Los artículos 78.º, 79.º y 80.º de la Constitución especifican las
particularidades del modo de producción de la Ley de Presupuesto; se trata por
ello de una ley distinta a la ley ordinaria y a la ley orgánica.
Ley de la Cuenta General de la República:
El artículo 81.º de la Constitución establece el procedimiento para la
aprobación de este tipo de ley con características especiales.
Ley Orgánica: Es expedida por el Congreso de la República y su modo de producción
debe cumplir los requisitos formales y materiales previstos en el artículo
106.º de la Constitución. Con relación a los requisitos formales dicho artículo
dispone:
Los
proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquier proyecto de ley y para su
aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número
legal de miembros del Congreso.
Sobre
los requisitos materiales el mismo artículo 106.º prescribe:
Mediante
leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades
del Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias
cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución.
Al
respecto, el Tribunal Constitucional, desde una perspectiva númerus clausus, ha establecido que:
Una
segunda interpretación del artículo 106.°, siempre desde la perspectiva númerus clausus, es aquella que,
partiendo del requisito material, propio del modelo de ley orgánica que diseña
la Constitución, preserva el principio de unidad en la interpretación de la
Constitución. En tal sentido, debe considerarse que el artículo 106.° de la
Constitución prevé dos rubros que deben regularse por ley orgánica: a) la
estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas por la
Constitución, las cuales comprenden aquellas con mención expresa (las
contempladas por los artículos 82.°, 84.°, 143.°, 150.°, 161.° y 198.° de la
Constitución), y aquellas que, debido a su relevancia constitucional, también
gozan de tal calidad; ello porque la primera parte del artículo 106.° de la
Constitución debe interpretarse coherentemente; y b) las otras materias cuya
regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución (dentro de
estas últimas se tiene a las contempladas en los artículos 31.°, 66.° y 200.°
de la Constitución).[36]
Respecto
a la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas por la
Constitución con reserva de ley orgánica, que comprenden aquellas con mención
expresa (las contempladas por los artículos 82.°, 84.°, 143.°, 150.°, 161.° y
198.° de la Constitución), y aquellas que, debido a su relevancia
constitucional, también gozan de tal calidad, en el Caso Ley de la Policía
Nacional del Perú, Exp. N.º 0022-2004-AI/TC, fundamentos 23 a 32, este
Colegiado estableció que las entidades del Estado cuya estructura y
funcionamiento deben ser regulados por ley orgánica son:
-
Congreso
de la República, asumiendo que el reglamento del Congreso goza de naturaleza
equivalente a ley orgánica.[37]
-
Poder
Judicial.
-
Poder
Ejecutivo, sólo en cuanto a las disposiciones relativas a los capítulos IV y V
del Título IV de la Constitución (Presidencia de la República y Consejo de
Ministros), puesto que los ministerios deben ser regulados por ley de
organización y funciones –ley ordinaria–, conforme al artículo 121.º de la
Constitución.
-
Jurado
Nacional de Elecciones.
-
Oficina
Nacional de Procesos Electorales.
-
Registro
Nacional de Identificación y Estado Civil.
-
Tribunal
Constitucional.
-
Defensoría
del Pueblo.
-
Ministerio
Público.
-
Consejo
Nacional de la Magistratura.
-
Los
gobiernos regionales
-
Las
municipalidades
-
Superintendencia
de Banca y Seguros.
-
Contraloría
General de la República.
-
Banco
Central de Reserva.
Las
otras materias sujetas a reserva de ley orgánica a que se refieren los
artículos 31.º, 66.º y 200.º de la Constitución son: el derecho de ser elegido
y de elegir libremente a sus representantes, las condiciones de utilización y
otorgamiento a particulares de los recursos naturales y el ejercicio de las
garantías constitucionales, respectivamente.
Finalmente, debe precisarse
sobre la ley de desarrollo de la Constitución, expedida por el Congreso de la
República, y así denominada por la Octava Disposición Final y Transitoria de la
Constitución, que no constituye una categoría especial de la forma normativa
ley, sino que comprende tanto a la ley ordinaria como a la ley orgánica. Al
respecto, el Tribunal Constitucional ha establecido:
Con la expresión “Ley de
desarrollo constitucional”, la Octava Disposición Final y Transitoria de la
Constitución no ha creado una categoría normativa especial entre las fuentes
que tienen el rango de la ley. Tal expresión no alude a una categoría unitaria
de fuentes, sino a una diversidad de ellas, que tienen como elemento común
constituir un desarrollo de las materias previstas en diversos preceptos
constitucionales, cuya reglamentación la Norma Suprema ha encargado al
legislador. Forman parte de su contenido “natural” las denominadas leyes
orgánicas, en tanto que mediante ellas se regula la estructura y funcionamiento
de las entidades del Estado previstas en la Constitución, y de otras materias
cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución; así como
las leyes ordinarias como las que demandan los artículos 7° y 27° de la
Constitución, por poner dos ejemplos, a las que se les ha encomendado la tarea
de precisar los alcances de determinados derechos o instituciones
constitucionalmente previstas.
Ello significa, desde luego,
que la condición de “leyes de desarrollo constitucional” no se agotan en
aquellas cuyas materias se ha previsto en la Octava Disposición Final y
Transitoria de la Constitución, esto es, a lo que allí se alude como leyes en
materia de descentralización y las relativas a los mecanismos y al proceso para
eliminar progresivamente los monopolios legales otorgados en las concesiones y
licencias de servicios públicos; dado que sobre estas últimas, la Constitución
sólo ha exigido del legislador cierto grado de diligencia (“prioridad”) en su
dictado.[38]
17. Se trata de actos
parlamentarios que generalmente regulan casos de manera particular y concreto.
Representan la excepción a la característica de generalidad de la ley. Tienen
rango de ley porque el inciso 1.º del artículo 102.º de la Constitución y el
artículo 4.º del Reglamento del Congreso le confieren implícitamente una
jerarquía homóloga a la ley.
En
efecto, el artículo 102º, inciso 1 de la Constitución establece que son
atribuciones del Congreso de la República dar resoluciones legislativas.
Conforme al artículo 72.º del Reglamento del Congreso, mediante el procedimiento
legislativo, se aprueban “resoluciones legislativas” y “resoluciones
legislativas de aprobación de las normas reglamentarias internas del Congreso”.
Por tanto, existen dos tipos de resoluciones legislativas, cuyas
particularidades serán distinguidas en el presente apartado.
El artículo 75.º del mencionado reglamento establece que las proposiciones de resolución legislativa se sujetarán a los mismos requisitos que los de ley, en lo que fuera aplicable. Conforme al artículo 76.º del mismo Reglamento, las reglas para la presentación de proposiciones de resoluciones legislativas son las siguientes:
a)
Las
proposiciones de resolución legislativa presentadas por el Poder Ejecutivo
estarán referidas a:
·
Aprobación
de tratados conforme al artículo 56.º de la Constitución.
·
Concesión
de la prórroga del estado de sitio, la que deberá contener la nómina de los
derechos fundamentales cuyo ejercicio no se restringe o suspende, conforme al
inciso 2.º del artículo 137.º de la Constitución.
·
Autorización
del ingreso de tropas extranjeras al territorio de la República sin afectar la
soberanía nacional, conforme al inciso 8.º del artículo 102.º de la
Constitución.
·
Declaración
de guerra y firma de la paz conforme al inciso 16.º del artículo 118.º de la
Constitución.
·
Autorización
al Presidente de la República para salir del país, conforme al inciso 1.º del
artículo 102.º de la Constitución.
b)
Las
proposiciones de resolución legislativa presentadas por los Congresistas no
podrán versar sobre:
·
Viajes
al exterior del Presidente de la República, prórroga del estado de sitio,
aprobación de tratados internacionales, autorización del ingreso de tropas
extranjeras ni declaración de guerra y firma de la paz.
En términos generales, puede
afirmarse que las materias citadas son las reguladas por las resoluciones
legislativas del primer tipo, mencionadas en el artículo 72º del Reglamento del
Congreso, cuya numeración es correlativa a la de las leyes y que en la
actualidad consta de cinco dígitos. Asimismo, mediante este tipo de resoluciones
legislativas se conceden pensiones de gracia y se nombra a los directores del
Banco Central de Reserva y al Defensor del Pueblo.
Con relación a las
resoluciones legislativas de aprobación de las normas reglamentarias internas
del Congreso, conviene anotar que una de sus características es que su
numeración corresponde a cada año y que se les denomina resoluciones
legislativas del Congreso. Estas, además de aprobar las normas reglamentarias
internas, también se usan, debido a la práctica parlamentaria, para aprobar,
entre otras cuestiones, los siguientes:
·
Modificaciones
al Reglamento del Congreso.
·
La
agenda legislativa del período anual de sesiones.
·
Delegación
de facultades legislativas a la comisión permanente.
·
Nombramiento
de los magistrados del Tribunal Constitucional.
·
Declaración
de la vacancia del Presidente de la República, del Defensor del Pueblo y del
Contralor General de la República.
·
Declaración
de la formación de causa conforme al artículo 100.º de la Constitución.
·
Imposición
de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública.
·
Autorización
al Presidente del Congreso de la República para desempeñar comisiones
extraordinarias de carácter internacional.
Las resoluciones
legislativas, de ambos tipos, son aprobadas por el pleno del Congreso, pero
también lo pueden ser por la comisión permanente.
18.
Los
tratados son expresiones de voluntad que adopta el Estado con sus
homólogos o con organismos extranacionales, y que se rigen por las normas, costumbres
y fundamentos doctrinarios del derecho internacional. En puridad, expresan un
acuerdo de voluntades entre sujetos de derecho internacional, es decir, entre
Estados, organizaciones internacionales, o entre estos y aquellos.
Como puede colegirse, implican
un conjunto de reglas de comportamiento a futuro concertados por los sujetos de
derecho internacional público. Son, por excelencia, la manifestación más
objetiva de la vida de relación de los miembros de la comunidad internacional.
Los tratados reciben
diversas denominaciones, establecidas en función de sus diferencias
formales; a saber: convenios o acuerdos, protocolos, modus
vivendi, actas, concordatos, compromisos, arreglos, cartas constitutivas, declaraciones, pactos, canje de notas, etc.
19.
El
tratado como forma normativa en el derecho interno tiene algunas
características especiales que lo diferencian de las otras fuentes normativas.
Ello porque, por un lado, los órganos de producción de dicha fuente (esto es,
los Estados y los organismos internacionales que celebran el tratado),
desarrollan su actividad productora en el ámbito del derecho internacional, y
por otro, porque su modo de producción (por ejemplo las reglas de la Convención
de Viena sobre el Derecho de los Tratados –negociación, aprobación y
ratificación) se rige por el derecho internacional público.
20.
Los
artículos 56.º y 57.º de la Constitución distinguen internamente a los tratados
celebrados por el Estado peruano de la manera siguiente:
a)
Tratados
con habilitación legislativa: Su contenido afecta disposiciones
constitucionales; por ende, deben ser aprobados por el mismo procedimiento que
rige la reforma de la Constitución, antes de ser ratificados por el Presidente
de la República.
b)
Tratados
ordinarios: Son los que específicamente versan sobre derechos humanos;
soberanía, dominio o integridad del Estado; defensa nacional u obligaciones
financieras del Estado. Igualmente, se encuentran comprendidas bajo dicha
denominación aquellos tratados que crean, modifican o suprimen tributos; los
que exigen modificación o derogación de alguna ley y los que requieren medidas
legislativas para su ejecución.
Estos tratados deben ser
necesariamente aprobados por el Congreso antes de su ratificación por el
Presidente de la República.
c)
Convenios
internacionales ejecutivos: Son aquellos que el Presidente de la República
puede elaborar o ratificar o adherir sin el requisito de la aprobación previa
del Congreso, puesto que se refieren a materias no contempladas para los
tratados ordinarios.
La Constitución señala que,
efectuado el acto de celebración, ratificación o adhesión presidencial, se debe
dar cuenta al Congreso.
21.
A
diferencia de las demás formas normativas que se producen en el ámbito del
derecho interno peruano, los tratados son fuente normativa, no porque se
produzcan internamente, sino porque la Constitución así lo dispone. Para ello,
la Constitución, a diferencia de las otras formas normativas, prevé la técnica
de la recepción o integración de los tratados en el derecho interno peruano.
Así, el artículo 55.º de la Constitución dispone:
Los
tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional.
Es
la propia Constitución, entonces, la que establece que los tratados
internacionales son fuente de derecho en el ordenamiento jurídico peruano. Por
mandato de la disposición constitucional citada se produce una integración o
recepción normativa del tratado.[39]
22.
Adicionalmente
cabe señalar que, si bien el artículo 55.º de la Constitución es una regla
general para todos los tratados, ella misma establece una regla especial para
los tratados de derechos humanos en el sistema de fuentes. En efecto, la Cuarta
Disposición Final y Transitoria de la Constitución establece:
Las normas relativas a los
derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de
conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y con los
tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por
el Perú.
Como
puede apreciarse, nuestro sistema de fuentes normativas reconoce que los
tratados de derechos humanos sirven para interpretar los derechos y libertades
reconocidos por la Constitución. Por tanto, tales tratados constituyen
parámetro de constitucionalidad en materia de derechos y libertades. Estos
tratados no solo son incorporados a nuestro derecho nacional –conforme al
artículo 55.º de la Constitución–sino que, además, por mandato de ella misma,
son incorporados a través de la integración o recepción interpretativa [40].
23.
El
artículo 94.º de la Constitución dispone que:
“El
Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley (...)”.
Sobre ello el Tribunal
Constitucional ha establecido que:
(...) tal como lo establece
expresamente el inciso 4) del artículo 200° de la Constitución, este Colegiado
es competente para controlar la constitucionalidad del Reglamento del Congreso.
En efecto, toda diferencia doctrinaria que pudiera existir respecto al lugar
que ocupa el Reglamento del Congreso en el sistema de fuentes del derecho, no
tiene lugar en el ordenamiento jurídico peruano, ya que la propia Carta
Fundamental, en la disposición recién citada, ha establecido que dicha norma
tiene rango de ley. Se trata, pues, de una fuente primaria del derecho y, como
tal, sólo se somete a la Constitución.[41]
24.
En
igual sentido se manifestó respecto al Reglamento del Congreso, que este no
sólo tiene fuerza de ley, sino también naturaleza de ley orgánica. Más
precisamente:
(...) la estructura y
funcionamiento de los Poderes del Estado gozan de reserva de ley orgánica de
acuerdo a los siguientes criterios. En el caso del Congreso de la República,
prima facie, debe considerarse que, conforme al artículo 94.° de la
Constitución, el Congreso de la República se regula por su reglamento, que
tiene fuerza de ley, constituyendo este hecho una excepción a la regla de que,
en principio, los Poderes del Estado se regulan por ley orgánica. Sin embargo,
es pacífico asumir que dicho reglamento goza de naturaleza equivalente a la ley
orgánica.[42]
25.
Esta
forma normativa de fuente con rango de ley está prevista en el artículo 104.º
de la Constitución, que establece:
El Congreso puede delegar en
el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos,
sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley
autoritativa.
No
pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión Permanente.
Los decretos legislativos
están sometidos, en cuanto a su promulgación, publicación, vigencia y efectos,
a las mismas normas que rigen para la ley.
El Presidente de la
República da cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente de cada decreto
legislativo.
El
decreto legislativo tiene al Poder Ejecutivo como órgano productor. Sin
embargo, el Congreso de la República también tiene una intervención indirecta,
toda vez que fija la materia y el plazo de la delegación. Como ya se precisó
anteriormente, los artículos 104.º y 101.º, inciso 4, de la Constitución
establecen que el Congreso de la República no puede delegar al Poder Ejecutivo
las materias relativas a reforma constitucional, aprobación de tratados
internacionales, leyes orgánicas, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General
de la República.
Por
ello, la regulación a través de este tipo normativo, el decreto legislativo,
está limitada directamente por la Constitución y también por la ley
autoritativa. Podía darse el caso de que el Congreso de la República delegue
una materia prohibida, con lo cual no sólo será inconstitucional la ley
autoritativa, sino también el decreto legislativo que regula la materia en
cuestión. De otro lado, también puede darse el caso de que la ley autoritativa
delegue una materia permitida por la Constitución y, sin embargo, el decreto
legislativo se exceda en la materia delegada, con lo cual, en este caso también
se configurará un supuesto de inconstitucionalidad por vulneración del artículo
104.º de la Constitución.
26.
Respecto
de esta fuente normativa, el inciso 19 del artículo 118º de la Constitución
establece que corresponde al Presidente de la República:
Dictar
medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en
materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional con
cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los
referidos decretos de urgencia.
Al
respecto, el Tribunal Constitucional se ha referido a los requisitos formales y
materiales para la expedición de los Decretos de Urgencia, estableciendo que:
En el caso de los decretos
de urgencia, los requisitos formales son tanto previos como posteriores a su
promulgación. Así, el requisito ex ante está constituido por el refrendo del
Presidente del Consejo de Ministros (inciso 3 del artículo 123° de la
Constitución), mientras que el requisito ex post lo constituye la obligación
del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la República, de acuerdo con lo
previsto por el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución, en
concordancia con el procedimiento contralor a cargo del Parlamento, contemplado
en la norma de desarrollo constitucional contenida en el artículo 91° del
Reglamento del Congreso.[43]
Respecto a los requisitos materiales para la producción, deben tenerse en cuenta los siguientes:
(...) la legitimidad de los
decretos de urgencia debe ser determinada sobre la base de la evaluación de
criterios endógenos y exógenos a la norma, es decir, del análisis de la materia
que regula y de las circunstancias externas que justifiquen su dictado. En
cuanto al primer tópico, el propio inciso 19 del artículo 118° de la
Constitución establece que los decretos de urgencia deben versar sobre “materia
económica y financiera.
Este requisito, interpretado
bajo el umbral del principio de separación de poderes, exige que dicha materia
sea el contenido y no el continente de la disposición, pues, en sentido
estricto, pocas son las cuestiones que, en última instancia, no sean
reconducibles hacia el factor económico, quedando, en todo caso, proscrita, por
imperativo del propio parámetro de control constitucional, la materia
tributaria (párrafo tercero del artículo 74° de la Constitución). Empero,
escaparía a los criterios de razonabilidad exigir que el tenor económico sea
tanto el medio como el fin de la norma, pues en el común de los casos la
adopción de medidas económicas no es sino la vía que auspicia la consecución de
metas de otra índole, fundamentalmente sociales.[44]
27.
Si
bien es cierto que los requisitos formales y materiales son indispensables para
la producción de los decretos de urgencia, no lo es menos que, como se señaló
en el caso citado, el Tribunal Constitucional ha reconocido las existencia de
determinados criterios para evaluar, caso por caso, si las circunstancias
fácticas que sirvieron de justificación para la expedición del decreto de
urgencia respondían a las exigencias previstas por el inciso 19 del artículo
118.º de la Constitución y por el inciso c) del artículo 91.º del Reglamento
del Congreso. Tales criterios son:
a)
Excepcionalidad: La norma debe estar orientada a revertir situaciones
extraordinarias e imprevisibles, condiciones que deben ser evaluadas en
atención al caso concreto y cuya existencia, desde luego, no depende de la
“voluntad” de la norma misma, sino de datos fácticos previos a su promulgación
y objetivamente identificables. Ello sin perjuicio de reconocer, tal como lo
hiciera el Tribunal Constitucional español -criterio que este Colegiado
sustancialmente comparte- que “en principio y con el razonable margen de
discrecionalidad, es competencia de los órganos políticos determinar cuándo la
situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere
el establecimiento de una norma” (STC N.° 29/1982, F.J. N.° 3).
b) Necesidad: Las
circunstancias, además, deberán ser de naturaleza tal que el tiempo que demande
la aplicación del procedimiento parlamentario para la expedición de leyes
(iniciativa, debate, aprobación y sanción), pudiera impedir la prevención de
daños o, en su caso, que los mismos devengan en irreparables.
c) Transitoriedad: Las
medidas extraordinarias aplicadas no deben mantener vigencia por un tiempo
mayor al estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa.
d) Generalidad: El principio
de generalidad de las leyes que, conforme se ha tenido oportunidad de precisar
en el Caso Colegio de Notarios de Lima (Exps. Acums. Nros. 0001-2003-AI/TC y
0003-2003-AI/TC, F.J. N.° 6 y ss.), puede admitir excepciones, alcanza especial
relevancia en el caso de los decretos de urgencia, pues tal como lo prescribe
el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución, debe ser el “interés
nacional” el que justifique la aplicación de la medida concreta. Ello quiere
decir que los beneficios que depare la aplicación de la medida no pueden
circunscribir sus efectos en intereses determinados, sino por el contrario,
deben alcanzar a toda la comunidad.[45]
Finalmente,
el artículo 74º de la Constitución dispone que los decretos de urgencia no
pueden contener materia tributaria. Debe tenerse presente que, conforme al artículo
135.º de la Constitución, esta forma normativa con rango de ley será la que el
Poder Ejecutivo use para legislar en el interregno parlamentario, y de ella
dará cuenta a la Comisión Permanente para que la examine y la eleve al
Congreso, una vez que éste se instale.
2.1.3.1.1.7.
Las ordenanzas regionales
28.
El
artículo 191.º de la Constitución dispone que los gobiernos regionales tienen
autonomía política. El inciso 6.º del artículo 192.º de la Constitución
establece que los gobiernos regionales son competentes para dictar normas
inherentes a la gestión regional. A su turno, el inciso 4 del artículo 200.º de
la Norma Suprema confiere rango de ley a las normas regionales de carácter
general.
Por
tanto, sobre la base de su autonomía política, los gobiernos regionales se
constituyen en los órganos productores de normas regionales de carácter general
con rango de ley, las cuales en nuestro sistema de fuentes se denominan
ordenanzas regionales, conforme al artículo 37.º de la Ley N.º 27867, Ley
Orgánica de Regiones. Al respecto, el artículo 38.º de la misma ley señala que:
Las
Ordenanzas Regionales norman asuntos de carácter general, la organización y la
administración del Gobierno Regional y reglamentan materias de su competencia.
Con
relación a los gobiernos regionales como órganos productores de normas con
rango de ley, este Colegiado ha referido que:
La creación de gobiernos
regionales con competencias normativas comporta la introducción de tantos
subsistemas normativos como gobiernos regionales existan al interior del
ordenamiento jurídico peruano. Tal derecho regional, sin embargo, tiene un
ámbito de vigencia y aplicación delimitado territorialmente a la
circunscripción de cada gobierno regional, además de encontrarse sometido a la
Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional, particularmente, a la
LBD y a la LOGR.[46]
Estableciéndose
adicionalmente que:
Dado
que las ordenanzas regionales son normas con rango de ley (artículo 200º 4 de
la Constitución), no se encuentran jerárquicamente subordinadas a las leyes
nacionales del Estado, por lo que para explicar su relación con éstas no hay
que acudir al principio de jerarquía, sino al principio de competencia, pues
tienen un ámbito normativo competencial distinto. Lo cual no significa que éste
pueda ser desintegrado, ni mucho menos, contrapuesto. De hecho —según se ha
podido referir, y respecto de lo cual a continuación se profundizará—, en tanto
existen leyes a las que la Constitución ha delegado la determinación de las
competencias o límites de las competencias de los distintos órganos
constitucionales, los gobiernos regionales no pueden expedir ordenanzas que
resulten contrarias a ellas, so pena de incurrir en un vicio de
inconstitucionalidad indirecta.[47]
Por último, en referencia a
su validez, se ha precisado lo siguiente:
En tal sentido, la validez
de las ordenanzas regionales se encuentra sujeta al respeto del marco normativo
establecido tanto en la LBD como la LOGR, por lo que forman parte del parámetro
de control en la presente causa.[48]
29.
El
artículo 194.º de la Constitución dispone que las municipalidades provinciales
y distritales son los órganos de gobierno local y tienen autonomía política. A
su turno, el inciso 4.º del artículo 200.º de la Constitución confiere rango de
ley a las ordenanzas municipales. Consecuentemente, la facultad normativa de
las municipalidades que se deriva de la autonomía política también las
convierte en órganos productores de normas generales en el ámbito de sus competencias.
La ley N.º 27972, Orgánica de Municipalidades, dispone en su artículo 40.º que:
Las
ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de
su competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la
estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la
organización interna, la regulación, administración y supervisión de los
servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia
normativa.
Mediante ordenanzas se
crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias,
derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos por ley.
Las ordenanzas en materia
tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas
por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia.
30.
En
este sentido, el Tribunal Constitucional ha establecido que:
La fuerza o el valor de ley
de estas normas se determina por el rango de ley que la propia Constitución les
otorga –artículo 200°, inciso 4 de la Constitución–. Se trata, por tanto, de
normas que, aun cuando no provengan de una fuente formal como la parlamentaria,
son equivalentes a las emitidas por ella y, como tales, se diferencian por el
principio de competencia y no por el de jerarquía normativa. De este modo, la
ordenanza, en tanto ley municipal, constituye un instrumento importante a
través del cual las municipalidades pueden ejercer y manifestar su autonomía.[49]
31.
El
inciso 8.º del artículo 118.º de la Constitución dispone que corresponde al
Presidente de la República:
Ejercer
la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas;
y, dentro de tales límites dictar decretos y resoluciones.
Conforme
a la norma citada, el Presidente de la República es el órgano constitucional
encargado de producir los reglamentos, decretos y resoluciones. Sin embargo,
para ejercer esta atribución requiere de la intervención de sus ministros, toda
vez que, conforme al artículo 120.º de la Constitución, son nulos los actos del
Presidente de la República que carecen de refrendación ministerial. Por tanto,
la competencia para producir reglamentos de las leyes, decretos y resoluciones
corresponde al Poder Ejecutivo, que en nuestro ordenamiento jurídico lo
conforman el Presidente de la República y el Consejo de Ministros.
Por
otro lado, dicha disposición constitucional establece los límites a la potestad
reglamentaria del Poder Ejecutivo, consistentes en que la fuente normativa
denominada reglamento no debe transgredir ni desnaturalizar las leyes que
pretende reglamentar. Estos mismos límites, conforme al mandato constitucional,
delimitan la expedición de los decretos y resoluciones.
Ahora
bien, es necesario considerar que en nuestro modelo constitucional algunos
órganos constitucionales también expiden reglamentos, y si bien, en rigor no
son aquellos a los que alude el inciso 8 del artículo 118.º de la Constitución,
es evidente que tales reglamentos también constituyen fuente normativa porque
desarrollan diversos ámbitos de sus leyes orgánicas o leyes de creación.
32.
La
Constitución configura dos órganos jurisdiccionales, que si bien tienen
competencias y ámbitos propios de actuación por mandato de la propia norma
suprema, cumplen un rol decisivo en un Estado democrático, que consiste
básicamente en solucionar por la vía pacífica los conflictos jurídicos que se
susciten entre los particulares y entre éstos y el Estado. En efecto, en nuestra
época es pacífico sostener que un sistema jurídico que no cuente con las
garantías jurisdiccionales necesarias para restablecer su vigencia cuando haya
sido vulnerado, sencillamente carece de eficacia.
En
ese contexto, cabe señalar que dicha tarea está encomendada fundamentalmente al
Poder Judicial, al Tribunal Constitucional y, con sus particularidades, al
Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral. Así, el artículo 138.º de
la Constitución dispone:
La potestad de administrar justicia emana
del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos
jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes.
Al
respecto, este Colegiado ha afirmado que:
Está fuera de duda que el
Poder Judicial es el órgano estatal que tiene como principales funciones
resolver los conflictos, ser el primer garante de los derechos fundamentales
(...) canalizando las demandas sociales de justicia y evitando que éstas se
ejerzan fuera del marco legal vigente.[50]
33.
Similar
función, regida fundamentalmente por los principios de supremacía de la
Constitución y defensa de los derechos constitucionales, le compete al Tribunal
Constitucional. En ese sentido, el artículo 201.º de la Constitución establece
que:
El Tribunal Constitucional es el órgano
de control de la Constitución. Es autónomo e independiente.
En
efecto, el Tribunal Constitucional “es el” órgano de control de la
Constitución, no es uno más y esa es su principal función. Es autónomo e
independiente y sólo está limitado por la Constitución, de la cual es su
custodio y garante, porque así lo decidió el Poder Constituyente que le
encomendó tal tarea. Por tanto, si bien como órgano constitucional no es
superior a los Poderes del Estado ni a otros órganos constitucionales, tampoco
está subordinado a ninguno de ellos, pues es autónomo e independiente, y sus
relaciones se dan en un marco de equivalencia e igualdad, de lealtad a la
Constitución, de firme defensa de la democracia y de equilibrio. En efecto, en
nuestra época el equilibrio no es solo entre poderes del Estado, puesto que las
Constituciones modernas han creado órganos constitucionales autónomos que antes
no existían. Tal principio también debe regir las relaciones entre los poderes
del Estado y los órganos constitucionales y de estos últimos entre sí.
Sin
embargo, con igual énfasis debe tenerse presente que en el ámbito de las
competencias y funciones que el Poder Constituyente le encomendó sí ocupa un
lugar privilegiado. En efecto, así como el Congreso de la República cuando
ejerce su función legislativa o la función contralora del Poder Ejecutivo,
tiene primacía sobre los otros poderes u órganos constitucionales, de igual
manera sólo el Tribunal Constitucional, en sede jurisdiccional, declara la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas con rango de ley con
efectos generales para todos, conforme al artículo 204.º de la Constitución, y
resuelve los casos relativos a derechos constitucionales, confiriéndole el
sistema jurídico una primacía a través del precedente de la jurisdicción constitucional[51].
De ahí que en el ámbito de sus competencias, el Tribunal Constitucional es un primus inter pares en relación a los
Poderes del Estado y los demás órganos constitucionales.
En
ese sentido, es claro que para la Constitución tanto el Poder Judicial como el
Tribunal Constitucional son órganos constitucionales productores de la fuente
de derecho denominada jurisprudencia. Respecto de esta última se ha sostenido
que:
Jurisprudencia es la
interpretación judicial del derecho efectuada por los más altos tribunales en
relación con los asuntos que a ellos corresponde, en un determinado contexto
histórico, que tiene la virtualidad de vincular al tribunal que los efectuó y a
los jerárquicamente inferiores, cuando se discutan casos fáctica y jurídicamente
análogos, siempre que tal interpretación sea jurídicamente correcta (...). [52]
34.
Consecuentemente,
en nuestro sistema jurídico la jurisprudencia también es fuente de derecho para
la solución de los casos concretos, obviamente dentro del marco de la Constitución
y de la normatividad vigente.
Esta afirmación se confirma
cuando la propia Constitución, en el inciso 8 del artículo 139.º, reconoce el
principio de no dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la
ley. No requiere de una disposición normativa expresa toda vez que dicha fuente
deriva directamente de la función inherente a los órganos jurisdiccionales que
la Constitución configura. En efecto, es inherente a la función jurisdiccional
la creación de derecho a través de la jurisprudencia. Por ejemplo, para el caso
de la jurisprudencia constitucional, este colegiado ha establecido que:
La noción jurisprudencia constitucional
se refiere al conjunto de decisiones o fallos constitucionales emanados del
Tribunal Constitucional, expedidos a efectos de defender la superlegalidad,
jerarquía, contenido y cabal cumplimiento de las normas pertenecientes al
bloque de constitucionalidad.
En ese orden de ideas, el
precedente constitucional vinculante es aquella regla jurídica expuesta en un
caso particular y concreto que el Tribunal Constitucional decide establecer
como regla general; y, que, por ende, deviene en parámetro normativo para la
resolución de futuros procesos de naturaleza homóloga.
El precedente constitucional
tiene por su condición de tal efectos similares a una ley. Es decir, la regla
general externalizada como precedente a partir de un caso concreto se convierte
en una regla preceptiva común que alcanzar a todos los justiciables y que es
oponible frente a los poderes públicos.
En puridad, la fijación de
un precedente constitucional significa que ante la existencia de una sentencia
con unos específicos fundamentos o argumentos y una decisión en un determinado
sentido, será obligatorio resolver los futuros casos semejantes según los
términos de dicha sentencia.[53]
En ese sentido, debe
enfatizarse que del artículo 103.º de la Constitución se deriva que las
sentencias de inconstitucionalidad expedidas por el Tribunal Constitucional
tienen rango de ley.
35.Precisamente, si bien la labor
de interpretación jurídica tiene diversos intérpretes, que en el ámbito
jurisdiccional es donde dicha actividad despliega todos sus efectos
vinculantes. En efecto, si no fuera así, ¿cuál sería la diferencia entre la
interpretación jurídica de un particular y la de un juez? la labor
interpretativa para resolver controversias constitucionales en el ámbito de la
jurisdicción constitucional tiene en el Tribunal Constitucional a un intérprete
privilegiado, puesto que tal condición deriva directamente de la Constitución.
Al respecto, este Colegiado ha expresado:
En tal sentido, si bien
reconocemos la pluralidad de intérpretes jurídicos con relación a la
Constitución, también reafirmamos el lugar privilegiado que ocupa el Tribunal
Constitucional para efectuar una interpretación de la Constitución con carácter
jurisdiccional y, sobre todo, vinculante para los poderes del Estado, órganos
constitucionales, entidades públicas, privadas y para los ciudadanos.[54]
36.Queda claro entonces que la
jurisprudencia es una fuente de derecho que también tiene un fundamento
constitucional a través de los órganos jurisdiccionales que la producen.
Asimismo, que la labor interpretativa que realizan todos los jueces, inherente
a tal función, es la razón de ser de la actividad jurisdiccional, en sede
constitucional u ordinaria, y que tiene su fundamento en el principio de
independencia consagrado por la Constitución en sus artículos 139.º, inciso 2
(Poder Judicial) y 201.º (Tribunal Constitucional). Sin la interpretación la
actividad de los jueces estaría condenada al fracaso, pues la Constitución y la
ley no pueden prever todos los casos posibles que presenta la realidad según
cada época.
37.En los últimos tiempos el
Tribunal Constitucional ha tenido que resolver casos y problemas constitucionales
(por ejemplo, en materia de inconstitucionalidades de normas con rango de ley),
conforme a la Constitución. Así, a solicitud de miles de ciudadanos, de
congresistas, del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial, de diversos órganos
constitucionales como la Defensoría del Pueblo y el Ministerio Público entre
otros, de colegios profesionales, gobiernos regionales y gobiernos municipales,
este Colegiado se ve obligado a buscar, bajo el marco constitucional vigente,
soluciones jurídicas que en muchos caso requieren de una interpretación de las
normas con rango de ley conforme a la Constitución.
38.En tal sentido, de las 203
demandas de inconstitucionalidad planteadas ante este Tribunal, sólo 12, es
decir el 5.94%, han utilizado la técnica de las sentencias interpretativas o
manipulativas, que todos los Tribunales Constitucionales en el mundo aplican,
precisamente para dar soluciones justas, equilibradas y ponderadas a los
problemas constitucionales que requieren una solución a solicitud de la
ciudadanía, de los poderes del Estado, de los órganos constitucionales
autónomos y de los gobiernos regionales y municipales. Igualmente y con base en
el principio de independencia funcional que la Constitución le reconoce al
Tribunal Constitucional, en sólo 16 casos, incluyendo algunos de los 12
mencionados, se han formulado exhortaciones que se justifican plenamente,
porque, ¿qué sentido tiene que un órgano constitucional detecte un fallo, un
vacío o deficiencia normativa y no los ponga en conocimiento del órgano competente
para que los resuelva?
39.De ahí que todo acto de los
poderes públicos u órganos constitucionales que pretenda restringir dicha
función interpretativa no sólo es uno que priva a los órganos jurisdiccionales
de su función, sino que es inconstitucional. Es como si se estableciera que el
Congreso no legisle, a pesar de que en base al principio de soberanía política
tiene un amplio margen de configuración política de la ley, pero siempre dentro
del parámetro de la Constitución. No puede existir un órgano jurisdiccional
limitado en la función interpretativa inherente a todo órganos jurisdiccional,
a menos que esa restricción derive directamente de la Constitución. Hacerlo es
vulnerar el equilibrio entre los poderes del Estado y los órganos constitucionales
y, con ello, el sistema democrático. Pretender limitar las funciones inherentes
del Tribunal Constitucional sería como condenarlo a la inacción por cumplir su
deber.
40.Esta noción alude al
conjunto de prácticas políticas jurídicas espontáneas que han alcanzado uso
generalizado y conciencia de obligatoriedad en el seno de una comunidad
política.
Conviene enfatizar que la
costumbre constitucional tiene una significación de mayor envergadura que las
prácticas juridizadas en el resto de las disciplinas jurídicas. Ello se explica
porque la organización y funcionamiento del Estado es tal complejidad que se
hace imposible que pueda ser total y exclusivamente regulada por la
legislación.
Conforme al artículo 139.º
inciso 8 de la Constitución, un principio de la función jurisdiccional es el de
no dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la ley, debiendo en
tal caso aplicarse el derecho consuetudinario.
Respecto del derecho
consuetudinario la doctrina apunta que:
Hay (...) una segunda
categoría de normas que se expresan siempre como prácticas sociales y nunca en
forma de enunciados lingüísticos escritos y publicados; son, en consecuencia,
normas eficaces por definición, y en ese sentido existentes; también pueden
gozar de validez cuando reúnan determinadas condiciones exigidas por el sistema
jurídico, pero no ha de ser necesariamente así. Esto significa que determinadas
prácticas o usos sociales; en suma que determinados hechos son susceptibles de
crear normas, de generar obligaciones (cuando menos, de exteriorizarlas), de
manera que quien se aparte de los mismos puede padecer una consecuencia análoga
a la que sufriría quien desconoce el mandato contenido en una prescripción
legal; tales prácticas o usos reciben el nombre de costumbre o, mejor, de
Derecho consuetudinario.[55]
Los elementos que
constituyen la costumbre son:
a)
Elemento
material. Hace referencia a la práctica
reiterada y constante, es decir, alude a la duración y reiteración de conductas
en el tiempo (consuetudo inveterate).
b)
Elemento
espiritual. Hace referencia a la
existencia de una conciencia social acerca de la obligatoriedad de una práctica
reiterada y constante; es decir, alude a la convicción generalizada respecto de
la exigibilidad jurídica de dicha conducta (opinio
iuris necesitatis).
41.Precisamente, gracias a la
actividad interpretativa que desarrollan los órganos jurisdiccionales se han
podido resolver importantes casos para la vida de la nación. A modo de ejemplo,
y no único, debe mencionarse el caso planteado por un grupo de congresistas
contra la letra del himno nacional. A fin de poder adoptar una solución justa,
ponderada y equilibrada, este Colegiado, recogiendo las tesis de los
demandantes y demandados, recurrió a la costumbre como fuente de derecho y gracias
a ella arribó a una solución equilibrada. Así, se dijo que:
Declarar
que corresponde al Congreso de la República determinar la o las estrofas del
Himno Nacional del Perú que deben ser tocadas y entonadas en los actos
oficiales y públicos. En tanto ello no se produzca mantiene su fuerza normativa
la costumbre imperante.[56]
2.1.3.4. Los
principios generales del derecho
42.Esta noción alude a la
pluralidad de postulados o proporciones con sentido y proyección normativa o
deontológica que, por tales, constituyen parte de núcleo central el sistema
jurídico. Insertados de manera expresa o tácita dentro de aquél, están
destinados a asegurar la verificación preceptiva de los
valores o postulados
ético-políticos, así como las proporciones de carácter técnico-jurídico.
Conforme al
artículo 139.º, inciso 8 de la Constitución, un principio de la función
jurisdiccional es el de no dejar de administrar justicia por vacío o
deficiencia de la ley, debiendo, en tal caso, aplicarse los principios
generales del derecho.
Conviene tener presente
algunas aproximaciones generales. Reale ha mencionado que los principios
generales del derecho corresponden a los principios monovalentes, es decir, que
solo valen en el ámbito de determinada ciencia.[57]
Por ende,
(...) son conceptos básicos que presentan diversa gradación
y diversa extensión, pues los hay que cubren todo el campo de la experiencia
jurídica universal, mientras que otros se refieren a los ordenamientos
jurídicos pertenecientes a una misma “familia cultural”, y otros son propios y
específicos del Derecho patrio.
(...) el ordenamiento
jurídico nacional se distribuye en “niveles o estratos normativos” o sistemas
de modelos jurídicos diversos y que corresponde a las diferentes regiones o
esferas de la realidad social. Cada “región jurídica” presupone, a su vez,
directrices y conceptos básicos que aseguran la unidad lógica de los institutos
y figuras que la componen.[58]
Reale recomienda estudiar
los principios generales según la rama jurídica de que se trate. Por ejemplo a
nivel de la doctrina nacional expresa que:
(...) los principios
generales del Derecho existen en diversos niveles del Derecho y que todos
pueden ser utilizados para fines de integración jurídica.[59]
Así, el artículo VIII del
Título Preliminar del Código Civil establece:
Los
jueces no pueden dejar de administrar justicia por defecto o deficiencia de la
ley. En tales casos, deben aplicar los principios generales del derecho y,
preferentemente, los que inspiran el derecho peruano.
43.Los principios generales, en
relación a las normas y a los valores, han adquirido gran importancia para la
interpretación jurídica, además de su indispensable aplicación para fines de
integración jurídica. En ese contexto, un sector importante de la doctrina
considera que los principios generales también pueden ser considerados como
normas, aun cuando en algunos casos los principios no sean expresos. Hay casos
en que los principios adoptan expresamente la estructura jurídica de normas;
por ejemplo, cuando el principio es incorporado a la disposición o texto
normativo. En esa línea se ha sostenido que los princpios son una clase de
norma[60].
En cuanto a esta postura Bobbio precisa que:
En mi opinión, los
principios generales no son sino normas fundamentales o generalísimas del
sistema, las normas más generales. El nombre de principios llama a engaño,
tanto que es una vieja discusión entre los juristas si los princpios generales
son normas. Para mí es indudable que los principios generales son normas como
todas las otras... Dos son los argumentos para sostener que los principios
generales son normas, y ambos son válidos: de acuerdo con el primero de ellos,
si son normas aquellas que se deducen de los principios generales por medio de
un procedimiento de generalización sucesiva, no se ve por qué estos no deban
ser normas también... En segundo lugar, la función para la cual se deducen y se
adoptan es la misma que se lleva a cabo para todas las normas, o sea la función
de regular un caso. ¿Con qué fin se deducen en caso de laguna? Es claro que
para regular un comportamiento no regulado, pero, entonces ¿sirven para el
mismo fin que las normas expresas? Y, ¿por qué no deberían ser normas?[61]
En este hilo argumental,
especial mención merecen los principios constitucionales. Sobre ellos se ha
dicho que son instituciones con proyección normativa de los cuales se extraen
reglas jurídicas y que han de deducirse de las reglas constitucionales[62].
Freixes y Remotti señalan que los principios constitucionales tienen las
siguientes características estructurales:
-
Son
normas inferidas de una interpretación operativa sobre las reglas
constitucionales.
-
Constituyen
proyecciones normativas a partir de elementos reglados.
-
Contienen
gérmenes de reglas indeterminadas, pero predictibles.
-
Sus
elementos estructurales son permanentes.
-
Entre
los principios no existe relación jerárquica a nivel estructural.[63]
Los mismos autores sostienen
que los principios constitucionales, en cuanto instituciones jurídicas con
proyección normativa, cumplen una función informadora de todo el ordenamiento
jurídico. Dicha función se concreta en que:
-
Tienen
eficacia directa.
-
Permiten
extraer reglas aplicables al caso concreto.
-
Su
función positiva consiste en informar el ordenamiento.
-
La
función negativa comporta que tengan fuerza derogatoria.
-
Su
interpretación debe realizarse en forma complementaria e indisociable.
-
Facilitan,
a partir de su trasmutación en reglas, la posibilidad operativa de una pluralidad de opciones cuya elección
concreta corresponde a criterios de política legislativa.[64]
Asimismo, en el plano de la
teoría del derecho y de la dogmática constitucional, se ha precisado que:
(...) los principios son
normas, y los principios jurídicos son normas jurídicas: en palabras del
Tribunal Constitucional, “allí donde la oposición entre leyes anteriores y los
princpios generales plasmados en la Constitución sea irreductible, tales
principios, en cuanto forman parte de la Constitución, participan de la fuerza
derogatoria de la misma, como no puede ser de otro modo”(STC 4/1981, de 2 de
febrero).[65]
2.1.3.5. El
contrato (la autonomía de la voluntad)
44.La autonomía de la voluntad
se refiere a la capacidad residual que permite a las personas regular sus
intereses y relaciones coexistenciales de conformidad con su propia voluntad.
Es la expresión de la volición, tendente a la creación de una norma jurídica
con interés particular.
El contrato, al expresar la autonomía de la voluntad como fuente de derecho tiene su fundamento en las siguientes disposiciones constitucionales. El inciso 14.º del artículo 2.º de la Constitución prescribe que toda persona tiene derecho:
A
contratar con fines lícitos, siempre que no se contravengan leyes de orden
público.
A su turno, el artículo 62.º
de la Constitución establece que:
La
libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar válidamente según
las normas vigentes al tiempo del contrato. Los términos contractuales no
pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase.
Por su parte, el inciso 3.º
del artículo 28.º de la Constitución dispone que:
La
convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de los concertado.
Como puede inferirse, las
disposiciones constitucionales citadas confirman la tesis de que el contrato
también es una fuente de derecho que tiene reconocimiento constitucional. Al
respecto, este colegiado ha señalado:
La noción de contrato en el
marco del Estado constitucional de derecho se remite al principio de autonomía
de la voluntad, previsto en el artículo 2.º, inciso 24, literal a de la
Constitución (...).
(...) el principio de
autonomía de la voluntad no debe ser entendido de manera absoluta, sino dentro
de los valores y principios constitucionales (...)[66]
A nivel de la doctrina
nacional[67] como
extranjera[68] se ha
resaltado la importancia del negocio jurídico como fuerza generadora de normas
jurídicas, admitiendo que la experiencia jurídica no solamente es regida por
normas legales de carácter genérico, sino también por normas particulares e
individualizadas. Para Reale, lo que caracteriza a la fuente negocial es la
convergencia de los siguientes elementos:
a) Manifestación
de voluntad de las personas legitimadas para hacerlo.
b) Forma
de querer que no contradiga la exigida por ley.
c)
Objeto
lícito.
d)
Paridad, o
al menos debida proporción, entre los participantes de la relación jurídica.[69]
2.1.3.6. La
doctrina
45.Esta noción alude al
conjunto de estudios, análisis y críticas que los peritos realizan con carácter
científico, docente, etc.
Dicha fuente se encuentra
constituida por la teoría científica y filosófica que describe y explica las
instituciones, categorías y conceptos disciplinarios e indaga sobre los
alcances, sentidos y formas de sistematización jurídica, constituyéndose en uno
de los engranajes claves de las fuerzas directrices del ordenamiento estatal.
Si
bien no podemos afirmar que esta fuente derive de la Constitución, el Tribunal
Constitucional y los diversos niveles jerárquicos del Poder Judicial recurren a
la doctrina, nacional y extranjera, para respaldar, ilustrar, aclarar o
precisar los fundamentos jurídicos que respaldarán los fallos que se sustentan
en la Constitución, en las normas aplicables al caso y en la jurisprudencia. Al
respecto, Rubio Correa apunta que:
(...)
la doctrina ha sido recogida y citada intensamente por el Tribunal
Constitucional, lo que muestra reconocimiento de esta fuente del Derecho. El
Tribunal ha aceptado aportes tanto de la doctrina nacional como de la
extranjera.[70]
2.2. Principios de ordenación del sistema de fuentes
46.En el caso Sesenta y cuatro
Congresistas de la República contra la Ley N.º 26285, Exp. N.º 0005-2003-AI/TC,
se reconoció y desarrolló residualmente los principios de ordenación diferente.
Es evidente e inexorable que
la vida coexistencial del hombre se encuentre regulada por disposiciones que
contienen una miríada de normas. De
allí que dicha pluralidad no determinada, pero voluminosa, se vincule con el
concepto de orden jurídico.
El ordenamiento jurídico se
conceptualiza como una pluralidad sistémica de normas aplicables en un espacio
y lugar determinado, y se caracteriza por su normatividad sistémica y su
plenitud hermética.
2.2.1. La normatividad sistémica y la coherencia normativa
47.El ordenamiento jurídico
implica un conjunto de normas vigentes vistas en su ordenación formal y en su
unidad de sentido.
Dentro de todo ordenamiento se supone que hay un conjunto de conexiones entre diferentes proposiciones jurídicas: más aún, lo jurídico deviene en una normatividad sistémica ya que las citadas conexiones constituyen una exigencia lógico-inmanente o lógico-natural del sentido mismo de las instituciones jurídicas.
En puridad, una norma
jurídica sólo adquiere sentido de tal por su adscripción a un orden. Por tal
consideración, cada norma está condicionada sistémicamente por otras. El orden es la consecuencia de una previa
construcción teórica-instrumental.
Al percibirse el derecho concreto aplicable en un lugar y espacio
determinado como un orden coactivo, se acredita la conformación de una
totalidad normativa unitaria, coherente y ordenadora de la vida coexistencial
en interferencia intersubjetiva.
El ordenamiento conlleva la existencia de una normatividad sistémica,
pues el derecho es una totalidad es decir, un conjunto de normas entre las
cuales existe tanto una unidad como una disposición determinada. Por ende, se
le puede conceptualizar como el conjunto o unión de normas dispuestas y
ordenadas con respecto a una norma fundamental y relacionadas coherentemente
entre sí.
Esta normatividad sistémica se rige bajo el criterio de la unidad, ya
que se encuentra constituida sobre la base de un escalonamiento jerárquico,
tanto en la producción como en la aplicación de sus determinaciones coactivas.
48.De lo dicho se concluye que la normatividad
sistémica descansa en la coherencia normativa. Dicha noción implica la
existencia de la unidad sistémica del orden jurídico, lo que, por ende, indica
la existencia de una relación de armonía entre todas las normas que lo
conforman.
Asimismo, presupone una característica permanente del ordenamiento que
hace que este sea tal por constituir un todo pleno y unitario
Ella alude a la necesaria e imprescindible compenetración,
compatibilidad y conexión axiológica, ideológica, lógica, etc., entre los
deberes y derechos asignados; amén de las competencias y responsabilidades
establecidas que derivan del plano genérico de las normas de un orden
constitucional.
49.Ahora bien, el ordenamiento
jurídico está compuesto por una diversidad de disposiciones o normas producidas
por diversas fuentes, muchas de las cuales pueden llegar a contraponerse
afectando la coherencia del ordenamiento[71].
Por ello existen en todo ordenamiento principios o criterios para subsanar
estos conflictos. Desde el punto de vista del momento en que se realiza la
coherencia, se distingue:
(a)
criterios que realizan la coherencia en el momento
de producción del Derecho. Y entre ellos,
1.º los que conciernen
directamente a la validez de los actos normativos y sólo indirectamente a
la de las disposiciones o normas producidas por ellos (es el caso del criterio
de competencia).
2.º los que están
directamente relacionados con la validez
de las normas y disposiciones jurídicas (es el caso del criterio de jerarquía).
(b) criterios que realizan
la coherencia en el momento de aplicación
del Derecho. Son aquellos que versan directamente sobre las relaciones
entre los distintos tipos de normas
válidas y que, por tanto, operan sólo en el momento de aplicación del Derecho,
especialmente en la aplicación judicial (es el supuesto de los criterios de
especialidad, cronológico y de prevalencia).[72]
50.Considerando el sistema de fuentes que diseña nuestra Constitución, y
que serán relevantes para la solución de la presente controversia, analizaremos
los criterios, en nuestro caso principios, que realizan la coherencia del
sistema jurídico en el siguiente orden:
a)
Principios
que resuelven las antinomias.
b)
Principio
de jerarquía.
c)
Principio
de competencia.
2.2.1.1.
Principios que resuelven las antinomias
51.Lo opuesto a la coherencia es la antinomia o
conflicto normativo; es decir, la acreditación de situaciones en las que dos o
más normas que tienen similar objeto prescriben soluciones incompatibles entre
sí, de forma tal que el cumplimiento o aplicación de una de ellas implica la
violación de la otra, ya que la aplicación simultánea de ambas normas resulta
imposible.
Como puede colegirse, la coherencia se afecta por la aparición de las
denominadas antinomias. Estas se generan por la existencia de dos normas que
simultáneamente plantean consecuencias jurídicas distintas para un mismo hecho,
suceso o acontecimiento. Allí, se cautela la existencia de dos o más normas
afectadas por el “síndrome de incompatibilidad” entre sí.
La existencia de la antinomia se acredita en función de los tres
presupuestos siguientes:
-
Que las normas afectadas por el síndrome de
incompatibilidad pertenezcan a un mismo ordenamiento; o que se encuentren
adscritas a órdenes distintos, pero, sujetas a relaciones de coordinación o
subordinación (como el caso de una norma nacional y un precepto emanado del
derecho internacional público).
-
Que las normas afectadas por el síndrome de
incompatibilidad tengan el mismo ámbito de validez (temporal, espacial,
personal o material).
El ámbito temporal se refiere al lapso dentro del cual
se encuentran vigentes las normas.
El ámbito espacial se refiere al territorio dentro del
cual rigen las normas (local, regional, nacional o supranacional).
El ámbito personal se refiere a los status, roles y situaciones jurídicas
que las normas asignan a los individuos. Tales los casos de nacionales o
extranjeros; ciudadanos y pobladores del Estado; civiles y militares;
funcionarios, servidores, usuarios, consumidores, vecinos; etc.
El ámbito material se refiere a la conducta descrita
como exigible al destinatario de la norma.
-
Que las normas afectadas por el síndrome de
incompatibilidad pertenezcan, en principio, a la misma categoría normativa; es
decir, tengan homóloga equivalencia jerárquica.
Como expresión de lo expuesto puede definirse la
antinomia como aquella situación en que dos normas pertenecientes al mismo
ordenamiento y con la misma jerarquía normativa son incompatibles entre sí, por
tener el mismo ámbito de validez.
2.2.1.1.2. Clasificación de las antinomias
52.Las antinomias pueden ser clasificadas según el
tipo de conflicto que generan y su grado de relación.
a)
Por el tipo de conflicto que generan
En esta hipótesis pueden ser observadas como:
a.1.) Conflictos
bilaterales-unilaterales
Son bilaterales cuando el cumplimiento de cualquiera de las normas en
conflicto implica la violación de la otra. Tal el caso cuando se castiga y no
se castiga administrativamente una conducta.
Son unilaterales cuando el cumplimiento de una de las normas en
conflicto implica la violación de la otra, mas no al revés. Tal el caso cuando
se castiga penalmente con prisión efectiva al infractor que tiene más de veinte
años, y en otra, se castiga al infractor que tiene la edad base de dieciocho
años.
a.2.) Conflictos
totales-parciales
Son totales cuando el cumplimiento de una de las normas supone la
violación integral y entera de la otra.
Son parciales cuando la aplicación de una de las normas implica la
violación segmentada de la otra.
a.3.) Conflictos necesarios
y posibles
Son necesarios cuando el cumplimiento de una de las normas implica irreversiblemente
la violación de la otra.
Son posibles cuando el cumplimiento de una implica solo la eventualidad
de la violación de la otra.
De acuerdo a esta clasificación se pueden plantear las siguientes
combinaciones:
- Conflictos bilaterales, necesarios y totales.
- Conflictos bilaterales, necesarios y parciales.
- Conflictos bilaterales, parciales y necesarios respecto a una de las
normas en conflicto y posibles respecto a la otra.
- Conflictos bilaterales, parciales y solo posibles respecto a las dos
normas en conflicto.
- Conflictos unilaterales, parciales y posibles.
En cambio, no caben los conflictos bilaterales, totales y posibles; ni
tampoco los conflictos unilaterales, parciales y necesarios.
b) Por su grado de relación
En esta hipótesis pueden ser observadas como:
b.1.) Las antinomias
directas
Que aluden a dos normas que expresa, inequívoca y claramente se
contradicen.
b.2.) Las antinomias indirectas
Cuando dos normas que sin tener referencia mutua entre sí llegan a
contradecirse. Dicha contradicción se produce por la diferencia o dispersidad
en los patrones axiológicos o teleológicos en que se sustentan, y se resuelve
mediante alguno de los modos de integración.
2.2.1.1.3. Las consecuencias contradictorias
53.La doctrina ha establecido las tres siguientes:
a) Incompatibilidad entre una que manda hacer algo y
otra que lo prohíbe.
b) Incompatibilidad entre una norma que manda hacer algo y otra que
permite no hacerlo.
c) Incompatibilidad entre una norma que prohíbe hacer algo y otra que
permite hacerlo.
2.2.1.1.4. Principios aplicables para la resolución de
antinomias
54.A lo largo de la historia del derecho la
legislación de cada país ha establecido principios de esta naturaleza, ya sea
de forma explícita o implícita.
En relación a ello, se pueden citar los diez siguientes:
a) Principio de plazo de validez
Esta regla señala que la
norma tiene vigencia permanente hasta que otro precepto de su mismo o mayor
nivel la modifique o derogue, salvo que el propio texto hubiere establecido un
plazo fijo de validez.
Excepcionalmente, puede
presentarse el caso que una norma quede sin valor legal alguno, como
consecuencia de una sentencia que declara su inconstitucionalidad.
Este principio se sustenta
en lo dispuesto por el artículo 103° de la Constitución y en el artículo 1° del
Título Preliminar del Código Civil, que señalan que: “La ley solo se deroga por
otra ley”.
b) Principio de posterioridad
Esta regla dispone que una
norma anterior en el tiempo queda derogada por la expedición de otra con fecha
posterior. Ello presume que cuando dos normas del mismo nivel tienen mandatos
contradictorios o alternativos, primará la de ulterior vigencia en el tiempo.
Dicho concepto se sustenta en el artículo 103° de la Constitución y en el
artículo 1° del Título Preliminar del Código Civil.
c) Principio de especificidad
Esta
regla dispone que un precepto de contenido especial prima sobre el de mero
criterio general. Ello implica que cuando dos normas de similar jerarquía
establecen disposiciones contradictorias o alternativas, pero una es aplicable
a un aspecto más general de situación y la otra a un aspecto restringido, prima
esta en su campo específico.
En suma, se aplica la regla
de lex posteriori generalis non derogat
priori especialis (la ley posterior general no deroga a la anterior
especial).
Este criterio surge de
conformidad con lo dispuesto en el inciso 8) del artículo 139 de la
Constitución y en el artículo 8° del Título Preliminar del Código Civil, que
dan fuerza de ley a los principios generales del derecho en los casos de
lagunas normativas.
d) Principio de favorabilidad
Es una regla solo aplicable
a materias de carácter penal, y supone aplicar la norma que más favorezca al
reo. Este criterio surge de lo dispuesto en el artículo 103° de la
Constitución.
e) Principio de envío
Esta regla es aplicable en
los casos de ausencia de regulación de un hecho, por parte de una norma que
debió contemplarlo. Ante ello, se permite o faculta accionar a otro precepto
que sí lo prevé. Debe advertirse que este principio solo se cumple cuando una
norma se remite expresamente a otra, para cubrir su falta de regulación. Es el
caso de las normas del Título Preliminar del Código Civil.
f) Principio de subsidiariedad
Esta es una regla por la
cual un hecho se encuentra transitoria o provisionalmente regulado por una
norma, hasta que se dicte o entre en vigencia otra que tendrá un plazo de vida
indeterminado.
g) Principio de complementariedad
Esta regla es aplicable
cuando un hecho se encuentra regido parcialmente por una norma que requiere
completarse con otra, para cubrir o llenar la regulación de manera integral. Es
el caso de la relación existente entre una ley y su reglamento.
h) Principio de suplementariedad
Esta regla es aplicable
cuando un hecho se encuentra regulado por una norma base, que otra
posteriormente amplía y consolida. En puridad, el segundo precepto abarcará al
primero sin suprimirlo. Tal el caso de lo establecido en el artículo 25° de la
Constitución que señala que la jornada ordinaria de trabajo fijada en ocho
horas diarias o de cuarenta y ocho horas semanales, puede ser reducida por
convenio colectivo o por ley.
i) Principio de ultractividad expresa
Esta regla es aplicable
cuando el legislador determina de manera expresa que recobra vigencia una norma
que anteriormente hubiere quedado sin efecto.
En este sentido, la parte in fine del artículo 1° del Título
Preliminar del Código Civil la ha recogido con suma claridad.
j) Principio de competencia excluyente
Esta regla es aplicable
cuando un órgano con facultades legislativas regula un ámbito material de
validez, el cual, por mandato expreso de la Constitución o una ley orgánica,
comprende única y exclusivamente a dicho ente legisferante.
Dicho principio se aplica de conformidad con lo
dispuesto en el inciso 8) del artículo 139° de la Constitución y en el artículo
8° del Título Preliminar del Código Civil.
2.2.1.2. El
principio de jerarquía
55.La Constitución contiene un
conjunto de normas supremas porque estas irradian y esparcen los principios,
valores y contenidos a todas las demás pautas jurídicas restantes. En esa perspectiva el principio de jerarquía
deviene en el canon estructurado del ordenamiento estatal.
El
principio de jerarquía implica el sometimiento de los poderes públicos a la
Constitución y al resto de normas jurídicas. Consecuentemente, como bien afirma
Requena López,[73] es la
imposición de un modo de organizar las normas vigentes en un Estado,
consistente en hacer depender la validez de unas sobre otras. Así, una norma es
jerárquicamente superior a otra cuando
la validez de ésta depende de aquella.
Con
referencia a este principio estructurado del sistema, el artículo 51.º de la
Constitución dispone que:
La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley,
sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es
esencial para la vigencia de toda norma del Estado.
En ese
sentido, el referido artículo afirma los principios de supremacía
constitucional que supone una normativididad supra –la Constitución– encargada de consignar la regulación
normativa básica de la cual emana la validez de todo el ordenamiento legal de
la sociedad política. Como bien afirma Pérez Royo,[74]
el mundo del derecho empieza en la Constitución (...) no existe ni puede
existir jurídicamente una voluntad superior a la Constitución.
La Constitución es una
especie de super ley, de norma normarum,
que ocupa el vértice de la pirámide normativa.
56.El principio de jerarquía
puede ser comprendido desde dos perspectivas:
a)
La
jerarquía basada en la cadena de validez de las normas.
Al respecto, Requena López [75]
señala que el principio de jerarquía hace depender la validez de una norma
sobre otra. Por ende, dicha validez se debe entender como la conformidad de una
norma con referencia de otra u otras que sean jerárquicamente superiores.
En esa perspectiva, el
Tribunal Constitucional ha expresado:
El orden jurídico es un
sistema orgánico, coherente e integrado jerárquicamente por normas de distinto
nivel que se encuentran interconectadas por su origen, es decir, que unas
normas se fundan en otras o son consecuencia de ellas.[76]
Agregando que:
Con
ello se postula una prelación normativa con arreglo a la cual, las normas se
diversifican en una pluralidad de categorías que se escalonan en consideración
a su rango jerárquico.
Dicha
estructuración se debe a un escalonamiento sucesivo tanto en la producción como
en la aplicación de las normas jurídicas.
Esta
jerarquía se fundamenta en el principio de subordinación escalonada. Así la norma inferior encuentra en la superior
la razón de su validez; y, además obtiene ese rasgo siempre que hubiese sido
conocida por el órgano competente y mediante el procedimiento previamente
establecido en la norma superior.[77]
b)
La
jerarquía basada en la fuerza jurídica distinta de las normas.
Al respecto, se precisa que
la fuerza o eficiencia de
una fuente pueden definirse como su capacidad para incidir en el ordenamiento
(...) creando derecho objetivo o modificando el ya existente, su potencialidad
frente a las otras fuentes.[78]
Asimismo, exponen[79]
que mediante el concepto de fuerza jurídica atribuible a cada forma normativa
se establece una ordenación jerárquica del sistema de fondo, según la cual las
relaciones entre las fuentes se desarrollan conforme a dos reglas básicas:
1º. En virtud de su fuerza activa,
una fuente puede modificar: a) cualquier disposición o norma de fuerza
inferior a la suya, y b) cualquier
disposición o norma de su misma fuerza.
2º. En virtud de
su fuerza pasiva, ninguna disposición o norma puede modificarla por una
fuente de fuerza inferior.
57.Hasta aquí nos encontramos
con criterios formales para determinar la prevalencia de una fuente normativa
sobre otra. Sin embargo, del concepto de
fuerza pasiva deriva directamente una condición de validez de las normas
jurídicas, pero también, indirectamente, una condición de validez de las
disposiciones jurídicas en las que tales normas están contenidas. En efecto, la
fuerza pasiva de las normas supone que:
Es
inválida la norma cuyo contenido contradiga el contenido de otra norma de grado
superior.
A su vez, como una
disposición puede contener varias normas jurídicas (es decir es susceptible de
varias interpretaciones), es inválida la disposición que no contenga ni una
sola norma (ni una sola interpretación) válida. Dicho de otro modo, es válida
la disposición que contenga al menos una norma válida.[80]
58.En ese sentido el Tribunal
Constitucional ha establecido:
La validez en materia de
justicia constitucional, en cambio, es una categoría relacionada con el
principio de jerarquía normativa, conforme al cual la norma inferior (v.g. una
norma con rango de ley) será válida sólo en la medida en que sea compatible
formal y materialmente con la norma superior (v.g. la Constitución). Constatada
la invalidez de la ley, por su incompatibilidad con la Carta Fundamental,
corresponderá declarar su inconstitucionalidad, cesando sus efectos a partir
del día siguiente al de la publicación de la sentencia de este Tribunal que así
lo declarase (artículo 204° de la Constitución), quedando impedida su
aplicación a los hechos iniciados mientras tuvo efecto, siempre que estos no
hubiesen concluido, y, en su caso, podrá permitirse la revisión de procesos
fenecidos en los que fue aplicada la norma, si es que ésta versaba sobre
materia penal o tributaria (artículos 36° y 40° de la Ley N.° 26435 —Orgánica
del Tribunal Constitucional).[81]
59.De lo expuesto se colige que
el principio de jerarquía es el único instrumento que permite garantizar la
validez de las normas jurídicas categorialmente inferiores. Ergo, la invalidez
es la consecuencia necesaria de la infracción de tal principio.
Los requisitos para que una
norma pueda condicionar la validez de otra, imponiéndose jerárquicamente, son
los siguientes:
a)
Relación
ordinamental
La prelación jerárquica aparece
entre normas vigentes en un mismo ordenamiento constitucional.
b)
Conexión
material
La prelación jerárquica
aparece cuando existe un enlace de contenido, objeto o ámbito de actuación
entre una norma superior y otra
categorialmente inferior.
c)
Intersección
normativa.
La prelación jerárquica
aparece cuando la legítima capacidad regulatoria de una norma contraría al
mandato u ordenación de contenidos de otra norma.
En efecto, para que una norma
categorialmente superior cumpla su función, es vital que no pueda ser
desvirtuada por aquella cuya producción regula.
En
resumen el principio de jerarquía implica la determinación por una norma de la
validez de otra, de allí que la categorialización o escalonamiento jerárquico
se presente como el único modo posible de organizar eficazmente el poder
normativo del Estado.
60.El principio de jerarquía
opera en los ámbitos siguientes:
a)
La
creación de las normas.
b)
La
abrogación o derogación de las normas.
c)
La
aplicación de las normas.
El principio de jerarquía y
el principio de competencia (que se abordará posteriormente) se complementan
para estructurar el orden constitucional, definiendo las posibilidades y
límites del poder político.
Como bien señala Fernández
Segado, la pirámide jurídica
implica
la existencia de una diversidad de normas entre las que se establece una
jerarquización, de conformidad con la cual una norma situada en un rango
inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ello, a su vez, implica que el ordenamiento adopte una estructura
jerarquizada, en cuya cúspide obviamente se sitúa la Constitución.[82]
Ello denota la existencia de
una clara correlación entre la fuente de la que emana una norma, la forma que
ésta ha de adoptar y su fuerza
jurídica.
El precepto que regula la
producción normativa de un país es una norma superior; mientras que la
producida conforme a esa regulación es la norma inferior.
En toda estructura
jerárquica existen tres tipos de normas, a saber, las normas productoras, las
normas ejecutoras y las normas ejecutoras-productoras.
Al respecto, veamos lo siguiente:
Las normas productoras, en un sentido muy amplio, son aquellas que
revelan la expresión y ejercicio de un poder legislativo (originario o
derivado), que promueven y condicionan la expedición de otras normas a las cuales
se les asigna una jerarquía inferior.
Es el caso de la Constitución y de buena parte de las leyes.
Las normas ejecutoras son aquellas que dan cumplimiento a lo dispuesto
o establecido en una norma productora.
Tal el caso de las resoluciones.
Las normas ejecutoras-productoras son aquellas que realizan ambas
tareas simultáneamente. Tal el caso de una buena parte de las leyes y los
decretos.
61.La pirámide jurídica
nacional debe ser establecida en base a dos criterios rectores, a saber:
a)
Las categorías
Son la expresión de un
género normativo que ostenta una cualificación de su contenido y una condición
preferente determinada por la Constitución o por sus normas reglamentarias.
Ellas provienen de una
especie normativa; es decir, aluden a un conjunto de normas de contenido y
valor semejante o análogo (leyes, decretos, resoluciones, etc.).
b)
Los grados
Son los que exponen una jerarquía existente entre las
normas pertenecientes a una misma categoría.
Tal el caso de las resoluciones (en cuyo orden decreciente aparecen las
resoluciones supremas, las resoluciones ministeriales, las resoluciones
viceministeriales, etc.)
En nuestro ordenamiento
existen las siguientes categoría normativas y su subsecuentes grados:
Las normas constitucionales
y las normas con rango constitucional
1er. grado : La Constitución.
2do. grado : Leyes de
reforma constitucional.
3er. grado : Tratados de
derechos humanos.
Al respecto, cabe señalar
que el artículo 206° de la Constitución es la norma que implícitamente
establece la ubicación categorial de las denominadas leyes constitucionales. De
allí su colocación gradativamente
inferior en relación a la Constitución en sí misma.
Las leyes y las normas con
rango o de ley.
Allí aparecen las leyes, los
tratados, los decretos legislativos, los decretos de urgencia, el Reglamento
del Congreso, las resoluciones legislativas, las ordenanzas regionales las
ordenanzas municipales y las sentencias expedidas por el Tribunal
Constitucional que declaran la inconstitucionalidad de una ley o norma con
rango de ley.
En atención a los criterios
expuestos en el caso Marcelino Tineo Silva y más de cinco mil ciudadanos
[Expediente Nº 0010-2002-AI/TC] los decretos leyes se encuentran adscritos a
dicha categoría [cf. los párrafos 10 y ss. de dicha sentencia]
Los decretos y las demás
normas de contenido reglamentario.
Las resoluciones.
1er. grado:
Las resoluciones
ministeriales, las resoluciones de los órganos autónomos no descentralizados
(Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros, Defensoría del
Pueblo, etc.).
2do. y demás grados
descendentes:
Las resoluciones dictadas
con sujeción al respeto del rango jerárquico intrainstitucional.
Los fallos jurisdiccionales
y las normas convencionales.
Debe señalarse finalmente
que, conforme se estableció en el caso Sesenta y Cuatro Congresistas de la
República contra la Ley N.º 26285, Exp. N.º 005-2003-AI/TC, en esta materia
resulta aplicable el principio de jerarquía funcional en el órgano legislativo.
Esta regla señala que. a
falta de una asignación específica de competencia, prima la norma producida por
el funcionario u órgano legislativo funcional de rango superior. Su aplicación se efectúa preferentemente
hacia el interior de un organismo.
Este principio se deduce
lógicamente de la estructura de jerarquía funcional operante en cada organismo
público. Así, en el gobierno central se
deberán tener en cuenta las normas
generales previstas en
los artículos 37° y ss. del
Decreto Legislativo N.º 560 –Ley del Poder Ejecutivo–; y, de manera particular,
lo dispuesto por las leyes orgánicas.
2.2.1.3. El
principio de competencia
62.Dicho principio implica la
relación existente entre normas de diferentes ordenamientos (internacional,
nacional, regional, local).
El principio de competencia
afecta directamente el acto de producción de la norma, siendo este lo que lo
diferencia del principio de jerarquía, el cual concierne directamente a la validez
de la norma.
En ese orden de ideas, las normas
de competencia son aquellas que de modos diversos establecen “el ámbito de
materia” sobre el que puede ejercerse una competencia normativa y que, en
consecuencia, condicionan la validez de los actos normativos, y, derivadamente,
la de las disposiciones o normas creadas por ellos[83].
Cabe señalar que no todas
las normas se relacionan jerárquicamente, pues existen normas que se encuentran
situadas en un “pie de igualdad”, al ubicarse en una misma categoría o escalón
jerárquico. En cambio existen otras que, a pesar de situarse en niveles
jerárquicos distintos, no se disponen jerárquicamente entre sí, sino en
relación con otras normas.
Por ende, en el caso del
principio de jerarquía la invalidación de una norma se produce por el simple
hecho de haberse regulado sobre una materia vedada. De allí que dicho principio ayude a que el principio de jerarquía
cumpla su rol coherencial.
El principio de jerarquía es
presupuesto del principio de competencia, ya que la invalidez de una norma que “invade” competencias surge en
virtud de la violación de aquella norma superior que anteladamente había fijado
la distribución de competencias.
El principio de competencias
otorga título habilitante para que un ordenamiento constitucional delimite
extensión y alcances determinados.
El principio de competencia[84]
no determina la nulidad de las normas que infringen, sino que devela la
superioridad jerárquica de aquellas normas que tienen como objeto la
delimitación y reparto de materias o funciones.
Al respecto, el Tribunal
Constitucional ha señalado que:
El principio de competencia
resulta fundamental para explicar las relaciones y articulaciones que se
pudieran presentar entre normas jurídicas que tienen un mismo rango y, en ese
sentido, ocupa un lugar central en la articulación horizontal del sistema de
fuentes del derecho diseñado por la Constitución.[85]
63.Respecto a las violaciones a
los límites competenciales para la producción de normas, este Colegiado ha
afirmado:
(...)
El Tribunal Constitucional, ha sostenido que entre los vicios que puede
acarrear la declaración de inconstitucionalidad de una Ley o una norma con
rango de ley, se encuentra la transgresión de los límites de orden competencial
establecidos por la Constitución. Dicho
límite se manifiesta de la siguiente manera:
Objetivo, cuando la Constitución ha establecido que una determinada fuente es
apta, o no, para regular una materia determinada. Esta modalidad de límite
competencial, a su vez, puede ser de dos clases, según la permisión o
prohibición que constitucionalmente se
imponga a una fuente para regular una
materia dada.
Positivo, cuando la Constitución declara que determinada fuente formal es apta
para regular una materia determinada. Así por ejemplo, el artículo 106º de la
Constitución precisa que la fuente denominada “ley orgánica” es competente para
regular solo la estructura y el funcionamiento de los órganos constitucionales y de relevancia
constitucional, esto es, “las entidades del Estado previstas en la
Constitución”, así como todas las materias
cuya regulación la Constitución ha reservado a tal fuente. De ahí que
sería inconstitucional que una ley
ordinaria pretenda regular materias reservadas a leyes orgánicas.
Negativo, cuando la Constitución establece que determinadas fuente formales del
derecho no son aptas para regular determinadas materias. Así, por ejemplo, el
penúltimo párrafo del artículo 74º de la Constitución prohíbe a la fuente
denominada “decretos de urgencia” contener materia tributaria.
Subjetivo, cuando la Constitución establece que determinado órgano es competente
para expedir una fuente determinada o, en su caso, ejercer una competencia
dada.[86]
64.Con relación a los
conflictos de formas normativas del mismo rango o fuerza jurídica pero producidos
por diferentes fuentes productoras, se ha expresado que:
La articulación de las fuentes en un ordenamiento de
tal naturaleza que no puede efectuarse exclusivamente bajo los alcances del
principio de jerarquía, pues éste no permite dar respuesta coherente al
conflicto que se pudiera presentar entre normas expedidas por el Gobierno
Central y los gobiernos regionales, que cuentan con el mismo rango normativo.
En efecto, si las normas regionales no son jerárquicamente subordinadas a las
del Gobierno Central, su articulación con éstas no puede sustentarse en el
principio de jerarquía, sino conforme al principio de competencia, según el
cual en el ámbito competencial regional la norma regional termina excluyendo a
la norma del Gobierno Central y, en general, a la de cualquier otro
ordenamiento (v.g. del gobierno local). Como se expresa a contrario sensu en el artículo 36º de la Ley Orgánica de
Regiones, las (...).
normas y disposiciones del Gobierno Regional se
adecuan al ordenamiento jurídico nacional, no pueden invalidar ni dejar sin
efecto normas de otro gobierno regional ni de los otros niveles de gobierno.[87]
Pero
esto no quiere decir que los principios de jerarquía y competencia no guarden
relación. Al respecto debe tenerse presente que:
Cabe afirmar, sin embargo, que el principio de
competencia es tributario del de jerarquía, pues si una entidad estatal puede
incurrir en la expedición de una norma inválida por invadir esferas
competenciales previstas como ajenas por otra norma de su mismo rango, es
porque la Norma Normarum (Constitución), fuente
normativa jerárquicamente superior a cualquier otra, reservó en ésta la
capacidad de regular la distribución competencial.[88]
En tal sentido, el parámetro de control de
constitucionalidad de las leyes o normas de su mismo rango, está integrado,
siempre y en todos los casos, por la Constitución. Aún cuando también puede
encontrarse conformado por otras normas legales.
Cuando dichas normas delimitan el ámbito
competencial de los distintos órganos constitucionales, además del principio de
jerarquía normativa, el principio de competencia es medular para determinar la
validez o invalidez constitucional de las normas con rango de ley; máxime en
aquellos Estados que, como el nuestro, son unitarios y descentralizados
(artículo 43º de la Constitución). Tal es el sentido del artículo 79º del
CPConst., al establecer que
“Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal
Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes
que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la
competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los
derechos fundamentales de la persona.[89]
65.En el caso del ordenamiento
jurídico nacional, determinado por nuestra Constitución, para la aplicación del
criterio de competencia, cuando se trate de conflictos normativos entre el
gobierno nacional y los gobiernos regionales, es conveniente considerar la
forma de Estado que configura nuestra Constitución y el test de la competencia
desarrollado por este Tribunal para el caso del Perú.
En
efecto, con relación a la forma de Estado se ha manifestado:
La opción adoptada por la
Constitución peruana al asumir la forma de Estado propia del Estado unitario y
descentralizado, a través del establecimiento de gobiernos regionales y locales
dotados de autonomía, no sólo incide en lo que es propio a la organización
territorial del poder estatal, sino que se proyecta en el sistema de fuentes
del derecho, planteando la necesidad de establecer la forma cómo éstas deben
articularse.[90]
En
torno al conflicto del reparto competencial del gobierno nacional y los
gobiernos regionales, el Tribunal Constitucional ha establecido, con relación
al test de competencia, lo siguiente:
De conformidad con dicho
test, en primer lugar se debe analizar el principio de unidad. Luego, se debe
ingresar propiamente en el análisis del principio de competencia, relacionado
con la lista de materias pormenorizada prevista en la Constitución y en el
bloque de constitucionalidad. También cabe recurrir a las cláusulas generales,
es decir, las funciones generales conferidas a cada uno de los órganos
constitucionales. Las competencias de los órganos constitucionales pueden ser:
Competencias exclusivas: Son
materias asignadas en exclusividad a favor de organismos constitucionales.
Serán positivas si son susceptibles de ser delegadas o negativas si son
privativas del órgano respectivo, es decir, no sólo exclusivas sino también
excluyentes.
Competencias compartidas: Son
materias divididas en determinadas áreas de atención, repartiéndose
responsabilidades entre dos o más niveles de gobierno, actividad coherente con
los principios de cooperación y de tutela y control de los organismos
constitucionales autónomos, según se
verá luego.
Competencias delegadas: Son
aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo
acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero
obligado a abstenerce de tomar decisiones sobre la materia o función delegada.[91]
El test de la competencia, para el caso del reparto competencial del gobierno nacional y los gobiernos regionales, debe tener en cuenta, también, entre los principios desarrollados en el caso Hoja de la Coca para la aplicación del mencionado Test, el de taxatividad, según el cual:
Los gobiernos regionales no
tienen más competencias que aquellas que la Constitución y las leyes orgánicas
les hayan concedido. En otras palabras, los gobiernos regionales se encuentran
sometidos al principio de taxatividad, de modo tal que aquellas competencias
que no les han sido conferidas expresamente, corresponden al Gobierno Nacional
(cláusula de residualidad).
El principio de taxatividad
se desprende del segundo párrafo del artículo 192º de la Constitución que
establece cuáles son las competencias de los gobiernos regionales. Y se
encuentra reforzado en el inciso 10) del mismo precepto constitucional, al
establecerse que también son competentes para
“Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley”. (subrayado agregado).”[92]
Es por ello que el test de la competencia y el principio de taxatividad, además del principio de unidad del Estado, son indispensables para la solución de casos relativos al reparto de competencias. Así lo ha sostenido este Colegiado:
En ese sentido, la
articulación de las fuentes del derecho regional, tanto con las fuentes del
derecho nacional como con las del derecho local, exige que se delimiten los
ámbitos competenciales a través de la técnica constitucional del test de la competencia, postulada en el
artículo 13º de la LBD al distinguir entre competencias exclusivas, compartidas
y delegables. Ello es así puesto que no sólo el ámbito competencial
constitucionalmente garantizado de los gobiernos regionales está supeditado a
que su ejercicio se efectúe “en los términos que establece la Constitución y la
ley” (artículo 189º de la Constitución), sino, adicionalmente, sin perder de
vista que sus atribuciones deben realizarse “en armonía con las políticas y
planes nacionales y locales de desarrollo” (artículo 192º de la Constitución),
no pudiendo interferir en el ejercicio de las funciones y atribuciones de los
gobiernos locales (artículo 191º de la Constitución).
De ahí que el artículo 11º 1
de la LBD establezca que los órganos con competencia normativa, como
consecuencia del proceso de descentralización,
“se sujetan al ordenamiento
jurídico establecido por la Constitución y las leyes de la República”.
Y, a su vez, el artículo 5º
de la LOGR haya previsto que la misión de los gobiernos regionales es:
“(...) organizar y conducir
la gestión pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas,
compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales, regionales y
locales de desarrollo”.[93]
2.2.2. La plenitud jurídica
66.Esta noción significa que todo hecho de
implicancia intersubjetiva se encuentra sometido al ordenamiento jurídico, aun
cuando no haya alcanzado regulación preceptiva.
Dicha expresión hace referencia a una propiedad consustancial al
ordenamiento jurídico para resolver cualquier conflicto que se le plantee. Se
trata de aquella capacidad definitiva para encontrar respuesta a todas las
controversias, aunque no todas tengan
la respuesta expresamente regulada por una norma jurídica.
El ordenamiento es completo en el sentido de que el Estado garantiza que
todo conflicto de intereses que se presente tendrá una solución, aunque para
ello se tenga que razonar a base de elementos ajenos al derecho positivo.
En puridad, significa que todo ordenamiento debe considerarse hermético
y completo, esto es, sin vacíos, por lo que estos solo existen como lagunas normativas, las cuales deberán
ser cubiertas.
Un ordenamiento es pleno en la medida que contiene una
norma, principio, valor o modo de integración que, en buena cuenta, permite
regular cualquier caso o situación de naturaleza jurídica que se presente en la
sociedad.
2.2.2.1. Las reglas de aseguramiento de la plenitud
jurídica
67.La plenitud del orden jurídico se asegura
mediante la utilización sucesiva y por descarte de los cuatro procedimientos
siguientes: aplicación de las reglas de enlace, aplicación de las reglas de
exclusión, aplicación de las reglas de competencia circunscrita y aplicación de
los modos de integración.
a) Aplicación de las reglas
de enlace.
El orden jurídico se asienta en una pluralidad de normas acopladas y
empalmadas entre sí, que permiten regular creativamente, por inducción o
deducción, cualquier situación, hecho o acontecimiento de relevancia jurídica.
b) Aplicación de las reglas
de exclusión.
Cuando una norma ordena un comportamiento determinado, los demás no
fijados en dicha regulación se adscriben a la determinación de una consecuencia
jurídica por la vía de la exclusión.
Es decir, los casos no comprendidos por la norma se rigen por la
asignación de deberes o derechos basados en la exención que esta prevé.
La regla de exención se formula bajo el principio de que “nadie está
obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no
prohíbe”, la cual se encuentra contemplada en el apartado a) del inciso 24) del
artículo 2° de la Constitución. Esta regla se aplica única y exclusivamente
para los ciudadanos, mas no opera para los funcionarios públicos.
c) Aplicación de la regla de
competencia circunscrita.
Los funcionarios públicos con poder de decisión solo pueden hacer
aquello que específica y concretamente les ha sido asignado como
responsabilidad funcional en el marco de una norma jurídica. Por ende, aquello
regulado fuera de este marco escapa de su ámbito de acción.
d) Aplicación de los modos
de integración.
Estos modos señalan las reglas que sirven de última fuente de solución
para cubrir o llenar las lagunas normativas. Así, en defecto de la aplicación
de las reglas de enlace y exclusión aparecen los principios generales del
derecho, la analogía y la equidad, como fontana técnica de terminación del
problema derivado de un defecto o deficiencia normativa.
Cabe admitir que los problemas de coherencia de un ordenamiento jurídico
son consecuencia del exceso de normas; en tanto que los problemas de
cuestionamiento de su plenitud son resultantes del defecto o la deficiencia de
normas.
2.2.2.2.
La conexión jurídica de la plenitud jurídica
68.Es claro y notorio que las normas jurídicas no
tienen una vida independiente, sino que se encuentran enlazadas doblemente:
- Enlace por relaciones de
fundamentación y derivación.
Las normas forman un todo homogéneo estructurado jerárquicamente, al que
se denomina ordenamiento. Este tipo de enlace se conoce como fundamentación formal.
-
Enlace por el contenido de las normas.
Las normas deben coincidir en virtud de la regla de implicación (respeto de las categorías y grados de la jerarquía
normativa). Este tipo de enlace se conoce como fundamentación sustancial.
La implicación es una regla lógico-jurídica que consiste en la conexión
existente entre una pluralidad de preceptos por el hecho de formar parte de un
mismo orden y, adicionalmente, por su ubicación en la pirámide jurídica, de
conformidad con la jerarquía asignada por el propio sistema.
De esta regla se pueden deducir los tres aspectos siguientes:
a) Las normas individuales se
encuentran en situación implicativa respecto de las generales, ya que tanto el
supuesto de hecho como los efectos jurídicos determinados en las primeras están
comprendidos en las segundas.
b) Las normas generales con igual
jerarquía se implican, en cuanto a su contenido, por el criterio de la
relación o conexión de lo particular a lo general. Tal el caso de las normas
relativas a un tipo de contrato y las referentes a la contratación in genere.
c) Las normas generales de igual
jerarquía adscritas a instituciones jurídicas distintas funcionan igualmente sobre la base del criterio de conexión de lo singular a lo común. Ello
porque se relacionan a través de una norma superior a ellas (por ejemplo, las
que rigen la compraventa y la donación tienen su punto de contacto en las que
se refieren a la contratación en general).
69.Sobre la base del marco
constitucional descrito, tocante a las fuentes de derecho y sus principios
ordenadores y articuladores, se procederá al análisis de las impugnaciones a la
Ley cuestionada en el caso de autos.
§ 3. Parámetro de
control y escrutinio de constitucionalidad de la Ley N.º 27971 por violación
del artículo 103° de la Constitución
3.1. Alegatos del
Gobierno Regional de San Martín
70. Conforme se ha expuesto en el Fundamento N.º 2 de esta sentencia, el demandante considera que "la Ley" es inconstitucional porque habría vulnerado el artículo 103° de la Constitución Política del Estado. A su juicio, la Ley impugnada ha retrotraído sus efectos en el tiempo para regular una materia que originalmente había sido contemplada por la Ley N.° 27491, y que para entonces ya no se encontraba vigente, por cuanto había transcurrido el plazo de 60 días que ella fijaba para su ejecución y ésta no se había materializado.
3.2. Alegatos del Congreso de la República
71.
Por
su parte, el Congreso de la República sostiene que esta afirmación es un
"despropósito jurídico", puesto que "no existe en nuestro
ordenamiento jurídico la derogación de una ley por desuso". En realidad,
refiere, la Ley Nº. 27491 fue derogada por la ley que ahora se impugna.
3.3.1. El artículo
103° de la Constitución como parámetro de control
y la
realización del escrutino bajo el
principio de jerarquía normativa
72. Si "la Ley" impugnada tiene o no efectos retroactivos, es una cuestión que este Tribunal debe resolver a la luz del artículo 103° de la Constitución. Dicha disposición constitucional constituye el parámetro o canon de control conforme al cual se analizará este primer motivo impugnatorio.
Según dicho precepto constitucional:
Pueden expedirse leyes especiales porque así lo
exige la naturaleza de las cosas, pero por razón de las diferencias de las
personas. La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias
de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni
efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando
favorece al reo. La ley se deroga sólo por otra ley. También queda sin efecto
por sentencia que declara su inconstitucionalidad.
73. Asimismo, el Tribunal Constitucional considera que, tratándose de la alegación de un supuesto de infracción "directa" de la Constitución, el principio de ordenación del sistema de fuentes con el cual determinará si "la Ley" es, o no, constitucionalmente válida, es el principio de jerarquía.
Como este Tribunal señalara en la STC N.° 0004-2004-AI/TC:
La validez en materia de
justicia constitucional es una categoría normativa relacionada con el principio
de jerarquía normativa, conforme al cual la norma inferior (v.g. una norma con
rango de ley) será válida sólo en la medida en que sea compatible formal y
materialmente con la norma superior (v.g. la Constitución). (fundamento. N.º
2).
3.3.2.
Constitución y derogación de las leyes por desuetudo
74.
Como
se ha expuesto en la demanda, la tesis según la cual "la Ley"
impugnada tendría efectos retroactivos se ha planteado como consecuencia de
que, a juicio del demandante, ésta habría revivido los efectos de la Ley N.º
27491 que, en la fecha de promulgación de aquella, ya no estaba vigente en
nuestro ordenamiento jurídico, pues, al vencer el plazo que ella disponía para
su ejecución, cayó en desuso.
Según el Gobierno Regional
de San Martín:
Plazo y
vigencia de la Ley N.º 27491
Del plazo para su
cumplimiento.- Por el art. 5 de la citada ley, se otorga un plazo de 60 días
naturales contados a partir de la vigencia de la ley, para darle pleno
cumplimiento a sus disposiciones.
Pero transcurrieron los 60
días, y vencido el plazo, no se implementó, no se cumplió con la ley por lo que
esta ley 27491, cayó en desuso [94].
75.
La
cuestión relativa a si la desuetudo
(o desuso) de una ley pueda culminar con su derogación es una hipótesis de
ineficacia de las normas jurídicas que en nuestro ordenamiento no tiene
asidero.
En efecto, el artículo 103º
de la Constitución, recordado en el fundamento N.º 9 de esta sentencia,
establece enfáticamente que:
La ley sólo se deroga por
otra ley. También queda sin efecto por sentencia que declara su
inconstitucionalidad.
76.
En
nuestro ordenamiento jurídico, pues, no es admisible la derogación de una ley
ya sea por su desuso[95]
o, incluso, por la existencia de prácticas o costumbres contra legem.
En la exclusión de la desuetudo como criterio para determinar la vigencia o derogación de las leyes subyace la afirmación de un principio ínsito al Estado Constitucional de Derecho: el principio de seguridad jurídica, que es complemento esencial para el ejercicio de los derechos fundamentales, para el desarrollo de la vida en sociedad y una garantía consustancial de la conformación de una sociedad libre y democrática.
77. Con la proscripción de la desuetudo, en efecto, la Constitución procura evitar que las relaciones del ciudadano con el Estado y los particulares se quebrante por una situación de incertidumbre sobre la vigencia de las normas al amparo de las cuales se realizan determinados actos. Se busca proteger al individuo de una de las posibles manifestaciones en que puede tomar cuerpo la arbitrariedad, siempre latente en un sistema normativo en el que no se sepa cuál es el órgano competente para determinar si una norma cayó en desuso, cuándo ésta se habría producido, o qué cantidad de sus destinatarios, que no cumplieron sus mandatos, son suficientes o necesarios para que ésta se declare. El conocimiento de las normas jurídicas, así, no sólo garantiza que el ciudadano tome consciencia no sólo de lo que está permitido o prohibido, sino también del tiempo en que tal permisión o prohibición está vigente.
78. Para la vigencia del Estado Constitucional de Derecho no es suficiente que los derechos esenciales de la persona se encuentren reconocidos solemnemente en la Constitución. Debe garantizarse también que su ejercicio se realice en un marco de seguridad jurídica, pues sin éste no hay posibilidad de un ejercicio pleno de aquellos.
79. No siendo, entonces, constitucionalmente admisible la tesis de la derogación por desuetudo de la Ley N.º 27491, el argumento según el cual la Ley cuestionada tendría efectos retroactivos porque habría dispuesto la ejecución de la Ley N.º 27491 cuando ésta ya no estaba vigente, carecería de sustento. Tanto más si ahora se entiende que, encontrándose vigente la Ley N.º 27491, el artículo 1º de la Ley 27971 se limitó simplemente a autorizar
(...) al Ministerio de Educación la continuación del proceso de
nombramiento de los profesores con título pedagógico, en las plazas vacantes
presupuestadas y de acuerdo a un riguroso orden de méritos, entre los que
obtuvieron calificación aprobatoria en el concurso público autorizado por la
Ley N.º 27491(...) (subrayado nuestro);
precisando su artículo 2º que:
El nombramiento a que hace
referencia el artículo precedente se efectuará en las plazas docentes
establecidas como orgánicas por la Ley N.º 27491, que no llegaron a ser
cubiertas en el concurso público respectivo, así como en las plazas vacantes no
reportadas y en las generadas por reasignación, cese, promoción y separación
definitiva del servicio, identificadas a
la fecha de vigencia de la presente Ley. (negritas del Tribunal
Constitucional).
80. No obstante, en la contestación de la demanda, el Congreso de la República ha sostenido que en realidad la Ley N.º 27971 habría derogado (tácitamente) a la Ley N.° 27491, pues a su juicio, aquella habría regulado íntegramente la anterior.
En sus términos,
(...) la Ley Nº. 27491 no
estuvo derogada por desuso sino fue derogada por laLey Nº. 27971 que es materia
de la presente Acción de Inconstitucionalidad.
Las formas de derogación
contempladas en nuestro ordenamiento pueden ser: la derogación expresa y la
tácita. Esta última se produce cuando existe incompatibilidad entre la nueva
ley y la anterior; o cuando la materia de ésta (la norma anterior) es
íntegramente regulada por aquella (la nueva norma).
Por consiguiente, en este
caso no se produce por ningún motivo la aprobación de una ley con efectos
retroactivos, sino más bien la aplicación de un principio que informa la
estructura de nuestro ordenamiento jurídico: ley posterior deroga ley anterior[96].
81.
Este
argumento no tendría mayor incidencia si es que no fuera porque tiene la
virtualidad de reproponer, bajo otra causa
petendi, el problema inicialmente planteado a este Tribunal.
En efecto, si antes el
argumento para que se declare la inconstitucionalidad de "la Ley" fue
que ésta tendría una vocación de aplicación retroactiva al disponer la
continuación de un proceso de nombramiento realizado al amparo de una ley
derogada por desuetudo; ahora, la
aseveración de que efectivamente la Ley Nº. 27491 se encontraría derogada,
aunque no por desuetudo, sino en
forma tácita, obliga a que el Tribunal responda a las siguientes interrogantes:
¿si fue derogada tácitamente por la Ley impugnada, como ésta es capaz de
autorizar que se continúe un proceso de nombramiento realizado al amparo de una
ley que ya no se encuentra vigente?; ¿tiene, por ello, efectos retroactivos?
82.
El
artículo 103° de la Constitución establece que "(...) una ley sólo se
deroga por otra ley". También queda sin efecto por sentencia que declara
su inconstitucionalidad. Las formas que
puede asumir la derogación de una ley han sido precisadas por el artículo I del
Título Preliminar del Código Civil. Y si bien las disposiciones de dicho Título
Preliminar tienen formalmente rango de ley, en la STC N.° 2235-2004-AA/TC este
Colegiado ha sostenido que algunas de ellas, como su artículo I, en realidad
constituyen "normas materialmente constitucionales"[97],
puesto que su objeto es regular un aspecto vinculado con la creación y vigencia
de las normas jurídicas estatales[98].
83.
Dicho
artículo I del Título Preliminar del Código Civil establece que
La ley se deroga sólo por
otra ley. La derogación se produce por declaración expresa, por
incompatibilidad entre la nueva ley y la anterior o cuando la materia de ésta
es íntegramente regulada por aquélla. Por la derogación de una ley no recobran
vigencia las que ella hubiere derogado.
En lo que aquí interesa, la derogación de una ley puede ser expresa o tácita. Es expresa cuando una ley posterior declara que la anterior cesó en su vigencia. Es tácita cuando el objeto regulado por la ley vieja es incompatible con la efectuada por la ley nueva, o cuando la materia de aquella es regulada íntegramente por la ley nueva.
84.
El
Tribunal Constitucional considera que en ninguna de estas dos hipótesis se
encuentra la Ley N.º 27491. En primer lugar, "la Ley" cuestionada no
contiene una declaración expresa que derogue a la Ley N.º 27491. Su artículo 8º
contiene una cláusula derogatoria de alcance general, en la que no se precisa
que la Ley N.º 27491 fue derogada luego de su entrada en vigencia.
Tampoco ha sido derogada
tácitamente, puesto que la Ley N.º 27971 no regula la misma materia que la Ley
N.º 27491, ya sea de modo incompatible, ya porque la sustituya en forma
íntegra.
No contiene una regulación
incompatible, puesto que el nombramiento de profesores de colegios estatales al
que se hace referencia en el artículo 1º de la Ley N.º 27971, comprende a
aquellos que
(...) obtuvieron
calificación aprobatoria en el concurso público autorizado por la Ley N.º
27491.
Se trata, pues, de una
disposición que establece la "continuación" de un proceso iniciado
con la Ley N.º 27491.
85.
Asimismo,
puesto que se trata de la continuación de un proceso iniciado con la entrada en
vigencia de una ley anterior, en la que se dispone que su objeto (el
nombramiento de profesores) se efectúe respecto de aquellos que "obtuvieron
calificación aprobatoria en el concurso autorizado por la Ley N.º 27491",
el Tribunal tampoco considera que sea exacta la afirmación de que la Ley N.º
27971 haya sustituido integramente las disposiciones de la Ley N.º 27491. No al
menos en lo que atañe a las reglas del concurso público, su realización misma y
el status jurídico de quienes lo
ganaron tras obtener una nota aprobatoria.
Si de derogación tácita
puede hablarse, ésta sólo es predicable de las reglas del procedimiento de
nombramiento de aquellos que en su momento, por diversas razones, no fueron
nombrados, pese a obtener una calificación aprobatoria. Nombramiento, por
cierto, que debería realizarse de acuerdo con las nuevas reglas fijadas la Ley
N.º 27971 (artículo 2° y siguientes) así como las que, por vía reglamentaria,
el Ministerio de Educación estableciese, conforme lo dispone el artículo 8° de
la Ley impugnada.
86.
Cualquiera
fuera el caso, es claro que estas nuevas reglas no alcanzan en sus efectos a
los profesores que ya fueron nombrados al amparo de la Ley N.º 27491, por lo
que el Tribunal Constitucional considera que la Ley N.º 27971 no viola el
artículo 103° de la Constitución.
3.3.4. El cese de vigencia de una norma por vencimiento de su plazo
87.
Cabe,
no obstante lo anterior, advertir que, con independencia de tales supuestos, el
cese de vigencia de una norma también puede obedecer al hecho de que ella misma
haya previsto el lapso de su vigencia o, en su caso, su cese como consecuencia
del agotamiento de su objeto.
88.
El
primer supuesto, relativo al plazo de vigencia de la Ley N.º 27491, en cierta
forma, ha sido alegado por el Gobierno Regional de San Martín, al señalar que,
(...) el artículo 5 de la
citada ley (...) otorga un plazo de 60 días naturales contados a partir de la
vigencia de la ley para darle pleno cumplimiento a sus disposiciones (...)
(...) y después que la Ley
Nº. 27491 había caído en desuso, por vencimiento de su plazo, el Congreso dio
la Ley N.º 27971[99]
89. El artículo 5º de la Ley N.º 27491 prevé lo
siguiente:
Otórguese al Ministerio de
Educación un plazo no mayor de 60 (sesenta) días naturales contados a partir de
la fecha de vigencia de la presente Ley, para dar pleno cumplimiento a sus
disposiciones.
90.
A
juicio del Tribunal, el plazo allí establecido no es uno cuyo transcurso ponga
fin a la vigencia de la Ley N.º 27491. Su propósito era precisar que, dentro de
él, el Ministerio de Educación tenía que realizar el proceso de gestión
administrativa al que se refería el objeto de la referida Ley N.º 27491. A
saber, el contemplado en su artículo 1º, según el cual:
Artículo 1.-
Del objeto de la ley
A partir de la vigencia de
la presente Ley, aquellas plazas que se hubieran generado en el Sector
Educación, como consecuencia del crecimiento vegetativo, por la modificación
del Plan de Estudios o cualquier otra razón y que a la fecha de vigencia de la
presente Ley se encuentren presupuestadas, se establecerán como plazas
orgánicas."
91.
Los
60 días concedidos al Ministerio de Educación constituían, pues, el plazo
otorgado a éste para que determine cuáles eran las plazas presupuestadas que
deberían establecerse como "orgánicas"[100].
También para que el Ministerio de Educación realice la reestructuración
administrativa a la que se refería su artículo 2º, mediante el cual se
autorizaba
(...) al Ministerio de
Educación para reestructurar su Cuadro de Asignación de Personal (CAP) y su
Presupuesto Analítico de Personal (PAP), modificar los documentos de gestión
que resulten pertinentes y, en coordinación con los Ministerios de Economía y
Finanzas y de la Presidencia, dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo
precedente (...);
así como la codificación a la que se refería su
artículo 4º
En virtud de las
atribuciones conferidas mediante el Decreto Supremo N.º 011-2001-ED, el Ministerio
de Educación asignará un código específico a las plazas referidas en el
Artículo 1 de la presente Ley.
92. Aunque es lícito imaginar que el plazo comprendía también la realización del concurso público, sin embargo, este Tribunal no considera que este mismo plazo se extienda para el proceso de nombramiento de los ganadores del concurso público de méritos. En efecto, la obligación de nombrar a los ganadores del concurso público de méritos tiene como fundamento el resultado de dicho concurso público, y no el plazo para su ejecución.
Precisamente, el
objeto de la Ley N.º 27971, expresado en su artículo 1º, es autorizar al
Ministerio de Educación para que continúe el proceso de nombramiento
"entre los que obtuvieron calificación aprobatoria en el concurso público
autorizado por la Ley Nº. 27491".
93. En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera que la Ley N.° 27971 no vulnera el artículo 103° de la Constitución, por lo que este primer extremo de la pretensión debe desestimarse.
§4. Control de
constitucionalidad de la Ley N.º 27971 por violación de la autonomía de los
gobiernos regionales
4.1. Alegatos del Gobierno Regional de San Martín
94. El demandante sostiene que con la expedición de "la Ley", el Congreso transgredió el ordinal a) del artículo 47° de la LOGR, donde se regula las "Funciones en materia de educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte y recreación" de los gobiernos regionales. Según dicho precepto legal, corresponde a los gobiernos regionales:
a. Formular, aprobar, ejecutar, evaluar y
administrar las políticas regionales de educación, cultura, ciencia,
tecnología, deporte y recreación de la región.
95. Alega, asimismo, que "la Ley" impide que el Gobierno Regional de la Región San Martín cumpla con el mandato constitucional del artículo 191°, al otorgar facultades administrativas al Ministerio de Educación que son de competencia exclusiva del Gobierno Regional. Agrega que hacia el 29 de abril de 2003, fecha en la que se expidió la ley impugnada, ya el Ministerio de Educación no tenía la competencia para nombrar al personal en las regiones, puesto que el artículo 26° de la LBD, para entonces ya vigente, no la había previsto como una competencia exclusiva del gobierno nacional.
4.2. Alegatos del Congreso de la República
96. El Congreso de la República sostiene que el artículo 192° de la Constitución no incluye entre las competencias de los gobiernos regionales el nombramiento del personal docente de los colegios nacionales, puesto que es una atribución que debe realizarse
conforme a las plazas orgánicas y presupuestadas en
las leyes que aprueba el Congreso de la República en un Estado unitario, en
virtud del artículo 43 (de la Constitución)[101].
97. Aduce, asimismo, que las competencias exclusivas del gobierno nacional, si bien han sido precisadas por el artículo 26° de la LBD, no pueden considerarse como las únicas, pues allí se deja a salvo
la potestad residual (del Congreso) de que sea la
ley conforme a la Constitución Política del Estado la encargada de señalar
otras competencias. Por ello, resulta válido y legítimo que la ley cuestionada
autorice al Ministerio de Educación la continuación del proceso de nombramiento
de los profesores[102].
98. En virtud de lo que expone, considera que
no se trata de un problema de naturaleza
constitucional sino de una supuesta controversia en el ámbito legal que
encuentra su solución en dos principios (...): ley posterior deroga ley
anterior, ley específica prima sobre la general[103].
4.3. Apreciación del Tribunal Constitucional
4.3.1. Requisitos de aplicación del criterio “ley posterior deroga ley
anterior” para resolver una antinomia entre normas de similar jerarquía
99. En la STC N.° 0032-2004-AI/TC, este Tribunal ha afirmado que, en principio, la colisión de dos normas de jerarquía semejante genera
(...) un típico problema de
antinomia (..), que se resuelve conforme a las técnicas que existen en nuestro
ordenamiento jurídico (v.g. “ley especial deroga ley general”, “ley posterior
deroga ley anterior”, etc.)[104].
100. Sin embargo, para que una antinoma semejante pueda ser resuelta bajo el criterio de lex posterior derogat lex anterior, no sólo es preciso que se trate de normas que tengan la misma jerarquía en el sistema de fuentes del derecho, sino, además, que ambas hayan sido dictadas por autoridades normativas con competencia para regular la misma materia. Por ejemplo, que una materia haya sido regulada inicialmente mediante un decreto legislativo y, posteriormente, de modo distinto por una ley parlamentaria.
Ausente un problema de competencia normativa en la regulación de la misma materia, uno de los principios conforme a los cuales se puede resolver tal antinomia es, como lo ha expresado el Congreso de la República, el criterio de “ley posterior deroga ley anterior”.
101. No es ese, por cierto, el problema que ha planteado el Gobierno Regional de San Martín. Al contrario, el demandante ha solicitado que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.º 27971 porque ésta se habría dictado vulnerando las normas que regulan el reparto competencial entre gobierno nacional y gobierno regional en materia de educación. Es decir, alega que el Congreso de la República no tenía competencia para regular el nombramiento de profesores en el ámbito regional.
102. Por ello, antes de resolver si este criterio ha de ser aceptado, o no, por este Tribunal, deberá precisarse el régimen constitucional vigente al momento de expedirse la ley impugnada.
4.3.2. El reparto competencial entre gobierno nacional y gobiernos
regionales luego de la entrada en vigencia de la Ley de Reforma Constitucional
Nº. 27680
103. La Ley N.º 27491, cuyo proceso iniciado ordena continuar el artículo 1º de la Ley Nº. 27971, entró en vigencia al día siguiente de su publicación, esto es, con fecha 30 de junio de 2001.
104. Para entonces, el capítulo XIV del Título IV de la Constitución Política del Estado, denominado "De la descentralización", no había sido objeto de reforma constitucional, de modo que la competencia para nombrar profesores prevista en dicha Ley N.º 27491 correspondía, tour court, al gobierno nacional, habida cuenta de la inexistencia de competencia normativa sobre dicha materia a favor de los gobiernos regionales.
105. Sin embargo, meses después, exactamente el 7 de marzo de 2002, el Congreso de la República, siguiendo el procedimiento contemplado en el artículo 206° de la Constitución, publicó la Ley de Reforma Constitucional N.° 27680, cuyo artículo único modificó integralmente el capítulo XIV del Título IV de la Constitución Política del Estado ("De la descentralización"), estableciendo en su artículo 188°, que
La descentralización es una forma de organización
democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter
obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del
país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma
progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación
de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales.
Los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos
así como el Presupuesto de la República se descentralizan de acuerdo a ley.
106. Su artículo 189°, por otra parte, después de precisar cómo se encuentra distribuida territorialmente la organización política de la república, estableció que la constitución y organización del gobierno nacional, regional y local, se efectúa
(...) en los términos que
establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del
Estado y de la Nación.
Entre tanto, su artículo 191°, disponía que:
Los gobiernos regionales
tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y
atribuciones.
107. Para finalmente precisar, su artículo 192°, que:
Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y
la economía regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios
públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes
nacionales y locales de desarrollo.
Son competentes para:
1.
Aprobar
su organización interna y su presupuesto.
2.
Formular
y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y
la sociedad civil.
3.
Administrar
sus bienes y rentas.
4.
Regular
y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de su
responsabilidad.
5.
Promover
el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y programas
correspondientes.
6.
Dictar
las normas inherentes a la gestión regional.
7.
Promover
y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería,
industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad,
comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, conforme a ley.
8.
Fomentar
la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de
proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional.
9.
Presentar
iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.
10.
Ejercer
las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.
108. Con posterioridad a tal reforma constitucional, el Congreso de la República aprobó la Ley de Bases de la Descentralización, N.º 27783 (LBD), la misma que entró en vigencia al día siguiente de su publicación, ocurrida el 20 de julio de 2002.
109. Asimismo, con fecha 18 de noviembre de 2002, se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N.° 27867 (LOGR). Esta, de conformidad con el nuevo reparto constitucional de competencias previsto por el Capítulo XIV del Título IV de la Constitución (reformada), y desarrollada por la Ley de Bases de la Descentralización, reguló el orden de competencias –exclusivas, compartidas y delegadas– de los gobiernos regionales.
110. En ese sentido, dado que entre la expedición de las Leyes N.os 27491 y 27971 media la aprobación de la Ley de Reforma Constitucional N.º 27680, que estableció un nuevo reparto de competencias entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales, el Tribunal Constitucional no acepta que el conflicto (eventual) entre la Ley N.º 27971 y la LBD y la LOGR pueda resolverse conforme a los criterios de "ley posterior deroga ley anterior" o "ley especial deroga ley general", sugeridos por el Congreso de la República.
111. Como veremos luego, el proceso de descentralización mediante la regionalización, previsto en el actual Capítulo XIV del Título IV de la Constitución de 1993, no sólo tiene la virtualidad de haber reordenado la distribución territorial del poder sino, también, de haber reestructurado el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico peruano y los criterios de su articulación.
112. En consecuencia, a los efectos de poder determinar si la Ley impugnada viola ese marco competencial previsto por la Constitución y las leyes de desarrollo constitucional, es preciso que este Tribunal se detenga en el análisis de las características esenciales del proceso de regionalización.
4.3.2.1.
La República del Perú como Estado unitario y descentralizado
113. Sobre las consecuencias de la Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV de la Constitución ya este Tribunal ha tenido la oportunidad de pronunciarse. Así, señaló que,
De conformidad con el
artículo 43º de la Constitución, el Estado peruano es unitario y
descentralizado. Esta definición, en primer término, excluye la posibilidad de
que nuestro Estado sea concebido como un Estado unitario centralizado, en
decir, como aquel en el que las actividades fundamentales se encuentran
concentradas en un órgano único.
En el Estado unitario
centralizado el poder central `domina´ a los poderes locales y particulares. No
confiere poder a ningún otro órgano, simplemente, acrecienta su burocracia a
través de entidades directamente dependientes, a las que en todo momento puede
subrogarse. Por lo general, en este tipo de Estado, no tiene cabida la
resolución de conflictos mediante el principio de competencia. La absoluta
subordinación orgánica al poder central se proyecta en una configuración
vertical del ordenamiento jurídico, de modo tal que, comúnmente, las
incompatibilidades entre las fuentes del Derecho son resueltas apelando al
principio de jerarquía normativa o a las técnicas que permiten resolver
antinomias (entre dos normas del mismo rango)[105].
114.
Asimismo,
tuvo la oportunidad de precisar que,
(...) siendo el Estado
peruano un Estado unitario, sin embargo, éste no ha sido configurado como un
Estado centralizado. En efecto, el tercer párrafo del artículo 43º de la
Constitución establece que el Estado unitario es de carácter descentralizado,
entendiendo por descentralización, “una forma de organización democrática [y]
una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como
objetivo fundamental el desarrollo integral del país.[106]
La descentralización, tal
como anota Prélot, responde, fundamentalmente, a las siguientes
características:
“1.º Una pluralidad de
órganos de decisión y de centros particulares de intereses; 2.º Una dirección
de estas instituciones por autoridades propias, de carácter dependiente o
semiindependiente (reflejado con frecuencia en el modo de su designación); 3.º
Una sujeción de estas autoridades a un control cualificado (tutela)[107].”
"Por su parte, el
artículo 189º de la Norma Fundamental, establece que “El territorio de la
República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos,
en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel
nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la
ley, preservando la unidad e integridad del Estado de la Nación.
Mientras que, tal como
disponen los artículos 191º y 194º de la Constitución, los gobiernos regionales
y locales, respectivamente, gozan de autonomía política, económica y
administrativa"[108].
115.
En
ese sentido, se recordó que,
Un análisis conjunto de las
referidas disposiciones permite sostener que el Estado peruano no es “unitario
descentralizado”, sino “unitario y descentralizado”. La diferencia entre uno y
otro caso no es un simple juego de palabras. Encierra profundas diferencias en
lo que a la distribución horizontal del poder respecta.
Un Estado `unitario descentralizado´ es meramente un Estado unitario complejo, es decir, aquel en el que la descentralización solamente se presenta en un ámbito administrativo, más no en un ámbito político. En dichos Estados, las entidades descentralizadas no gozan de verdadera autonomía, pues si bien tienen importantes potestades reglamentarias y ejecutivas, éstas, finalmente, reducen su cometido a la ejecución de las leyes estatales.
Sin embargo, nuestra
Constitución no sólo ha conferido a los gobiernos descentralizados (regiones y
municipios) autonomía administrativa, sino también económica, y, lo que es más
importante, autonomía política. Esta última se traduce, de un lado, en la
elección de sus órganos por sufragio directo (artículo 191º de la
Constitución), y, de otro, en la capacidad de dictar normas con rango de ley
(artículo 192º6 y 200º4 de la Constitución)[109].
4.3.2.2. El Estado regional y pluralidad de subsistemas normativos
116.
El
Estado unitario y descentralizado regional presupone que la potestad normativa
está distribuida entre órganos nacionales y los gobiernos regionales y locales,
puesto que la autonomía político-normativa otorgada conlleva la facultad de
crear Derecho, y no sólo de ejecutarlo.
117.
Precisamente
por ello, el Estado peruano no puede concebirse como un Estado “unitario
descentralizado”, es decir, como uno en el que la descentralización tan sólo
refleja una proyección estamentaria o administrativa de un único ordenamiento
jurídico a ejecutar. Se trata, por el contrario, de un Estado “unitario y
descentralizado”, esto es, un Estado en el que la descentralización, al
alcanzar una manifestación político-normativa, acepta la convivencia de
subsistemas normativos (nacional, regional y local).
118.
En
efecto, la creación de gobiernos regionales y locales, cada uno con
competencias normativas propias, comporta la introducción de tantos subsistemas
normativos como gobiernos regionales y locales puedan existir. Este derecho
regional y local, sin embargo, tienen un ámbito de vigencia y aplicación
delimitado territorialmente a la circunscripción de cada instancia de gobierno
(regional o local) y, además, se encuentra sometido a la Constitución y a las
leyes de desarrollo constitucional, particularmente a la LBD y a la LOGR.
119.
Pero,
al mismo tiempo, la reordenación de la distribución territorial del poder tiene
la propiedad de limitar la capacidad normativa del gobierno nacional.
Si con relación a los
gobiernos regionales, este Tribunal ha recordado la necesidad de que las normas
que estos puedan expedir no alteren "la unidad e integridad del Estado y
de la Nación" (artículo 189° de la Constitución); no interfieran en las funciones y atribuciones de los gobiernos locales (artículo 191° de la
Constitución) y que las materias que ellas regulen deba realizarse "en
armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo"
(artículo 192° de la Constitución), ahora, en relación al gobierno nacional,
debe remarcarse que éste no es enteramente libre para regular cualquier
materia, sino que ha de sujetarse al reparto de competencias constitucional y
legalmente establecidos, constituyendo este reparto un límite de orden material
y competencial para el ejercicio de su función legislativa.
4.3.2.3.
Relación entre las fuentes de los subsistemas normativos del Estado regional y
el principio de competencia
120.
Como
también se expuso en la STC 0020-2005-PI/TC, un estado de cosas como el que se
presenta luego del rediseño del modelo de Estado unitario y descentralizado
contemplado por la Constitución de 1993, presupone que la articulación de las
fuentes que puedan expedir el gobierno nacional, regional y local, no se
efectúe exclusivamente bajo los alcances del principio de jerarquía, en la
medida que éste no permite dar una respuesta coherente al conflicto que se
pudiera presentar entre normas expedidas por el gobierno central y el gobierno
regional, dado su mismo rango normativo.
121.
En
efecto, si determinadas normas regionales no son jerárquicamente subordinadas a
las del gobierno central, su articulación con éstas no puede sustentarse bajo
el principio de jerarquía, sino conforme al principio de competencia, según el
cual, en el ámbito competencial de las regiones, la norma regional excluye a la
norma del gobierno central y, en general, a la de cualquier otro ordenamiento
(v.g. del gobierno local). A su vez, en el ámbito de competencia del gobierno
nacional, quedan excluidas las normas regionales y locales, y así
sucesivamente.
122.
Por
ello, una adecuada articulación de las fuentes del derecho regional, tanto con
las fuentes del derecho nacional como con las del derecho local, exige que se
delimite los ámbitos para los cuales cada una de ellas es competente.
Obviamente, tal delimitación no puede realizarse sino mediante el ya referido
principio de competencia.
123. El principio de competencia,
como técnica de articulación del sistema de fuentes, presupone una pluralidad
de autoridades normativas capaces de expedir normas que formalmente tienen el
mismo rango, aunque, algunas veces, no tengan el mismo ámbito de vigencia y
aplicabilidad territorial.
El principio de competencia consiste en asignar a determinadas clases de
normas la regulación únicamente de ciertas materias, de modo tal que la norma
de que se trate es la única que puede regularlas en concreto y, además, sólo
puede ocuparse de ella. De ahí, que, de acuerdo con el principio de jerarquía
normativa, la invalidación de una norma de menor jerarquía se produce cuando
existe contradicción con una norma superior;
de conformidad con el principio de competencia, la norma deviene en nula
por el simple hecho de regular una materia que está vedada para ser regulada
por ella.[110]
124. En
ese sentido, para que una antinomia entre dos normas del mismo rango sea
resuelta mediante el principio de competencia, es preciso que:
a)
Se trate de un conflicto entre dos fuentes cuya
fuente de producción proviene de distintos órganos con competencia normativa;
b) Entre
ambas, no exista una relación jerárquica; y,
c)
Sus relaciones sean reguladas por una norma
jerárquicamente superior.
125. La
resolución de contradicciones normativas mediante el principio de competencia,
por cierto, no se superpone ni desplaza al principio de jerarquía normativa. Y
es que la aplicación del principio de competencia no sólo presupone una
antinomia entre dos fuentes del mismo rango, sino también que ambas se
encuentren subordinadas jerárquicamente a una norma superior, como la Constitución,
que es la que establece, directa o indirectamente, la repartición del ámbito
competencial de cada una de ellas, así como su ámbito de vigencia espacial.
4.3.2.4. Principio de competencia e infracción indirecta de la
Constitución
126. La ordenación del sistema de fuentes del Estado unitario y descentralizado de la Constitución de 1993 bajo el principio de competencia, incide también en el control de validez constitucional confiado a este Tribunal.
En efecto, si su aplicación presupone que la validez constitucional de una norma con rango de ley quede sujeta al respeto del marco competencial previsto, es claro que un juicio adverso no sólo será consecuencia de su enjuiciamiento directo con la Constitución, sino también de su confrontación con las normas legales que fijan y concretizan el referido marco constitucional de competencias.
127. A tal hecho se refiere el artículo 75° del Código Procesal Constitucional como un supuesto de "infracción indirecta" de la Constitución. Ésta se presenta cada vez que la disposición impugnada transgrede los límites (formales, materiales y competenciales) que otra fuente de su mismo rango estableció por reenvío de la Constitución. En estos casos, el juicio de validez/invalidez no es consecuencia solamente de un juicio de compatibilidad entre la ley controlada y la Constitución, sino también de la confrontación con la norma legal que tuvo la competencia de imponer límites por reenvío de la Constitución.
4.3.2.5. Infracción
indirecta de la Constitución y bloque de constitucionalidad
128. Por ello, en una hipótesis de infracción indirecta, el parámetro de control, esto es, la norma de referencia a partir de la cual el Tribunal evaluará la validez de la ley cuestionada, está integrado por la Constitución, pero también por todas las leyes a las que esta confirió la capacidad de limitar a otras normas de su mismo rango.
129.
Como
se precisó en la STC N.° 0041-2004-AI/TC, con cita de la STC N.°
0007-2002-AI/TC, efectivamente,
(...) en determinadas ocasiones, ese parámetro puede
comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a
determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada
directamente por una disposición constitucional (...). En tales casos, estas
fuentes asumen la condición de “normas sobre la producción jurídica”, en un
doble sentido; por un lado, como “normas sobre la forma de la producción
jurídica”, esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el
procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por
otro, como “normas sobre el contenido de la normación”, es decir, cuando por
encargo de la Constitución pueden limitar su contenido[111].
130. Por esa razón se sostuvo que tales normas
(...) formarán parte del
denominado `bloque de constitucionalidad´, a pesar de que, desde luego, no
gozan del mismo rango de la lex legum.
En estos casos, las normas delegadas actúan como normas interpuestas, de manera
tal que su disconformidad con otras normas de su mismo rango, que sean
impugnadas en un proceso de inconstitucionalidad, desencadena la invalidez
constitucional de éstas.[112]
131. Por todo ello, el juicio de validez constitucional que se realice sobre la Ley N.º 27971 presupone que este Tribunal identifique las disposiciones constitucionales y legales que regulan la competencia del gobierno nacional y/o gobierno regional en materia de nombramiento de profesores de colegio estatales.
4.3.3. Reparto constitucional en materia de nombramiento de profesores
de colegios estatales
132. Se ha alegado que "la Ley" impugnada viola el artículo 191° de la Constitución por haber transgredido, a su vez, los artículos 46° y 47°, literal "a", de la LOGR –Ley N.° 27867–, así como el artículo 26° de la LBD, Ley N.° 27783. A juicio del demandante, cuando se dictó la ley impugnada el gobierno nacional no tenía competencia para nombrar profesores de colegios estatales, ya que ésta habría sido transferida a los gobiernos regionales por la reordenación del reparto de competencias por la Ley de Reforma Constitucional N.º 27680, la LBD y la LOGR.
133.
Antes de ingresar al análisis del reparto competencial
entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales en materia de educación,
es pertinente realizar, previamente, una puntualización referida a los tipos de
competencia.
134.
De
acuerdo con las funciones generales conferidas a cada uno de los órganos
constitucionales, las competencias de dichos órganos pueden ser: a) Competencias exclusivas, es decir,
aquellas materias asignadas en exclusividad a favor de organismos
constitucionales, las cuales serán positivas si son susceptibles de ser
delegadas, o negativas si son privativas del órgano respectivo, es decir, no
sólo exclusivas sino también excluyentes; b)
Competencias compartidas o concurrentes, aquellas materias divididas en
determinadas áreas de atención, repartiéndose responsabilidades entre dos o más
niveles de gobierno, actividad coherente con los principios de cooperación y de
tutela y control de los organismos constitucionales autónomos; y c) Competencias delegadas, aquellas que un
nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme
al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a
abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada.
4.3.3.1. Reparto competencial entre gobierno nacional y gobiernos
regionales en materia de educación
135. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional debe precisar que cuando se expidió la Ley impugnada, la competencia para nombrar profesores de colegios estatales no era de exclusividad del gobierno nacional, sino una compartida con los gobiernos regionales, por la modificación constitucional efectuada al Capítulo XIV de la Constitución y su desarrollo mediante la LBD y la LOGR.
136. En efecto, el inciso 7) del artículo 192° de la Constitución, modificado por Ley de Reforma Constitucional N.º 27680, establece como competencia de los gobiernos regionales, la de:
Promover y regular actividades y/o servicios en
materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo,
energía, minería, viabilidad, comunicaciones, educación, salud y medio
ambiente, conforme a ley (...). (Subrayado agregado).
137. A su vez, el inciso a) del artículo 36° de la LBD, estableció que la competencia "compartida" de los gobiernos regionales comprende:
Educación. Gestión de los servicios educativos de
nivel inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, con criterios
de interculturalidad orientados a potenciar la formación para el desarrollo.
138. La LOGR, en su ordinal "a" del artículo 10.2, dispuso que:
2. Son competencias compartidas, de acuerdo al
artículo 36º de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización N.º 27783, las
siguientes:
a. Educación. Gestión de los servicios educativos de
nivel inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, con criterios
de interculturalidad orientados a potenciar la formación para el desarrollo.
139. Con tal propósito, el artículo 26° de la Ley del Poder Ejecutivo, Decreto Legislativo N.º 560, estableció que en materia de Educación,
El Ministerio de Educación formula y evalúa las
políticas de alcance nacional en materia de educación, cultura, recreación y
deportes, y supervisa su cumplimiento. En coordinación con los Gobiernos
Regionales, formula los planes y programas que le corresponde en las materias
de su competencia.
140. Idéntica competencia normativa se ha previsto en el artículo 3º de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación, en tanto que su artículo 4º establece que,
El Ministerio de Educación formula las políticas
nacionales en materia de educación (...), en armonía con los planes de
desarrollo y la política general del Estado. Supervisa y evalúa su cumplimiento
y formula los planes y programas en materias de su competencia.
(...)
En lo que corresponda, el Ministerio de Educación
mantendrá coordinación permanente con las autoridades regionales y municipales.
141. En lo que se refiere a la competencia del nombramiento de docentes, la Ley General de Educación, N.º 28044 (en adelante, LGE), establece que,
El profesor, en las instituciones del Estado, se
desarrolla profesionalmente en el marco de una carrera pública docente y está
comprendido en el respectivo escalafón. El ingreso a la carrera se realiza
mediante concurso público. El ascenso y permanencia se da mediante un sistema
de evaluación que se rige por los criterios de formación, idoneidad
profesional, calidad de desempeño, reconocimiento de méritos y experiencia. La
evaluación se realiza descentralizadamente y con participación de la comunidad
educativa y la institución gremial. Una ley específica establece las
características de la carrera pública docente.
142. La misma LGE, en el ámbito correspondiente a la "gestión del sector educativo", crea la denominada "Unidad de Gestión Educativa Local", la cual, de conformidad con el artículo 73° de la misma LGE,
(...) es una instancia de ejecución descentralizada
del Gobierno Regional con autonomía en el ámbito de su competencia. Está a
cargo de un Director que es designado previo concurso público, convocado por la
Dirección Regional de Educación respectiva. (...) Su jurisdicción territorial
es la provincia (...).
143. Dentro de las funciones asignadas a la Unidad de Gestión Educativa Local, las mismas que deberán realizarse conforme a los objetivos de la gestión educativa, se encuentran las siguientes:
(...)
g.- Conducir el proceso de
evaluación y de ingreso del personal docente y administrativo y desarrollar
acciones de personal, atendiendo los requerimientos de la Institución
Educativa, en coordinación con la Dirección Regional de Educación(...) (art.
74°).
144. Según la LGE, dicha competencia debe ejercerse en armonía con las funciones otorgadas a la Dirección Regional de Educación, que es
(...) un órgano especializado del Gobierno Regional
responsable del servicio educativo en el ámbito de su circunscripción territorial
(...) (art. 76° LGE),
y que tiene, entre otras finalidades, la de
(...) Asegura(r) los servicios educativos y los
programas de atención integral con calidad y equidad en su ámbito
jurisdiccional, para lo cual coordina con las Unidades de Gestión Educativa
Local y convoca la participación de los diferentes actores sociales (art. 76°
LGE)
145. En ese sentido, se ha previsto, dentro del elenco de sus funciones, además de las previstas en el artículo 47° de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, y "en el marco de la política educativa nacional", que corresponde a la Dirección Regional de Educación
(...)
b) Formular, ejecutar y evaluar el presupuesto
educativo de la región en coordinación con las Unidades de Gestión Educativas
Locales (art. 77° LGE).
146. Dentro de ese marco, el artículo 80° de la LGE dispone que las funciones del Ministerio de Educación, se circunscriben a
a)
Definir,
dirigir, regular y evaluar, en coordinación con las regiones, la política
educativa y pedagógica nacional y establecer políticas específicas de equidad.
b)
Formular,
aprobar, ejecutar y evaluar, de manera concertada, el Proyecto Educativo
Nacional y conducir el proceso de planificación de la educación
(...)
h)
Definir
las políticas sectoriales de personal, programas de mejoramiento del personal
directivo, docente y administrativo del sector e implementar la carrera pública
magisterial
147. En suma, una revisión del marco legal en materia de reparto competencial entre gobierno nacional y gobiernos regionales en materia de nombramiento de profesores de colegios estatales, demuestra que la gestión de los servicios educativos, entre los cuales se encuentra la provisión de profesores para la prestación del servicio público de educación, es una competencia compartida que debe realizarse en forma coordinada entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales.
148. En ese sentido, si al gobierno nacional, mediante el Ministerio de Educación, le corresponde fijar las políticas sectoriales en materia de personal (incluido el personal docente), así como implementar la carrera pública magisterial, a los gobiernos regionales les corresponde conducir, mediante su Unidad de Gestión Educativa Local y a través de su Dirección Regional de Educación, coordinadamente, el proceso de evaluación y de ingreso del personal docente, atendiendo los requerimientos de cada institución educativa.
149. De esta forma, entonces, el nombramiento de profesores en los colegios estatales está sujeto a un procedimiento, por llamarlo así, "a cascadas", en el que cada uno de sus gestores –desde el Ministerio de Educación, pasando por el Gobierno Regional y culminando en la Unidad de Gestión Educativa Local– tienen participación y tareas específicas, que deben ejecutar en forma coordinada.
4.3.3.2. La Ley N.º 27971 y el proceso de nombramiento de los
profesores que ganaron el concurso público realizado al amparo de la Ley N.º
27491
150. En el marco de tal reparto competencial, el artículo 7º de la Ley Nº. 27971 dispuso que el Ministerio de Educación dicte las normas complementarias que permitan el cumplimiento del objeto contemplado en su artículo 1º, esto es,
(...) la continuación del proceso de nombramiento de
los profesores con título pedagógico, en las plazas vacantes presupuestadas y
de acuerdo a un riguroso orden de méritos, entre los que obtuvieron
calificación aprobatoria en el concurso público autorizado por la Ley N.º 27491.
151. El Reglamento de la Ley N.º 27971 fue aprobado mediante Decreto Supremo N.º 020-2003-ED, estableciéndose los criterios para materializar el nombramiento a que se refiere el artículo 1º de la Ley N.º 27971, así como el proceso mismo, señalando su artículo 11° que éste se realizaría en tres etapas:
a)
Primera
etapa: Se desarrollará en el mismo Órgano intermedio al que originalmente
postuló el solicitante.
b)
Segunda
Etapa: Se desarrollará en otra Unidad de Gestión Educativa o Unidad de
Servicios Educativos dentro del ámbito de la Dirección Regional de Educación al
que postuló.
c)
Tercera
Etapa: Se desarrollará en la Sede Central del Ministerio de Educación para el
ámbito nacional.
152. Dentro de la primera de las etapas, se contempló que el director del Órgano Intermedio y/o Desconcentrado debía adjudicar las plazas a todos aquellos que cumplieran con los requisitos previstos en la Ley N.º 27971 y los artículos 2°, 3°, 4° y otros del Decreto Supremo N.º 020-2003-ED; luego de lo cual procedería a emitir las resoluciones de nombramiento, así como enviar la relación de profesores nombrados a la Unidad de Personal de la Oficina de Administración de la sede central del Ministerio de Educación.
153. Similar procedimiento de nombramiento, a cargo del director del Órgano Intermedio y/o Desconcentrado, se realizaría en la segunda etapa con todos aquellos profesores que no fueron nombrados en la anterior (artículo 20° del Reglamento de la Ley N.º 27971), alterándose esa regla en la tercera etapa, donde, de conformidad con el artículo 26° del mismo Reglamento, las solicitudes de nombramiento deberían dirigirse a la Oficina de Trámite Documentario del Ministerio de Educación, la cual, al expedir las actas de adjudicación, sin embargo, remitiría a los referidos órganos intermedios para que sean estos los que procedan a emitir las resoluciones de nombramiento correspondiente (art. 26° del Reglamento).
154. En suma, si bien en la actualidad la Ley N.º 27971 ha agotado todos sus efectos, conforme lo señala el Cuarto Considerando del Decreto Supremo N.º 011-2004-ED[113], el Tribunal Constitucional concluye en que la realización del proceso de nombramiento de docentes de colegios estatales previsto por el artículo 1º de la Ley N.º 27971 se efectuó conforme al marco competencial previsto por el artículo 192°, inciso 7) de la Constitución Política del Estado, así como de acuerdo con las normas legales que desarrollan el elenco de competencias compartidas sobre el mismo tema entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales, motivo por el cual debe también desestimarse la pretensión en ese extremo.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
Declarar INFUNDADA
la demanda de inconstitucional interpuesta contra la Ley N.° 27971.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GONZALES OJEDA
BARDELLI
LATIRIGOYEN
VERGARA
GOTELLI
LANDA ARROYO
[1] Cf. artículo 75° del Código Procesal Constitucional: "Los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad tienen por objeto la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede ser, directa o indirecta, de carácter total o parcial, y por tanto por la forma y por el fondo".
[2]
Con pertinencia debe precisarse que: “(...) se habla de fuentes del Derecho
desde el punto de vista jurídico-positivo para aludir a los modos de creación
del Derecho (...) lo que aquí interesa es la identificación de los modos de
producción del Derecho objetivo (...)”, BETEGON, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE
PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Lecciones
de Teoría del Derecho. Madrid:
McGraw-Hill, 1997, p. 205.
[3] ÁLVAREZ CONDE, Enrique. Curso de Derecho Constitucional, Volumen I, El Estado Constitucional, el sistema de fuentes, derechos y libertades. Madrid: Tecnos, 3ª Ed., 1999, p. 138.
[4] Ibid.
[5] BETEGON, Jerónimo, GASCON Marina, DE PARAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 285.
[6] BALAGUER CALLEJÓN, Francisco. Fuentes del Derecho, T. II . Madrid: Tecnos, 1992, p. 28.
[7] Caso Alberto Borea Odría y más de 5000 ciudadanos, Exp. N.º 0014-2003-AI/TC, Fundamento 2, párrafos 1 y 2, Caso Miguel Angel Mufarech y más de 5000 ciudadanos, Exp. N.º 0002-2005-AI/TC, fundamento 7.
[8] Caso Alberto Borea Odría y más de 5000 ciudadanos, Exp. N.º 0014-2003-AI/TC, fundamento 2, párrafo 3.
[9] Caso Sesenta y cuatro Congresistas de la República, contra los artículos 1°, 2°, 3°, y la Primera y Segunda Disposición Final y Transitoria de la Ley N.° 26285 (Exp. N.° 005-2003-AI/TC, fundamento 21.
[10] Caso Villanueva Valverde, Exp. N.º 0168-2005-PC/TC, fundamento 3.
[11] Caso Ley de la Barrera electoral, Exp. N.º 00030-2005-PI, fundamentos 40 y 41.
[12] Artículo 55.º de la Constitución.
[13] BALAGUER CALLEJÓN, Francisco. Ob. Cit, 1992, p. 28.
[14] BETEGÓN, Jerónimo,
GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 285.
[15] Caso Alberto Borea Odría y más de 5000 ciudadanos, Exp. N.º 0014-2003-AI/TC, fundamento 2, párrafo 4
[16] BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Ob. Cit. p. 285.
[17] BALAGUER CALLEJÓN, Francisco. Ob. Cit., p. 28
[18] BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Ob. Cit. p. 285
[19] Caso Hoja de Coca, Exp. N.° 0020-2005-AI/TC, 0021-2005-AI/TC (acumulados), fundamento 19.
[20] Caso Colegio de Abogados del Cusco, Exp. N.º 0014-2002-AI/TC, fundamento 58
[21] Caso reforma constitucional del régimen pensionario, Exps. N.º 0050-2004-AI, 0051-2004-AI, 0004-2005-AI, 0007-2005-AI, 0009-2005-AI/TC, fundamento 17.
[22] Caso Colegio de Abogados del Cusco, Exp. N.º 0014-2002-AI/TC, fundamento 60.
[23] Caso reforma constitucional del régimen pensionario, Exps. N.os 0050-2004-AI, 0051-2004-AI, 0004-2005-AI, 0007-2005-AI, 0009-2005-AI/TC, fundamento 18.
[24] Caso Colegio de Abogados del Cusco, Exp. N.º 0014-2002-AI/TC, fundamento 68.
[25] Caso reforma constitucional del régimen pensionario, Exps. N.os 0050-2004-AI, 0051-2004-AI, 0004-2005-AI, 0007-2005-AI, 0009-2005-AI/TC, fundamento 21.
[26] Caso reforma constitucional del régimen pensionario, Exp. N.º 0050-2004-AI, 0051-2004-AI, 0004-2005-AI, 0007-2005-AI, 0009-2005-AI/TC, fundamento 25.
[27] Ibíd., fundamento 32.
[28] Ibíd., fundamento 33.
[29] Ibíd., fundamento 33.
[30] Caso Colegio de Abogados del Cusco, Exp. N.º 0014-2002-AI/TC, fundamento 76.
[31] Caso Ley de la Policía Nacional del Perú, Exp. N.º 0022-2004-AI/TC, fundamento 13.
[32] Caso Ley Marco del Empleo Público, Exp. N.º 008-2005-PI/TC, fundamento 9.
[33] Caso Ley de la Policía Nacional del Perú, Exp. N.º 0022-2004-AI/TC, fundamento 16.
[34] Al respecto, el Tribunal Constitucional apunta que “(...) es posible asignar a tales leyes la calidad de fuentes normativas susceptibles de control de validez (...)”, fundamento 7, Caso Colegio de Abogados del Cusco y otros, Resolución del Tribunal Constitucional, Exp. N.º 0050-2004-PI/TC, 0051-2004-PI/TC, 0004-2005 y 0007-2005-PI/TC (Acumulados).
[35] Caso Ley Marco del Empleo Público, Exp. N.º 0008-2005-PI/TC, fundamento 10.
[36] Caso Ley de la Policía Nacional del Perú, Exp. N.º 0022-2004-AI/TC, fundamento 20.
[37] Ibíd., fundamento 23.
[38] Caso sesenta y cuatro Congresistas de la República contra los artículos 1°, 2°, 3°, y la Primera y Segunda Disposición Final y Transitoria de la Ley N.° 26285 (Exp. N.° 005-2003-AI/TC, fundamento 38.
[39] FREIXES SANJUÁN, Teresa. En: La integración de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en las Sentencias del Tribunal Constitucional. Materiales de enseñanza del Programa de Doctorado y Máster en Justicia Constitucional, Tutela Judicial y Derechos Fundamentales, ESADE, Facultad de Derecho, Universidad Ramón Llull, Curso 2001, Barcelona, España.
[40] Ibíd.
[41] Caso Sesenta y Cinco Congresistas de la República, Exp. N.º 0006-2003-AI/TC, fundamento 1.
[42] Caso Ley de la Policía Nacional del Perú, Exp. N.º 0022-2004-AI/TC, fundamento 23.
[43] Caso Roberto Nesto Brero, Exp. N.º 0008-2003-AI/TC, fundamento 58.
[44] Ibíd fundamento 59.
[45] Caso Roberto Nesto Brero, Exp. Nº 0008-2003-AI/TC, fundamento 60.
[46] Caso Hoja de la Coca, Exp. N.º 0020-2005-AI/TC, 0021-2005-AI/TC (acumulados), fundamento 58.
[47] Ibíd., fundamento 61.
[48] Ibíd., fundamento 68.
[49] Caso Mateo Eugenio Quispe en representación del 1% de los ciudadanos del distrito de Ancón, Exp. N.º 0003-2004-AI/TC, fundamento 7.
[50] Caso Poder Judicial contra Poder Ejecutivo, Exp. N.º 0004-2004-CC/TC, fundamento 32.
[51] Caso Municipalidad Distrital de Lurín, Exp. N.º 0024-2003-AI/TC, consideraciones previas.
[52] MORENO MILLÁN, Franklin: La Jurisprudencia Constitucional como fuente de derecho. Bogotá. Ed. Leyer. 2002, p. 33.
[53] Caso Municipalidad Distrital de Lurín, Exp. N.º 0024-2003-AI/TC, consideraciones previas.
[54] Caso Poder Judicial contra Poder Ejecutivo, Exp. N.º 0004-2004-CC/TC, fundamento 19
[55] BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Lecciones de Teoría del Derecho, Ob. Cit., p. 307.
[56] Caso Himno Nacional, Exp. N.º 0044-2004-AI/TC, punto 4 del fallo.
[57] REALE, Miguel. Introducción al derecho. Madrid: Ediciones Pirámide, S.A., Novena edición, 1989, p. 139.
[58] REALE, Miguel. Ob. Cit., p. 149.
[59] RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Tomo 5. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 1ª edición, 1999, p. 99.
[60] BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 343.
[61] BOBBIO, Norberto. Teoría General del Derecho. Bogotá: Editorial Temis, 1999, p. 239.
[62] FREIXES SAN JUAN, Teresa y REMOTTI CARBONELL, José Carlos. Los valores y principios en la interpretación constitucional, en: Revista Española de Derecho Constitucional, Año 12. N.° 35. Mayo-Agosto 1992. pp. 102 y 103.
[63] Ob. Cit. p. 103.
[64] Ob. Cit, p. 104.
[65] BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 344.
[66] Caso Fernando Cantuarias Salaverry, Exp. N.º 6167-2005-PHC/TC, fundamentos 16 y 17.
[67] RUBIO CORREA, Marcial. El sistema jurídico: introducción al derecho. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 8ª edición, 1999, pp. 223 y ss.
[68] REALE, Miguel. Ob. Cit., p. 136.
[69] Ob. Cit., p. 137.
[70] RUBIO CORREA, Marcial. La interpretación de la Constitución según el Tribunal Constitucional. Lima: Fondo Editorial, PUCP, 2005, p. 36.
[71] BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 227.
[72] BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis., Ob. Cit., p. 228.
[73] REQUENA LÓPEZ, Tomás. El principio de jerarquía normativa. Madrid: Civitas, 2004, p. 133.
[74] PÉREZ ROYO, Javier: Curso de derecho constitucional. Madrid: Ed. Marcial. Pons, 2000.
[75] REQUENA LOPEZ, Tomás: Ob. Cit., p. 133.
[76] Caso Sesenta y cuatro Congresistas de la República contra la Ley N.º 26285, Exp. N.º 005-2003-AI/TC, fundamento 3.
[77] Ibíd., fundamento 5.
[78] BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 230.
[79] Ob. Cit., p. 231.
[80] Ibíd.
[81]
Caso Colegio de Abogados del Cusco y otros,
Exps. N.os 0004-2004-AI/TC, 0011-2004-AI/TC, 0012-2004-AI/TC,
0013-2004-AI/TC, N.° 0014-2004-AI/TC, 0015-2004-AI/TC, N.°
0016-2004-AI/TC y 0027-2004-AI/TC (acumulados), fundamento 2.
[82] FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco. El sistema constitucional español. Madrid: Dykinson, 1992, p. 96.
[83] BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Lecciones de Teoría del Derecho, Ob. Cit., p. 234.
[84] REQUENA LÓPEZ, Tomás. El principio de jerarquía normativa, Ob. Cit., p. 339.
[85] Caso Municipalidad Provincial de Urubamba, Exp. N.° 0013-2003-AI/TC, fundamento 5.
[86] Caso Ley 24150, Exp. N.º 0017-2003-AI/TC, fundamento 80.
[87] Caso Hoja de Coca, Exp. 0020-2005-AI/TC, 0021-2005-AI/TC (acumulados), fundamento 59.
[88] Ibíd., fundamento 15.
[89] Ibíd., fundamento 20.
[90] Ibíd., fundamento 30.
[91] Ibíd., fundamento 33.
[92] Ibíd., fundamento 49.
[93] Ibíd., fundamento 60.
[94] Gobierno Regional de San Martín, Demanda, folio 3.
[95] El desuso es un criterio por el cual se pretende dejar sin efecto una norma, o se pretende sustentar que la norma ya no está vigente, so pretexto de que los ciudadanos, o las autoridades competentes, ya no la cumplen o la aplican.
[96] Congreso de la República, contestación de la demanda, folios 26-27.
[97] Fundamento N.º 8.
[98]
Livio Paladin, Costituzione, preleggi e codice civile, en Rivista di Diritto Civile, 1993, fasc. 1, pág. 19-39.
[99] Escrito de demanda, folio 3.
[100] Dicho plazo, posteriormente, fue ampliado por la Ley Nº. 27515, cuyo artículo único disponía: "Otórgase al Ministerio de Educación un plazo adicional de 60 (sesenta) días calendario, contado a partir de la vigencia de la presente Ley, para dar pleno cumplimiento a las disposiciones establecidas en la Ley N.º 27491".
[101] Escrito de contestación de la demanda, folio. 27.
[102] Ibíd.
[103] Ibíd.
[104] Fundamento N.° 3
[105] STC 0020-2005-PI/TC, fundamento N.º 34.
[106] Ibíd., fundamento N.º 35.
[107] Ibíd., fundamento N.º 36.
[108] Ibíd., fundamento N.º 37.
[109] Ibíd., fundamento N.º 38.
[110] De Otto, Ignacio. Derecho constitucional. Sistema de fuentes. Barcelona: Ariel, 1987. pp. 90-91.
[111] STC 0041-2004-AI/TC, fundamento N.° 5.
[112] STC 0020-2005-PI/TC, fundamento N.º 29.
[113] Considerando N.º 4 del Decreto Supremo N.º 011-2004-ED: "Que habiéndose cumplido con las etapas de nombramiento dispuestas en el Decreto Supremo N.º 010-2003-ED y con las correspondientes adjudicaciones de las plazas es necesario dar por concluido el proceso de nombramiento dispuesto por la Ley N.º 27971". El Decreto Supremo N.º 020-2003-ED, a su vez, reglamentó la Ley N.º 27971.