PLENO JURISDICCIONAL
0001-2005-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
José Alfredo Chinchay Sánchez, Procurador Público Municipal del Gobierno
Provincial de Huarmey, antes Municipalidad Provincial
de Huarmey (demandante), c. Congreso de la República
(demandado)
Asunto:
Demanda
de inconstitucionalidad interpuesta por don José Alfredo Chinchay
Sánchez, Procurador Público Municipal del Gobierno Provincial de Huarmey, contra los artículos 29° y 30º de la Ley N.°
27181.
Magistrados
presentes:
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
EXP.
0001-2005-PI/TC
En Lima, a los 6 días del mes de junio de 2005, reunido
el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia
de los señores magistrados Alva Orlandini,
Presidente; Bardelli Lartirigoyen,
Vicepresidente, Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
Proceso
de Inconstitucionalidad interpuesto por don José Alfredo Chinchay
Sánchez, Procurador Público Municipal del Gobierno Provincial de Huarmey, antes Municipalidad Provincial de Huarmey, contra los artículos 29° y 30º de la Ley N.°
27181, por contravenir los artículos 194° (antes artículo 191º), 58º, 59º, e
inciso 14) del artículo 2º de la Constitución Política del Perú.
Tipo de proceso : Proceso de Inconstitucionalidad.
Demandante : José
Alfredo Chinchay Sánchez, Procurador Público Municipal del Gobierno Provincial
de Huarmey.
Normas
sometidas a control :
Artículos 29º y 30º de la Ley N.º 27181.
Bienes demandados :
Las normas constitucionales referidas a la autonomía de los gobiernos locales
(artículo 194º de la Constitución); a la libre iniciativa privada (artículo 58º
de la Constitución); a la libertad de empresa (artículo 59º de la Constitución)
y a la libertad de contratación (inciso 14, del artículo 2º de la
Constitución).
Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad de
los artículos 29º y 30º de la Ley N.º 27181.
Artículos 29º y 30º de la Ley N.º
27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, cuyo texto es el siguiente:
La
responsabilidad civil derivada de los accidentes de tránsito causados por
vehículos automotores es objetiva, de conformidad con lo establecido en el
Código Civil. El conductor, el propietario del vehículo y, de ser el caso, el
prestador del servicio de transporte terrestre son solidariamente responsables
por los daños y perjuicios causados.
30.1 Todo vehículo
automotor que circule en el territorio de la República debe contar con una
póliza vigente de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, según los
términos y montos establecidos en el reglamento correspondiente. Su aplicación
es progresiva, de acuerdo al reglamento respectivo.
30.2 El Seguro
Obligatorio de Accidentes de Tránsito cubre a todas las personas, sean
ocupantes o terceros no ocupantes, que sufran lesiones o muerte como producto
de un accidente de tránsito.
30.3 Lo dispuesto
en los puntos precedentes no enerva la obligatoriedad de contar con los seguros
especiales que establezcan los reglamentos correspondientes para el transporte
público, según la naturaleza del servicio”.
1.
Consideraciones previas respecto de la
pretensión de autos
Si bien es cierto que, de conformidad con la resolución de fecha 25
de enero de 2005, este Tribunal admitió, en parte, la demanda de autos, en el
extremo que solicita la declaración de inconstitucionalidad del artículo 29º
(responsabilidad civil derivada de los accidentes de tránsito) de la Ley N.º
27181, toda vez que mediante la STC N.º 0010-2003-AI/TC se confirmó la
constitucionalidad del artículo 30º (Seguro Obligatorio de Accidentes de
Tránsito), sin embargo, para este Colegiado queda claro que entre ambas
disposiciones existe una relación indisoluble.
En tal sentido y aun cuando no es el propósito
reiterar lo que ya ha quedado dicho respecto del artículo 30º de la Ley N.º
27181, cuya constitucionalidad ha sido confirmada, el Tribunal Constitucional
estima conveniente precisar que, para efectos de revisar la constitucionalidad
del artículo 29º, referido a la responsabilidad civil derivada de los
accidentes de tránsito, será necesario ampliar algunos conceptos respecto al
Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (artículo 30º), dado que el
demandante considera, en esencia, que ambas disposiciones resultan contrarias a
la autonomía municipal en materia política, económica y administrativa que la
Constitución otorga a las municipalidades provinciales, específicamente en lo
que toca a la regulación del servicio público de transporte urbano e
interurbano.
2.
Argumentos de la demanda
El demandante plantea demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 29º y 30º de la Ley N.º 27181,
Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, que prescriben la
responsabilidad civil derivada de los accidentes de tránsito y la
obligatoriedad del seguro de accidentes de tránsito, respectivamente, alegando,
esencialmente, que dichas normas vulneran la Constitución en lo referido a la
autonomía de los Gobiernos Locales (artículo 194º de la Norma Fundamental).
Manifiesta que el artículo 29º, referido a la
responsabilidad civil derivada de los accidentes de tránsito (como el artículo
30º, referido al Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito), atenta contra el artículo 194º de
la Constitución (autonomía municipal), toda vez que la materia desarrollada en
dicha norma es de competencia de las municipalidades y, por ende, su
regulación, conforme lo establece el parágrafo 1.2 del artículo 81º de la Ley
Orgánica de Municipalidades N.º 27972.
En efecto, sostiene que atenta contra la autonomía de las
municipalidades en las funciones que son de su competencia exclusiva (artículo
29º, sobre responsabilidad civil, y artículo 30º, sobre seguro obligatorio de
accidentes de tránsito) ya que deja sin posibilidad alguna de poder normar y
reglamentar el servicio público terrestre de cualquier municipalidad de
acuerdo a sus realidades y necesidades,
que resultan diferentes en cada región y/o provincia del país.
Expresa que
la adquisición de pólizas de seguro de accidentes de tránsito (SOAT) constituye
un alto costo para los transportistas, propietarios y responsables solidarios
de indemnizar los perjuicios ocasionados por los accidentes de tránsito.
Asimismo, indica que se debe respetar el artículo 194º de la
Constitución y el acápite 1.2 del artículo 81º de la Ley Orgánica de
Municipalidades, estableciéndose la posibilidad de que la responsabilidad civil
derivada de accidentes de tránsito se cubra con una póliza de seguros, un fondo
intangible de cobertura contra accidentes de tránsito o cualquier otro medio
alternativo de cobertura contra accidentes de tránsito, que debería ser
regulado y normado por las municipalidades dentro de su jurisdicción; agrega
que, de no procederse así, resultaría inviable la autonomía administrativa
municipal, así como la función de normar y regular el servicio público de
transporte terrestre urbano e interurbano de su jurisdicción.
De otro lado, argumenta que la
prescripción de
que todo vehículo automotor cuente con una póliza vigente de seguro obligatorio
de accidentes de tránsito podría ocasionar el surgimiento de un monopolio, por
cuanto la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y
Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros, N.º 26702, exige como uno
de los requisitos para la constitución de empresas de seguros un capital de
tres y medio millones de nuevos soles, que sólo puede ser cubierto por las
grandes aseguradoras, por lo que la adquisición del citado seguro resulta
onerosa para la realidad de las distintas ciudades del país, lo cual implica
una vulneración de la libertad de contratación.
Por lo demás, el recurrente
alega que, como consecuencia de dicha exigencia, se promueve la creación de
monopolios en perjuicio de los propietarios de vehículos automotores para la
contratación de las pólizas de seguros, lo que supone una afectación de los
derechos a la libertad de empresa, a la libre iniciativa privada y a la libertad
de contratación.
3. Argumentos
de la contestación de la demanda
El apoderado del Congreso de la República solicita
que la demanda sea declarada improcedente, pues conforme al inciso 6) del
artículo 203º de la Constitución, en concordancia con el artículo 99º del
Código Procesal Constitucional, son los concejos municipales los que
posibilitan al Alcalde, mas no al recurrente, en su calidad de Procurador
Público Municipal, a interponer una demanda de inconstitucionalidad en materia
municipal. En consecuencia, al no haber un acuerdo del Concejo Municipal de Huarmey que autorice expresamente a su Alcalde plantear la
demanda, el recurrente carece de legitimidad para obrar, pues ninguna autoridad
municipal, excepto el alcalde, está legitimado para ello. Agregar que en la
Ordenanza Municipal N.º 033-2004-GPH emitida por la
Municipalidad de la Provincia de Huarmey, se aprecia
que el Concejo Municipal autorizó al Procurador Público Municipal, mas no al
Alcalde de la Municipalidad.
En cuanto al fondo de la controversia, manifiesta que si bien la Ley Orgánica
de Municipalidades establece que es competencia de las municipalidades normar y
regular el servicio de transporte terrestre urbano e interurbano de su
jurisdicción, ello no es óbice para que el Estado, en su calidad de ente rector
de las políticas públicas, establezca los lineamientos generales, económicos,
organizacionales y reglamentarios del transporte y tránsito terrestre para todo
el territorio de la República, más aún cuando el artículo 195º de la Constitución
dispone que “los gobiernos locales promueven (...) la prestación de los
servicios públicos de su responsabilidad en armonía con las políticas y planes
nacionales (...)”. En ese sentido, el otorgar discrecionalidad a los municipios
provinciales respecto de la posibilidad de regular la cobertura de los
accidentes de tránsito tiene el perjuicio e inconveniente de la heterogeneidad,
debido a que cada municipio establecería su propio sistema de seguros sin que
sea posible garantizar a todos los ciudadanos una cobertura homogénea válida
para todo el territorio nacional, lo que incluso resultaría impracticable, pues
para que un vehículo automotor pueda circular tendría que cumplir con cada una
de las coberturas de accidentes que existan por cada municipalidad provincial
del país.
Asimismo expresa que si bien la Ley Orgánica de Municipalidades establece
que es competencia de las
municipalidades normar y regular el servicio público de transporte
terrestre urbano e interurbano de su jurisdicción, no les asigna como
competencia la creación de un seguro obligatorio de accidentes de tránsito.
Además, refiere que las acciones que pueden emprenderse a nivel local no
garantiza la creación de un SOAT que proteja a las víctimas de la imprudencia
de los conductores y procure un servicio adecuado a las personas, acorde con su
dignidad y sus derechos a la vida, integridad moral, psíquica y física.
Respecto al argumento de que la responsabilidad civil
derivada de accidentes de tránsito debería cubrirse con una póliza de seguros,
un fondo intangible de cobertura contra accidentes de tránsito o cualquier otro
medio alternativo de cobertura contra accidentes de tránsito y regulado por las
Municipalidades, manifiesta que debido a que el transportador en un contrato de
transporte se encuentra obligado a instalar al pasajero sano y salvo, también
se encuentra obligado a indemnizar los perjuicios que sufran los pasajeros en
su integridad física o personal, o en los daños que ocasione su tardanza, en el
caso de no cumplir con esta obligación. Enfatiza que el SOAT beneficia a las
víctimas de los accidentes de tránsito y les asegura una indemnización, aunque
el conductor responsable de una obligación de resultado sea insolvente, e
incluso beneficia al conductor responsable, pues elimina el gravamen que pesa
sobre su patrimonio al tener que indemnizar por cumplir su obligación y crea
una situación de cobertura que beneficia a la sociedad en su conjunto. En
consecuencia, considera que el SOAT no es un problema de competencia exclusiva
de la autoridad administrativa local, sino que tiene un carácter nacional, ya
que involucra la acción del Poder Legislativo para asegurar que las víctimas
perciban la indemnización que corresponda.
Por lo demás, sostiene que el Estado no prohíbe el monopolio, sino
el abuso de la posición monopólica en el mercado, así
como los monopolios legales que restringen la competencia y expropian el
derecho de los consumidores a elegir y decidir.
El Tribunal Constitucional estima conveniente precisar
que el análisis de constitucionalidad del artículo 29º de la Ley N.º 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre,
debe centrarse en los siguientes temas:
1. La legitimidad para obrar del
demandante.
2. El principio de unidad del Estado y
la autonomía municipal.
3. La responsabilidad civil derivada de
los accidentes de tránsito conforme al Código Civil.
4. El Sistema de Seguros Obligatorios.
5. El Seguro Obligatorio de Accidentes
de Tránsito (SOAT).
6. El SOAT y la libre iniciativa
privada, la libertad de empresa y la libertad de contratación.
III. FUNDAMENTOS
§ La
legitimidad para obrar del demandante
2.
El artículo 121° del Código Procesal Constitucional establece que
“(...) Contra los decretos y autos que dicte el Tribunal, sólo
procede, en su caso, el recurso de reposición ante el propio Tribunal.
El recurso puede interponerse en el plazo de tres días a contar desde su
notificación (...)”.
3.
La calificación de una demanda de inconstitucionalidad se efectúa
mediante autos debidamente motivados, a través de los cuales se examinan las
cuestiones de forma (admisibilidad) y de fondo (improcedencia) prescritas por
ley; emitidos y notificados a la parte demandada, sólo pueden ser cuestionados
mediante el recurso de reposición y dentro del plazo de tres días establecido
en el Código Procesal Constitucional, según lo expuesto en el Fundamento N.º 2, supra.
4.
En el caso de autos se advierte que el auto admisorio
de la demanda fue notificado el 8 de abril del 2005, fecha a partir de la cual
se inició el cómputo del mencionado plazo de tres días para cuestionarlo. Así,
es dentro de dicho plazo, y a través del recurso de reposición, que el
emplazado pudo cuestionar la legitimidad del demandante. Sin embargo, se
advierte que recién con fecha 13 de mayo de 2005, y a través de la contestación
de la demanda, el apoderado del Congreso de la República cuestionó dicho auto admisorio. Consecuentemente y, habiendo el emplazado dejado
de este modo transcurrir la oportunidad para debatir las cuestiones de forma
del mismo, dicha etapa precluyó.
5.
Las cuestiones relativas al principio de unidad del Estado y la
autonomía municipal no son materias nuevas para este Tribunal. En efecto, en la
STC N.º 0013-2003-AI/TC, entre otras tantas, ya ha tenido oportunidad de
pronunciarse, estableciendo que el principio de unidad del Estado se encuentra
consagrado tanto en el artículo 43° de la Constitución Política, que declara
que “(...) El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario,
representativo, descentralizado y se organiza según el principio de separación
de poderes”; como en el artículo 189° –modificado por la Ley N.° 27680, de
Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre
Descentralización–, que prescribe que “El territorio de la República está
integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas
circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional,
regional y local, en los términos que establecen la Constitución y la ley,
preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación”.
6. Por su parte, la garantía
institucional de la autonomía municipal está prevista en el artículo 194° de la
Constitución Política, modificado por la Ley N.° 27680, que establece que “Las
municipalidades provinciales y distritales son los
órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y
administrativas en los asuntos de su competencia (...)”.
7. El concepto de garantía
institucional alude a la constitucionalización de
ciertas instituciones que se consideran componentes esenciales del ordenamiento
constitucional. Es el caso de la autonomía municipal, por medio de la cual se
busca proteger la esfera propia de actuación de los gobiernos locales frente a
la actuación de otros órganos del Estado, de manera tal que la institución se
mantenga «en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la
conciencia social de cada tiempo y lugar», imagen que se identifica con el
núcleo esencial de la institución protegida por la Constitución, y que debe
respetar los principios de proporcionalidad y razonabilidad,
entre otros[1].
8. En el caso de la autonomía
municipal, se “(...) hace referencia a una Administración cuyos objetivos se
cumplen y cuya actividad se realiza por los propios destinatarios de esa
actividad y bajo su responsabilidad, a la vez que supone una técnica de
organización jurídico-política al servicio de una división vertical del poder
(la autoadministración permite descargar de tareas a
la instancia administrativa superior correspondiente) y del principio
democrático, al ser un modo de conectar la sociedad con el Estado”.[2]
9. Desde tal perspectiva, si
bien es cierto que los gobiernos regionales, los gobiernos locales, los
provinciales y distritales poseen autonomía, también
lo es que forman parte de un ordenamiento presidido por la Constitución, de
modo que sus relaciones deben respetar las reglas inherentes al principio de
«lealtad constitucional», que impone a cada sujeto institucional el deber de
ejercitar sus propias competencias teniendo en cuenta los efectos que sus
decisiones pueden ocasionar en otros niveles de gobierno.
10. Así, este Tribunal tiene establecido que a
través de la autonomía municipal se garantiza a los gobiernos locales que
puedan desenvolverse con plena libertad en dichos ámbitos, esto es, se
garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos administrativos, económicos
y políticos que constitucionalmente les atañen, ejerzan las potestades
necesarias para garantizar su autogobierno, siempre que lo hagan respetando el
orden jurídico.[3]
11. Sin embargo, autonomía no debe confundirse con
autarquía, pues desde el mismo momento en que aquélla le viene atribuida por el
ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con respeto a ese ordenamiento
jurídico. “No supone autarquía funcional al extremo de que, de alguna de sus competencias
pueda desprenderse desvinculación parcial o total del sistema político o del
propio orden jurídico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal.
En consecuencia, no porque un organismo sea autónomo deja de pertenecer al
Estado, pues sigue dentro de él y, como tal, no puede apartarse del esquema
jurídico y político que le sirve de fundamento a éste y, por supuesto, a
aquél”.[4]
12. La Constitución garantiza a los
gobiernos locales, entonces, una autonomía plena para el cumplimiento de aquellas
competencias y atribuciones que le han sido conferidas. Pero no podrá ser de
igual magnitud respecto de aquellas que los excedan, como los intereses supralocales, donde esa autonomía tiene necesariamente que
graduarse en intensidad, debido a que de esas competencias pueden también,
según las circunstancias, coparticipar otros órganos estatales.[5]
13. En síntesis, la garantía institucional
de la autonomía municipal no puede contraponerse, en ningún caso, al principio
de unidad del Estado, porque si bien este
otorga sentido a sub ordenamientos que no deben
encontrarse en contraposición con el ordenamiento general, éstos resultan
necesarios para obtener la integración política de las comunidades locales del
Estado.
14.
Precisamente, la Ley General de
Transporte y Tránsito Terrestre N.º 27181 –que conforme a su artículo 1º
establece los lineamientos generales económicos, organizacionales y
reglamentarios del transporte y tránsito terrestre que rige en todo el
territorio de la República– establece, en su artículo 11°, que la competencia
normativa, en materia de transporte y tránsito terrestres, le corresponde, de
manera exclusiva, al Ministerio de Transportes y Comunicaciones, y los
gobiernos locales se limitan a emitir las normas complementarias para la
aplicación de los reglamentos nacionales dentro de su respectivo ámbito
territorial, sin transgredir ni desnaturalizar la mencionada Ley ni los
reglamentos nacionales.
15. Asimismo, el artículo 81.º, numeral 1.2, de la Ley N.º 27972, Orgánica de
Municipalidades, dispone que es función específica exclusiva de la
municipalidad el “Normar y regular el servicio público de transporte terrestre
urbano e interurbano de su jurisdicción, de conformidad con las leyes y
reglamentos nacionales sobre la materia”.
16. En tal sentido, si bien es
la propia Constitución la que otorga autonomía administrativa, económica y
política a las Municipalidades Provinciales, ésta debe ser ejecutada de acuerdo
al ámbito de su competencia, dentro del cual no se encuentra la regulación de
la responsabilidad civil que se origina como consecuencia de accidentes de
tránsito, según se advierte del propio artículo 81º de la Ley Orgánica de
Municipalidades y que, en todo caso, por encontrarse íntimamente ligada a los
derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la salud,
corresponde ser materia de análisis y regulación por parte del Poder
Legislativo.
§ La responsabilidad civil derivada
de los accidentes de tránsito
17. La disciplina de la
responsabilidad civil está referida al aspecto fundamental de indemnizar los
daños ocasionados en la vida de relación a los particulares, bien se trate de
daños producidos como consecuencia del incumplimiento de una obligación
voluntaria, principalmente contractual, o bien se trate de daños que sean el
resultado de una conducta, sin que exista entre los sujetos ningún vínculo de
orden obligacional.
Cuando el daño es consecuencia del incumplimiento de una obligación
voluntaria, se habla en términos doctrinarios de responsabilidad civil contractual, y dentro de la terminología del
Código Civil Peruano de responsabilidad
derivada de la inejecución de obligaciones. Por el contrario, cuando el
daño se produce sin que exista ninguna relación jurídica previa entre las
partes, o incluso existiendo ella, el daño es consecuencia, no del
incumplimiento de una obligación voluntaria, sino simplemente del deber jurídico genérico de no causar daño a
otro, nos encontramos en el ámbito de la denominada “responsabilidad civil extracontractual”[6].
18. El daño que origina una
responsabilidad civil puede ser definido bajo la fórmula del daño jurídicamente
indemnizable, entendido como toda lesión a un interés jurídicamente protegido, bien se trate de
un derecho patrimonial o extrapatrimonial. En tal
sentido, los daños pueden ser patrimoniales o extrapatrimoniales.
Serán daños patrimoniales las
lesiones a derechos patrimoniales, y daños
extrapatrimoniales las lesiones a los derechos de
dicha naturaleza, como el caso específico de los sentimientos considerados
socialmente dignos o legítimos y por ende merecedores de la tutela legal, cuya
lesión origina un supuesto de daño moral. Del mismo modo, las lesiones a la
integridad física de las personas, a su integridad psicológica y a sus
proyectos de vida, originan supuestos de daños extrapatrimoniales
por tratarse de intereses jurídicamente protegidos, reconocidos como derechos extrapatrimoniales [7].
19. En nuestra legislación se
han recogido dos criterios en materia de responsabilidad civil (subjetiva y
objetiva) aplicables a nivel contractual y extracontractual,
a fin de procurar el resarcimiento de la víctima del daño causado por la
conducta lesiva.
20. Así, en materia de
responsabilidad civil contractual, el criterio subjetivo de responsabilidad
(culpa) se encuentra regulado en el artículo 1321º del Código Civil, ligado a
la inejecución de las obligaciones por dolo, culpa inexcusable o culpa leve;
mientras que en materia de responsabilidad civil extracontractual,
se encuentra regulado en el artículo 1969º del mismo cuerpo legal, conforme al
cual, todo daño producido por dolo o culpa resulta pasible de indemnización. Es
así que en cada caso, el juzgador analiza –dentro de cada criterio– los
elementos de la responsabilidad civil a fin de establecer el monto
indemnizatorio correspondiente.
21. De otro lado, el criterio
objetivo de responsabilidad (artículo 1970º del Código Civil) resulta aplicable
a supuestos de responsabilidad extracontractual sobre
la base del riesgo creado, que se constituye como el factor objetivo de
atribución de responsabilidad, mediante el cual “(...) basta acreditar el daño
causado, la relación de causalidad y que se ha tratado de un daño producido
mediante un bien o actividad que supone un riesgo adicional al ordinario y
común y que por ello mismo merecen la calificación de riesgosos”[8].
22. En los últimos años es
evidente el incremento de vehículos de transporte público y privado, con el
consiguiente crecimiento desmedido del parque automotor, lo cual implica muchos
riesgos para la vida, la integridad y la salud de los usuarios, acrecentándose
la posibilidad de sufrir daños. Por tales razones es que resultó conveniente
favorecer la situación de las víctimas, estableciéndose un supuesto de
responsabilidad civil extracontractual basado en la
noción de riesgo creado consagrada en el numeral 1970º del Código Civil.[9]
23. La noción de riesgo creado
alude a la idea de que todos los bienes que se utilizan en la vida moderna para
la satisfacción de las necesidades suponen un riesgo común u ordinario; empero,
también hay actividades que suponen un riesgo adicional, como es el caso de los
vehículos automotores, para lo cual no es necesario examinar la culpabilidad
del autor, pues bastará con acreditarse el daño causado, la relación de
causalidad y que se ha tratado de un daño producido mediante un bien o actividad
riesgosa.[10]
24. En estos términos, queda
claro que en nuestro ordenamiento jurídico existen dos criterios de
responsabilidad civil bajo los cuales toda acción o conducta que genera daños y
perjuicios, dependiendo de la existencia de una obligación o sin ella, así como
del cumplimiento de cada uno de los elementos de la responsabilidad civil (antijuricidad, daño causado, relación de causalidad y
factores de atribución), trae como consecuencia el resarcimiento indemnizatorio
a favor de la víctima, por lo que sólo bajo estos criterios se desarrollan
fórmulas indemnizatorias.
25.
Consecuentemente, el Tribunal
Constitucional estima que el artículo 29º de la Ley N.º 27181, que establece
que la responsabilidad civil derivada de los accidentes de tránsito causados
por vehículos automotores es objetiva, conforme al Código Civil, no resulta
inconstitucional toda vez que, por un lado, la Constitución no ha reservado a
favor de las municipalidades la facultad de establecer un sistema de
responsabilidad civil por accidentes de tránsito; y, por otro, en nuestro
ordenamiento jurídico subsisten dos criterios de responsabilidad civil
–objetivo y subjetivo– bajo los cuales se genera el resarcimiento de los daños
ocasionados, siendo incluso que de no haberse efectuado dicha mención en el
cuestionado artículo 29º, y por el sólo hecho de encontrarnos frente al uso de
un bien riesgoso (vehículos automotores), opera en forma automática el criterio
de responsabilidad objetiva consagrado en el artículo 1970º del Código Civil
frente al perjudicado, a fin de lograr el resarcimiento correspondiente de
acuerdo al daño causado.
26.
En efecto, entiende este Tribunal que en situaciones en que ocurre un
accidente de tránsito que causa un daño a la vida, la integridad o la salud de
la persona resulta, por decir lo menos, conveniente indemnizarla, lo cual está
plenamente justificado cuando un sujeto causa un daño de tal naturaleza. Si
algo de constitucional se encuentra en el artículo 1970º del Código Civil es,
precisamente, la reparación del daño, en la medida que con dicha protección se
otorga dispensa a los derechos a la vida e integridad y a la salud, reconocidos
por los artículos 2.1º y 7º, respectivamente, de la Norma Fundamental. De esta
forma, sin duda, es posible cumplir con el objetivo primordial de la
responsabilidad civil, cual es, auxiliar o beneficiar a la víctima a través de
la reparación del daño que hubiere sufrido.
27.
Sin embargo, vistos los alegatos del demandante y teniendo en cuenta
que la revisión de constitucionalidad del artículo 29º de la Ley N.º 27181 se
encuentra directamente relacionada con el artículo 30º de la misma ley,
respecto del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), pero cuya
constitucionalidad ya ha sido confirmada mediante la STC N.º 0010-2003-AI/TC,
este Colegiado estima pertinente ampliar algunos conceptos sobre el particular,
a fin de exponer las razones por las cuales la creación de este seguro
obligatorio resulta plenamente constitucional, al perseguir la protección de
valores y derechos constitucionalmente superiores.
§ El Sistema de Seguros Obligatorios
28. En nuestro ordenamiento se
ha venido regulando diversas fórmulas relativas a la responsabilidad civil extracontractual cuyo propósito ha sido disminuir las
consecuencias de los daños ocasionados en supuestos expresamente determinados
en una norma legal, evitando, de un lado, un perjuicio superior al ocasionado,
al otorgarse un determinado monto dinerario como forma de resarcimiento
inmediato (lo que no significa el agotamiento de la responsabilidad civil de
quien lo causa), mientras se recurre al proceso judicial correspondiente
–siempre que el resarcimiento otorgado resulte insuficiente frente al daño
causado– a fin de obtener un pronunciamiento jurisdiccional que determine la
responsabilidad del causante del daño y la correspondiente indemnización. De
otro lado, promueve una cultura de previsión frente a situaciones que generan
daños a derechos de carácter extrapatrimonial. A este
tipo de previsiones se denomina Sistemas de Seguros Obligatorios, los cuales se
crean generalmente para cubrir daños resultantes de actividades que son
consideradas riesgosas, como por ejemplo el uso de vehículos automotores, o la
exposición a condiciones riesgosas para la vida o la integridad personal, entre
otras, pero que la sociedad considera permisibles.
29. Los sistemas de seguros
obligatorios se orientan a asegurar que la víctima perciba la indemnización que
le corresponde por los daños ocasionados, por lo que cumple una finalidad de
carácter social.
30.
El seguro obligatorio puede ser entendido, sea como un régimen general
que cubre todo tipo de accidentes personales, sea como un régimen que comprende
riesgos específicos. En muchos países existen seguros específicos de acuerdo al
tipo de riesgos. Así por ejemplo, en el ámbito laboral, los seguros
obligatorios por accidentes de trabajo o por responsabilidad profesional; en el
campo del transporte, los seguros obligatorios para el transporte público de
pasajeros; en el campo de actividades recreativas y deportivas, los seguros
obligatorios en carreras de automóviles, competencias deportivas, entre otros.
31.
Un seguro obligatorio bastante generalizado en el mundo es el seguro
obligatorio de accidentes de tránsito, respecto del cual nos ocuparemos
posteriormente, y que en el Perú se funda en la responsabilidad objetiva, esto
es, que no considera al responsable o la culpa; lo esencial es que hay una
víctima a la que hay que ayudar a través de la reparación del daño sufrido.
32. En nuestro país, los seguros
obligatorios se constituyen en normas de aplicación y resarcimiento inmediato
dependiendo de las formas de pago como se ejecuten. Así, por ejemplo, el Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo –regulado por el artículo 19º de la Ley
N.º 26790 y los Decretos Supremos N.os 009-97-SA y 003-98-SA– que dependiendo de
la prestación (de salud o económica), se otorga en forma paulatina a los
beneficiarios; el Seguro de Vida del personal de la Policía Nacional del Perú y
de las Fuerzas Armadas, regulado por el Decreto Ley N.º 25755, que actúa en
forma inmediata mediante el resarcimiento frente a la producción del
fallecimiento o invalidez en acto de servicio o como consecuencia de éste del
personal policial o militar.
33. Asimismo, mediante la Ley
N.º 24522, modificada por la Ley N.º 24796, se creó el Seguro Obligatorio de
Riesgos Profesionales para periodistas que laboren dentro del régimen laboral
privado o público, mediante el que se otorga un seguro por invalidez permanente
o muerte ocurrida a consecuencia del desempeño de sus labores, y que
corresponde ser contratado por el empleador a favor del trabajador a partir del
inicio de la relación laboral; producida la contingencia, el capital de la
póliza se otorga a los beneficiarios en forma inmediata, de conformidad con el
Decreto Supremo N.º 021-86-TR.
34. De lo expuesto queda claro que los seguros
obligatorios como fórmulas legislativas en materia de responsabilidad extracontractual vienen a ser mecanismos preventivos frente
a la producción de daños y perjuicios previstos por las normas correspondientes,
y que resultan eficientes frente al resarcimiento inmediato –total o parcial–
de los mismos.
§ El Seguro Obligatorio de
Accidentes de Tránsito (SOAT)
35. Como hemos visto, el sistema
de seguros obligatorios de responsabilidad civil se viene aplicando en nuestro
ordenamiento jurídico en materias determinadas en la normas
correspondientes. El primer antecedente legislativo registrado se
encuentra en el proyecto de la Comisión Reformadora del Código Civil de 1936,
mediante el cual se propuso introducir el sistema de seguros obligatorios a través del artículo 1988º, que establecía
que “La Ley determina el tipo de daño sujeto al régimen de seguro obligatorio,
las personas que deben contratar las pólizas y la naturaleza, límites y
características de tal seguro.”
36. En materia de seguros
obligatorios para daños producidos como consecuencia de accidentes de tránsito,
el primer antecedente legislativo regulado se encuentra en el Capítulo III
del Título IV del Código de Tránsito y
Seguridad Vial –Decreto Legislativo N.º 420–, en el que se estableció la
obligatoriedad de contratar pólizas de seguros para vehículos que prestaran
servicios públicos o privados de transporte, incluyéndose a los de transporte
escolar, a fin de cubrir la responsabilidad civil derivada de daños ocasionados
por vehículos automotores. Sin embargo, tales disposiciones no fueron materia
de reglamentación posterior.
37. Con la expedición de la Ley
General de Transporte y Tránsito Terrestre N.º 27181, y del Reglamento Nacional
de Responsabilidad Civil y Seguros Obligatorios por Accidentes de Tránsito
–aprobado por el Decreto Supremo N.º 024-2002-MTC– se creó el sistema de
responsabilidad civil aplicable a los daños ocasionados por accidentes de
tránsito, el cual tiene por objeto
cubrir a todas las personas, sean ocupantes o terceros no ocupantes, que sufran
lesiones o muerte como producto de un accidente de tránsito.
38. Sobre el seguro obligatorio
de accidentes de tránsito, Manuel Broseta Pont comenta que el considerable aumento del parque de
automóviles y el aumento de la densidad de la circulación viaria, han
convertido el uso y la circulación de los vehículos de motor en un verdadero
peligro social (estado de riesgo) para los automovilistas y para quienes sin
serlo son sus frecuentes víctimas, peligro que ha inducido en casi todos los
países (...) a imponer individualmente a todo titular o conductor de un
automóvil la obligación de estipular un seguro que cubra, en forma total o
parcial, los daños que su circulación pueda generar a los terceros, de los que
sus conductores sean jurídicamente responsables. El seguro obligatorio de
automóviles así introducido, beneficia a las víctimas, al asegurarles una
indemnización, aunque el conductor responsable sea insolvente o no sea hallado;
beneficia al conductor responsable, pues elimina el gravamen que sobre un
patrimonio representa la obligación de indemnizar a la víctima; y, en
definitiva, crea una situación colectiva de cobertura que beneficia a todos.
39. Por otra parte, en la STC N.º 2736-2004-PA/TC,
este Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto de la finalidad
del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), la que, a tenor de lo
dispuesto por el artículo 30º de la Ley N.º 27181, tiene como propósito
proteger los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la
salud, reconocidos en el inciso 1) del artículo 2º y en el artículo 7º de la
Constitución, respectivamente. De otro lado, tal como se advierte de los
Decreto Supremos N.os 049-2000-MTC y
024-2002-MTC, que lo regulan –en especial los artículos 14º de ambos– el seguro
ha sido configurado como una medida idónea y pronta para otorgar debida
protección a los referidos derechos fundamentales.
40. El Seguro Obligatorio de Accidentes de
Tránsito (SOAT) tiene pues, por objeto, asegurar el pago de un monto dinerario
ante los supuestos de lesiones o muerte ocasionadas por tales accidentes, tanto
así, que el numeral 14º del Decreto Supremo N.º 049-2000-MTC que lo regula
dispone que el pago de los gastos e indemnizaciones del seguro se hará sin
investigación ni pronunciamiento previo de autoridad alguna, bastando la sola
demostración del accidente y de las consecuencias de muerte o lesiones que éste
originó a la víctima, independientemente de la responsabilidad del conductor,
propietario del vehículo o prestador del servicio, causa del accidente o de la
forma de pago o cancelación de la prima, lo cual deberá constar expresamente en
el contrato de la póliza de seguro.[11]
§ El SOAT y la libre iniciativa
privada, la libertad de empresa y la libertad de contratar
41. El recurrente alega que el
artículo 30º de la Ley N.º 27181 vulnera la libertad
de contratación y promueve la creación de prácticas monopólicas,
toda vez que la Ley N.º 26702 exige como uno de los requisitos para la
constitución de empresas de seguros un capital de tres y medio millones de
nuevos soles, que sólo puede ser cubierto por las grandes aseguradoras,
agregando que, por ello, la adquisición del citado seguro resulta oneroso para
la realidad de las distintas ciudades del país.
42. Sobre el particular,
corresponde a este Colegiado analizar, de un lado, el hecho de que mediante la
cuestionada disposición se presente una posible afectación a la libertad de
empresa, debido a que sólo sociedades con grandes capitales pueden acceder a la
creación de empresas aseguradoras y, por ende, para ofertar pólizas del SOAT;
y, por otro, que como consecuencia de dicha exigencia se promueva la creación
de monopolios en perjuicio de los propietarios de vehículos automotores para la
contratación de las pólizas de seguros, lo que supondría una afectación a la
libre iniciativa privada y a la libertad de contratación.
43. En este punto, y siguiendo
la línea jurisprudencial establecida por este Tribunal, resulta oportuno
reiterar lo expuesto en anteriores pronunciamientos respecto de los derechos a
la libre iniciativa privada, a la libertad de empresa y a la libertad de
contratación.
44. Así, este Tribunal ha establecido que otro
principio que informa a la totalidad del modelo económico es el de la libre iniciativa privada, prescrito en
el artículo 58º de la Constitución y que se encuentra directamente conectado
con lo establecido en el inciso 17) del artículo 2° del mismo texto, el cual
consagra el derecho fundamental de toda persona a participar, ya sea en forma
individual o asociada, en la vida económica de la Nación. De ello se colige que
toda persona natural o jurídica tiene derecho a emprender y desarrollar, con
autonomía plena, la actividad económica de su preferencia, afectando o destinando
bienes de cualquier tipo a la producción
y al intercambio económico con la finalidad de obtener un beneficio o
ganancia material. La iniciativa privada puede desplegarse libremente en tanto
no colisione los intereses generales de la comunidad, los cuales se encuentran
resguardados por una pluralidad de normas adscritas al ordenamiento jurídico;
vale decir, por la Constitución , los tratados internacionales y las leyes
sobre la materia.[12]
45. Por otra parte, la libertad de empresa,
consagrada por el artículo 59° de la Constitución, se define como la facultad
de poder elegir la organización y efectuar el desarrollo de una unidad de
producción de bienes o prestación de servicios, para satisfacer la demanda de
los consumidores o usuarios. Tiene como marco una actuación económica autodeterminativa, lo cual implica que el modelo económico
social de mercado será el fundamento de su actuación y, simultáneamente, le
impondrá límites a su accionar. Consecuentemente, dicha libertad debe ser
ejercida con sujeción a la ley –siendo sus limitaciones básicas aquellas que
derivan de la seguridad, la higiene, la moralidad o la preservación del medio
ambiente–, y su ejercicio deberá respetar los diversos derechos de carácter
socio-económico que la Constitución reconoce.[13]
46.
Asimismo, este Colegiado ha
establecido que el
contenido de la libertad de empresa está determinado por cuatro tipo de libertades, las cuales configuran el ámbito de
irradiación de la protección de tal derecho.
i) En primer lugar, la libertad de creación de
empresa y de acceso al mercado significa libertad para emprender actividades
económicas, en el sentido de libre fundación de empresas y concurrencia al
mercado.
ii) En segundo término, la
libertad de organización contiene la libre elección del objeto, nombre,
domicilio, tipo de empresa o de sociedad mercantil, facultades a los
administradores, políticas de precios, créditos y seguros, contratación de
personal y política publicitaria, entre otros).
iii) En tercer lugar, está la
libertad de competencia.
iv) En último término, la
libertad para cesar las actividades es libertad, para quien haya creado una
empresa, de disponer el cierre o cesación de las actividades de la misma cuando
lo considere más oportuno.
Por otra parte, la libertad de empresa está
íntimamente relacionada con las libertades de comercio y de industria. La
primera consiste en la facultad de elegir la organización y llevar a cabo una
actividad ligada al intercambio de mercaderías o servicios, para satisfacer la
demanda de los consumidores o usuarios. Tal libertad presupone el atributo de
poder participar en el tráfico de bienes lícitos, así como dedicarse a la
prestación de servicios al público no sujetos a dependencia o que impliquen el
ejercicio de una profesión liberal. Por su parte, la libertad de industria se
manifiesta en la facultad de elegir y obrar, según propia determinación, en el
ámbito de la actividad económica cuyo objeto es la realización de un conjunto
de operaciones para la obtención y/o transformación de uno o varios productos.[14]
47. De otro lado, también se ha
precisado que el derecho a la libre
contratación previsto por el artículo 2.14° de la Constitución, se concibe
como el acuerdo o convención de voluntades entre dos o más personas naturales
y/o jurídicas para crear, regular, modificar o extinguir una relación jurídica
de carácter patrimonial. Dicho vínculo –fruto de la concertación de voluntades–
debe versar sobre bienes o intereses que poseen apreciación económica, tener
fines lícitos y no contravenir las leyes de orden público.
Tal derecho garantiza, prima facie :
· Autodeterminación para
decidir la celebración de un contrato, así como la potestad de elegir al co-celebrante.
·
Autodeterminación para decidir, de común acuerdo, la materia objeto de
regulación contractual.
A lo expuesto debe agregarse que la libertad contractual
constituye un derecho relacional, pues, con su ejercicio, se ejecutan también
otros derechos tales como la libertad al comercio, la libertad al trabajo, etc.[15]
48. Desde tal perspectiva, y atendiendo al cuestionamiento
del demandante, importa precisar que, si bien es cierto, que se exigen
requisitos específicos para la constitución de empresas dedicadas al rubro de
aseguradoras establecidos en el artículo 16° de la Ley N.° 26702, estos se
encuentran destinados a exigir que aquella persona jurídica que reúna estos
requisitos y pretenda constituirse como empresa de seguros, cuente con el
respaldo económico suficiente a fin de generar solidez y confianza en el
Sistema Financiero y de Seguros, y le permita cumplir su finalidad de cubrir a
todas las personas, sean ocupantes o terceros no ocupantes, que sufran lesiones
o muerte como producto de un accidente de tránsito.
49. En tal sentido, la
restricción a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa, por el
hecho de que se exija un capital mínimo para el ingreso al mercado de seguros,
no resulta inconstitucional, toda vez que su objetivo es afianzar, dentro de
nuestro sistema económico, el mercado de las empresas aseguradoras, las que
ofrecen productos –que en el caso del SOAT, el legislador ha considerado su
contratación como obligatoria– cuya finalidad persigue salvaguardar fines y
valores constitucionales superiores, como la vida, la integridad personal y la
salud, reconocidos en los artículos 2.1º y 7º, respectivamente, de la Norma
Fundamental.
50. Con relación a la
restricción al derecho fundamental a contratar libremente, el demandante aduce que el artículo 30º de la Ley N.º 27181
vulnera la libertad de contratación y promueve la creación de prácticas monopólicas, toda vez que la Ley N.º 26702 exige como uno
de los requisitos para la constitución de empresas de seguros un capital de
tres y medio millones de nuevos soles, que sólo puede ser cubierto por las
grandes aseguradoras, por lo que la adquisición del citado seguro resulta
oneroso para la realidad de las distintas ciudades del país.
51. Lo expuesto en el Fundamento N.º
47, supra,
constituye la determinación del ámbito protegido del derecho fundamental a la
libertad de contratación, lo que no quiere decir que sea un contenido oponible
en todo tiempo y circunstancia al resto de derechos fundamentales reconocidos
por la Carta Fundamental, pues ello implicaría una lectura aislada del texto
constitucional que, en tanto unidad, impone una interpretación de sus
disposiciones en concordancia práctica, esto es, “(...) sin `sacrificar´ ninguno de los valores, derechos o principios
concernidos, y teniendo presente que, en última instancia, todo precepto
constitucional (...) se encuentra reconducido a la protección de los derechos
fundamentales, como manifestaciones del principio-derecho dignidad humana, cuya
defensa y respeto es el fin supremo de la sociedad y el Estado (artículo 1º de
la Constitución)”.[16]
52. Por ello, en atención a que el
artículo 2.14º de la Constitución establece que toda persona tiene derecho a
contratar con fines lícitos, “siempre que no contravenga leyes de orden
público”, este Tribunal ha precisado que “(...) es necesaria una lectura
sistemática de la Constitución que, acorde con lo citado, permita considerar
que el derecho a la contratación no es ilimitado, sino que se encuentra
evidentemente condicionado en sus alcances, incluso, no sólo por límites
explícitos, sino también implícitos; límites explícitos a la contratación,
conforme a la norma pertinente, son la licitud como objetivo de todo contrato y
el respeto a las normas de orden público. Límites implícitos, en cambio, serían
las restricciones del derecho de contratación frente a lo que pueda suponer el
alcance de otros derechos fundamentales y la correlativa exigencia de no poder
pactarse contra ellos”.[17]
53. Así las cosas, el orden público
al que hace alusión el numeral 2.14º de la Constitución hace explícita la carga
institucional de todo derecho fundamental que supone que la libertad de
contratación no pueda ser apreciada como una isla oponible a costa de la
desprotección de otros derechos fundamentales. Por ello, en criterio de este
Tribunal, en un Estado social y democrático de derecho (artículo 43º de la
Constitución), el orden público y el bien común se encuentran instituidos en el
propio contenido protegido del derecho fundamental a la libre contratación,
actuando sobre él, cuando menos, en una doble perspectiva :
prohibitiva y promotora. Prohibitiva en el sentido de que, como quedó dicho,
ningún pacto contractual puede oponerse al contenido protegido de otros
derechos fundamentales. Y promotora, en cuanto cabe que el Estado exija a la
persona la celebración de determinados contratos, siempre que, de un lado, no
se afecte el contenido esencial del derecho a la libertad de contratación, y de
otro, se tenga por objeto conceder debida protección a otros derechos
fundamentales.[18]
54. De acuerdo a lo expuesto en el
Fundamento N.º 39, supra, el objeto del SOAT
previsto en el artículo 30º de la Ley N.º 27181 consiste en “cubrir a todas las
personas, sean ocupantes o terceros no ocupantes, que sufran lesiones o muerte
como producto de un accidente de tránsito”. En ese sentido, resulta evidente
que su finalidad se encuentra orientada a proteger los derechos fundamentales a
la vida, a la integridad personal y a la salud, reconocidos en los artículos
2.1º y 7º, respectivamente, de la Constitución, habiendo sido configurado como
una medida idónea y pronta para otorgar debida protección a los referidos
derechos fundamentales.
55. Sin embargo, toda vez que el
artículo 11º de los Decretos Supremos N.os
049-2000-MTC y 024-2002-MTC que lo regulan, imponen la contratación del seguro
con las compañías de seguros autorizadas por la Superintendencia de Banca y
Seguros (SBS) a todo vehículo automotor que circule en el territorio de la
República, corresponde analizar si dicha medida cumple en su totalidad con el test de razonabilidad y, por ende, si ésta no afecta más allá de lo
estrictamente necesario el derecho fundamental a la libertad de contratación, y
si en el estudio integral de la problemática, los derechos fundamentales
comprometidos resultan optimizados en su conjunto.
56.
El test
de razonabilidad o proporcionalidad se realiza a
través de tres subprincipios: 1º subprincipio
de idoneidad o de adecuación; 2º subprincipio de
necesidad; y 3º subprincipio de proporcionalidad strictu sensu,
criterios que en su momento fueran utilizados por este Colegiado en las STC N.os 0016-2002-AI y 0008-2003-AI, entre otras.
a)
Subprincipio de Idoneidad o Adecuación : De acuerdo con este, toda
injerencia en los derechos fundamentales debe ser idónea o capaz para fomentar
un objetivo constitucionalmente legítimo. En otros términos, este subprincipio supone dos cosas: primero, la legitimidad
constitucional del objetivo; y, segundo, la idoneidad de la medida utilizada.
b) Subprincipio de Necesidad : Significa
que para que una injerencia en los derechos fundamentales sea necesaria, no
debe existir ningún otro medio alternativo que revista, por lo menos, la misma
idoneidad para alcanzar el objetivo propuesto y que sea más benigno con el
derecho afectado. Se trata de una comparación de la medida adoptada con los
medios alternativos disponibles, y en la cual se analiza, por un lado, la idoneidad
equivalente o mayor del medio alternativo; y, por otro, su menor grado de
intervención en el derecho fundamental.
c) Subprincipio de Proporcionalidad strictu sensu : Según el cual, para que una injerencia en los derechos fundamentales
sea legítima, el grado de realización del objetivo de intervención debe ser por
lo menos equivalente o proporcional al grado de afectación del derecho
fundamental. Se trata, por tanto, de la comparación de dos intensidades o
grados: la realización del fin de la medida examinada y la afectación del
derecho fundamental.[19]
57. El Tribunal Constitucional considera que la restricción al
derecho fundamental a contratar libremente resulta plenamente constitucional
por los siguientes motivos :
a) En principio, el artículo
11º de los mencionados Decretos Supremos no exige que la contratación del SOAT
se efectúe con una entidad específica, sino con cualquiera de las compañías de
seguros autorizadas por la SBS, lo que ciertamente otorga un amplio margen al
contratante para seleccionar a su contraparte.
b) El demandante cuestiona que
las entidades autorizadas por la SBS sean empresas privadas cuyo objeto es el
lucro comercial. Empero, ello no puede ser considerado como un elemento que
determine la invalidez de la incidencia generada sobre la libertad de
contratación. Debe recordarse que la libertad de empresa también es un bien
constitucionalmente protegido y la generación de riqueza un objetivo que lejos
de ser obstaculizado, debe ser promovido y estimulado por el Estado (artículo
59º de la Constitución), en la medida, claro está, de que en ningún caso la
sociedad corporativa se aleje de la función social que le viene impuesta desde
que el artículo 43º de la Constitución reconoce al Perú como una República
social y el artículo 58º dispone que la iniciativa privada se ejerce en una
economía social de mercado.
c) Asimismo, distintos factores
evidencian que el Estado ha procurado garantizar que la restricción de la
libertad contractual a través de la contratación del seguro no se aleje de su
objetivo de proteger los derechos fundamentales a la vida, a la integridad
personal y a la salud;[20]
Así :
i)
Las compañías de seguro deben informar al Ministerio de Transportes,
Comunicaciones, Vivienda y Construcción (MTCVC) y a la Superintendencia de
Banca y Seguros (SBS), el monto de las primas contratadas, el monto de los
gastos de administración, gastos de producción, recargo comercial, tributos y
otros similares, y el monto de los siniestros desembolsados; debiendo, dicha
información, ser compatible con la documentación contable de la compañía
aseguradora[21].
ii)
Es el MTCVC, en coordinación con la SBS, el que aprueba el formato
único y el contenido de la póliza del SOAT[22].
iii)
La SBS evalúa anualmente el nivel de las indemnizaciones efectivamente
otorgadas por las compañías de seguros, y el MTCVC puede introducir las
modificaciones que resulten necesarias en el contenido de la póliza a efectos
de garantizar el cumplimiento de los objetivos del referido seguro, siendo
tales modificaciones vinculantes para las compañías[23].
iv)
El incumplimiento de las obligaciones que corresponden a las compañías
de seguros derivadas del SOAT y de la normativa pertinente son sancionadas por
el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad
Intelectual (INDECOPI) y por la SBS, con arreglo a lo dispuesto por el Decreto
Legislativo N.º 716 y la Ley N.º 26702, respectivamente. Asimismo, a elección
del interesado, pueden formularse quejas ante la Defensoría del Asegurado,
teniendo los pronunciamientos de esta entidad carácter vinculante para las
compañías de seguros[24].
v)
Un ejemplo claro de esta función sancionadora la encontramos en el
pronunciamiento del Indecopi derivado del
procedimiento de oficio iniciado por la Comisión de Libre Competencia, y
recaído en la Resolución N.° 0224-2003/TDC-INDECOPI, mediante la que se
sancionó a diversas empresas aseguradoras que habían infringido los artículos
3° y 6°, inciso a), del Decreto Legislativo N.º 701, incurriendo en prácticas monopólicas, controlistas y
restrictivas de la libre competencia, por haber concertado el precio de las
primas de las pólizas correspondientes al SOAT durante el periodo comprendido
entre diciembre del 2001 y abril del 2002.
58. Consecuentemente, el
Tribunal Constitucional estima que la restricción de la libertad contractual
generada por la obligación de contratar el SOAT no afecta el contenido esencial
del derecho. Por el contrario, aprecia que la protección que a través de ella
se dispensa a los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y
a la salud, optimiza el cuadro material de valores de la Constitución del
Estado, presidido por el principio-derecho de dignidad humana (artículo 1º de
la Constitución).
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la
autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú.
Declarar INFUNDADA
la demanda de inconstitucionalidad.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
[1] Sosa Wagner, Francisco. Manual de Derecho Local, Arazandi, España, Cuarta Edición, 1999, pp. 55-56.
[2] Luciano Parejo, Alfonso. La autonomía local en la Constitución, en Tratado de Derecho Municipal, Tomo I, Civitas, Madrid, 1988, pp 26.
[3] Cfr. STC N.os 0007-2002-AI/TC, 0007-2001-AI/TC, 0015-2003-AI/TC.
[4] Cfr. STC N.º 0007-2001-AI/TC, Fundamento N.º 6.
[5] Cfr. STC N.º 0013-2003-AI/TC, Fundamento N.º 9.
[6]
Taboada Córdova, Lizardo, Elementos de la Responsabilidad Civil,
Editorial Grijley, primera edición, junio 2001, pp 25 y 26.
[7] Ibídem. pp 55 y 56.
[8]
Ibídem. pp 90.
[9]
En efecto, el número de víctimas de accidentes de tránsito fatales o no
fatales, así como de accidentes de tránsito se ha visto incrementado en forma
alarmante en los últimos años. Así por ejemplo, en el año 2001 se registraron
30,955 víctimas, mientras que en el año 2005 dicha cifra llegó a 43,814
víctimas. De igual manera, en el año 2002 se registraron 74,221 accidentes de tránsito fatales y no fatales, mientras que en el año 2005
dicha cifra llegó a los 75,012 accidentes de tránsito. Al respecto, puede
verificarse dicha información en www.mtc.gob.pe/portal/estadísticas/circulación.asp.
[10] Sobre el tema pareciera no existir consenso y, por el contrario, hay un amplio debate a nivel doctrinario. Puede revisarse el texto de Gastón Fernández Cruz y Leysser León Hilario, La reedificación conceptual de la responsabilidad extracontractual objetiva. En, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú – N.º 58, Fondo Editorial PUCP, Lima, 2006, pp. 9 a 75.
[11] Cfr. STC N.º 2736-2004-PA/TC, Fundamento N.º 8.
[12] Cfr. STC N.º 0008-2003-AI/TC, Fundamentos N.os 17 y 18.
[13] Cfr. STC N.º 0008-2003-AI/TC, Fundamento N.º 26, acápite d).
[14] Cfr. STC N.º 3330-2004-AA/TC, Fundamento N.º 16.
[15] Cfr. STC N.º 0008-2003-AI/TC, Fundamento N.º 26, acápite b).
[16] Cfr. STC N.º 5854-2005-PA/TC, Fundamento N.º 12, acápite b).
[17] Cfr. STC N.º 2670-2002-AA/TC, Fundamento N.º 3.
[18] Cfr. STC N.º 2736-2004-PA/TC, Fundamento N.º 11.
[19]
Cfr. STC N.º
0048-2004-PI/TC, Fundamentos N.os 64 y 65.
[20] Cfr. STC N.º 2736-2004-PA/TC, Fundamento N.º 14.
[21] Artículo 22° del Decreto Supremo N.° 024-2002-MTC.
[22]
Artículo 25° del Decreto Supremo N.° 049-2000-MTC.
[23]
Idem. loc. cit.
[24] Artículo 40° del Decreto Supremo N:° 049-2000-MTC.