EXP. N.° 0168-2005-PC/TC
DEL SANTA
VALVERDE
En Lima, a los 29 días del
mes de setiembre de 2005, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno
Jurisdiccional, con asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente;
Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara
Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
Recurso extraordinario
interpuesto por don Maximiliano Villanueva Valverde
contra la sentencia de la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del
Santa, de fojas 110, su fecha 4 de noviembre de 2004, que declaró improcedente
la demanda de cumplimiento de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 1 de octubre de 2003, el recurrente interpone acción de
cumplimiento contra la Oficina de Normalización (ONP) solicitando que se cumpla
con determinar y ejecutar el pago de su pensión inicial de conformidad con lo
dispuesto por la Ley N.° 23908, que establece una pensión mínima no menor de
tres remuneraciones mínimas vitales, así como que se ordene el reintegro de las
pensiones devengadas y sus respectivos intereses legales.
La ONP contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente. Alega que la Ley N.º 23908 estableció el monto mínimo de la pensión en tres sueldos mínimos vitales, pero no dispuso que fuera, como mínimo, tres veces más que el básico de un servidor en actividad, el cual nunca llegó a ser igual al Ingreso Mínimo Legal, que estaba compuesto por el Sueldo Mínimo Vital más las bonificaciones por costo de vida y suplementaria. Añade que dicha norma fue derogada.
El Primer Juzgado Civil de
la Corte Superior del Santa, con fecha 5 de abril de 2004, declaró fundada la
demanda estimando que el recurrente adquirió los derechos reconocidos por la
Ley N.° 23908, puesto que se encontraba vigente cuando aquél obtuvo su pensión.
La recurrida, revocando la
apelada, declaró improcedente la demanda, argumentando que el recurrente no
alcanzó el punto de contingencia antes del 19 de diciembre de 1992, fecha en
que se derogó la Ley N.° 23908.
1.
Considerando
que, de conformidad con el artículo VII del Título Preliminar del Código
Procesal Constitucional, mediante el presente caso el Tribunal Constitucional
establecerá precedentes de carácter obligatorio para la procedencia de los
procesos de cumplimiento, con carácter previo a la resolución del caso concreto
se fundamentarán las razones que sustentan la adopción de los nuevos criterios
que se tomarán en cuenta a partir de la fecha.
2.
Desde
el punto de vista doctrinario, es posible considerar que existen temas de
naturaleza propiamente constitucionales y otros que, sin tener tal condición,
son incorporados a la Constitución por el constituyente. Sin embargo, desde la
perspectiva de la justicia constitucional, que es la que le compete al Tribunal
Constitucional, y a fin de preservar la
supremacía jurídica de la Constitución, con arreglo a los artículos 45.° y 51.°
de la Carta Magna, es indispensable reiterar el carácter normativo de la
Constitución en su conjunto que, obviamente, abarca todas las materias que ella
regula.
3.
La
Constitución es un ordenamiento que posee fuerza normativa y vinculante; por
ende, la materia constitucional será toda la contenida en ella, y “lo constitucional” derivará de su
incorporación en la Constitución. Así lo ha entendido el Tribunal
Constitucional, a lo largo de su funcionamiento, en la resolución de los
diferentes casos que ha tenido oportunidad de conocer (no sólo en los procesos
de inconstitucionalidad y en los procesos competenciales, sino también en los
procesos constitucionales de protección de los derechos fundamentales), donde
ha evaluado vulneraciones a la Constitución de la más diversa índole y en las
cuales el único requisito para tal examen consistía en que la controversia se
fundara en una violación de algún principio, valor o disposición de la
Constitución.
El Proceso de Cumplimiento en el modelo de jurisdicción constitucional de la Constitución de 1993
4.
Atendiendo
a las consideraciones expuestas es que debemos interpretar las normas
contenidas en el Título V de la Constitución, relativas a las garantías
constitucionales o procesos constitucionales. En efecto, el planteamiento
descrito líneas arriba se confirma con el artículo I del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional, relativo a los alcances de dicho cuerpo legal,
que señala que tal Código “(...) regula los procesos constitucionales de hábeas
corpus, amparo, hábeas data, cumplimiento, inconstitucionalidad, acción popular
y los conflictos de competencia, previstos en los artículos 200 y 202 inciso 3)
de la Constitución”. Consiguientemente, el Código Procesal Constitucional acatando el mandato constitucional, reconoce al proceso de cumplimiento
su carácter de proceso constitucional.
5.
Ahora
bien, conforme al artículo II del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional, los procesos constitucionales tienen, entre sus fines
esenciales, los de garantizar la supremacía de la Constitución y la vigencia
efectiva de los derechos constitucionales que son posibles, o se concretizan, a
través de las finalidades específicas de cada uno de los procesos
constitucionales. Por tanto, para configurar el perfil exacto del proceso de
cumplimiento, garantizando la autonomía de cada uno de los procesos
constitucionales que protegen derechos constitucionales (amparo, hábeas corpus
y hábeas data), debemos precisar, dentro del marco del artículo II del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional, como es que mediante el proceso
de cumplimiento se alcanzan los fines comunes a los procesos constitucionales.
6.
Para
ello, es necesario tener presente que el artículo 3.°, concordante con el
artículo 43.° de la Constitución, dispone que la enumeración de los derechos
establecidos en su capítulo I del Título I no excluye los demás que la
Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la
dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado
democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno. (Véase Exp. N.°
2488-HC, fundamento 12).
7.
En
efecto, conforme a los principios de soberanía del pueblo (artículo 45.° de la
Constitución) y de forma republicana de gobierno, al carácter social y
democrático de nuestro Estado (artículo 43.° de la Constitución), y al
principio de jerarquía normativa (artículo 51.° de la Constitución), el respeto
al sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, donde se incluyen las
decisiones de este Tribunal Constitucional, constituye uno de los valores
preeminentes de todo sistema democrático por donde los poderes públicos y los
ciudadanos deben guiar su conducta por el derecho.
8.
Por
tanto, el control de la regularidad del sistema jurídico en su integridad
constituye un principio constitucional básico en nuestro ordenamiento jurídico
nacional que fundamenta la constitucionalidad de los actos legislativos y de
los actos administrativos (ambos en su dimensión objetiva), procurándose que su
vigencia sea conforme a dicho principio. Sin embargo, no sólo basta que una
norma de rango legal o un acto administrativo sea aprobado cumpliendo los
requisitos de forma y fondo que le impone la Constitución, las normas del
bloque de constitucionalidad o la ley, según sea el caso, y que tengan
vigencia; es indispensable, también, que aquellas sean eficaces.
9.
Es
sobre la base de esta última dimensión que, conforme a los artículos 3.°, 43.°
y 45.° de la Constitución, el Tribunal Constitucional reconoce la configuración
del derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas
legales y de los actos administrativos. Por tanto, cuando una autoridad o
funcionario es renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo que
incide en los derechos de las personas o, incluso, cuando se trate de los casos
a que se refiere el artículo 65.° del Código Procesal Constitucional (relativos
a la defensa de los derechos con intereses difusos o colectivos en el proceso
de cumplimiento), surge el derecho de defender la eficacia de las normas
legales y actos administrativos a través del proceso constitucional de
cumplimiento.
10.
En
efecto, el inciso 6.° del artículo 200.° de la Constitución establece que el
proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal
o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley. Como
hemos expuesto precedentemente, el acatamiento de una norma legal o un acto
administrativo tiene su más importante manifestación en el nivel de su
eficacia. Por tanto, así como el proceso de hábeas data tiene por objeto
esencial la protección de los derechos a la intimidad, acceso a la información
pública y autodeterminación informativa, el proceso de cumplimiento tiene como
finalidad proteger el derecho constitucional de defender la eficacia de las
normas legales y actos administrativos.
11.
Con
este proceso constitucional el Estado social y democrático de derecho que
reconoce la Constitución (artículos 3.° y 43.°), el deber de los peruanos de
respetar y cumplir la Constitución y el ordenamiento jurídico (artículo 38.°) y
la jerarquía normativa de nuestro ordenamiento jurídico (artículo 51.°) serán
reales, porque, en caso de la renuencia de las autoridades o funcionarios a
acatar una norma legal o un acto administrativo, los ciudadanos tendrán un
mecanismo de protección destinado a lograr su acatamiento y, por ende, su
eficacia.
Requisitos comunes de la norma legal y del acto
administrativo para que sean exigibles a través del proceso de cumplimiento
12.
Es
así que desde la línea argumental descrita en el artículo 66.° del Código
Procesal Constitucional, el objeto de este tipo de procesos será ordenar que el
funcionario o autoridad pública renuente: 1) dé cumplimiento, en cada caso
concreto, a una norma legal, o ejecute un acto administrativo firme; o 2) se
pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una
resolución o dictar un reglamento. En ambos casos, el Tribunal Constitucional
considera que para la procedencia del proceso de cumplimiento, además de
acreditarse la renuencia del funcionario o autoridad pública, deberán tenerse
en cuenta las características mínimas comunes del mandato de la norma legal,
del acto administrativo y de la orden de emisión de una resolución o de un
reglamento, a fin de que el proceso de cumplimiento prospere, puesto que de no
reunir tales características, además de los supuestos contemplados en el
artículo 70.° del Código Procesal
Constitucional, la vía del referido proceso no será la idónea.
13.
Sobre
las características mínimas comunes de la norma legal o del acto administrativo
cuyo cumplimiento se exige, este Colegiado ha afirmado que “(...) debe tratarse
de un mandato que sea de obligatorio cumplimiento, que sea incondicional y,
tratándose de los condicionales, que se haya acreditado haber satisfecho las
condiciones; asimismo, que se trate de un mandato cierto o líquido, es decir,
susceptible de inferirse indubitablemente de la ley o del acto administrativo
que lo contiene y, (...) que se encuentre vigente”. (Exp. N.° 0191-2003-AC,
fundamento 6).
14.
Para
que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y
la orden de emisión de una resolución sean exigibles a través del proceso de
cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el
mandato contenido en aquellos deberá contar con los siguientes requisitos
mínimos comunes:
a)
Ser
un mandato vigente.
b)
Ser
un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la
norma legal o del acto administrativo.
c)
No
estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
d)
Ser
de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e)
Ser
incondicional.
Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional,
siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación
probatoria.
Adicionalmente, para el caso
del cumplimiento de los actos administrativos, además de los requisitos mínimos
comunes mencionados, en tales actos se deberá:
f)
Reconocer
un derecho incuestionable del reclamante.
g)
Permitir
individualizar al beneficiario.
15.
Estos
requisitos mínimos se justifican porque el proceso de cumplimiento, diseñado
por nuestra Constitución y el Código Procesal Constitucional, dado su carácter
sumario y breve, no es el adecuado para discutir los contenidos de normas
generales cuyos mandatos no tienen las características mínimas a que hemos
hecho referencia, o de normas legales superpuestas que remiten a otras, y estas
a su vez a otras, lo cual implica una actividad interpretativa compleja que, en
rigor, debe llevarse a cabo a través de las vías procedimentales específicas.
16.
Del
mismo modo, en este tipo de procesos el funcionario o autoridad pública tiene
un deber absoluto de acatamiento de la norma legal o del acto administrativo,
no siendo posible ningún tipo de discrecionalidad de su parte. Asimismo, en
ellos los derechos del demandante son prácticamente incuestionables, de modo
que, comprobada la renuencia y el incumplimiento de la norma legal o el acto administrativo conforme a las pautas
descritas, de ineludible cumplimiento, corresponderá amparar la demanda.
17.
De
no ser así, el proceso de cumplimiento terminaría convirtiéndose en un proceso
declarativo, o de conocimiento, con abundancia de medios probatorios y en cuyo
seno se discutan controversias propias de este tipo de procesos. Por el
contrario, si tal proceso conserva su carácter especial (ser un proceso de
condena, de ejecución, breve, sumario, donde la actividad probatoria es
mínima), bastará que se acredite el incumplimiento de la norma legal, la
inejecución del acto administrativo, el incumplimiento de la orden de emisión
de una resolución o de un reglamento y la renuencia, consiguiéndose un proceso
rápido y, sobre todo, eficaz.
18.
Por
tanto, para el Tribunal Constitucional las características básicas del proceso
de cumplimiento diseñado por la Constitución y el Código Procesal
Constitucional, son las reseñadas precedentemente.
19.
En
el caso Manuel Anicama Hernández (Exp. N.° 1417-2005-AA/TC), este Colegiado
estableció que “(...) los criterios uniformes y reiterados contenidos en las
sentencias expedidas por el Tribunal Constitucional en materia pensionaria,
mantienen sus efectos vinculantes. En consecuencia, a pesar de que determinadas
pretensiones sobre la materia no puedan en el futuro ser ventiladas en sede
constitucional, la judicatura ordinaria se encuentra vinculada por las
sentencias en materia pensionaria expedidas por este Colegiado”. (Fundamento
60).
20.
En
tal sentido, es claro que los criterios interpretativos que bajo el marco de la
Constitución establecimos para la aplicación de la Ley N.° 23908, deben servir
para resolver los casos originados por dicha ley en la vía jurisdiccional
ordinaria y en la vía administrativa. Del mismo modo debe procederse respecto a
los criterios relativos a otras normas legales sobre pensiones. Por ejemplo,
los criterios interpretativos desarrollados en el caso Briones Vigo (Exp. N.°
0198-2003-AC/TC), fundamentos 2 a 15, relacionados con la aplicación de la Ley
N.° 23908, constituirán precedentes de observancia obligatoria para las
controversias derivadas de tal ley.
21.
En
dicha sentencia se precisó que “El Decreto Ley N.º 25967, vigente desde el 19
de diciembre de 1992, modificó los requisitos del Decreto Ley N.º 19990 para el
goce de las pensiones, entendiéndose que, desde la fecha de su vigencia, se
sustituía el beneficio de la pensión mínima por el nuevo sistema de cálculo,
resultando, a partir de su vigencia –19 de diciembre de 1992–, inaplicable la
Ley N.º 23908 (...). Por tanto, la
pensión mínima regulada por la Ley N.º 23908 debe aplicarse a aquellos
asegurados que hubiesen alcanzado el punto de contingencia hasta el 18 de
diciembre de 1992 (día anterior a la
entrada en vigencia del Decreto Ley N.º
25967), con las
limitaciones que estableció su artículo 3º, y solo hasta la fecha de su
derogación tácita por el Decreto Ley N.º 25967”. (Caso Briones Vigo, Exp. N.°
0198-2003-AC/TC, fundamento 10).
22.
En
el presente caso, de la Resolución N.° 0000050737-2002-ONP/DC/DL 19990, de
fecha 20 de setiembre de 2002, que obra a fojas 2 de autos, se advierte que al
demandante se le reconoció su pensión de jubilación a partir del 1 de diciembre
de 1994. En consecuencia, habiéndose verificado la contingencia con
posterioridad al 18 de diciembre de 1992 (fecha en que entró en vigencia el
Decreto Ley N.° 25967), no le corresponde el beneficio de la pensión mínima
establecido por la Ley N.º 23908, conforme a los criterios reseñados en el
fundamento anterior. Razón por la cual la demanda debe ser desestimada. Del
mismo modo, habiéndose desestimado la pretensión principal, la subordinada
corre la misma suerte, por lo que el pedido de pago de devengados e intereses
debe también desestimarse.
23.
La
resolución del presente caso en la vía de cumplimiento, teniendo como base los
precedentes del Caso Briones Vigo (Exp. N.° 0198-2003-AC/TC, fundamento 10),
demuestra cómo hasta ahora los criterios de la jurisdicción constitucional han
sido bastante flexibles y amplios para evaluar normas legales y actos
administrativos cuyo cumplimiento se exige en la presente vía constitucional.
Sin embargo, y dentro del marco de la función de ordenación del Tribunal
Constitucional, se hace indispensable, para los casos futuros que se tramiten
en la vía del proceso de cumplimiento, la aplicación estricta de los requisitos
mínimos comunes a los mandatos contenidos en las normas legales y actos
administrativos cuyo cumplimiento se exige, que han sido desarrollados a través
de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional y que se resumen en la
presente sentencia, a fin de no desnaturalizar el carácter breve y expeditivo
del proceso de cumplimiento.
24.
Por
ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo VII del Título Preliminar
del Código Procesal Constitucional, los criterios contenidos en los fundamentos
14, 15 y 16, supra, constituyen
precedente vinculante para todos los procesos de cumplimiento, puesto que son
indispensables para determinar la procedencia de la vía del proceso constitucional
de cumplimiento.
25.
Con
ello el Tribunal Constitucional busca perfeccionar el proceso de cumplimiento a
fin de que sea realmente eficaz y expeditivo. Por tanto, el precedente
establecido en el párrafo anterior será de vinculación inmediata a partir del
día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, de modo que toda demanda que sea presentada y que no
reúna las condiciones del precedente, o las que se encuentren en trámite y
adolezcan de ellos, deberán ser declaradas improcedentes.
Vía procedimental específica y reglas procesales aplicables a los procesos de cumplimiento en trámite que no cumplan con los requisitos
26.
A
partir de la expedición de la sentencia del caso Manuel Anicama Hernández (Exp.
N.° 1417-2005-AA/TC), el Tribunal Constitucional
estableció que
los derechos pensionarios de orden legal, entre otros, por ejemplo los
derivados de la Ley N.° 23908, deberán ser conocidos en la vía del contencioso
administrativo y no mediante el proceso de amparo, salvo las excepciones que se
establecieron en la misma sentencia, encauzándose las demandas que se
declarasen improcedentes, conforme a los nuevos criterios, a la vía contenciosa
administrativa.
27.
Consecuentemente,
y aplicando similares criterios, las demandas de cumplimiento que no cumplan
con los requisitos de procedibilidad descritos en la presente sentencia,
deberán tramitarse por la vía específica para las controversias derivadas de
las omisiones de la administración pública sobre materia pensionaria que,
conforme a los artículos 4° (inciso 2) y 24° (inciso 2) de la Ley N.° 27584,
será el proceso contencioso administrativo a través de la vía sumarísima.
28.
Por
lo tanto, a la luz de las funciones de ordenación y pacificación inherentes a
este Tribunal Constitucional las demandas de cumplimiento sobre materia
pensionaria que, en aplicación de los criterios de procedibilidad previstos en
los fundamentos 14, 15, 16 supra de
la presente sentencia sean declaradas improcedentes, deberán seguir las reglas
procesales establecidas en los fundamentos 53 a 58 y 60 del caso Manuel Anicama
Hernández (Exp. N.° 1417-2005-AA/TC), con las adaptaciones necesarias relativas
al proceso sumarísimo a que se refiere el artículo 24°, inciso 2 de la Ley N.°
27584.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
1.
Declarar
INFUNDADA la acción de cumplimiento.
2.
Declarar
que los criterios de procedibilidad de las demandas de cumplimiento, previstos
en los fundamentos 14, 15 y 16, supra,
constituyen precedente vinculante inmediato, de conformidad con el artículo VII
del Título Preliminar del CPConst.; motivo por el cual, a partir del día
siguiente de la publicación de la presente sentencia en el diario oficial El Peruano, toda demanda de cumplimiento
que sea presentada o que se encuentre en trámite y que no cumpla con tales
condiciones, debe ser declarada improcedente.
Declarar que las reglas
procesales de aplicación a las demandas de cumplimiento que a la fecha de
publicación de esta sentencia se encuentren en trámite, serán las previstas en
los fundamentos 53 a 58 y 60 del caso Manuel Anicama Hernández (Exp. N.°
1417-2005-AA/TC), de modo que serán vinculantes tanto para
los jueces que conocen los procesos de
cumplimiento, como para los jueces que resulten competentes para conocer las
demandas contencioso administrativas, en la vía del proceso sumarísimo a que se
refiere el artículo 24°, inciso 2 de la Ley N.° 27584.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA
GOTELLI
LANDA ARROYO