EXP. N.°
0090-2004-AA/TC
LIMA
JUAN CARLOS
CALLEGARI HERAZO
En Arequipa, a los 5 días de julio de
2004, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con
asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli
Lartirigoyen, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la
siguiente sentencia
Recurso
extraordinario interpuesto por don Juan Carlos Callegari Herazo contra la
sentencia expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia
de Lima, de fojas 283, su fecha 25 de julio de 2003, que declaró improcedente
la acción de amparo de autos.
El
recurrente, con fecha 8 de agosto de 2002, interpone acción de amparo contra el
Ministerio de Defensa, solicitando que se declaren inaplicables la Resolución
Suprema N.° 073-DE/SG, de fecha 24 de mayo de 2002, y la Resolución Ministerial
N.° 658-DE/FAP-CP, del 3 de abril de 2002, en tanto que la última lo pasa a la
Situación Militar de Retiro por la causal de Renovación, mientras que la
primera desestima el recurso de apelación interpuesto contra aquella
resolución. Sustenta su pretensión en la presunta afectación del derecho al
debido proceso administrativo y al principio de legalidad, además de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.
El
Ministerio de Defensa, por intermedio de su Procurador, contesta la demanda
deduciendo la excepción de incompetencia, y sostiene que es improcedente la
acción de amparo, por cuanto ella no es la vía para determinar la ineficacia de
las resoluciones que se impugnan, sino el proceso contencioso administrativo;
asimismo, refiere que la demanda debe declararse infundada.
El
Décimo Octavo Juzgado Civil de Lima declaró infundada la excepción de
incompetencia e improcedente la demanda, por considerar que la resolución
cuestionada no tiene carácter ni efecto sancionador, ni afecta ningún derecho
patrimonial o incide en agravio de carácter legal, ético o moral, sino que
atiende a las necesidades de la institución de reformar periódicamente sus
cuadros, racionalizando y adecuando el número de sus efectivos para el
cumplimento de las metas y objetivos trazados; y que, asimismo, el accionante
cobró el Fondo de Seguro de Retiro por la causal de Renovación, consintiendo el
rompimiento del vínculo (sic) con la institución demandada.
La
recurrida confirmó la apelada, reproduciendo parte de sus argumentos.
§1. Petitorio
1.
De autos se
advierte que la pretensión del actor es que se declaren inaplicables la Resolución
Ministerial N.° 658-DE/FAP-CP, del 3 de abril de 2002, mediante la cual se dispuso pasar al
actor de la situación de actividad a la de retiro por renovación; y la Resolución
Suprema N.° 073-DE/SG, de fecha 24 de mayo de 2002, por la que se declaró
improcedente el recurso de apelación
interpuesto contra la primera de las resoluciones citadas.
§2. Sustracción de la
materia
2.
Conforme se
desprende de la liquidación corriente a fojas 141 de autos, el demandante ha
cobrado su compensación por tiempo de servicios, hecho que ha sido aceptado por
él mismo en su escrito de apelación que obra a fojas 177; por tal motivo,
conforme lo ha señalado en forma reiterada este Colegiado, al haber cobrado sus
beneficios sociales, el accionante ha consentido plenamente la ruptura del
vínculo laboral con la emplazada, razón por la cual carece de sustento la
demanda y debe ser desestimada.
§3. El
tema del pase a la situación de retiro por causal de renovación en las Fuerzas
Armadas y Policía Nacional
3.
No obstante
lo expuesto, este Colegiado, en atención a la importancia creciente del tema en
revisión, ha decidido analizar su naturaleza e implicancia, desde una
perspectiva general y con vocación vinculante.
§4. Jurisprudencia
constitucional y overruling
4.
Al
respecto, el criterio sentado por este Tribunal Constitucional ha sido el de
considerar que el pase a la situación de retiro por causal de renovación en las
Fuerzas Armadas y Policía Nacional es una facultad
discrecional del Presidente de la República, en su calidad de Jefe Supremo
de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional [STC N.º 1906-2002-AA/TC], y de
que “(...) el ejercicio de dicha atribución (...) no implica afectación de
derechos constitucionales, pues el pase al retiro no tiene la calidad de
sanción derivada de un proceso administrativo-disciplinario, sino que su única
finalidad es, como se ha dicho, la renovación constante de los Cuadros de
Personal, conforme al artículo 168.° de la Carta Magna” [así señalado,
últimamente, en la STC N.º 3426-2003-AA/TC].
Esta línea jurisprudencial ha sido
reiterada uniformemente por este Tribunal.
5.
Teniendo en
cuenta el permanente propósito de optimizar la defensa del principio de la
dignidad de la persona humana –canon valorativo vinculado directamente a los
derechos fundamentales–, este Colegiado estima necesario establecer
lineamientos para la adopción de un nuevo criterio jurisprudencial sobre dicha
materia; aunque –y es conveniente subrayarlo– dicho cambio sólo deberá operar
luego de que los órganos involucrados con las referidas acciones de personal
puedan conocer los alcances del mismo y adopten las medidas que fueren
necesarias para su cabal cumplimiento, sin que, además, se afecte lo
institucionalmente decidido conforme a la jurisprudencia preexistente.
En el derecho comparado, una técnica
semejante, destinada a anunciar la
variación futura de la jurisprudencia, es lo que en su versión sajona se
denomina prospective overruling, es
decir, “un mecanismo en base al cual cualquier cambio de orientación
jurisprudencial (overruling) no
adquiere eficacia para el caso decidido, sino sólo en relación a hechos
verificados con posterioridad al nuevo precedente sentado en el overruling [Alberto Cadoppi,
“Introduzione allo studio del valore del precedente giudiziale nel diritto penale
italiano”, en Umberto Vicenti (A cura di), Il
valore del precedenti giudiziali nella tradizione europea, CEDAM, Padova,
1998, pág. 126].
Precisamente, en base a ello, este
Tribunal anuncia que con posterioridad a la publicación de esta sentencia, los
nuevos casos en que la administración resuelva pasar a oficiales de las Fuerzas
Armadas y Policía Nacional de la situación de actividad a la situación de
retiro por renovación de cuadros, quedarán sujetos a los criterios que a
continuación se exponen.
§5. Constitución, Renovación de Cuadros en las Fuerzas Armadas y Policía
Nacional en ejercicio de facultades discrecionales.
Alcances del artículo 167.º de la Constitución
Política y del artículo 58.º del Decreto Legislativo N.º 752
6.
El artículo
167.° de la Constitución dispone que "El Presidente de la República es el
Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional”. A su vez, el
artículo 58.º de Ley de Situación Militar de los Oficiales del Ejército, Marina
de Guerra y Fuerza Aérea, aprobada por Decreto Legislativo N.º 752, establece
que, con el fin de procurar la renovación constante de los cuadros de
Oficiales, podrán pasar a la situación de retiro por la causal de renovación,
los Oficiales de Armas, Comando y Servicios de los Grados de Mayor y Capitán de
Corbeta hasta General de División, Vicealmirante y Teniente General, de acuerdo
a las necesidades que determine cada Instituto, y que los Comandantes Generales
de cada Instituto deberán necesariamente elevar la respectiva propuesta, cuya aprobación
es potestad del Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas, es decir, del Presidente
de la República, en el caso de los Oficiales Generales y Almirantes, y del
Ministro de Defensa, en el caso de los Oficiales Superiores.
7.
La citada
potestad presidencial –y, en su caso, la del Ministro de Defensa–, entendida
como facultad discrecional –otorgada por el artículo 58.º del Decreto
Legislativo N.º 752, en concordancia con los artículos 167.º y 168.º de la
Constitución y aplicable también al caso de la Policía Nacional del Perú– , no
puede entenderse como una competencia cuyo ejercicio se sustraiga del control
constitucional, ni tampoco como que tal evaluación únicamente deba realizarse
en virtud de la ley y los reglamentos, pues es absolutamente obvio que esa regulación
legal sólo podrá ser considerada como válida si es que se encuentra conforme
con la Constitución, y el ejercicio de tal competencia será legítima, si es
que, al mismo tiempo, se realiza respetando los derechos consagrados en la
Carta Magna, entre ellos los derechos al debido proceso, a la igualdad ante la
ley, al honor y buena reputación, al trabajo, etc.
La
discrecionalidad
8.
La
actividad estatal se rige por el principio de legalidad, el cual admite la
existencia de los actos reglados y los actos no reglados o discrecionales.
Respecto a los actos no reglados
o discrecionales, los entes administrativos gozan de libertad para decidir
sobre un asunto concreto dado que la ley, en sentido lato, no determina lo
que deben hacer o, en su defecto, cómo deben hacerlo.
En puridad, se trata de una
herramienta jurídica destinada a que el ente administrativo pueda realizar una
gestión concordante con las necesidades de cada momento.
9.
La
discrecionalidad tiene su
justificación en el propio Estado de Derecho, puesto que atañe a los
elementos de oportunidad, conveniencia, necesidad o utilidad; amén de las
valoraciones técnicas que concurren en una gran parte de las actuaciones de la
administración estatal.
De conformidad con los mandatos
de la Constitución o la ley, la discrecionalidad está sujeta a los grados de
arbitrio concedidos, los cuales pueden ser mayor, intermedio o menor.
La discrecionalidad mayor es aquélla en donde el margen de
arbitrio para decidir no se encuentra acotado o restringido por concepto jurídico
alguno. Por ende, el ente administrativo dotado de competencias no regladas se
encuentra en la libertad de optar plenariamente.
Dicha discrecionalidad, en lo
esencial, está sujeta al control político y, residualmente, al control
jurisdiccional, en cuanto a la corroboración de su existencia institucional o
legal, su extensión espacial y material, tiempo de ejercicio permitido, forma
de manifestación jurídica y cumplimiento de las formalidades procesales.
La discrecionalidad
intermedia es aquélla en donde el margen de arbitrio se
encuentra condicionado a su consistencia lógica y a la coherencia con un
concepto jurídico indeterminado de contenido y extensión.
La discrecionalidad menor es aquélla en donde el margen de arbitrio se encuentra constreñido a la
elección entre algunas de las variables
predeterminadas por la ley.
Ahora bien, la discrecionalidad
puede vincularse a algunas de las cuatro materias siguientes:
La discrecionalidad normativa
Consiste en el arbitrio para
ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas.
Como consecuencia del ejercicio
de dicha competencia, un ente administrativo puede dictar reglamentos
institucionales, en donde se establezcan los aspectos referidos a la organización y funcionamiento
administrativo, así como las responsabilidades y derechos de los funcionarios y
servidores públicos a él adscritos; reglamentos ejecutivos, que tienen
por finalidad principal la especificación de detalles y demás aspectos
complementarios de una ley; y reglamentos autónomos, que no se fundan
directamente en una ley, aunque coadyuvan al cumplimiento de tareas
atribuciones o funciones encomendadas por ella.
La
discrecionalidad planificadora
Se la entiende como el arbitrio
para la selección de alternativas de soluciones en aras de alcanzar
racionalidad y eficiencia administrativa. Para tal efecto, será necesario
determinar la relación de objetivos, políticas, programas y procedimientos
compatibles con los recursos materiales y humanos disponibles.
La
discrecionalidad política
Es el arbitrio de la determinación de la dirección y marcha del Estado. Por ende, tiene que ver con las funciones relacionadas con el curso de la acción política, los objetivos de gobierno y la dinámica del poder gubernamental. Para tal efecto, define las prioridades en lo relativo a políticas gubernamentales y al ejercicio de las competencias de naturaleza política.
Dicha discrecionalidad opera en
el campo de la denominada cuestión política; por ello, se muestra dotada del
mayor grado de arbitrio o libertad para decidir. Es usual que ésta opere en
asuntos vinculados con la política exterior y las relaciones internacionales,
la defensa nacional y el régimen interior, la concesión de indultos, la
conmutación de penas, etc.
Esta potestad discrecional es
usualmente conferida a los poderes constituidos o a los organismos
constitucionales.
La discrecionalidad
técnica
Se define como el arbitrio para valorar o seleccionar, dentro de una pluralidad de opciones, un juicio perito o un procedimiento científico o tecnológico.
El
concepto jurídico indeterminado de contenido y extensión: el interés público.
10.
La doctrina
acepta la existencia de conceptos con contenido y extensión variable; esto es,
reconoce la presencia jurídica de conceptos determinables por medio del
razonamiento jurídico que, empero, varían de contenido y extensión según el
contexto en que se encuentren o vayan a ser utilizados.
Es evidente que los conceptos jurídicos pretenden la representación intelectual de la realidad; es decir, son entidades mentales que se refieren a aspectos o situaciones valiosas y que imprimen calidad jurídica a ciertos contenidos de la vida social.
Los conceptos jurídicos poseen un contenido, en tanto éste implica el conjunto de notas o señas esenciales y particulares que dicha representación intelectual encierra, y una extensión, que determina la cantidad de objetos o situaciones adheridas al concepto.
En ese orden de ideas, el derecho concede un margen de apreciación a una autoridad para determinar el contenido y extensión del concepto aplicable a una situación particular y concreta, siempre que dicha decisión no sea manifiestamente irrazonable o desproporcionada con las circunstancias en donde será utilizada.
Conviene puntualizar que uno de los conceptos jurídicos caracterizados por su indeterminación es el interés público.
11.
El interés
público tiene que ver con aquéllo que beneficia a todos; por ende, es sinónimo
y equivalente al interés general de la comunidad. Su satisfacción constituye
uno de los fines del Estado y justifica la existencia de la organización
administrativa.
La administración estatal, constituida por órganos jerárquicamente ordenados,
asume el cumplimiento de los fines del Estado teniendo en cuenta la pronta y
eficaz satisfacción del interés público.
El interés se expresa
confluyentemente como el valor que una cosa posee en sí misma y como la
consecuencia de la inclinación colectiva hacia algo que resulta atractivo,
apreciable y útil. De allí que Fernando Sainz Moreno [“Reducción de la
discrecionalidad: el interés público como concepto jurídico”, Revista
española de Derecho Administrativo, disco compacto, Madrid, Civitas
Ediciones, Revista N.º 008, enero - marzo de 1976] plantee que la noción interés público se entienda como
expresiones del valor público que en sí mismo tienen ciertas cosas; o
bien como expresión de aquello que únicamente interesa al público.
Dicho interés es tan relevante
que el Estado lo titulariza, incluyéndolo entre los fines que debe perseguir necesaria y permanentemente.
En ese aspecto, Emilio Fernández
Vásquez (“Diccionario de derecho público”. Buenos Aires: Astrea, 1981) enfatiza
que “El Estado no puede tener más que intereses públicos”; razón por la cual
éste está comprendido en un régimen de Derecho Público.
Consecuentemente, el interés
público es simultáneamente un principio político de la organización estatal y
un concepto jurídico. En el primer caso opera como una proposición
ético-política fundamental que informa todas las decisiones gubernamentales; en
tanto que en el segundo actúa como una idea que permite determinar en qué
circunstancias el Estado debe prohibir, limitar, coactar, autorizar, permitir o
anular algo.
Como bien refiere Fernando Sainz
Moreno (vide supra), en sí misma, la
noción de “interés público” se distingue, aunque no se opone, a la noción de
“interés privado”. Dicha distinción radica en que, por su capital importancia
para la vida coexistencial, el interés público no puede ser objeto de
disposición como si fuese privado.
Empero, el carácter público del
interés no implica oposición ni desvinculación con el interés privado. No
existe una naturaleza “impersonal” que lo haga distinto del que anima “particularmente” a los ciudadanos. Por
el contrario, se sustenta en la suma de los intereses compartidos por
cada uno de ellos. Por ende, no se opone, ni se superpone, sino que,
axiológicamente, asume el interés privado. Es por eso que su preeminencia no
surge de la valoración de lo distinto, sino de lo general y común.
En ese contexto, la
discrecionalidad opera cuando el ordenamiento jurídico atribuye a algún órgano
competencia para apreciar, en un supuesto dado, lo que sea de interés público.
Como lo manifiesta el mismo Sainz Moreno, “en el interés público se encuentra
el núcleo de la discrecionalidad administrativa (...) y la esencia, pues, de
toda actividad discrecional la constituye la apreciación singular del interés
público realizada conforme a los criterios marcados por la legislación”. Es
decir, la discrecionalidad existe para que la Administración pueda apreciar lo
que realmente conviene o perjudica al interés público; esto es, para que pueda
tomar su decisión librada de un detallado condicionamiento previo y sometida
sólo al examen de las circunstancias relevantes que concurran en cada caso.
Al respecto, Juan Igartua
Salaverría, citando a Eduardo García de Enterría, [“Principio de legalidad,
conceptos indeterminados y discrecionalidad administrativa”, Revista
española de Derecho Administrativo, disco compacto, Madrid, Civitas
Ediciones, Revista N.º 092, octubre - diciembre de 1996], precisa que “la
Administración, está obligada a justificar las razones que imponen la decisión
en el sentido del interés público de una manera concreta y específica y no con una
mera afirmación o invocación abstracta”.
Por ello, para Igartua
Salaverría, las decisiones de la Administración no gozan de presunción alguna,
y no basta que se expresen en formas típicas e iterativas. Al contrario, el ejercicio de una potestad
discrecional debe acompañarse de una motivación que muestre puntualmente el
nexo coherente entre el medio adoptado y el interés general circunscrito al que
apunta.
Es así que el interés público,
como concepto indeterminado, se construye sobre la base de la motivación de las
decisiones, como requisito sine qua non
de la potestad discrecional de la Administración, quedando excluida toda
posibilidad de arbitrariedad. En ese sentido, la potestad discrecional de la
Administración, en el caso del pase a retiro por renovación de cuadros de los
oficiales de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, debe tener como
sustento la debida motivación de las decisiones, las cuales, asimismo, tienen
que estar ligadas a la consecución de un interés público que, en el caso de autos,
está directamente vinculado a la finalidad fundamental de las Fuerzas Armadas y
la Policía Nacional: garantizar la independencia, soberanía e integridad
territorial de la República, y garantizar, mantener y restablecer el orden
interno, respectivamente, entre otras funciones que la Constitución y la ley le
asignen, y al cumplimiento óptimo de sus fines institucionales en beneficio de
todos y cada uno de los ciudadanos, mediante la renovación constante de los
cuadros de oficiales, realizada en forma objetiva, técnica, razonada y
motivada, excluyendo toda posibilidad de arbitrariedad.
La
arbitrariedad
12.
El
requisito de razonabilidad excluye la arbitrariedad. La idea que confiere
sentido a la exigencia de razonabilidad
es la búsqueda de la solución justa de cada caso. Por lo tanto, según lo expone
Fernando Sainz Moreno (vide supra),
“una decisión arbitraria, contraria a la razón (entendiendo que en un sistema
de derecho positivo la razonabilidad de una solución está determinada por las
normas y principios que lo integran, y no sólo por principios de pura razón),
es esencialmente antijurídica”.
Por lo mismo, las
determinaciones administrativas que se fundamentan en la satisfacción del
interés público son también decisiones jurídicas, cuya validez corresponde a su
concordancia con el ordenamiento jurídico. En ese orden de ideas, tales
decisiones, incluso cuando la ley las configure como “discrecionales”, no
pueden ser “arbitrarias”, por cuanto son sucesivamente “jurídicas” y, por lo
tanto, sometidas a las denominadas reglas de la “crítica racional”.
El concepto de arbitrario
apareja tres acepciones igualmente proscritas por el derecho: a) lo arbitrario
entendido como decisión caprichosa, vaga e infundada desde la perspectiva
jurídica; b) lo arbitrario entendido como aquella decisión despótica, tiránica
y carente de toda fuente de legitimidad; y c) lo arbitrario entendido como
contrario a los principios de razonabilidad y proporcionalidad jurídica.
De allí que desde el principio
del Estado de Derecho, surgiese el principio de interdicción de la
arbitrariedad, el cual tiene un doble significado:
a)
En un
sentido clásico y genérico, la arbitrariedad aparece como el reverso de la
justicia y el derecho.
b)
En un
sentido moderno y concreto, la arbitrariedad aparece como lo carente de
fundamentación objetiva; como lo incongruente y contradictorio con la realidad
que ha de servir de base a toda decisión. Es decir, como aquello desprendido o
ajeno a toda razón de explicarlo.
En consecuencia, lo arbitrario
será todo aquello carente de vínculo natural con la realidad.
Al respecto, Tomás Ramón
Fernández [“De nuevo sobre el poder discrecional y su ejercicio arbitrario”, Revista
española de Derecho Administrativo, disco compacto, Madrid, Civitas
Ediciones, Revista N.º 080, octubre - diciembre de 1993] expone lo siguiente:
“La administración puede elegir ciertamente el trazado de la nueva
carretera que mejor le parezca: el más barato y el más sencillo técnicamente,
el que cause un menor impacto ecológico, el que produzca un trastorno menor de
la vida social, el más corto, el que
más rentabilice la inversión por su mayor capacidad de absorber un
tráfico más abundante, el que redima del aislamiento a mayor número de núcleos
de población, etc. Optar por uno o por otro es su derecho, pero razonar el por
qué de su elección es su deber, su inexcusable deber. El mero «porque sí» está
constitucionalmente excluido, como lo está la nada infrecuente apelación al
carácter discrecional de la elección y, con mayor motivo todavía, el simple silencio
al respecto.”
13.
Por lo tanto, en la discrecionalidad de grado intermedio y menor, el
órgano jurisdiccional tiene como cuestión crucial la motivación –elemento
inherente al debido proceso, que desarrollemos más adelante–, de la que depende
esencialmente la legitimidad de ejercicio de todo poder, y es, por ello,
inexcusable e irrenunciable, tal como lo prueba la categórica prohibición
constitucional de todo uso arbitrario de aquél. Asimismo, dada una motivación,
es decir, una razón de la elección, ésta debe ser plausible, congruente con los
hechos, en los que necesariamente ha de sustentarse, sostenible en la realidad
de las cosas y susceptible de ser comprendida por los ciudadanos, aunque no sea
compartida por todos ellos. No basta, como es obvio, cualquier explicación que
la Administración convenga en dar en el momento de la obligada rendición de
cuentas; éstas han de ser, en todo caso, debidamente justificadas.
14.
Es, pues, una conclusión absolutamente unánime en la
doctrina y en la jurisprudencia que la
inexistencia o inexactitud de los hechos y los argumentos de derecho sobre los
que la Administración funda una
decisión discrecional constituye un error de hecho, determinante para la
invalidez de la decisión.
15.
En buena
cuenta, la discrecionalidad queda sujeta a las siguientes limitaciones: a) en
los casos de los grados de discrecionalidad mayor la intervención
jurisdiccional se orienta a corroborar la existencia, el tiempo de ejercicio
permitido, la extensión espacial y
material, así como la forma de manifestación jurídica constitucional o legal de
dicha prerrogativa de la libre decisión y el cumplimiento de las formalidades
procesales; b) en los casos de los grados de discrecionalidad intermedia y
menor aparecen adicionalmente los elementos de razonabilidad y
proporcionalidad.
Es por ello que la prescripción de que los actos discrecionales de la Administración del Estado sean arbitrarios exige que éstos sean motivados; es decir, que se basen necesariamente en razones y no se constituyan en la mera expresión de la voluntad del órgano que los dicte.
Dichas razones no deben ser contrarias a la realidad y, en consecuencia, no pueden contradecir los hechos relevantes de la decisión. Más aún, entre ellas y la decisión necesariamente debe existir consistencia lógica y coherencia.
En ese contexto, al Tribunal
Constitucional le corresponde verificar
que existan dichas razones, que éstas no contradigan los hechos determinantes
de la realidad y que tengan consistencia lógica y coherente con los objetivos
del acto discrecional.
16.
Estos fundamentos también han sido asumidos, por ejemplo, por el Tribunal Constitucional español en la
Sentencia N.º 353/1993 en la que determina que “la “presunción de
razonabilidad” o “de certeza” de la actuación administrativa, apoyada en la
especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la
calificación (...), en tanto que presunción iuris
tantum, también podrá desvirtuarse si se acredita la infracción o
desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador,
bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda posible
justificación en el criterio adoptado.” (Fundamento jurídico N.º 3).
Asimismo, son expuestos por la Corte Constitucional de Colombia, en su Sentencia
N.º C-175/93, en la cual argumenta que “La facultad que se le atribuye al
Inspector General de la Policía Nacional para determinar las “razones del
servicio”, no puede considerarse omnímoda, pues aunque contiene cierto margen
de discrecionalidad, éste no es absoluto ni puede llegar a convertirse en
arbitrariedad, porque como toda atribución discrecional requiere un ejercicio
proporcionado y racional que se ajuste a los fines que persigue y que es este
caso se concretan en la eficacia de la Policía Nacional, de manera que tales
razones no puedan ser otras que las relacionadas con el deficiente desempeño
del agente, el incumplimiento de sus funciones, la observancia de conductas
reprochables y en general la prestación de un servicio deficiente e irregular,
etc.(...)”.
Como señala la Defensoría del
Policía en su Informe N.° 002-2003-IN/DDP-ODPDH.04 de abril de 2003 –aplicable
al caso de autos–, en el acto discrecional, la fundamentación debe extenderse a
motivar suficientemente las decisiones administrativas de acuerdo a los criterios razonables, justos, objetivos y
debidamente motivados. Sobre la misma
idea, cita a Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, quienes acotan
que “(...) nunca es permitido confundir
lo discrecional con lo arbitrario, pues aquello se halla o debe hallarse
cubierto por motivaciones suficientes, discutibles o no, pero considerables en
todo caso, y no meramente de una calidad que las haga inatacables (...)”.
Por otro lado, Eduardo García de
Enterría [en Trillo-Figueroa M.-Conde, Federico, “Discrecionalidad Militar y
Jurisdicción Contenciosa”, Revista española de Derecho Administrativo,
disco compacto, Madrid, Civitas Ediciones, Revista N.º 020, enero - marzo de
1979] expresa que «es evidente que no puede consagrarse a favor de la
administración militar una libertad omnímoda y sin control (...) no hay para
ello ninguna exigencia política ni ninguna justificación práctica, y si hubiese
sido necesario ya lo hubieran dicho expresamente las normas que organizan y
estructuran el Ejército configurando las correspondientes facultades
discrecionales>>.
De similar opinión es Juan Carlos Cassagne [“La revisión de la
discrecionalidad administrativa por el Poder Judicial”, Revista
española de Derecho Administrativo, disco compacto, Madrid, Civitas
Ediciones, Revista N.º 067, julio-setiembre
1990], quien precisa que “(...) la posibilidad de controlar la discrecionalidad
ha sido expresamente admitida por la Corte cuando media arbitrariedad al
señalar que «la circunstancia de que la Administración obrase en ejercicio de
facultades discrecionales en manera alguna puede constituir un justificativo de
su conducta arbitraria, puesto que es precisamente la razonabilidad con que se
ejercen tales facultades el principio que otorga validez a los actos de los
órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte
interesada, verificar el cumplimiento de dicha exigencia» (Conf. C.S 13-V-1986
«in re» D'argenio, Inés, D. c/Tribunal de Cuentas de la Nación», revista «La Ley»,
t. 1986-D, pág. 770)”.
17.
Así también
lo entiende la Defensoría del Pueblo en su Informe Defensorial N.º 56 elaborado
por la Defensoría Especializada en Asuntos Constitucionales de la citada
Institución, de diciembre de 2000, al señalar que “Las citadas normas –se refiere a los Decretos Legislativos N.os
745 y 752, así como al Decreto Supremo N.º 83-92-DE/SG, que aprueba el
Reglamento del artículo 58.º del último decreto legislativo citado–, para
ser conformes a la Constitución,
requieren que los poderes públicos, en especial las administraciones
policiales y militares, así como los órganos jurisdiccionales, las interpreten adoptando
criterios objetivos y razonables. De otro modo se estaría admitiendo la
posibilidad de decisiones arbitrarias lo cual está vedado en un Estado de
Derecho, donde no deben quedar zonas exentas de control . En efecto, “los principios de soberanía del pueblo, del
Estado democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno”,
mencionados en el artículo 3.º de la Constitución, respaldan el derecho de todo
ser humano a exigir un uso razonable de los poderes públicos, derecho que se
refuerza con la sujeción de todo el Estado al principio de distribución, por el
que su poder siempre está limitado por la Constitución y las leyes, como
proclama el artículo 45.º del texto constitucional.”.
18.
Queda claro, entonces, que las resoluciones mediante las cuales se
dispone el pase a retiro por renovación de cuadros a los Oficiales de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional deben fundamentarse debidamente, con
argumentos de derecho y de hecho. Tales decisiones deben sustentarse en
procedimientos e indicadores objetivos, como por ejemplo, el número de vacantes
consideradas en el proceso anual de ascenso y los resultados del mismo, que implica
que las invitaciones para pase a retiro
por renovación deben darse después de conocer dichos resultados; los respectivos planes anuales de
asignación de personal; la relación de
oficiales que indefectiblemente han de pasar a retiro por alguna de las causales contempladas en el artículo 55.º del
Decreto Legislativo N.º 752 y el artículo 50.º del Decreto Legislativo N.º 745;
determinación de un mínimo de años de servicios prestados a la institución y de
permanencia en el grado; así como por
el estudio detallado del historial de servicios del Oficial.
§6 Derechos constitucionales a los que están sujetos los miembros de la Policía Nacional del Perú
19.
Este
Colegiado ha dejado claramente establecido que la lesión de los derechos
fundamentales de la persona constituye, per
se, un acto inconstitucional, cuya validez no es en modo alguno permitida
por nuestro ordenamiento. En ese contexto, y, al amparo de la Norma
Fundamental, el Tribunal Constitucional tiene la obligación de disponer a favor
del agraviado la tutela más amplia, efectiva y rápida posible, restituyéndole
en el goce integral y en el ejercicio pleno de su derecho amenazado o
vulnerado, lo que se conseguirá mediante la cesación del acto lesivo y la
privación del efecto legal que por arbitrariedad la Administración, en casos
como el de autos, quisiese consumar.
20.
Este
Tribunal Constitucional ha precisado en la sentencia recaída en el Expediente
N.º 748-99-AA/TC, del 20 de mayo de 2000 –aplicable también al caso de las
Fuerzas Armadas– que si bien los miembros de la Policía Nacional del Perú se
rigen por sus propios estatutos y reglamentos, conforme lo establece el
artículo 168.° de la Constitución Política, ello no significa que estén al
margen de la protección constitucional, pues su propia Ley Orgánica, de
conformidad con los principios, valores y fines establecidos en el Texto
Fundamental de la República, dispone en el numeral 9) de su artículo 36.º que
son derechos del personal policial “los demás reconocidos por la Constitución y
las Leyes.”. Dicho postulado ha sido asimilado por la Resolución Ministerial
N.º 186-2002-IN/0102, de fecha 6 de febrero de 2002, al señalar en sus
considerandos que “(...) las normas internacionales sobre derechos humanos
otorgan un marco para el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona
que le corresponden también al miembro de la Policía Nacional en su condición
de persona humana (...)”.
21.
Por ello,
corresponde a este Colegiado pronunciarse sobre la violación de derechos
fundamentales de los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del
Perú en el caso de pase a la situación de retiro por renovación.
§7. Los derechos fundamentales de la persona y el pase a la situación
de retiro por causal de renovación de cuadros en las Fuerzas Armadas
22.
El debido
proceso, según lo ha establecido la doctrina en forma consolidada, es “un
derecho fundamental de carácter instrumental que se encuentra conformado por un
conjunto de derechos esenciales (como el derecho de defensa, el derecho a
probar, entre otros) que impiden que la libertad y los derechos individuales
sucumban ante la ausencia o insuficiencia de un proceso o procedimiento, o se
vean afectados por cualquier sujeto de derecho (incluyendo al Estado) que
pretenda hacer uso abusivo de éstos. [Bustamante Alarcón, Reynaldo, “El derecho
a probar como elemento esencial de un proceso justo”, Cit. por Javier Dolorier
Torres en “Diálogo con la Jurisprudencia”, Año 9, número 54, marzo 2003,
Gaceta Jurídica, Lima, pág.133]. Con similar criterio, Luis Marcelo De
Bernardis define al debido proceso como “el conjunto mínimo de elementos que deben estar presentes en cualquier clase
de proceso para hacer posible la aplicación de la justicia en el caso
concreto”.
23.
Al
respecto, este Colegiado en reiteradas ejecutorias ha establecido que el
derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no
sólo tiene una dimensión, por así decirlo, "judicial", sino también
una "administrativa" y, en general, como la Corte Interamericana de
Derechos Humanos lo ha sostenido, se extiende a "cualquier órgano del
Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (la que)
tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido
proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención
Americana." (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). Es así
como también la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya
este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la
Convención Americana se titula ´Garantías Judiciales´, su aplicación no se
limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de
requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que
las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto
emanado del Estado que pueda afectar sus derechos."(párrafo 69).
"(...) Cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser
oída por un ‘juez o tribunal competente’ para la ‘determinación de sus
derechos’, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea
administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones
determine derechos y obligaciones de las personas. (Párrafo 71) [La Corte ha
insistido en estos postulados en los Casos Baena Ricardo, del 2 de febrero de
2001 (Párrafos 124-127), e Ivcher Bronstein, del 6 de febrero de 2001 (Párrafo
105)]”.
24.
En efecto,
el debido proceso está concebido como
el cumplimiento de todas
las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse
en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los
administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender
adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos.
Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de
un proceso, sea éste administrativo –como en el caso de autos–, o
jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.
25.
Como ya lo
ha precisado este Tribunal en contaste jurisprudencia, el derecho al debido
proceso comprende, a su vez, un haz de derechos que forman parte de su estándar
mínimo. Entre estos derechos constitucionales, especial relevancia para el
presente caso adquieren los derechos de razonabilidad, proporcionalidad,
interdicción de la arbitrariedad y motivación de las resoluciones. Es por ello
que este Colegiado considera que el acto de la Administración mediante el cual
se dispone el pase a retiro por renovación de cuadros de los Oficiales de las
Fuerzas Armadas –y por tanto, también de Oficiales de la Policía Nacional del
Perú–, debe observar las garantías que comprenden el derecho al debido proceso.
El
derecho de defensa
26.
El artículo
58° del Decreto Legislativo N.° 752 –Ley de Situación Militar de los Oficiales
del Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea– prescribe la figura del pase a
la situación de retiro por renovación; es decir, la cesación en la actividad
funcional de algún oficial militar, en servicio, de los Grados de Mayor y Capitán
de Corbeta hasta General de División, Vicealmirante y Teniente General, de
acuerdo a las necesidades que determine cada Instituto. Para decidir tales
efectos, la Administración castrense tendrá en cuenta aquello que considera
indispensable, esencial y preciso para la correcta marcha institucional.
Entonces, es pertinente
puntualizar que en la aplicación de esta modalidad de cese no existe un
entroncamiento con el derecho de defensa del afectado, dado que se sustenta en
criterios institucionales.
27.
Como se ha
sostenido en diversas causas, el derecho de defensa protege el derecho a no
quedar en estado de indefensión en cualquier etapa del proceso judicial o del
procedimiento administrativo sancionatorio. Este estado de indefensión no sólo
es evidente cuando, pese a atribuírsele la comisión de un acto u omisión
antijurídico, se le sanciona a un justiciable o a un particular sin permitirle
ser oído o formular sus descargos, con las debidas garantías, sino también a lo
largo de todas las etapas del proceso y frente a cualquier tipo de
articulaciones que se puedan promover.
28.
Desde
luego, ese no es el caso del proceso de pase a retiro por renovación de cuadros
de los Oficiales de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, dado que dicho
proceso de “ratificación” no tiene por finalidad pronunciarse sobre actos u
omisiones antijurídicas que pudiera haber cometido el oficial y, en esa medida,
la validez de la decisión final no depende del respeto del derecho de defensa.
En tal sentido, la decisión de pasar a retiro
a un oficial por la causal antes invocada no debería constituir una
sanción disciplinaria. La sanción, por su propia naturaleza, comprende la
afectación de un derecho o interés derivado de la comisión de una conducta
disvaliosa para el ordenamiento jurídico.
29.
Por ello,
este Tribunal considera que el derecho de defensa que le asiste a una persona
en el marco de un proceso sancionatorio en el que el Estado hace uso de su ius puniendi, ya sea mediante el derecho
penal o administrativo sancionador, no es aplicable al caso sui géneris del acto de pase a retiro
por renovación de cuadros de los Oficiales de las Fuerzas Armadas y de la
Policía Nacional del Perú, ya que éste no constituye una sanción ni, el proceso
respectivo, un procedimiento administrativo sancionador.
30.
El inciso
1.2) del artículo IV del
Título Preliminar de la
Ley N.º 27444, del Procedimiento Administrativo General,
establece que forma parte
del debido procedimiento
administrativo el derecho del administrado a obtener una decisión motivada y
fundada en derecho. Dicha motivación debe efectuarse en proporción al contenido
y conforme al ordenamiento jurídico, en concordancia con lo establecido por en
numeral 4) del artículo 3.º de la citada ley.
31.
Al respecto,
la Defensoría del Policía, en el citado Informe N.° 002-2003-IN/DOR-ODPDH-04, precisa que con la motivación los
afectados por un acto administrativo pueden saber con que sustento se emitió
éste, información indispensable y a la que el administrado tiene derecho en
virtud al apartado 6.1 del artículo 6.º de la Ley N.º 27444, que indica que:
“La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de
los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las
razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores
justifican el acto adoptado”.
Asimismo, la motivación debe
otorgar seguridad jurídica al administrado y permitir al revisor apreciar la
certeza jurídica de la autoridad que decide el procedimiento; para ello no se
debe utilizar las citas legales abiertas, que sólo hacen referencia a normas en
conjunto como reglamentos o leyes, pero sin concretar qué disposición ampara la
argumentación o análisis de la autoridad, como lo establece el apartado 6.3 del
artículo 6º de la norma invocada, que dispone que “no son admisibles como
motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para
el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad,
contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para
la motivación del acto”.
En el referido informe se cita a Eduardo
García de Enterría y a Ramón Fernández, los cuales sostienen que “(...) La
motivación es un medio técnico de control de la causa del acto. Por ello no es
un simple requisito meramente formal, sino de fondo; la motivación ha de dar
razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión (...)
motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene
a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge.
Por ello motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya
consideración se parte y a incluir
tales hechos en el supuesto de una
norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone
la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto (...) la ley
obliga a la administración a motivar sus decisiones, lo que quiere decir, hacer
públicas las razones de hecho y de derecho en los cuales las mismas se apoyan”.
32.
Es en ese
sentido que la Defensoría del Pueblo, en su Informe Defensorial N.º 56, señala
“(...) que con la práctica de pasar a retiro por renovación sin una adecuada
motivación se estaría truncando la carrera militar o policial de numerosos
oficiales, lo que podría ocasionar distorsiones en la adecuación de las Fuerzas
Armadas y la Policía Nacional a los valores que sustentan la democracia (...)”.
33.
La motivación es, pues, uno de los requisitos
esenciales del acto administrativo. Su omisión es sancionada con la invalidez
del acto, según lo prescribe el inciso 4) del artículo 3.º de la mencionada Ley
N.º 27444.
En concordancia con ello, el inciso 2)
del artículo 10.º de la norma invocada preceptúa que el defecto o la omisión de
alguno de sus requisitos de validez
–como lo es la falta de motivación– es un vicio del acto administrativo,
que causa su nulidad de pleno derecho.
34.
Es por ello
que este Tribunal Constitucional reitera que un acto administrativo dictado al
amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario
cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia
administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no
motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De
modo que, como ya se ha dicho, motivar una decisión no sólo significa expresar
únicamente al amparo de qué norma legal se expide el acto administrativo, sino,
fundamentalmente exponer las razones de hecho y el sustento jurídico que
justifican la decisión tomada.
Los principios de
razonabilidad y proporcionalidad
35.
El numeral
1.4. de la Ley de Procedimiento Administrativo General enuncia el principio de
razonabilidad, según el cual, las decisiones de la autoridad administrativa,
cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones o
establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los
límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los
medios a emplear y los fines públicos que se deba tutelar, a fin de que
respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
La razonabilidad implica que
el acto estatal debe mantener su justificación lógica y axiológica en los
sucesos o circunstancias que fueran. Así, la doctrina exige que se produzca una
consonancia entre el hecho antecedente “creador” o “motivador” del acto estatal
y el hecho consecuente derivado de aquél.
En consecuencia, la
razonabilidad comporta una adecuada relación lógico-axiológica entre la
circunstancia motivante, el objeto buscado y el medio empleado.
Por otro lado, la
razonabilidad puede ser analizada desde una doble perspectiva: cuantitativa y
cualitativa.
La razonabilidad
cuantitativa pondera el contenido del proceso discursivo o inferente que
concluye con una proposición lógica y axiológicamente válida. Su fundamentación
apuesta a la adecuación entre el hecho desencadenante del acto estatal y el
resultado de éste en cuanto a su magnitud numérica, dineraria, aritmética, etc.
La razonabilidad cualitativa
pondera el proceso discursivo o inferente que concluye con una regla simétrica
o asimétrica de asignación de facultades, derechos, deberes, deberes o
servicios, según sean iguales o diferentes los hechos generados por las
personas. Así, su objeto será la determinación de consecuencias jurídicas
homólogas para aquellos que se encuentren en idénticas circunstancias, y
distintas para los que se hallen en disímiles circunstancias.
El acto estatal debe acreditar la necesaria disposición o correspondencia entre la causa que lo origina y el efecto buscado. Existe, entonces, la necesidad de acreditar coherencia y equilibrio entre el antecedente que origina el acto estatal y la consecuencia derivada de aquél.
La doctrina plantea la verificación
lógico-axiológica de una proposición jurídica bicondicional; esto es, que se
justifique la asignación de derechos, facultades, deberes o sanciones, si y sólo sí guardan armonía y
sindéresis con los hechos, sucesos o circunstancias predeterminantes.
La proporcionalidad exige la existencia
indubitable de una conexión directa, indirecta y relacional entre causa y
efecto; vale decir, que la consecuencia jurídica establecida sea unívocamente
previsible y justificable a partir del hecho ocasionante del acto estatal. En
consecuencia, la proporcionalidad lo será cuando la razón del efecto sea
deducible de la causa, o previsible a partir de ella.
Ahora bien, más allá de la convención
doctrinaria que admite su autonomía como concepto, en puridad, la
proporcionalidad es una modalidad más de la razonabilidad (razonabilidad
instrumental).
36.
Es por ello
que este Colegiado concluye en que el control de constitucionalidad de los
actos dictados al amparo de una facultad discrecional no debe ni puede limitarse
a constatar que el acto administrativo tenga una motivación más o menos
explícita, pues constituye, además, una exigencia constitucional evaluar si la
decisión finalmente adoptada observa los principios de razonabilidad y
proporcionalidad con relación a la motivación de hechos, ya que una
incoherencia sustancial entre lo considerado relevante para que se adopte la
medida y la decisión tomada, convierte a esta última también en una
manifestación de arbitrariedad. Por lo tanto, es exigible, en el caso del pase
a la situación de retiro de oficiales de las Fuerzas Armadas y Policía
Nacional, que las diferenciaciones para efectos del pase a retiro por
renovación, estén efectivamente justificadas con las condiciones profesionales
de los oficiales y los intereses y necesidades del instituto armado
correspondiente.
37.
El derecho
al trabajo está reconocido por el artículo 22.º de la Constitución Política
vigente. Este Tribunal estima que el contenido esencial de este derecho
constitucional implica dos aspectos: el primero, acceder a un puesto de
trabajo, y el segundo, de no ser despedido sino por causa justa. Respecto al
primero, el derecho al trabajo supone la adopción por parte del Estado de una
política orientada a que la población acceda a un puesto de trabajo; mientras
que el segundo es el que resulta relevante para resolver la causa: se trata del
derecho al trabajo entendido como proscripción de ser despedido, salvo por
causa justa.
38.
Por ello,
el principio de razonabilidad, implícitamente derivado del principio de
igualdad, y expresamente formulado en el artículo 200.° de la Constitución, no
tolera ni protege que se realicen o expidan actos o normas arbitrarias.
Razonabilidad, en su sentido mínimo, es lo opuesto a la arbitrariedad y a un elemental
sentido de justicia.
39.
Este
precepto constitucional no se ha tomado en consideración en el caso de los
pases a retiro por renovación de cuadros de los Oficiales de las Fuerzas
Armadas y la Policía Nacional, ya que la ausencia de motivación en el acto
administrativo no permite advertir una justificación objetiva y razonable para
decidirlos, atentando contra el derecho al trabajo de los oficiales afectados.
40.
El
principio de igualdad, mediante el cual se reconoce que todos los seres humanos
nacen libres e iguales en dignidad y derechos –artículo 1.º de la Declaración
Universal de los Derecho Humanos–, exige que los tratamientos diferenciados
estén plenamente justificados de modo objetivo y razonable, más aún cuando los
responsables de realizarlo lo efectúen en el ejercicio de funciones públicas.
41.
Este
derecho fundamental, reconocido por el numeral 2) del artículo 2.º de la
Constitución, resulta vulnerado con las resoluciones que disponen el pase al
retiro por renovación de Oficiales de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional
insuficientemente motivadas, por cuanto impiden saber si se está ante una
diferenciación razonable y, por ende, admisible por el Derecho.
42.
Igualmente,
en la relación laboral, este principio está acogido por el numeral 1) del
artículo 26.º de la Carta Magna, el cual prescribe la igualdad de oportunidades
sin discriminación.
43.
La
discriminación es, en conclusión, el trato diferenciado que se da a una persona
por determinadas cuestiones, lo que imposibilita su acceso a oportunidades
esenciales a las que otros, en su misma condición tienen derecho. Pues si bien,
la aplicación de la causal de renovación no implica una sanción administrativa,
trunca el desarrollo profesional de los invitados al retiro”.
44. Otro de los derechos fundamentales
protegidos por la Declaración Universal de Derechos Humanos, y reconocido por
nuestra Norma Suprema, es el derecho al honor y a la buena reputación que tiene
todo ser humano, derecho que también se ve afectado con el mal uso de la
facultad discrecional de la Administración de pasar al retiro por renovación a
oficiales de la Policía Nacional y Fuerzas Armadas mediante resoluciones no
motivadas y arbitrarias, exponiéndose el honor del administrado, pues las
causas de su cese quedarán sujetas a la
interpretación individual y subjetiva
de cada individuo.
45. Al respecto, la falta de motivación en
las resoluciones de pase a retiro por renovación de cuadros implica un
desconocimiento de la dignidad de los oficiales afectados, pues no tuvieron
siquiera la oportunidad de conocer por qué se truncaba intempestivamente su
carrera, la cual podría ser el resultado de un proyecto de vida en el ámbito
laboral. En torno a ello, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
reconocido en el caso Loayza Tamayo [sentencia de reparaciones del 27 de
noviembre de 1998: http://www.corteidh.or.cr/serie_c/Serie_c_42_esp.doc]
que “el ‘proyecto de vida’ se asocia al concepto de realización
personal, que a su vez se sustenta en las opciones que el sujeto puede tener
para conducir su vida y alcanzar el destino que se propone. (...) Esas opciones
poseen, en sí mismas, un alto valor existencial. Por lo tanto, su cancelación o menoscabo implican la reducción
objetiva de la libertad y la pérdida de un valor que no puede ser ajeno a la
observación de esta Corte. (...) no se trata de un resultado seguro, que haya
de presentarse necesariamente, sino de una situación probable (...) dentro del
natural y previsible desenvolvimiento del sujeto, que resulta interrumpido y
contrariado por hechos violatorios de sus derechos humanos. Esos hechos cambian drásticamente el curso
de la vida, imponen circunstancias nuevas y adversas y modifican los planes y
proyectos que una persona formula a la luz de las condiciones ordinarias en que
se desenvuelve su existencia y de sus propias aptitudes para llevarlos a cabo
con probabilidades de éxito”.
46.
Otro
principio vulnerado por la administración militar en el proceso de pase a
retiro de sus oficiales por la casual de renovación es el de publicidad de las
normas. Al respecto, el artículo 51.º de la Constitución prescribe que la
publicadad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado. En ese
sentido, los institutos armados violan dicho precepto al no haber publicado el
Reglamento del artículo 58.º del Decreto Legislativo N.º 752, Ley de Situación
Militar de los Oficiales del Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea –que
reglamenta el pase a retiro por causal de renovación– aprobado mediante el
Decreto Supremo N.º 83-92-DE/SG, pues, como bien lo señala el Informe
Defensorial N.º 56 de la Defensoría del Pueblo, “(...) aún cuando pudiera
admitirse que pueden emitirse normas secretas por razones de seguridad
nacional, estas deberían regular exclusivamente aspectos cuyo conocimiento
público pueda poner en riesgo la integridad territorial o la soberanía popular,
pero de ninguna manera normas ordinarias sobre el pase a retiro del personal
militar, más aún en ausencia de hipótesis de guerra como en la actualidad. Por
los que las mencionadas normas también estarían formalmente afectadas de un
vicio de nulidad, que no se convalida con su puesta en conocimiento por el
personal militar (...)”.
47.
Este
Colegiado subraya que los criterios precedentemente vertidos deberán ser
observados por las futuras resoluciones mediante las cuales la administración
pase a la situación de retiro por la causal de renovación a oficiales de las
Fuerzas Armadas y Policía Nacional; los cuales deberán ser retomados por este
Supremo Tribunal cuando requiera cambiar su actual criterio, en concordancia
con lo expresado en el Fundamento N.º 5., supra.
48.
En el caso
de autos, habiéndose producido la sustracción de la materia, referida en el
Fundamento 2., supra, y, tomando
asimismo en consideración el principio de prospective
overruling invocado por este Supremo Tribunal, la presente demanda deviene
en improcedente.
Por los fundamentos expuestos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que la Constitución Política del Perú
le confiere,
1.
Declarar IMPROCEDENTE
la acción de amparo.
2.
Poner en
conocimiento esta sentencia al Ministerio de Defensa y al Ministerio del Interior.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
REVOREDO MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA