EXP. N.º 0017-2003-AI/TC
LIMA
DEFENSORÍA DEL PUEBLO
En Lima, a los 16
de días del mes de marzo de 2004, reunido el Tribunal Constitucional en sesión
de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los señores magistrados Alva
Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda
y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra diversos artículos de la Ley N.° 24150 (la Ley, en adelante), modificada por el Decreto Legislativo N.° 749.
A. De la demanda
La entidad demandante, con
fecha 16 de setiembre de 2003, interpone demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 2°, 4°, 5°, incisos b), c), d), e) y h); y 8°, 10° y 11° de la
Ley N.° 24150, modificada por el Decreto
Legislativo N.° 749, que regulan el papel de las Fuerzas Armadas durante los
estados de excepción. Alega que las disposiciones impugnadas exceden la
potestad de controlar el orden interno otorgada a las Fuerzas Militares durante
la vigencia del estado de emergencia, que prescribe el artículo 137°, inciso 1,
de la Constitución; violan la autonomía de los gobiernos locales y regionales
garantizada por los artículos 192°, 195°, 165° y 166° de la Constitución; y
afectan el principio de legalidad enunciado en el literal a) del inciso 24) del
artículo 2° de la misma Norma Suprema.
Sustenta su pretensión en
los siguientes argumentos:
a) Que, conforme a
una interpretación literal y complementaria “de” y “entre” los artículos 2° y
11° de la Ley N.° 24150, se desprende que, durante los regímenes de excepción,
las Fuerzas Armadas pueden desplazar a las autoridades civiles “en todos los
campos de la actividad en que se desarrolla la Defensa Nacional”. A juicio del
demandante, estas normas infringen los artículos 137° y 166° de la
Constitución, ya que si bien durante los estados de emergencia las Fuerzas
Armadas asumen el control del orden interno, esto sólo supone el desplazamiento
de autoridades policiales y de los funcionarios respectivos del Ministerio del
Interior, y no abarca los diferentes campos de la Defensa Nacional, ya que el
ámbito de la defensa nacional excede la preservación del orden interno, como
por lo demás se desprende de la Ley N.° 27860, Ley del Ministerio de Defensa.
b) Que el artículo
4° de la Ley N.° 24150 transgrede el artículo 169° de la Constitución, pues la
denominación “Comandos Políticos Militares” que se asigna al Comando Militar
que asume el control del orden interno, contraviene el carácter no deliberante
de las Fuerzas Armadas. A su juicio, el modelo constitucional de la institución
castrense opta por hacer de ella una institución políticamente neutra y
subordinada a las autoridades constitucionales, lo que no se corresponde con la
existencia de un “Comando Político Militar” con la capacidad de conducción
política en una porción del territorio nacional. Asimismo, sostiene que la
vigencia de las normas impugnadas ha generado una “equivocada creencia de que,
cuando se declara el estado de emergencia y se entrega el control del orden
interno a las Fuerzas Armadas, automáticamente surgen Comandos Políticos
Militares que sustituyen en sus atribuciones a las autoridades civiles”.
c) Que, declarado un
estado de excepción, no debe corresponderle a las Fuerzas Armadas la facultad
de comprometer a otras autoridades públicas, y menos al sector privado, para
que ejecuten las directivas o planes del Poder Ejecutivo. Tampoco le compete la
conducción desarrollo local y regional, ni concertar acciones de desarrollo,
como lo establecen los incisos b), c) y d) del artículo 5° de la Ley impugnada,
respectivamente, pues, a su juicio, todo ello contraviene el Título IV de la
Constitución, referente a la estructura del Estado y, específicamente, los
artículos 192°, que garantiza la autonomía de los gobiernos regionales, y 195°,
que hace lo mismo con los gobiernos locales; así como también el ordinal a) del
inciso 24 del artículo 2° de la Norma Suprema, que establece que nadie está
obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que ella no
prohíbe. A criterio del recurrente, la Ley establece una especie de
desplazamiento de los asuntos que son de competencia constitucional de las
autoridades locales y regionales.
d) Que el inciso e)
del artículo 5° de la Ley vulnera el segundo párrafo del inciso 20 del artículo
2° de la Constitución, pues otorga al Comando Político Militar la facultad de
solicitar el cese, nombramiento o traslado de las autoridades políticas y
administrativas de su jurisdicción en caso de negligencia, abandono, vacancia o
impedimento para cumplir sus funciones. A su juicio, tal ejercicio del derecho
de petición no puede ser ejercido por órganos de las Fuerzas Armadas o de la
Policía Nacional, sino únicamente por sus miembros, de manera individual.
Considera, además, que sus alcances son sumamente peligrosos para el orden
constitucional, pues permite que las Fuerzas Armadas se manifiesten sobre
decisiones públicas, transgrediendo su carácter no deliberante y desbordando lo
propio del control del orden interno.
e) Que el control
del orden interno es una función netamente policial, que no tiene que incluir
la difusión de normas legales; y que, pese a ello, tal competencia se ha
previsto en el artículo 2°, inciso h) de la Ley impugnada, lo que atenta contra
el principio de legalidad y el artículo 137° de la Constitución, pues, por un
lado, se ha previsto una “administrativización” de la actividad social y, por
otro, el ejercicio de esta labor publicitaria contribuye a un proceso de
militarización de la vida social en las zonas en las que las Fuerzas Armadas
asumen el control del orden interno.
f)
Que si bien el artículo 137° de la Constitución no precisa la extensión
de las competencias de las Fuerzas Armadas en materia de control del orden
interno, una interpretación ajustada al principio de la corrección funcional no
se aviene con la instauración de una suerte de “dictadura militar”,
interpretación que sí se desprende del artículo 8° de la Ley impugnada y,
particularmente, de la atribución conferida a los oficiales de las Fuerzas
Armadas que asuman el Comando Político Militar, según la cual podrán adoptar
“medidas de ejecución de la acción de gobierno y control político
administrativo”.
g) Que el artículo
10° de la Ley viola el artículo 173° de la Constitución, al establecer como
criterio para determinar la competencia de la justicia militar el lugar de la
comisión del delito y la calidad de policía o militar del agente, obviando la
naturaleza institucional del bien jurídico afectado.
Por último, el recurrente
aduce que la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas demandadas
acarreará que los demás enunciados normativos de la Ley N.° 24150 queden
vaciados de sentido, por lo que solicita que este Tribunal exhorte al Congreso
de la República a fin de que elabore una nueva ley que desarrolle el artículo
137° de la Constitución.
B. Del informe amicus curiae presentado por el
Instituto de Defensa Legal
Con fecha 15 de marzo de
2004, el Instituto de Defensa Legal pone a consideración del Tribunal
Constitucional su Informe Amicus Curiae,
en relación a las acciones de inconstitucionalidad promovidas por la Defensoría
del Pueblo contra la Ley N.° 24150 y el Código de Justicia Militar.
C. De la contestación de
la demanda
El apoderado del Congreso de
la República contesta la demanda y solicita que ésta se declare infundada. Basa
su pedido, esencialmente, en los siguientes argumentos:
a) Que los artículos
2° y 11° de la Ley impugnada no deben interpretarse de manera literal, como
sugiere el demandante, sino “conforme con la Constitución”. Así, alega que cuando
el artículo 2° confiere al Presidente de la República la capacidad de
modular, “en cada situación”, la
sujeción de las Fuerzas Armadas que asumen el control del orden interno “a las
directivas y planes aprobados por el Presidente de la República”, simplemente
se está queriendo afirmar que es el Presidente quien evalúa la proporción y el
uso razonable de la fuerza, pues de acuerdo con el inciso 15) del artículo 118°
de la Constitución, a él le corresponde adoptar las medidas necesarias para la
defensa de la República, la integridad del territorio y la soberanía del
Estado.
En cuanto al artículo 11° de la Ley impugnada, sostiene, en primer lugar, que corresponde al Presidente de la República determinar cuándo ha cesado la situación perturbadora del orden interno; y, en segundo lugar, que el resto de la disposición impugnada debe interpretarse en el sentido de “que antes de la declaratoria de la declaratoria del estado de excepción, el factor perturbador del orden público les impedía el ejercicio de sus atribuciones y funciones, pero que recuperado el control del orden interno, el Presidente de la República se los restituye de pleno derecho (...)”. Agrega que si el Presidente “(...) desplazara a las autoridades civiles al decretar el estado de excepción, le correspondería al Congreso, como ya se expresó, analizar la necesidad, conveniencia y oportunidad de las medidas decretadas. Lo que no se puede es vaciar de contenido las atribuciones de las que goza el Presidente de la República en los estados de excepción, en virtud a nuestra Carta Magna y a la ley”.
b) Que, respecto a la impugnación del artículo 4° de la Ley, de la mención a lo “político” en la denominación de los Comandos Políticos Militares, “no se desprende ninguna potestad de deliberación”, ya que sólo se refiere “a su designación directa por parte del Presidente de la República, de quien recibe los planes y directivas que el propio Presidente aprueba”. Desde esta perspectiva, refiere que el término “Comando Político Militar” sólo aludiría a “un nombre dado por el legislador”, que pudo ser otro, de modo que no se podría declarar la inconstitucionalidad de una norma por un aparente error gramatical.
Y, sobre los eventuales excesos que a partir del nombre se hayan podido advertir en el pasado, sostiene que ese no es un problema de la Ley, sino de quien la cumple, de manera que dichos excesos pueden ser juzgados por el Ministro de Defensa o el Poder Judicial, según corresponda.
c) Que el verbo “coordinar” utilizado por el inciso b) del artículo 5° de la Ley impugnada, no puede ser interpretado como sinónimo de “imponer”, sino más bien como “concertar” acciones con los diferentes sectores públicos y privados para el cumplimiento de los planes de pacificación aprobados por el Poder Ejecutivo.
Refiere que cuando el dispositivo impugnado autoriza al Comando Político Militar que concerte acciones con los sectores privados, la recurrente relaciona tal competencia sólo con la hipótesis de que se haya declarado un estado de emergencia, y no en un estado de sitio, en el que la propia demandante acepta implícitamente la posibilidad de realizar tal tarea.
Afirma también que no es lógico que tenga que contarse con la anuencia de ciertos ministerios, como lo sugiere la demandante, toda vez que en situaciones de emergencia tienen que tomarse medidas urgentes, las que son adoptadas por el Poder Ejecutivo, que incluye no sólo al Presidente de la República, sino también al Consejo de Ministros.
d) Que el inciso c del artículo 5° de la Ley debe ser interpretado conforme a la Constitución, evaluando sus alcances desde el estado de sitio, y no sólo desde el estado de emergencia. Desde esa perspectiva, subraya que la concentración de poderes en el Jefe del Comando Político Militar, objetada en la demanda, debe entenderse como aplicable a todos aquellos casos en los que, existiendo un conflicto armado, interno o externo, la “fuerza beligerante en contra del Estado tiene bajo su control parte del territorio nacional”. De manera que, “en estos casos, la Constitución, más que respetada, debe ser defendida frente a la imposibilidad de que el Estado la haga valer porque ha perdido en su totalidad el control del orden interno”.
e) Que, en relación a la impugnación del inciso d) del mismo artículo 5° de la Ley impugnada, la actora incurre en el error de analizar la disposición desde una hipótesis de normalidad constitucional. En ese sentido, considera que dado que la defensa nacional compromete a todos –civiles y militares–, la facultad de concertar acciones con los diferentes sectores público y privado, para el cumplimiento de los planes de pacificación y desarrollo, no puede significar en modo alguno el desplazamiento de las autoridades civiles o la violación de la autonomía de los gobiernos locales o regionales, según sea el caso.
f) Que, en referencia al inciso e) del artículo 5° de la Ley, el verbo “solicitar” aludido no puede entenderse como semejante a “decidir”. A su juicio, con tal competencia sólo se autoriza a “informar o recomendar al órgano competente el cese de una determinada autoridad designada cuando ésta incurra en abandono del cargo, en causal de vacancia o la desempeñe en forma negligente, así como el nombramiento de un nuevo funcionario, cuando corresponda (...)”; agrega que tal recomendación no se extiende para el caso de las autoridades de los gobiernos locales o regionales, que son elegidos por sufragio y sólo pueden ser removidos vía revocatoria.
g) Que, en torno a los alcances del inciso h) del artículo 5° de la Ley N.° 24150, la publicación de las disposiciones aprobadas por el Poder Ejecutivo es consustancial a la naturaleza misma del estado de excepción. Asimismo, aduce que la exigencia de que se publiciten las directivas en el diario oficial El Peruano es “ignorar en parte nuestra realidad socioeconómica”, pues dicho diario oficial no llega a diversas localidades del país.
h) Que a tenor de los artículos 137° y 165° de la Constitución Política, durante un régimen de excepción, las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno, y su actuación es siempre subordinada y ejecutora de los planes y directivas emitidas por el Poder Ejecutivo, de manera que el artículo 8° de la Ley impugnada no consagra una “dictadura militar”. A su juicio, el propósito del artículo 8° de la Ley N.° 24150, es precisar el elenco de atribuciones y competencias de las Fuerzas Armadas durante un estado de sitio, de manera que teniendo en consideración lo expuesto en los ítems anteriores, no debe declararse su inconstitucionalidad.
i) Y que el artículo 10° de la Ley impugnada concuerda con el artículo 173° de la Constitución. Manifiesta que, además, es redundante, pues señala que “inclusive los miembros castrenses que se encuentren en aquellas zonas declaradas en estado de excepción están sujetos al Código de Justicia Militar y serán juzgados en el fuero militar por aquellas conductas delictivas que constituyan delito de función”. Así se desprende, por ejemplo, de la parte final del artículo cuestionado, que preceptúa que las infracciones tipificadas en el Código de Justicia Militar que (se) cometan en el ejercicio de sus funciones son de competencia del fuero militar, “salvo aquellas que no tengan vinculación con el servicio”.
Afirma que de dicho precepto no se sigue que el lugar de la comisión del delito sea determinante para establecer el fuero competente, puesto que lo relevante es la naturaleza del delito.
D.- Del apersonamiento al proceso del abogado Abraham
Talavera Delgado
El abogado Abraham Talavera Delgado se apersona al proceso, aduciendo tener la “delegación” del Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Poder Legislativo (sic), y solicita que se declare infundada la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley N.° 24150 y su modificatoria.
Vista la causa en audiencia pública, ésta ha quedado expedita para resolverse.
FUNDAMENTOS
§1. Legislación pre constitucional y
Constitución nueva
1. Los diversos artículos impugnados mediante la presente acción de inconstitucionalidad forman parte de la Ley N.° 24150. Ésta fue publicada el 7 de junio de 1985, mientras que el parámetro conforme al cual se solicita a este Tribunal que se la evalúe, esto es, la Constitución Política del Estado, entró en vigencia el 31 de diciembre de 1993.
2. En la STC N.° 0010-2001-AI/TC, este Tribunal Constitucional señaló que era competente para juzgar la validez constitucional de carácter sustancial de la legislación previa a la entrada en vigencia de la Carta de 1993, sin perjuicio de que eventualmente esa misma legislación pueda considerarse derogada tácitamente, en aplicación del principio lex posterior derogat priori. Este último criterio, que sirve para resolver una antinomia entre dos normas en el tiempo, es una manifestación de los efectos derogatorios que tiene una Constitución, que es una auténtica norma jurídica suprema [Cf. Fund. 24].
§2. Consideraciones
generales
3. Debido a que en la discusión de los alcances de la presente acción de inconstitucionalidad es recurrente la invocación a los conceptos de orden interno, normalidad constitucional, situación extraordinaria y régimen de excepción, este Colegiado considera pertinente, en primer término, estipular los alcances, contenidos y definiciones de dichas expresiones.
4. La noción de orden interno es concurrente, complementaria y subsidiaria tanto del orden público como de la defensa nacional. Consiste en aquella situación de normalidad ciudadana que se acredita y mantiene dentro de un Estado, cuando se desarrollan las diversas actividades individuales y colectivas sin que se produzcan perturbaciones o conflictos.
5. Tal concepto hace referencia a la situación de tranquilidad, sosiego y paz dentro del territorio nacional, la cual debe ser asegurada y preservada por el órgano administrador del Estado para que se cumpla o materialice el orden público y se afirme la Defensa Nacional.
6. Como bien expone el Instituto de Altos Estudios Policiales [El INAEP y el orden interno. En revista Orden Interno N.° 1, 1994] el orden interno “(...) permite que las autoridades ejerzan sus competencias y atribuciones, y las personas sus derechos y libertades, garantizando la existencia, estabilidad y soberanía del Estado; con la finalidad de asegurar la coexistencia pacífica en general y, consecuentemente, permitir el logro del fin supremo del Estado y la sociedad”.
7. El orden interno es sinónimo de orden policial, ya que a través de la actividad que este implica se evita todo desorden, desbarajuste, trastorno, alteración, revuelo, agitación, lid pública, disturbio, pendencia social, etc., que pudieran provocar individual o colectivamente miembros de la ciudadanía. Con ello se preserva la armonía necesaria para alcanzar los fines que la sociedad persigue.
8. Fundamentalmente, el orden interno comprende tres aspectos:
a) La seguridad ciudadana (protección de la vida, integridad física y moral, patrimonio, etc.).
b) La estabilidad de la organización política (resguardo de la tranquilidad, quietud y paz pública, respeto de la autoridad pública).
c) El resguardo de las instalaciones y servicios públicos esenciales (edificaciones públicas e instalaciones que cubren necesidades vitales y primarias de la comunidad, tales como el agua, la energía eléctrica, etc.).
9. La ejecución de
la labores propias del “control del orden interno”, en un estado de normalidad
constitucional, es de competencia de la Policía Nacional del Perú, según
dispone el artículo 166° de la Constitución. Esta, como enunciativamente
precisa la misma cláusula constitucional: “Presta protección y ayuda a las
personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la
seguridad del patrimonio público y del privado. Previene, investiga y combate
la delincuencia. Vigila y controla las fronteras”.
10. El concepto normalidad constitucional se sustenta necesariamente en el desarrollo de la relación Estado-ciudadanía con sujeción a pautas jurídicas previamente establecidas y de alcance general. Implica el desenvolvimiento de la actividad del Estado dentro del marco de competencias delimitadas con precisión por la Constitución y demás normas derivadas de aquella, y el que los ciudadanos desplieguen sus actividades ordinarias con el goce efectivo de los derechos a que dicha normatividad –en sentido lato- les reconoce. Como precisa Manuel García Pelayo [Derecho constitucional comparado. Madrid: Revista de Occidente, 1984] “toda normatividad supone una normalidad; no hay normas aplicables a un caos. La posibilidad de la vigencia del Derecho está condicionada por una situación social estable; es decir, por una situación en la que se dan los supuestos sobre los que edificó la normatividad jurídica en cuestión”.
11. Carlos Blancas Bustamante, Marcial Rubio Correa y César Landa [Derecho constitucional general. Lima: Fondo Editorial PUCP, 1992] subrayan que la normatividad jurídica que regula la constitución, vida y acción del Estado supone, como premisa para su aplicación, una situación de normalidad y equilibrio político, social y económico, tanto en el ámbito nacional como internacional. Ahora bien, cuando dicha situación de regularidad plenaria desaparece o se ve alterada como consecuencia de factores perturbadores de diversa índole, al Estado se le hace difícil –e incluso hasta imposible- actuar con arreglo a sus normas ordinarias, las que se revelan ineficaces para afrontar una situación imprevista que puede poner en serio peligro la existencia misma del cuerpo político, la plenitud del ejercicio del poder o el goce duradero de los derechos constitucionales.
12. La situación extraordinaria se configura por la alteración del normal desenvolvimiento del aparato estatal y/o de las actividades ciudadanas, y cuya gravedad hace imprescindible la adopción de medidas excepcionales. Y si bien puede predeterminarse en su naturaleza y consecuencias políticas, sociales o económicas, no puede precisarse cuándo se desarrollará.
13. Dentro de ese singular e inusual contexto, el Estado hace frente a la perturbación ocasionada por dicho “clima” de anormalidad empleando, para tal efecto, recursos excepcionales para conjurar y eliminar, rápida y eficazmente, los factores de alteración. Así, la aplicación –con la anuencia de la Constitución– de alguna de las modalidades del régimen de excepción y, por ende, de la asignación de un conjunto de competencias extraordinarias a favor del órgano Ejecutivo, obedece a la necesidad de solucionar o conjurar una serie de circunstancias anormales, lo cual acarrea la supresión, limitación o restricción transitoria de ciertos derechos ciudadanos. En ese sentido, Óscar Alzaga [La Constitución española de 1979. Madrid: Ediciones del Foro, 1978] anota que la supresión, limitación o restricción de los derechos ciudadanos tiene como objeto la salvaguarda futura de la plenitud del ejercicio del poder político y de los intereses ciudadanos.
14. La doctrina y el derecho constitucional comparado admiten que la vida institucional no es siempre uniforme, permanentemente lineal, ni absolutamente previsora del acontecer coexistencial dentro de una comunidad política; por el contrario, ante los avatares de la historia, la sensatez acredita la necesidad de que el Estado esté premunido de los instrumentos necesarios para afrontar aquellas situaciones extraordinarias que impiden el cumplimiento de los fines de la sociedad estatal y que amenacen su perdurabilidad como tal.
15. El régimen de excepción conceptualmente hace referencia a aquellas “competencias de crisis” que la Constitución otorga al Estado con el carácter de extraordinarias, a efectos de que pueda afrontar hechos, sucesos o acontecimientos que, por su naturaleza, ponen en peligro el normal funcionamiento de los poderes públicos o amenazan la continuidad de las instituciones estatales y los principios básicos de convivencia dentro de una comunidad política.
16. Según Bernardino Gonzáles [Cit. por Adolfo Rodríguez en: Consideraciones sobre el Estado y el Gobierno. Punto, 1991], dicho régimen se traduce en competencias especiales que asume el jefe del Ejecutivo, para poner fin, por medios jurídicos, a la situación de excepción que se ha producido, o para precaverse de ella en caso de que sea inminente. Esto implica una regulación constitucional ad hoc destinada a “enmarcar” la anormalidad. El efecto inmediato de lo expuesto es el surgimiento de una concentración de competencias o funciones.
17. Maruja Delfino de Palacios [El derecho de excepción en América Latina. Caracas: UC de Venezuela. F. de Derecho, Cuadernos de I.E.P, 1967] señala que para otorgar legitimidad a las competencias de excepción, existen dos condiciones:
a) Que su otorgamiento se produzca cuando se acredite que el orden institucional y la seguridad del Estado se encuentran en severo peligro. En ese contexto, deben haberse presentado condiciones políticas, sociales, económicas o de fuerza mayor provenientes de la naturaleza, que no pueden ser controladas a través de los medios ordinarios con que cuenta el Estado.
b) Que la aplicación de las medidas extraordinarias tenga carácter temporal, es decir, que no se extienda más allá del tiempo estrictamente necesario para el restablecimiento de la normalidad constitucional y, por tanto, de la vigencia rediviva de la normalidad ordinaria del Estado.
18. Consideramos como características del régimen de excepción las siguientes:
a) Concentración del poder, con permisión constitucional, en un solo detentador
–normalmente el jefe del Ejecutivo–, mediante la concesión de un conjunto de competencias extraordinarias, a efectos de que la acción estatal sea tan rápida y eficaz como lo exijan las graves circunstancias de anormalidad que afronta la comunidad política. Fruto de ello es el acrecentamiento de las atribuciones de las Fuerzas Armadas y de la Policía.
b) Existencia o peligro inminente de una grave circunstancia de anormalidad, cuyo origen puede ser de naturaleza político-social, o deberse a situaciones de fuerza mayor o a crisis económicas. Tales los casos de guerra exterior, guerra civil, revueltas, motines, revoluciones, cataclismos, maremotos, inflaciones, deflaciones, etc.
c) Imposibilidad de resolver las situaciones de anormalidad a través del uso de los procedimientos legales ordinarios.
d) Transitoriedad del régimen de excepción. Habitualmente, su duración se encuentra prevista en la Constitución o en las leyes derivadas de esta; o en su defecto, regirá por el tiempo necesario para conjurar la situación de anormalidad. La prolongación indebida e inexcusable del régimen de excepción, además de desvirtuar su razón de ser, vulnera la propia autoridad política, ya que, como señala Carlos Sánchez Viamonte [La libertad y sus problemas. Buenos Aires: Bibliográfica Argentina], “lo único que hace tolerable la autoridad, más allá de su carácter representativo, es su carácter de servicio público y las limitaciones que impiden desnaturalizarla”.
e) Determinación espacial del régimen de excepción. La acción del Estado, premunido de competencias reforzadas, se focalizará en el lugar en donde se producen las situaciones de anormalidad. De allí que se precise que la medida tiene carácter nacional, regional, departamental o local.
f) Restricción transitoria de determinados derechos constitucionales.
g) Aplicación, con criterio de proporcionalidad y razonabilidad, de aquellas medidas que se supone permitirán el restablecimiento de la normalidad constitucional. Dichas medidas deben guardar relación con las circunstancias existentes en el régimen de excepción.
h) Finalidad consistente en defender la perdurabilidad y cabal funcionamiento de la organización político-jurídica.
i) Control jurisdiccional expresado en la verificación jurídica de la aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo o suspensivo de los derechos fundamentales de la persona, y en el cumplimiento del íter procedimental exigido por la Constitución para establecer su decretamiento; así como en el uso del control político parlamentario para que se cumplan los principios de rendición de cuentas y de responsabilidad política.
19. Los elementos necesarios de la doctrina de la situación de normalidad se pueden resumir en las tres siguientes:
a) La situación de anormalidad. Se trata de una circunstancia fáctica peligrosa o riesgosa que exige una respuesta inmediata por parte del Estado. Esta situación anómala impone o demanda una solución casi instantánea, so pena de producirse un grave daño que comprometa la estabilidad o supervivencia del Estado.
b) El acto estatal necesario. Es la respuesta imprescindible, forzosa o inevitable, para enfrentar la situación de anormalidad. En esta circunstancia, el Estado no actúa siguiendo criterios de discrecionalidad, utilidad o conveniencia, sino que se moviliza en virtud de lo inevitable, imperioso o indefectible.
c) La legalidad excepcional. Es decir, la existencia de un marco normativo derivado de una grave situación de anormalidad, el cual, sin embargo, vincula al acto estatal necesario con los valores y principios mismos del Estado de Derecho.
En dicho contexto, si bien las normas que consagran los derechos fundamentales de la persona son previstos para su goce pleno en situaciones de normalidad, en cambio durante los “tiempos de desconcierto” pueden convertirse en instrumentos para la destrucción del propio orden constitucional que los reconoce y asegura. Por ende, en vía de excepción, legislativamente es admisible la suspensión o limitación de algunos de ellos, sin que ello signifique llegar al extremo de consagrar un estado de indefensión ciudadana y proscripción de la actuación del Estado con sujeción a reglas, principios y valores que justifican su existencia y finalidad.
20. Al respecto, mediante la absolución de la Opinión Consultiva OC-8/87, de fecha 30 de enero de 1987, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció la legalidad excepcional, en los términos de que: “estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni debe [...] entenderse que el gobierno esté investido de poderes abstractos [...].
§3. Las Fuerzas Armadas y control del orden
interno en un régimen de excepción
21. La actora
sostiene que la Constitución ha confiado a las Fuerzas Armadas la función de
“garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la
República” [art. 163] y, “sobre esta finalidad primordial”, la de asumir
excepcionalmente “el control del orden interno en los estados de excepción”
[art. 137.1], cuando así lo disponga el Presidente de la República, además de
participar “en el desarrollo económico y social del país y en la defensa civil,
conforme a ley” [art. 171].
A su juicio, el cumplimiento
de estas dos últimas facultades, “no debe afectar la disponibilidad de las
Fuerzas Armadas para el cumplimiento de sus fines primordiales, que son los que
en todo caso marcan su carácter organizativo y la preparación de sus
integrantes. Por ende, en atención al principio de corrección funcional (aquel
por el cual la Constitución debe interpretarse de tal manera que las funciones
de cada uno de los órganos del Estado no se vean alteradas) el alcance de las
competencias complementarias de las Fuerzas Armadas debe ser comprendidas bajo
el principio de subsidiaridad. Desde esta perspectiva, si hay otros órganos
encargados de la defensa civil, del control del orden interno y de la promoción
del desarrollo económico y social, la actuación de las Fuerzas Armadas en estos
campos deberá restringirse a situaciones de estricta necesidad, sólo para
aquellos casos en los que los órganos normalmente competentes no lo hagan, de
manera que no se altere el orden competencial establecido en la Constitución”.
22. Por ello
considera que el artículo 2° de la Ley N.° 24150 es inconstitucional, por
establecer que:
“El control del orden interno que asumen las Fuerzas Armadas comprende los diferentes campos de la actividad en que se desarrolla la Defensa Nacional para hacer frente a las situaciones que motivan la declaratoria del estado de emergencia. Cada situación se sujetará a las directivas y planes aprobados por el Presidente de la República”.
Y también el
artículo 11° de la misma Ley N.° 24150, que dispone que:
“Al cesar el
control del orden interno por las Fuerzas Armadas o vencido el plazo del estado
de excepción, las autoridades civiles del territorio correspondiente reasumirán
de pleno derecho sus respectivas funciones y atribuciones”.
23. Sostiene la Defensoría del Pueblo que el artículo 2° de la Ley N.° 24150 es inconstitucional porque genera un “desplazamiento de las autoridades civiles en todos los campos de la actividad en que se desarrolla la defensa nacional a favor de los militares”, pese a que de diversos dispositivos de la Ley del Ministerio de Defensa, Ley N.° 27860, se desprende que “las Fuerzas Armadas se encuentran circunscritas a los campos militares de la Defensa Nacional, sin perjuicio de participar eventualmente en el desarrollo económico y social y en la defensa nacional, según el artículo 169° de la Constitución”.
24. El principio de
conservación de las normas y el indubio pro
legislatore democrático, demandan que este Colegiado verifique si entre las
interpretaciones posibles de un enunciado legal, existe al menos una que lo
salve de una declaración de invalidez, en cuyo caso la declaración de
inconstitucionalidad no recaerá sobre la disposición, sino sobre la norma
inferida de ella, esto es, sobre la interpretación reñida con la Constitución
[STC N.° 0010-2001-AI/TC]. Y es que la declaración de inconstitucionalidad, en
efecto, es la última ratio a la cual
debe apelar este Tribunal cuando no sea posible extraer de una disposición
legislativa un sentido interpretativo que se ajuste a la Constitución.
25. En suma, la
interpretación de la ley de conformidad con la Constitución es aquella “que
adecua, armoniza la ley a la Constitución (previamente interpretada, se
entiende), escogiendo aquella (o sea, la norma) que evita cualquier
contradicción entre ley y Constitución. El efecto de semejante interpretación
es, obviamente, la de conservar la validez de la ley que, de otra forma, habría
sido declarada inconstitucional” [Riccardo Guastini, “La
´costituzionalizzazione´ dell´ordinamento”, en Tecla Mazzarese (A cura di), Neocostituzionalismo e tutela (sovra)
nazionale dei diritti fondamentali, Giappichelli editore, Torino, 2002].
26. Por cierto, la
aplicación de esta técnica de interpretación tiene sus límites. Uno de ellos,
que se extiende a cualquier otro criterio de interpretación, es el texto
expreso de la disposición a interpretar. Sólo cabe realizar una interpretación
compatible con la Constitución cuando del enunciado lingüístico, esto es, de la
disposición de una fuente formal del derecho, resulte razonable inferir aquel
sentido interpretativo constitucionalmente admisible, y no al revés.
27. A fin de
persuadir a este Tribunal sobre la existencia de una interpretación del
artículo 2° de la Ley N.° 24150 conforme con la Constitución, el Congreso de la
República ha incidido particularmente sobre los alcances de la fracción de la
disposición en la que se prevé que: “En cada situación se sujetará a las
directivas y planes aprobados por el Presidente de la República” (subrayado
original). De manera que es el Presidente “(...) quien adopta las medidas
necesarias para la defensa de la República, la integridad del territorio y
soberanía del Estado (...)” en su condición de Jefe Supremo de las Fuerzas
Armadas.
28.
El
Tribunal Constitucional considera que si bien la fracción de dicha disposición
no puede entenderse desligada de su primera parte, la impugnación de
inconstitucionalidad se centra básicamente en torno a los alcances de la
competencia que se le brinda a las Fuerzas Armadas, bajo el pretexto de asumir
el control del orden interno bajo un régimen de excepción; es decir, si el
control del orden interno puede comprender “los diferentes campos de la
actividad en que se desarrolla la defensa nacional”.
3.1. De la defensa nacional
29. El Estado es la
estructura que concentra el poder político delegado por el pueblo soberano para
que cumpla con determinados fines en procura del bienestar general. Es por ello
que le corresponde elaborar políticas públicas con el objetivo de lograr el
desarrollo social, económico y cultural del país, así como garantizar la plena
vigencia de los derechos fundamentales. Entre ellas, una de las más importantes
es la concerniente a la seguridad, pues ésta constituye no sólo un presupuesto
para el desarrollo, sino también el escenario dentro del cual los derechos
fundamentales pueden ejercerse. Sin seguridad no hay desarrollo, ni ejercicio
pleno de los derechos y libertades fundamentales. Ambos (seguridad y
desarrollo), son necesarios para alcanzar el bienestar. De ahí que el artículo
163° de la Constitución establezca, como una de las tareas fundamentales del
Estado peruano, la de garantizar la seguridad de la Nación, a través de un
Sistema de Defensa Nacional.
30. De acuerdo
con el mencionado artículo 163° de
la Constitución, la Defensa
Nacional es
integral y
permanente; por tanto, involucra al conjunto de acciones y previsiones que
permiten la subsistencia y permanencia del Estado, incluyendo su integridad,
unidad y facultad de actuar con autonomía en lo interno, y libre de
subordinación en lo externo, posibilitando que el proceso de desarrollo se
realice en las mejores condiciones [Centro de Altos Estudios Militares, “Defensa
interna”, en Defensa Nacional, N.° 3,
Lima,, 1983, Pág. 10]. Es “integral” porque abarca diversos campos, como el
económico, político, social, cultural, militar, etc.; y “permanente”, debido a
que se trata de una actividad constante que se relaciona con sus sentidos
preventivo y represivo.
De lo expuesto,
se deduce la inexorable obligación del Estado de dotar de todos los recursos
que las Fuerzas Armadas requieran para asegurar y preservar la Defensa Nacional. Por ende, no es
injustificado exhortar a los poderes públicos para que adopten las
medidas legales de naturaleza económica, a efectos de que los institutos
armados pueden cumplir con la misión constitucionalmente encomendada.
31. Por los ámbitos
en los cuales se desarrolla la Defensa Nacional, en ella participan todos los
miembros de la Nación, entre ellos las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.
Sin embargo, esta participación de los profesionales de las armas no significa
que dicho sistema se circunscriba a las decisiones estatales relacionadas con
prácticas militares, de tipo castrense o policial. En efecto, si la defensa
nacional involucra un conjunto de medidas y previsiones que adopta el Estado
con el fin de garantizar la seguridad de la Nación en todos los ámbitos, es evidente entonces que el aspecto militar o
policial no puede entenderse sino como sólo una de esas áreas.
32. Como también
precisa el artículo 163° de la Constitución, la defensa nacional se desarrolla
“en los ámbitos interno y externo”. Mediante la “defensa interna” se promueve y
asegura el ambiente de normalidad y tranquilidad pública que se requiere para
el desarrollo de las actividades y esfuerzos concurrentes a la obtención del
bienestar general en un escenario de seguridad. Asimismo, supone la realización
de acciones preventivas y de respuesta que adopta el gobierno permanentemente
en todos los campos de la actividad nacional, para garantizar la seguridad
interna del Estado. Esa seguridad puede verse afectada por cualquier forma de
amenaza o agresión que tenga lugar dentro del territorio nacional, sea que
provengan del interior, exterior, de la acción del hombre o, incluso, de la
propia naturaleza. El fin de las actividades de defensa interna es garantizar
el desarrollo económico y social del país, impedir agresiones en el interior
del territorio, viabilizar el normal desarrollo de la vida y acción del Estado,
y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y libertades fundamentales.
3.2 Del mantenimiento del orden interno durante los estados de excepción
Análisis constitucional de los artículos 2° y 11° de
la Ley N.° 24150
33. El artículo 2° de la Ley impugnada establece que: “El control del orden interno que asumen las Fuerzas Armadas comprende los diferentes campos de la actividad en que se desarrolla la Defensa Nacional para hacer frente a las situaciones que motivan la declaratoria del estado de excepción. Cada situación se sujetará a las directivas y planes aprobados por el Presidente de la República” (cursivas nuestras).
34. Un primer sentido
interpretativo que podría brindársele a la fracción de la disposición resaltada
es que el legislador haya entendido que los conceptos de “control del orden
interno” y “defensa nacional” son semejantes o sinónimos, de modo que el
“control del orden interno” que se confía a las Fuerzas Armadas, como expresa
dicho artículo 2° de la Ley impugnada, necesariamente comprende los diferentes
campos de la actividad en que se desarrolla la Defensa Nacional.
35. En esta posible
construcción interpretativa habría que objetar, como se ha anticipado en la parte
de las consideraciones generales, que el concepto de “orden interno” es de
alcance más restringido que el de defensa nacional. Aquel forma parte o es uno
de los ámbitos de la defensa nacional, de manera que es su comprensión errada,
que ha culminado con extender competencias que en principio le son ajenas a las
Fuerzas Armadas, lo que, prima facie,
la haría inconstitucional.
36. No obstante, una
interpretación adecuada de dicho precepto tendría que considerar que sus
alcances no sólo deben referirse al estado de emergencia, sino, incluso, al estado
de sitio.
37.
Desde
esta perspectiva, si el Presidente de la República tiene, entre otras
atribuciones, las de velar por el orden interno y la seguridad exterior;
presidir el sistema de defensa nacional; organizar, distribuir y disponer el
empleo de las Fuerzas Armadas; y, particularmente, “adoptar las medidas
necesarias para la defensa de la República, de la integridad del territorio y
de la soberanía del Estado” (incisos 4, 14 y 15 del artículo 118° de la Constitución,
respectivamente), entonces cabría preguntar si declarado el “estado de sitio”
bajo la existencia de circunstancias especialmente graves para el Estado ¿tal
extensión de la competencia de las Fuerzas Armadas resultaría irrazonable?, ¿o
es que, en tales circunstancias, las Fuerzas Armadas sólo podrían realizar
labores propias del control del orden interno, como establece el inciso 1) del
artículo 137° de la Constitución?
38. Evidentemente, la
Constitución no se ha pronunciado sobre supuestos tan específicos; y, en
términos generales, este Tribunal Constitucional ha sostenido, en la STC N.°
0013-2002-AI/TC, que “(...) no es exacto que, cuando la Constitución no lo haya
previsto, el legislador ordinario se encuentre vedado de asignar una
competencia a un órgano constitucional o de relevancia constitucional”.
Dicho de otro
modo, siempre y en todos los casos en que termine siendo inconstitucional el
otorgamiento de una competencia no prevista directamente en la Constitución. Es
el caso, desde luego, de atribuciones que, no encontrándose expresamente
previstas en la Constitución, sin embargo, son inmanentes a la función (poderes
implícitos). Como sostuviera el Chief
Justice Jhon Marshall, en el Leanding
Case McColluch vs Maryland, a propósito del Poder Legislativo:
"Admitimos (...) que los poderes del gobierno son limitados y que sus
límites no han de ser sobrepasados. Pero creemos que una sana interpretación de
la Constitución debe permitir a la legislatura nacional esa facultad
discrecional, con respecto a los medios por los cuales los poderes que se le
confieren han de ponerse en ejecución, que permita a ese cuerpo cumplir los
altos deberes que se le han asignado, de la manera más beneficiosa para el
pueblo. Si el fin es legítimo, si está dentro del alcance de la Constitución,
todos los medios que sean apropiados, que se adapten claramente a ese fin, que
no estén prohibidos, pero que sean compatibles con la letra y el espíritu de la
Constitución, son constitucionales" (citado por Bernard Scwartz, Los poderes del gobierN.° I Poderes
federales y estatales, UNAM, México, 1966, Pág. 125)”.
39. Pues bien, si ese
fuere el caso, el problema constitucional que se derivaría del artículo 2° de
la Ley N.° 24150 ahora parece encontrarse conectado con la generalidad de lo
que allí se prevé. Es decir, de no haberse especificado bajo qué modalidad del
estado de excepción es posible que las Fuerzas Armadas asuman competencia en
los diferentes campos de la actividad en que se desarrolla la Defensa Nacional,
pues resulta claro que tal extensión de sus competencias no es
constitucionalmente admisible bajo un estado de emergencia. Y es que si bien
frente a un supuesto de guerra exterior o de invasión por parte de una potencia
extranjera (estado de sitio), facultades como las previstas en el artículo 2°
de la Ley pudieran resultar razonables y proporcionadas, es evidente que no se
arriba a igual conclusión si es que se analizan tales competencias a la luz de
los supuestos que ameritan la declaración de un estado de emergencia.
40. Con ello se
quiere decir que lo inconstitucional que pueda existir en dicho precepto no es
tanto lo que la disposición contiene, sino lo que ha omitido precisar [norma
implícita]; es decir, no haber previsto que durante un estado de sitio
la participación de las Fuerzas Armadas también puede desplegarse a otras
actividades en las que se desarrolla la “defensa nacional”. Y es que la
ausencia o carencia de mayor precisión legislativa sobre el particular,
pareciera proyectar la idea de que dispuesto que fuera por el Presidente de la
República que las Fuerzas Armadas asuman el control del orden interno, ésta
automáticamente comprendería aquellos campos de la Defensa Nacional, con
independencia de si se trata de un estado de emergencia o de sitio.
41. Por cierto, no es
el único sentido interpretativo que cabe inferir del artículo 2° de la Ley N.°
24150. Antes se ha dicho que los alcances
de la norma impugnada en modo alguno pueden entenderse en relación al
estado de emergencia, básicamente porque el legislador, al desarrollar el
inciso 1) del artículo 137° de la Constitución, habría analogado los conceptos
de “orden interno” y “defensa nacional”.
Pues bien, dentro
de la misma hipótesis de un estado de emergencia, el cuestionado dispositivo
podría ser objeto de una interpretación
reductora si se le comprendiese en el sentido de que cuando allí se prevé
que, bajo un estado de excepción, “El control del orden interno que asumen las
Fuerzas Armadas comprende los diferentes campos de la actividad en que se
desarrolla la Defensa Nacional.”, tal ámbito de competencia se refiere
únicamente a las actividades relacionadas con “(...) las situaciones que motivan la declaratoria del estado de excepción”
y con la finalidad de “hacer(les) frente” [subrayado nuestro], situaciones que,
por cierto, no son otras que las señaladas en el inciso 1) del artículo 137°
constitucional; esto es, que comprenden y están estrictamente circunscritas a
la “perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves
circunstancias que afecten la vida de la Nación”.
42. Según esta
interpretación, el artículo 2° de la Ley N.° 24150 no tendría por finalidad
realizar una asimilación de lo que es propio del (control del) orden interno
con lo que corresponde a cualquier ámbito en el que se desarrolla la defensa
nacional, sino, concretamente, expresar que el control del orden interno por
las Fuerzas Armadas sólo puede comprender los campos o situaciones que
originaron la declaratoria del estado de excepción, en este caso, la
perturbación del orden interno
43. En mérito de las
razones expuestas, el Tribunal Constitucional considera que el artículo 2° de
la Ley N.° 24150 no es inconstitucional si es que se la interpreta en los
sentidos expuestos en los fundamentos 39, 40, 41 y 42 de esta sentencia.
44. Por otro lado, se
ha impugnado el artículo 11° de la misma Ley, que establece que:
“Al cesar el
control del orden interno por las Fuerzas Armadas o vencido el plazo del estado
de excepción, las autoridades civiles del territorio correspondiente,
reasumirán de pleno derecho sus respectivas funciones y atribuciones”.
45. El Tribunal
Constitucional considera que los alcances del artículo 11° de la Ley N.° 24150
deben entenderse en el sentido expresado por la actora en su demanda. Y es que
cuando se indica que las autoridades civiles reasumirán sus funciones y
atribuciones una vez que concluya el régimen de excepción o que cese el control
del orden interno por las Fuerzas Armadas, con ello implícitamente se quiere
expresar que, entre tanto se mantenga dicha situación, y el Presidente así lo
hubiese dispuesto, las Fuerzas Armadas “desplazan” a las autoridades civiles en
el ejercicio de sus competencias.
No es posible
entender dicho artículo en el sentido formulado por el Congreso de la
República, es decir, que la asunción de competencias se realiza en un contexto
en el que las autoridades civiles han abandonado sus cargos, por lo que una vez
removida la situación de violencia, tales autoridades podrán reasumirlas. Y es
que si este último fuera el sentido en el que habría que comprender tal
dispositivo, la reasunción de funciones por parte de las autoridades civiles no
tendría por qué supeditarse a que cese
el control del orden interno o a que culmine
el plazo del estado de excepción, a los que se refiere el artículo 11° en
evaluación, como condición para que tales autoridades civiles reasuman sus
cargos y funciones. Y es que una vez removidos los obstáculos que impidieron
que las autoridades civiles pudieran ejercer sus funciones y atribuciones,
inmediatamente debería propiciarse que las pudieran reasumir, y no supeditar a
que éstas puedan nuevamente ejercerse sólo una vez que hayan cesado los
elementos ajenos al impedimento material del ejercicio de sus funciones.
Obviamente dicha
“atribución” carece de cualquier fundamento y no está respaldada en los
principios, valores y normas de la Constitución.
De modo que, no
pudiéndose expedir, en este extremo, una sentencia interpretativa reductora, el
Tribunal Constitucional considera que dicha disposición debe declararse
inconstitucional.
46. Se ha impugnado,
también, la constitucionalidad del artículo 4° de la Ley N.° 24150. Dicho
precepto establece que:
“El control del orden interno en las zonas de emergencia es asumido por un Comando Político Militar que está a cargo de un Oficial de Alto Rango designado por el Presidente de la República, a propuesta del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, quien desempeña las funciones inherentes al cargo que establece la presente ley en el ámbito de su jurisdicción, de acuerdo con las directivas y planes de emergencia aprobados por el Presidente de la República”.
47. Al respecto, el
artículo 169° de la Constitución de 1993 preceptúa que: “Las Fuerzas Armadas y la
Policía Nacional no son deliberantes”.
48. Esta norma garantista implica que estando las Fuerzas Armadas sometidas al poder constitucional, cualquier decisión que este último pueda adoptar no requiere la opinión, el pronunciamiento o aprobación de aquellas. Por cierto, ello no quiere decir que dichos institutos no puedan hacer llegar al Presidente de la República sus puntos de vista o sus opiniones sobre determinados problemas nacionales, cuando así se les requiera, pero dicho criterio institucional no obliga ni vincula al Presidente de la República o al Gobierno
49. Por otro lado, la subordinación de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional al poder constitucional pretende asegurar la sujeción de éstas a la Constitución y, por mandato de ella, a la jefatura suprema del Presidente de la República, con el fin de sustraer a los “profesionales de las armas” de las veleidades de la vida política nacional y evitar su politización institucional, es decir, permitir que ellas puedan servir objetivamente al cumplimiento de los fines que la Constitución les asigna, al margen de los intereses particulares de los gobiernos de turno o los suyos propios, sean estos corporativos o privados.
50. Desde un punto de vista constitucional, la subordinación al “poder constitucional” no es lo mismo que la subordinación al “poder civil”. Este último no existe desde una perspectiva estrictamente jurídico-constitucional, aun cuando tiene sustento desde un punto de vista sociológico.
El artículo 169°, in fine, de la Constitución es claro cuando señala que esa subordinación es respecto al “poder constitucional” que, en este contexto, quiere indicar sometimiento al “orden público constitucional” representado por la Constitución Política del Perú y el sistema material de valores que consagra.
51. Precisamente porque las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del Perú se encuentran sometidas a la Constitución, es que este Colegiado, en la STC N.° 2050-2002-AA/TC, ha precisado que de la remisión a las leyes y reglamentos para determinar la organización, funciones, especialidades, preparación, empleo y disciplina de los miembros de los institutos armados y policial, a los que se alude en el artículo 168° de la Constitución, no se puede inferir la consagración constitucional de una suerte de estatuto jurídico desvinculado de la Norma Suprema del Estado.
52. Por cierto, con esta subordinación al poder constitucional, y el establecimiento de una serie de garantías constitucionales, como la prohibición del ejercicio del derecho de petición en forma colectiva, la Norma Suprema asegura no sólo la objetividad y neutralidad con (y en) el cumplimiento de los fines constitucionalmente asignados, sino también la “apoliticidad” de los institutos castrenses y policiales.
53. Evidentemente, ese carácter no deliberante y la objetividad y neutralidad con el cumplimiento de los fines constitucionalmente asignados, impide que un militar o policía en situación de actividad pueda sumir cargos “políticos” –salvo el caso previsto en el artículo 124° de la Constitución– o, que institucionalmente, pueda adoptar decisiones de orden político.
54. En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera que, independientemente de las competencias que se puedan asignar al referido Comando, el epígrafe “político” con el que éste se adjetiva distorsiona irrazonablemente la labor que constitucionalmente se puede asignar a las Fuerzas Armadas durante un estado de excepción.
De ahí que, al considerarse la inconstitucionalidad del adjetivo “político” que se utiliza en el artículo 4° de la Ley impugnada, el precepto en mención subsistirá de la siguiente forma:
“El control del orden interno en las zonas de emergencia es asumido por un Comando Militar que está a cargo de un Oficial de Algo Rango, designado por el Presidente de la República, a propuesta del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, quien desempeña las funciones inherente al cargo que establece la presente ley en el ámbito de su jurisdicción, de acuerdo con las directivas y planes de emergencia aprobados por el Presidente de la República”.
3.4
El ámbito de
aplicación del artículo 5° Ley N.° 24150
55. La Ley N.° 24150,
aunque quizá no con la mejor técnica legislativa, constituye una de las fuentes
que desarrolla el régimen de excepción contemplado en la Constitución.
En efecto, ella
contiene las disposiciones que han de cumplirse durante la vigencia del estado de emergencia o del estado de sitio.
56.
De una
interpretación sistemática de la Ley N.° 24150 se infiere que las competencias
consignadas en el artículo 5° a favor del denominado Comando Político Militar,
en principio hacen referencia a las correspondientes durante el “estado de
emergencia”, además de titularizarlas una vez que se hubiera declarado el
“estado de sitio”.
57. Por tanto, cuando
se analice seguidamente la validez constitucional de los diversos incisos del
cuestionado artículo 5°, sin perjuicio de que se haga referencia a competencias
susceptibles de ser asumidas por el Comando Político Militar durante la
vigencia de un estado de sitio, debe entenderse que se trata de acciones que el
legislador objetivamente ha previsto que se asuman durante el estado de
emergencia.
3.5 La iniciativa de las acciones de
coordinación para asegurar la participación de los sectores público y privado
en la ejecución de planes y directivas aprobados por el Poder Ejecutivo
58. La Defensoría del
Pueblo cuestiona, asimismo, la constitucionalidad del inciso b) del artículo 5°
de la Ley N.° 24150, modificado por el Decreto Legislativo N.° 749, que
establece que:
“Son atribuciones
del Comando Político Militar:
(...)
b. Asumir la
iniciativa de las acciones de coordinación para asegurar la participación de
los sectores público y privado, ubicados en las zonas de emergencia, en la
ejecución de los planes y directivas aprobados por el Ejecutivo, a fin de
lograr la pacificación nacional y la erradicación de la delincuencia terrorista
y el narcotráfico.”
59.
En los
Fundamentos 56 y 57 de esta sentencia se ha indicado que las atribuciones
conferidas por el artículo 5° de la Ley al Comando Político Militar han de
entenderse como posibles de ejercerse tanto durante la declaración de un estado
de emergencia como en la de un estado de sitio.
60. En ese contexto,
uno de los cuestionamientos sobre la validez constitucional del inciso b) del
artículo 5° se centra en los alcances que durante un estado de emergencia
tendría la facultad de “Asumir la iniciativa de las acciones de coordinación
para asegurar la participación de los sectores público y privado, ubicados en
las zonas de Emergencia, en la ejecución de los planes y directivas aprobados
por el Ejecutivo, a fin de lograr la pacificación nacional y la erradicación de
la delincuencia terrorista y el narcotráfico” (subrayado nuestro).
61. Según la
demandante, en la facultad de “Asumir la
iniciativa de las acciones de coordinación” subyacería una suerte de imposición de los planes y directivas aprobados por
el Ejecutivo, tanto a los sectores público como privado. No obstante, este
Colegiado considera que la facultad de iniciativa de las acciones de
coordinación, debe interpretarse en el sentido de que el Comando Político
Militar cumplirá una función mediadora de persuasión entre lo que dispone el
Presidente, como medidas adecuadas para restablecer el orden interno en la zona
de declarada bajo estado de emergencia, y aquellos órganos y personas que
puedan cooperar con dicha tarea.
62. Asimismo, no
puede perderse de vista que, de conformidad con el artículo 163° de la
Constitución, in fine, “Toda persona,
natural o jurídica, está obligada a participar en la Defensa Nacional”,
concepto este último que involucra el orden interno, como antes se ha expuesto.
Empero, debe advertirse, por un lado, que dicha obligación no sólo se
circunscribe al caso de que se hubiese declarado un estado de excepción, pues
la Defensa Nacional es permanente e integral; y, de otro, que el sentido de
dicha cláusula no puede interpretarse como la de una disposición derogatoria de
las demás garantías que la Constitución reconoce tanto a los órganos
constitucionales autónomos, como a las personas, durante un estado de emergencia.
63. De modo que, al
encontrarse todos obligados a participar en la Defensa Nacional, bajo un estado
de normalidad o anormalidad constitucionales, la intervención estatal sobre
cualesquiera de los derechos fundamentales y, en su caso, sobre los órganos
constitucionales autónomos, no sólo ha de tener que encontrarse necesariamente
acorde con esas garantías, derechos y principios constitucionales que los
rigen, sino también sujetas a su
inexorable conformidad con el test de razonabilidad y proporcionalidad.
64. No obstante, el
mismo texto del inciso b) del artículo 5 de la Ley N.° 24150 puede ser
interpretado de una forma distinta a la antes enunciada. Es decir, que allí no
sólo se plantea que las Fuerzas Armadas asumirán la iniciativa de las acciones
de coordinación, sino que la asumen, precisamente, con el objeto de que
“aseguren” la participación de los sectores allí comprometidos, “ubicado en las
zonas de emergencia, en la ejecución de los planes y directivas aprobados por
el Ejecutivo (...)”.
65. El verbo “asegurar”
no sólo sugiere y evoca una simple coordinación, sino también “dejar firme y
seguro; establecer y fijar sólidamente”, y “poner en condiciones que
imposibiliten la huida o la defensa” [Real Academia Española].
Si bien, como
antes se ha dicho, el artículo 163° in
fine de la Constitución obliga a todos a participar en la Defensa Nacional,
de acuerdo a ley, esa responsabilidad no puede entenderse como una derogación
de los derechos, garantías y principios que informan las relaciones entre el
individuo y el Estado, ni tampoco de las garantías y principios de los órganos
constitucionalmente autónomos. Y es que el control del orden interno
corresponde principalmente a la Fuerza Pública, de modo que las obligaciones
que se generen a partir de los planes y estrategias elegidas por el Ejecutivo
para paliar los daños producto de la situación de conmoción, no pueden, bajo
ningún concepto, desconocer el principio general de libertad,
constitucionalizado en el ordinal a) del inciso 24) del artículo 2° de la Constitución.
66. De ahí que, con
independencia del contenido que pudieran tener esos “planes y directivas”
aprobados por el Ejecutivo, el Tribunal Constitucional estima que es
inconstitucional la frase “asegurar” que se emplea en el referido inciso b) del
artículo 5° de la Ley N.° 24150. Por tanto, al día siguiente de la publicación
de esta sentencia, el texto de la disposición subsistirá de la siguiente
manera:
“Son atribuciones
del Comando Político Militar:
(...)
b. Asumir la
iniciativa de las acciones de coordinación para la participación de los
sectores público y privado, ubicados en las zonas de Emergencia, en la
ejecución de los planes y directivas aprobados por el Ejecutivo, a fin de
lograr la pacificación nacional y la erradicación de la delincuencia terrorista
y el narcotráfico.”
3.6 La conducción de las acciones de desarrollo
de las zonas bajo su jurisdicción
67. Asimismo, se ha
demandado la inconstitucionalidad del inciso c) del artículo 5° de la Ley N.°
24150, modificado por el artículo 1° del Decreto Legislativo N.° 749, cuyo
texto es el siguiente:
“Son atribuciones
del Comando Político Militar:
(...)
c) Conduce las
acciones de desarrollo en las zonas bajo su jurisdicción. Para tal efecto, las
autoridades políticas, las de los organismos públicos, las de los gobiernos
regionales y locales, pondrán a disposición de éste, los recursos económicos,
financieros, bienes y servicios, personal y otros que sean necesarios para el
cumplimiento de su misión, orientados a lograr la erradicación de la
subversión terrorista y el narcotráfico, a fin de asegurar la pacificación
del país.”
68. La actora alega
que dicho precepto es inconstitucional porque afecta la autonomía de los
gobiernos locales y regionales, consagrada en los artículos 192° y 195° de la
Constitución, reformados por la Ley de Reforma Constitucional N.° 27860.
69. Al respecto, el
Tribunal Constitucional considera que la declaración de un estado de
emergencia, como medio para contrarrestar los efectos negativos de una
situación extraordinaria, que pone en peligro la integridad y estabilidad
estatal, no significa que, durante su vigencia, el poder militar pueda
subordinar al poder constitucional y, en particular, que asuma las atribuciones
y competencias que la Norma Suprema otorga a las autoridades civiles. Es decir,
no tiene como correlato la anulación de las potestades y autonomía de los
órganos constitucionales.
70.
En
primer lugar, porque tal disposición excede lo propio de la asunción de
facultades para controlar el orden interno, que dispone el inciso 1) del
artículo 137° de la Constitución. En efecto, cuando la Constitución autoriza,
excepcionalmente, que las Fuerzas Armadas puedan asumir el control del orden
interno, durante la vigencia de un estado de emergencia, no lo hace con el
propósito de que en las zonas declaradas como tales se establezca, por decirlo
así, una suerte de gobierno militar, en el que las autoridades civiles se
encuentren subordinadas a aquél. El control del orden interno se circunscribe a
la realización de las labores que normalmente corresponden a la Policía
Nacional del Perú, esto es, restablecer la seguridad ciudadana. Es decir, se
trata de una competencia materialmente limitada.
71. De modo que
cuando la Constitución autoriza a las Fuerzas Armadas para que asuman el
control del orden interno durante un estado de emergencia, no es la
competencia, en sí misma considerada, la que se modifica, sino el sujeto
encargado de ejecutarla. Si en un supuesto de normalidad constitucional es la
Policía Nacional la que “tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y
restablecer el orden interno [art. 166]; en uno de anormalidad constitucional,
esto es, bajo un estado de emergencia, tales tareas (y no otras) son las que
pueden confiarse a las Fuerzas Armadas, cuando así lo hubiese dispuesto el
Presidente de la República y, por lo mismo, excepcionalmente [art. 137°, inciso
2), in fine].
72. Por ello, el
Tribunal considera inconstitucional que se haya establecido, de manera general,
que las autoridades políticas, las de los organismos públicos, las de los
gobiernos regionales y locales, pongan a disposición de los Comandos Políticos
Militares los recursos económicos, financieros, bienes y servicios, personal y
otros que les sean necesarios para restablecer la paz.
73. En segundo lugar,
el Tribunal Constitucional considera
que el
inciso c) del artículo 5° de la Ley N.° 24150 violenta la autonomía de
los gobiernos locales y regionales, al obligarlos a poner a disposición del
Comando Político Militar sus recursos económicos, financieros, bienes y servicios,
personal, etc. Ello porque se les termina colocando en una situación de
subordinación y se les despoja de su potestad de autogobierno establecida en
los artículos 192° y 195° de la Constitución. En suma, porque se impide que
dichos gobiernos descentralizados puedan ejercer competencias y atribuciones
constitucionalmente conferidas [STC N.° 0013-2003-AI/TC].
74. Sin
embargo, se trata de una constatación de inconstitucionalidad de la norma bajo
análisis condicionada a su aplicación a un estado de emergencia, y no se
extiende al supuesto que se haya declarado un estado de sitio, en donde
se amerita que todas las fuerzas vivas
de la Nación unan esfuerzos y recursos para que sus Fuerzas Armadas repelan
cualquier tipo de invasión al territorio nacional o afronten de manera eficaz
una guerra externa, o cuando exista el peligro inminente de que se produzcan.
75. En los
Fundamentos 29 y 35 de la STC N.°
0010-2002-AI/TC, este Tribunal sostuvo que los criterios de justificación para
expedir las denominadas “sentencias interpretativas”, eran los de “evitar crear
vacíos y lagunas de resultados funestos para el ordenamiento jurídico”, “evitar
en lo posible la eliminación de disposiciones legales, para no propender a la
creación de vacíos normativos que puedan afectar negativamente a la sociedad,
con la consiguiente violación de la seguridad jurídica”, y porque de por medio
se encuentra el “principio de conservación de la ley”.
76. Al
respecto, el Tribunal Constitucional considera que la expulsión de dicha
disposición del ordenamiento jurídico, por su manifiesta inconstitucionalidad
si su aplicación se efectúa durante un estado de emergencia, no generará una
situación de vacío normativo; asimismo, tampoco producirá una norma implícita
por virtud de la cual se entienda que tal competencia no puede ejercerla el
Comando Político Militar durante la vigencia de un estado de sitio, dado que
dicha competencia se encuentra claramente comprendida dentro de los alcances
del artículo 8° de la misma Ley N.° 24150, que detalla las competencias del
oficial de las Fuerzas Armadas que asuma el Comando Político Militar durante un
estado de sitio [Cf. Fundamento N.° 64 y sgtes., supra].
77. Este
Tribunal considera, por las razones expuestas, que también debe declararse la
inconstitucionalidad del inciso c) del artículo 5° de la Ley N.° 24150.
3.7
La concertación de acciones con los diferentes sectores público y privado para
el cumplimiento de los planes de pacificación y desarrollo
78. La actora
manifiesta que es inconstitucional el inciso d) del artículo 5° de la Ley N.°
24150, modificado por el artículo 1° del Decreto Legislativo N.° 749, según el
cual:
“Son atribuciones del Comando Político Militar:
(...)
d. Concertar acciones con los diferentes sectores público y privado, para el cumplimiento de los planes de Pacificación y Desarrollo aprobados para las zonas bajo su jurisdicción”.
79. La demandante
aduce que dicha disposición es inconstitucional porque desplaza a las
autoridades locales o regionales de los asuntos que son de su competencia,
vulnerando de ese modo los artículos 192° y 195° de la Constitución. Asimismo,
sostiene que dicha disposición no puede entenderse en el sentido de que hace
referencia a los planes nacionales de competencia del Ejecutivo en las zonas
declaradas en emergencia, pues compromete las acciones de organismos
constitucionales autónomos y de los ciudadanos. Finalmente, alega que la
concertación de acciones para el desarrollo también excede el ámbito
competencial derivado de la responsabilidad del control del orden interno. Y
que si bien no se trata de negar la influencia que tiene el desarrollo local o
regional en la seguridad pública, se trata de materias distintas, que
determinan competencias diferenciadas.
80. Al respecto, en
el Fundamento 21 de la STC N.° 0013-2003-AI/TC, el Tribunal Constitucional ha
sostenido que entre los vicios que puede acarrear la declaración de
inconstitucionalidad de una ley o norma con rango de ley se encuentra la
transgresión de los límites de orden competencial establecidos por la
Constitución. Dicho límite se manifiesta de la siguiente manera:
(A). Objetivo, cuando la Constitución ha
establecido que una determinada fuente es apta, o no, para regular una materia
determinada. Esta modalidad de límite competencial, a su vez, puede ser de dos
clases, según la permisión o prohibición que constitucionalmente se imponga a
una fuente para regular una materia dada.
a) Positivo, “cuando la Constitución declara que determinada fuente formal es apta para regular una materia determinada. Así, por ejemplo, el artículo 106 de la Constitución precisa que la fuente denominada ‘ley orgánica’ es competente para regular solo la estructura y el funcionamiento de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional, esto es, ‘las entidades del Estado previstas en la Constitución’, así como todas las materias cuya regulación la Constitución ha reservado a tal fuente. De ahí que sería inconstitucional que una ley ordinaria pretenda regular materias reservadas a leyes orgánicas”.
b) Negativo, “cuando la Constitución establece que determinadas fuentes formales del derecho no son aptas para regular determinadas materias. Así, por ejemplo, el penúltimo párrafo del artículo 74° de la Constitución prohíbe a la fuente denominada decretos de urgencia regular materia tributaria”.
(B). Subjetivo, cuando la Constitución
establece que determinado órgano es competente para expedir una fuente
determinada o, en su caso, ejercer una competencia dada.
Desde este punto
de vista, por ejemplo, es constitucionalmente inválido que el Poder Ejecutivo
expida una “ley”, pues la Norma Suprema ha previsto que el único órgano
competente para expedirla es el Congreso de la República. Asimismo, sería
inconstitucional que una ley determinada otorgase una atribución o competencia
determinada a un órgano al que la Constitución no le confía la titularidad o el
ejercicio de esa competencia o atribución.
81. Por cierto, la
facultad de este Tribunal de declarar la inconstitucionalidad de una ley o una
fuente de su rango, por violación del límite especificado en el fundamento
anterior, no es una atribución que se hubiese arrogado contra constitutionem.
82. Como se sabe, el
inciso 4) del artículo 200° de la Constitución establece que la declaración de
inconstitucionalidad de una ley puede originarse en una violación a ella, ya
sea por la forma o por el fondo. Y si
bien allí no se alude a una transgresión de orden competencial, como fundamento
para declararse la inconstitucionalidad de una ley o norma con rango de ley,
inmediatamente ha de repararse que esta se encuentra comprendida dentro
de los vicios de forma o de fondo, según sea el caso. Así, por ejemplo, si una
materia sujeta a reserva de ley orgánica fuese aprobada por una simple ley
“ordinaria”, ésta podría ser declarada inconstitucional por adolecer de un
vicio de forma, es decir, por no haber sido aprobada siguiéndose el
procedimiento que la Constitución establece para la aprobación de las leyes
orgánicas (art. 106°). Y, del mismo modo, podría igualmente declararse su
inconstitucionalidad material, pues la ley hipotética en cuestión habría
regulado una materia para la cual no tenía constitucionalmente competencia.
83. Pues bien, en el análisis de validez que ahora toca efectuar sobre el inciso d) del artículo 5° de la Ley N.° 24150, precisamente uno de los motivos aducidos por la Defensoría del Pueblo para que se declare la inconstitucionalidad de dicha disposición es la existencia de un vicio de competencia.
84.
El
Tribunal Constitucional comparte parcialmente dicho criterio. Como ya se ha
expuesto precedentemente, habiéndose declarado un estado de emergencia, y
dispuesto por el Presidente de la República que las Fuerzas Armadas asuman el
control del orden interno, ello supone que las referidas instituciones
castrenses realicen tareas destinadas a prestar protección y ayuda a las
personas y a la comunidad, a saber: garantizar el cumplimiento de las leyes y
la seguridad del patrimonio publico y del privado; prevenir, investigar y
combatir la delincuencia, y, en suma, restablecer la seguridad ciudadana.
85. Por tanto, si
bien la tarea de “Concertar acciones con
los diferentes sectores público y privado, para el cumplimiento de los planes
de Pacificación y desarrollo aprobados para las zonas bajo su jurisdicción”,
no limita la autonomía de los gobiernos regionales y locales, ya que de dicha
disposición no se desprende que las acciones destinadas al cumplimiento de los
planes de pacificación y desarrollo interfieran o impidan el ejercicio de las
competencias autónomas que la Constitución les reserva, sí comporta que el
legislador ha otorgado a los institutos armados una competencia que la
Constitución, en un estado de emergencia, no admite.
86. En efecto, si concertar
significa pactar, ajustar, tratar, acordar una cuestión, entonces para que esta
acción se pueda efectivizar es preciso que existan dos o más partes; que cada
una de ellas exponga sus puntos de vista sobre un tema específico que se está
analizando; y que se tome una decisión basada en el consenso al que hayan
llegado luego de la discusión entre las partes.
87. Evidentemente, al
tratarse el Comando Político Militar de un ente de las Fuerzas Armadas, y no
tener la condición de deliberante, per se,
no puede asumir funciones que son propias, en todo caso, del Presidente de la
República
88. Si de actividades
de concertación se trata, con el objeto de que se cumplan los planes de
pacificación y desarrollo, estas deben ser efectuadas por quien tiene la
condición de Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas, y tiene competencias para
concertar y asumir decisiones de naturaleza estrictamente política.
89. En suma, a quien
corresponde asumir y decidir las acciones concretas sobre temas de pacificación
y desarrollo para zonas de emergencia es al Presidente de la República,
y no a las Fuerzas Armadas, a través de su Comando Político Militar.
90. De manera que
siendo, mutatis mutandis, aplicables
las consideraciones esgrimidas en torno al inciso c) del artículo 5° de la Ley
N.° 24150, el Tribunal Constitucional considera que debe declararse la
inconstitucionalidad del inciso d) del mismo artículo de la referida Ley N.°
24150.
3.8
La facultad de los Comandos Políticos Militares de solicitar a los organismos
competentes el cese, nombramiento o traslado de autoridades civiles
91. La actora también ha cuestionado la
inconstitucionalidad del inciso e) del artículo 5° de la Ley N.° 24150. Dicha
disposición establece que:
“Son atribuciones del Comando Político Militar:
(...)
e).- Solicitar a
los organismos competentes el cese, nombramiento o traslado de las autoridades
políticas y administrativas de su jurisdicción en caso de negligencia,
abandono, vacancia o impedimento para cumplir sus funciones”.
92.
A su
juicio, el mandato de no deliberancia de las Fuerzas Armadas veda
constitucionalmente dicha atribución, la cual, además, vulnera el segundo párrafo
del inciso 20) del artículo 2° de la Constitución, dado que “es inevitable
asumir cierta imperatividad en las solicitudes de una fuerza armada, más aún
cuando ésta está investida de facultades cuasi gubernativas” (sic).
93. En los
Fundamentos N.os 46 al 54 de esta sentencia, se ha expuesto el
sentido constitucional con el que debe entenderse el telos del artículo 169° de la Constitución de 1993, esto es, que
las Fuerzas Armadas no tienen carácter deliberante. Como allí se ha expuesto,
entre otras cosas, lo vedado constitucionalmente no es que las Fuerzas Armadas
opinen sobre temas que les atañen, sino que esa opinión institucional se
canalice conforme a cánones ajenos a una institución regida por los principios
de disciplina y jerarquía; o que se considere que su opinión institucional es
obligatoria o, en su caso, vinculante sobre los órganos a quienes les
corresponde constitucionalmente adoptar determinado tipo de decisiones.
94. De ahí que una de
las exigencias derivadas del carácter no deliberante de las Fuerzas Armadas sea
el que sus opiniones institucionales se emitan dentro de las instancias
jerárquicas que los comandan, y siempre que las autoridades competentes las
hubiesen requerido.
95. El inciso e) del
artículo 5° de la Ley impugnada no dispone que el Comando Político Militar
tenga como atribución evacuar los informes que correspondan, a solicitud del
Presidente de la República, respecto del abandono, vacancia o impedimento en
los que hayan incurrido determinadas autoridades políticas y administrativas.
Por el contrario, establece que, por sí mismos, pueden solicitar a los
organismos competentes el cese, nombramiento o traslado de dichas autoridades.
Esta facultad de “solicitar” a los organismos competentes, como expresa la
demandante, efectivamente constituye una modalidad institucional de ejercicio
del derecho de petición, en los términos prohibidos por el segundo
párrafo del inciso 20) del artículo 2° de la Constitución.
96. Asimismo, la
facultad de solicitar el “cese” o “traslado de autoridades”, “en caso de
negligencia” o “impedimento”, transgrede el mandato constitucional de no
deliberancia de las Fuerzas Armadas, puesto que supone que el Comando Político
Militar realice una valoración sobre la manera cómo se ejercita una atribución
o competencia que, en principio, no figura entre las labores propias del
control del orden interno. Igualmente es inconstitucional que el Comando
Político Militar pueda solicitar el “nombramiento” de una autoridad política o
administrativa, pues ello comporta la realización de un juicio de valor sobre
la idoneidad de un sujeto que, en principio, es ajeno a las Fuerzas Armadas,
para asumir determinadas funciones políticas y administrativas, que tampoco son
de su competencia.
97.
De la
misma manera, el Tribunal Constitucional considera que contraviene el artículo
169° de la Constitución la atribuición al Comando Político Militar de la
facultad de solicitar el cese de una autoridad administrativa o política por
abandono del cargo, o, en su caso, después de constatado aquello, el nombramiento
de uno nuevo, pues, igualmente, se trata de una competencia que no se encuentra
dentro de los alcances del control del orden interno. Asimismo, es inválido que
la disposición analizada haya previsto la facultad de solicitar el cese o, en
su caso, el nombramiento de una nueva autoridad política, por vacancia, puesto
que tratándose de autoridades cuyo acceso está sujeto a las reglas del
principio democrático, el modo de nombramiento y las formas de reemplazarlo no
forman parte de la tarea constitucionalmente asignada de controlar el orden
interno.
98. Evidentemente, el
Tribunal no desconoce que en muchas zonas del país, tras el azote criminal de
las bandas terroristas, muchas autoridades, políticas y administrativas, se
vieron obligadas a abandonar sus cargos. Y que la inexistencia de autoridades
impedía alcanzar la pacificación en la zona declarada en emergencia. En todo
caso lo que se objeta es la inconstitucionalidad del medio empleado por el
legislador, esto es, atribuirle al Comando Político Militar facultades que no
se condicen con su carácter no deliberante y con la prohibición de ejercer
institucionalmente el derecho de petición, pese a existir otros medios con los
cuales se puede alcanzar idéntico fin.
Por ello, el
Tribunal considere que deba declararse la inconstitucionalidad del inciso e)
del artículo 5° de la Ley N.° 24150.
3.9 La publicación
de las disposiciones políticas y administrativas aprobadas por el Poder
Ejecutivo
99. Igualmente, se ha cuestionado la constitucionalidad del inciso h) del artículo 5° de la Ley N.° 24150, que establece que:
“Son atribuciones del Comando Político Militar:
(...)
h.- Publicar las disposiciones político administrativas aprobadas por el Poder Ejecutivo para el desenvolvimiento de las actividades de la población, mediante bandos que son difundidos por los medios de comunicación social estatales y privados, avisos y carteles fijados en lugares públicos”.
100. Sobre el particular, este Colegiado estima que no es inconstitucional que mediante el inciso h) del artículo 5° de la Ley N.° 24150 se haya establecido que los Comandos Político Militares publiquen “las disposiciones político administrativas aprobadas por el Poder Ejecutivo para el desenvolvimiento de las actividades de la población, mediante bandos que son difundidos por los medios de comunicación social estatales y privados, avisos y carteles fijados en lugares públicos”.
101. La labor de publicación no es de suyo irrazonable o desproporcionada, si se tiene en cuenta que lo que se difunde son disposiciones aprobadas por el Ejecutivo, de modo que la atribución conferida al Comando Político Militar apenas si se traduce en la de ser un comisionado del Ejecutivo para que, en la zona declarada en emergencia, publique las susodichas disposiciones, con independencia de su publicación en el diario oficial, de aquellas disposiciones normativas que, para adquirir vigencia, lo requieran. Por decirlo así, en tal circunstancia, el Comando Político Militar actúa como un canal de comunicación entre el Gobierno y la población.
102. Asimismo, este Tribunal considera que tal medida es conforme y compatible con el contenido constitucionalmente protegido del derecho a ser informado en su dimensión colectiva. En efecto, un deber primordial del Estado es garantizar que las personas que se encuentran en las zonas declaradas en emergencia conozcan las medidas adoptadas por los órganos competentes destinadas a pacificar esa parte del territorio nacional. Y es que justamente durante estas situaciones especiales es cuando se expiden medidas extraordinarias, legislativas, administrativas, etc., que por su propio carácter no son predecibles para la población, precisamente porque quebrantan la situación de normalidad constitucional.
103. Es, pues, necesario que el Estado garantice que la población de las zonas en emergencia se mantenga informada de dichas medidas gubernamentales, ya sea a través de los medios de prensa escritos, televisivos, radiales, o de cualquier otro medio de comunicación.
§4. Las competencias de las Fuerzas Armadas
durante el estado de sitio
104. La actora considera que es inconstitucional el artículo 8° de la Ley N.° 24150. Dicho precepto establece que:
“En el estado de sitio, el oficial de las Fuerzas Armadas que asuma el Comando Político Militar adoptará, en el ámbito de su jurisdicción, las medidas siguientes: la ejecución de las actividades de movilización; la ejecución de las actividades de Defensa Civil; la seguridad territorial; y la acción de gobierno y control político administrativo. Todas ellas para asegurar el normal desarrollo de las actividades de la población y de apoyo de las operaciones militares”.
105.
Al respecto, este Tribunal estima que, dado que los supuestos fácticos
que ameritan que se declare la vigencia de un estado de sitio, son distintos y
más graves que los que corresponden a un estado de emergencia, es
constitucionalmente lícito que el legislador establezca una diferenciación en
el diseño de las competencias que se puedan otorgar a las Fuerzas Armadas, para
repelerlos y contrarrestarlos.
106.
Ahora bien, el que se trate de supuestos de guerra externa, guerra
civil, invasión, o peligro inminente de que se produzcan, no significa que la
Constitución quede sujeta a una suerte de vacatio
constitutionis. El Tribunal Constitucional estima que esa no es una
interpretación constitucionalmente adecuada del estado de sitio y, por
extensión, de las atribuciones que, en ese contexto, se confieran a las Fuerzas
Armadas.
107.
Así planteado el asunto, queda por absolver si, aun en un estado de
sitio, es posible que, en el ámbito de su jurisdicción, el oficial de las
Fuerzas Armadas que asuma el Comando Político Militar pueda adoptar medidas
relativas a la “acción de gobierno y control político administrativo”.
108.
A juicio del Tribunal Constitucional, la respuesta es negativa. Y es
que la adopción de medidas relativas a la acción de gobierno, aun en ese ámbito
de su jurisdicción (estado de sitio), es de competencia excluyente del Presidente
de la República, en su condición de Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas, o
de quien haga sus veces, si es que éste estuviera en la imposibilidad
material de asumirla.
109.
Ello
porque ni siquiera las graves circunstancias que justifican la declaración de
un estado de sitio son motivos legítimos para que se instaure lo que, en rigor,
constituiría un gobierno militar. Si el mantenimiento del Estado, el gobierno y
sus instituciones democráticas son los objetivos principales de las Fuerzas
Armadas cuando actúan defendiendo el territorio nacional, tales fines no pueden
propenderse justamente anulándolos. Por ello, no es constitucionalmente lícito
que el oficial de las Fuerzas Armadas que asuma el Comando Político Militar
adopte “acciones de gobierno y de control político administrativo”, por lo que
deberá declararse inconstitucional la frase entrecomillada, quedando
subsistente dicho artículo 8° de la siguiente forma:
“En el estado de sitio, el oficial de las
Fuerzas Armadas que asuma el Comando Político Militar adoptará, en el ámbito de
su jurisdicción, las medidas siguientes: la ejecución de las actividades de
movilización; la ejecución de las actividades de Defensa Civil; la seguridad
territorial. Todas ellas para asegurar el normal desarrollo de las actividades
de la población y de apoyo de las operaciones militares”.
§5. La justicia militar y los delitos de función
110. Se aduce también que es
inconstitucional el artículo 10° de la Ley N.° 24150. Dicho precepto establece
que:
“Los miembros de
las Fuerzas Armadas o Fuerzas Policiales, así como todos aquellos que estén
sujetos al Código de Justicia Militar que se encuentren prestando servicios en
las zonas declaradas en estado de excepción, quedan sujetos a la aplicación del
mencionado código. Las infracciones tipificadas en el Código de Justicia
Militar que cometan en el ejercicio de sus funciones son de competencia del
fuero privativo militar, salvo aquellas que no tengan vinculación con el
servicio”.
111. A efectos de pronunciarnos sobre
esta materia cabe efectuar algunas precisiones teóricas, las mismas que a
continuación se desarrollan.
112. Según el artículo 138° de la
Constitución, la potestad de administrar justicia emana del pueblo, y se ejerce
por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos. Entre los principios
que rigen la administración de justicia se encuentran, entre los que aquí
interesa resaltar, los denominados de unidad y exclusividad.
113.
El principio de unidad de la función jurisdiccional es, esencialmente,
una parte basilar de carácter organizativo, que se sustenta en la naturaleza
indivisible de la jurisdicción, como expresión de la soberanía. Según ésta, la
plena justiciabilidad de todas las situaciones jurídicamente relevantes han de
estar confiadas a un único cuerpo de jueces y magistrados, organizados por
instancias, e independientes entre sí, denominado “Poder Judicial”.
114.
Evidentemente, ello no quiere decir que en el seno del Poder Judicial
no se puedan establecer “secciones especializadas”, que se sustenten en razones
objetivas y razonables destinadas a optimizar la prestación de tutela
jurisdiccional, como pueden ser los criterios de materia, territorio, cuantía,
etc.
115.
En
suma, en su sentido orgánico, el principio de unidad garantiza la exigencia de
que los juzgados y tribunales formen un único cuerpo organizado, con un gobierno
común, organizados por instancias o niveles funcionales de actuación,
independientes entre sí.
116.
El principio de exclusividad, que en algunos ordenamientos jurídicos
forma parte del principio de unidad, es directamente tributario de la doctrina
de la separación de poderes, en virtud de la cual las diversas funciones
jurídicas del Estado deben estar distribuidas en órganos estatales disímiles y
diferenciados, siendo también distintos los funcionarios jurisdiccionales a
quienes se ha confiado su ejercicio.
En ese sentido,
el principio de exclusividad afecta,
de un lado, al status jurídico de los
magistrados y, por otro, al orden funcional del órgano de la jurisdicción
ordinaria.
117.
De acuerdo con el primero, los jueces que forman parte del Poder Judicial
están dedicados única y exclusivamente a ejercer la juris dictio, esto es, a ejercer funciones de naturaleza judicial,
de modo que el ejercicio de la función que se les confía a los jueces y
magistrados es incompatible con cualquier otra actividad pública y privada, con
la única excepción de la docencia universitaria, y siempre que ella se ejerza
fuera del horario de trabajo judicial, como precisa el artículo 146° de la
Norma Suprema.
118.
De acuerdo con el segundo, sólo el Poder Judicial ejerce la función jurisdiccional
del Estado, sin que algún otro poder público pueda avocarse el ejercicio de
dicha función. Así, es el Poder Judicial, en principio, el único de los órganos
estatales a quien se ha confiado la protección jurisdiccional de las
situaciones subjetivas y de los intereses y bienes jurídicamente relevantes, no
pudiéndose establecer ninguna jurisdicción independiente (artículo 139° inc.
1), o que otros órganos realicen el juzgamiento de materias confiadas a él ya
sea por comisión o por delegación, o por “órganos jurisdiccionales de excepción
o comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación”
[inc. 1) y 3), art. 139° de la Constitución].
5.2
El principio de exclusividad y las jurisdicciones especializadas
119. El principio de exclusividad de la función
jurisdiccional debe concordarse con el tratamiento constitucional que la Norma
Suprema, in toto, brinda al ejercicio
de la función jurisdiccional.
120. Desde este punto de vista, conviene
precisar que de conformidad con lo establecido en el segundo párrafo del inciso 1) del artículo 139° de la
Constitución, una de esas excepciones al principio de exclusividad y unidad,
está representada por la existencia de la denominada “jurisdicción militar”.
Asimismo, debe advertirse que los principios de unidad y exclusividad judicial
tampoco niegan la existencia de “jurisdicciones especializadas”, como las
confiadas al Tribunal Constitucional o al Jurado Nacional de Elecciones.
121. En suma, las excepciones previstas a los
principios de unidad y exclusividad, en el segundo párrafo del inciso 1) del
artículo 139° de la Constitución, no son las únicas constitucionalmente
admisibles. Al lado de la jurisdicción militar y arbitral, existen otras jurisdicciones especializadas, es decir
organismos de naturaleza jurisdiccional que administran un tipo de justicia
especializada, como la constitucional y la electoral.
122. Evidentemente, la existencia de
jurisdicciones especializadas no debe ni puede entenderse como sinónimo de lo
que propiamente constituye una “jurisdicción de excepción”. Con este último
concepto se alude a órganos ad hoc, creados
para realizar el juzgamiento de un determinado conjunto de conductas,
normalmente de naturaleza política, y que no pertenecen a la estructura del
Poder Judicial, por lo que se encuentran prohibidos por la Norma Suprema.
5.3
Los alcances funcionales de la jurisdicción ordinaria. Sus relaciones con las
jurisdicciones especializadas
123. Que la
Constitución admita la tesis de que existen algunas jurisdicciones especializadas
que comparten el ejercicio de la impartición de tutela judicial con el Poder
Judicial, no implica que los linderos entre ésta y aquéllas aparezcan como
difusas, y que, en consecuencia, se haya dejado librada a la decisión del
legislador la determinación del ámbito de actuación de cada una de ellas.
124. Al respecto, debe precisarse que el ámbito
de funcionamiento de los órganos que imparten justicia especializada se
encuentra determinado por estrictos criterios materiales, en tanto que en el
caso del Poder Judicial, este es competente para conocer de todas aquellas
controversias de índole jurídica que no sean susceptibles de ser conocidas y
resueltas por los órganos que ejercen jurisdicción especializada.
125. Desde esta perspectiva, entonces, el ámbito
de la jurisdicción ordinaria es de naturaleza global o totalizadora, mientras
que el que corresponde a las jurisdicciones especializadas, es de naturaleza
restringida, determinable a partir de la competencia que la Constitución les ha
asignado.
5.4
La jurisdicción
militar y los principios de unidad y exclusividad jurisdiccional
126. Como se ha sostenido, el inciso 1) del artículo 139° de la Constitución establece que la existencia de la jurisdicción militar constituye una excepción a los principios de unidad y exclusividad judicial. Con independencia de que en la STC N.° 0023-2003-AI/TC, aun pendiente de expedirse, tengamos que centrarnos en los alcances constitucionales de la norma legal que regula la configuración orgánica de la jurisdicción militar, es pertinente ahora analizar los límites constitucionales de la actuación funcional de la jurisdicción militar.
127. Como se sabe, la Constitución asigna a la
jurisdicción militar la tarea de juzgar a aquellos militares o policías que, en
el ejercicio de sus funciones, hayan cometido delitos de función. Dicha
determinación del ámbito competencial de la jurisdicción militar,
concretamente, está consignada en el artículo 173° de la Norma Suprema, a tenor
del cual:
“En caso de delito de función, los miembros de las Fuerzas Armadas y de
la Policía Nacional están sometidos al fuero respectivo y al Código de Justicia
Militar. Las disposiciones de este no son aplicables a los civiles, salvo
en el caso de los delitos de traición a la patria y de terrorismo que la ley
determina. La casación a que se refiere el artículo 141 sólo es aplicable
cuando se imponga la pena de muerte”.
5.5 El delito de función
128. La primera parte del artículo 173° de la
Constitución delimita materialmente el ámbito de actuación competencial de la jurisdicción
militar, al establecer que, en su seno, sólo han de ventilarse los delitos de
función en los que incurran los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional.
129.
Así, la Constitución excluye e impide que dicho ámbito de competencia se
determine por la mera condición de militar o policía.
La justicia
castrense no constituye un “fuero personal” conferido a los militares o
policías, dada su condición de miembros de dichos institutos, sino un “fuero
privativo” centrado en el conocimiento de las infracciones cometidas por estos
a los bienes jurídicos de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.
En ese orden de
ideas, no todo ilícito penal cometido por un militar o policía debe o puede ser
juzgado en el seno de la justicia militar, ya que si el ilícito es de
naturaleza común, su juzgamiento corresponderá al Poder Judicial, con
independencia de la condición de militar que pueda tener el sujeto activo.
130. Asimismo, constitucionalmente tampoco es
lícito que se determine tal competencia a partir de la sola referencia al
sujeto pasivo que resulta afectado por la conducta ilícita del sujeto activo,
es decir, que el agraviado sea un militar, policía, o la propia institución. La
Constitución proscribe, por ejemplo, que civiles que eventualmente puedan
ocasionar agravios sobre bienes jurídicos de las instituciones castrenses o de
la Policía Nacional, puedan ser sometidos a los tribunales militares. En ese
sentido, en la STC N.° 0010-2001-AI/TC, se estableció que los civiles no pueden
ser sometidos al fuero militar, así estos hayan cometido los delitos de
traición a la patria o terrorismo, pues de la interpretación de la segunda
parte del artículo 173° de la Norma Suprema sólo se desprende la posibilidad de
que en su juzgamiento se apliquen las disposiciones del Código de Justicia
Militar, siempre que la ley respectiva así lo determine, y, desde luego, que
tales reglas procesales sean compatibles con las derechos constitucionales de
orden procesal.
131. Finalmente, al haberse delimitado que
el ámbito competencial de la
jurisdicción militar es específicamente la comisión de un delito de función,
la Norma Suprema también ha prohibido que en esa determinación de la
competencia un elemento decisivo pueda estar constituido por el lugar en que se
cometa el delito. Por ende, “(...) No basta que el delito se cometa en acto de
servicio, o con ocasión de él, o en lugar militar: es menester que afecte por
su índole a las fuerzas armadas como tales (...)” [Germán Bidart Campos, “El
status constitucional de las Fuerzas Armadas en Argentina”, en José Palomino
Manchego y José Carlos Remotti, Jurisdicción
militar y Constitución en Iberoamérica, Editorial Grigley, Lima 1997].
132. El delito de función se define como “aquella
acción tipificada expresamente en la Ley de la materia, y que es realizada por un militar o policía
en acto de servicio o con ocasión de él, y respecto de sus funciones
profesionales”.
133. Tal acto, sea por acción u omisión, debe
afectar necesariamente un bien jurídico “privativo” de la institución a la que
pertenece el imputado; es decir, que la naturaleza del delito de función no
depende de las circunstancias de hecho, sino del carácter de interés institucionalmente vital, que se ve afectado
mediante un acto perpetrado por un
efectivo militar o policial en actividad.
134. Dicho bien tiene la singularidad de
ser sustancialmente significativo para la existencia, operatividad y
cumplimiento de los fines institucionales. La tutela anteriormente señalada
debe encontrarse expresamente declarada
en la ley.
Entre las características
básicas de los delitos de función se encuentran las siguientes:
A). En primer lugar, se
trata de afectaciones sobre bienes jurídicos de las Fuerzas Armadas o de la
Policía Nacional tutelados por el ordenamiento legal, y que se relacionan con
el cumplimiento de los fines constitucionales y legales que se les encargan. Se
trata de una infracción a un bien jurídico propio, particular y relevante para
la existencia organización, operatividad
y cumplimiento de los fines de las instituciones castrenses.
Para ello es preciso que la conducta considerada como antijurídica se encuentre prevista en el Código de Justicia Militar. Ahora bien, no es la mera formalidad de su recepción en dicho texto lo que hace que la conducta antijurídica constituya verdaderamente un delito de función. Para que efectivamente pueda considerarse un ilícito como de “función” o “militar”, es preciso que:
i. Un militar o policía haya infringido un deber que le corresponda en cuanto tal; es decir, que se trate de la infracción de una obligación funcional, por la cual el efectivo estaba constreñido a mantener, o a realizar, o no realizar, un comportamiento a favor de la satisfacción de un interés considerado institucionalmente como valioso por la ley; además, la forma y modo de su comisión debe ser incompatible con los principios y valores consagrados en el texto fundamental de la República (deber militar).
Por ende, no se configura como infracción al deber militar o policial la negativa al cumplimiento de órdenes destinadas a afectar el orden constitucional o los derechos fundamentales de la persona.
ii. Con la infracción del deber militar, el autor haya lesionado un bien jurídico militar que comprometa las funciones constitucionales y legalmente asignadas a las Fuerzas Armadas y a la Policía Nacional.
iii. La infracción revista cierta gravedad y justifique el empleo de una conminación y una sanción penal.
B). En segundo lugar, el
sujeto activo del ilícito penal-militar debe ser un militar o efectivo policial
en situación de actividad, o el ilícito debe ser cometido por ese efectivo
cuando se encontraba en situación de actividad. Evidentemente, están excluidos
del ámbito de la jurisdicción militar aquellos que se encuentran en situación
de retiro, si es que el propósito es someterlos a un proceso penal-militar por
hechos acaecidos con posterioridad a tal hecho.
C). En tercer lugar que,
cometido el ilícito penal que afecta un
bien jurídico protegido por las instituciones castrenses o policiales, este lo
haya sido en acto del servicio; es decir, con ocasión de él.
5.6 El control de validez del artículo 10° de la
Ley N.° 24150
135. Como se ha expuesto, la
actora afirma que el artículo 10° de la Ley N.° 24150 es incompatible con el
artículo 173° de la Constitución, dado que mediante dicha disposición se habría
establecido la competencia de la jurisdicción militar en función del lugar de
la comisión del delito y por la calidad del agente que lo comete. A su juicio,
la asignación de tal competencia en función del lugar donde se cometa el
delito, se desprendería de la primera parte del impugnado artículo, según el
cual:
“Los miembros de
las Fuerzas Armadas o Fuerzas Policiales, así como todos aquellos que estén
sujetos al Código de Justicia Militar que se encuentren prestando servicios
en las zonas declaradas en estado de excepción, quedan sujetos a la
aplicación del mencionado código (subrayado nuestro).
136. El Tribunal Constitucional considera que
sobre dicha fracción dispositiva es posible inferir, cuando menos, dos sentidos
interpretativos. A saber:
a. En primer lugar,
si es que se hace abstracción de la frase subrayada en la disposición [en la
forma como se ha efectuado en el fundamento anterior], una primera norma o
sentido interpretativo sería el siguiente: “quienes tienen la condición de
miembros de las Fuerzas Armadas o Fuerzas Policiales están sujetos a la
aplicación del Código de Justicia Militar”.
b. En segundo lugar,
también están sujetos a la aplicación del Código de Justicia Militar y, por
tanto, al fuero privativo, los miembros de las Fuerzas Armadas o Policiales
“que se encuentren prestando servicios en las zonas declaradas en estado de
excepción”.
137. En ambos casos, el Tribunal Constitucional
considera que se trata de sentidos interpretativos manifiestamente
inconstitucionales. El primero, porque condiciona la aplicación del Código de
Justicia Militar y, por tanto, habilita la competencia del fuero privativo, por
el simple hecho de tener la condición de miembro de las Fuerzas Armadas o las
Fuerzas Policiales [ratione personae].
El segundo porque, además de la calidad del agente, condiciona la aplicación
del Código de Justicia Militar y, por tanto, habilita la competencia del fuero
privativo en atención al lugar en que se cometa el delito (ratione loci); esto es, por establecer que un miembro de las
Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional estará sometido al fuero militar y le
será aplicable el referido Código, si es que se encuentra prestando servicios
en las zonas declaradas en estado de excepción.
138. De manera que, como se ha expuesto, al ser ambos criterios incompatibles con el
artículo 173° de la Constitución, debe declararse la inconstitucionalidad de
esta fracción de la disposición impugnada.
139. En cambio, no se encuentra en la misma
situación la segunda parte de la misma disposición, la cual establece que:
“(...) Las infracciones tipificadas en el Código de Justicia Militar que [se]
cometan en el ejercicio de sus funciones son de competencia del fuero privativo
militar, salvo aquellas que no tengan vinculación con el servicio”, ya que, con
independencia de que este Tribunal tenga pendiente de resolver la acción de
inconstitucionalidad interpuesta contra el Código de Justicia Militar, prima
facie no considera que sea inconstitucional que se establezca, de modo
general, que será de competencia del fuero privativo militar el juzgamiento y
la sanción por las infracciones que se encuentren previstas en dicho Código,
salvo aquellas que no tengan vinculación con el servicio. Y es que, tratándose
de un cuerpo normativo en el que, en principio, deben tipificarse las conductas
antijurídicas que afectan bienes jurídicos castrenses o policiales,
evidentemente su juzgamiento, y eventual sanción, es competencia de la
jurisdicción militar.
Por estos
fundamentos, y con la autoridad que la Constitución Política del Perú le
confiere, este Tribunal Constitucional
HA
RESUELTO
1. Declarar FUNDADA, en parte, la demanda; en
consecuencia:
a) Inconstitucionales
los incisos c), d) y e) del artículo
5°, modificados por el Decreto Legislativo N.° 749, y el artículo 11° de la Ley
N.° 24150.
b) Inconstitucional
la frase “político” del artículo 4° de la Ley N.° 24150; de modo que dicho
artículo 4° se mantendrá con el siguiente texto:
“El control del
orden interno en las zonas de emergencia es asumido por un Comando Militar que
está a cargo de un Oficial de Alto Rango designado por el Presidente de la
República, a propuesta del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, quien
desempeña las funciones inherentes al cargo que establece la presente ley en el
ámbito de su jurisdicción, de acuerdo con las directivas y planes de emergencia
aprobados por el Presidente de la República”.
c) Inconstitucional
la frase “asegurar” del inciso b) del artículo 5° de la Ley N.° 24150,
modificado por el Decreto Legislativo N.° 749, subistiendo dicho inciso de la
siguiente manera:
“b. Asumir la
iniciativa de las acciones de coordinación para la participación de los
sectores público y privado, ubicados en las zonas de emergencia, en la
ejecución de los planes y directivas aprobados por el Ejecutivo, a fin de
lograr la Pacificación Nacional y la erradicación de la delincuencia terrorista
y el narcotráfico”.
d) Inconstitucional
la frase “(...) y la acción de gobierno y control político administrativo” del artículo 8° de la Ley
N.° 24150, el cual se mantiene con el siguiente enunciado lingüístico:
“Art. 8. En el
estado de sitio, el oficial de las Fuerzas Armadas que suma el Comando Político
Militar adoptará, en el ámbito de su jurisdicción, las medidas siguientes: la
ejecución de las actividades de movilización; la ejecución de las actividades
de Defensa Civil; la seguridad territorial. Todas ellas para asegurar el normal
desarrollo de las actividades de la población y de apoyo de las operaciones
militares”.
e) Inconstitucional
el párrafo “Los miembros de las Fuerzas Armadas o Fuerzas Policiales, así como
todos aquellos que estén sujetos al Código de Justicia Militar que se
encuentran prestando servicios en las zonas declaradas en estado de excepción,
quedan sujetos a la aplicación del mencionado Código” del artículo 10° de la
referida Ley N.° 24150. En consecuencia, dicho artículo 10° subsiste con el
siguiente texto:
“Art. 10. Las
infracciones tipificadas en el Código de Justicia Militar que cometan en el
ejercicio de sus funciones son de competencia del fuero privativo militar,
salvo aquellas que no tengan vinculación con el servicio”.
2. Declarar INFUNDADA la demanda en lo demás que
contiene, disponiendo que el artículo 2° de la Ley N.° 24150 se interprete
conforme a los Fundamentos N.os 41 y 42 de esta sentencia.
3. EXHORTAR a los poderes públicos para
que dicten las disposiciones legales de naturaleza económica a favor de las
Fuerzas Armadas, teniendo en cuenta lo expuesto en el Fundamento 30 de este sentencia,
en aras de asegurar el cabal cumplimiento de lo establecido en los artículos
137° y 163° de la Constitución.
Dispone la notificación a
las partes, la publicación de esta sentencia en el diario oficial El Peruano y de su parte resolutiva en
otro diario de circulación nacional; y el archivamiento del proceso.
SS.
ALVA
ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
REVOREDO
MARSANO
GONZALES
OJEDA
GARCÍA TOMA