Exp. N.º
004-2002-AI/TC
Colegio de Abogados de
Ica, Defensoría del Pueblo (Acumulados)
En Lima, a los 29 días del mes de enero de 2004, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Presidente; Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento singular, adjunto, del magistrado Aguirre Roca
Demandas de inconstitucionalidad interpuestas por el Colegio de Abogados de Ica y la Defensoría del Pueblo contra el Decreto de Urgencia N.° 055-2001, y demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Abogados de Ica contra la Ley N.° 27684.
El Colegio de Abogados de
Ica, con fecha 8 de noviembre de 2001, interpone demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2°, 3° y 5° del Decreto de
Urgencia N.° 055-2001, norma que estableció el procedimiento para el pago de
sumas de dinero ordenadas por mandato judicial en los procesos seguidos contra
el Estado. Sostiene el demandante que tales dispositivos impiden al acreedor
ejecutar al Estado, situación que también vulnera el principio de igualdad,
dado que esta situación no se presenta cuando el Estado no es parte en los
procesos. Agrega que la norma impugnada vulnera el principio de independencia
de la función jurisdiccional, porque la Constitución no le ha dado al Poder
Ejecutivo, la facultad de crear procedimientos posteriores a las sentencias; y
que el artículo 5° del texto impugnado viola el principio de irretroactividad
de la ley, al establecer que el Decreto de Urgencia N.° 055-2001 es aplicable
–inclusive– a los procesos que se encuentren en etapa de ejecución de
sentencia.
Por su parte, con fecha 12 de noviembre de 2001, el Defensor del Pueblo (e) interpone demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto de Urgencia N.° 055-2001, alegando que dicha norma atenta contra los derechos de igualdad ante la ley y de tutela judicial efectiva, al otorgar un privilegio irrazonable al Estado cuando este es emplazado judicialmente. Entiende que al persistirse en tratamientos excepcionales favorables a las entidades públicas, se convierte en ilusorio el derecho de los justiciables a una tutela judicial efectiva. Agrega que si bien el citado Decreto pretende establecer un procedimiento para hacer efectivo el cumplimiento de las sentencias judiciales emitidas contra el Estado, consagra reglas que podrían mantener una situación de desigualdad procesal cuando el Estado sea el obligado a acatar una sentencia.
1. Las partes solicitaron a este Tribunal un plazo prudencial para la expedición de esta sentencia, con miras a obtener una solución conciliatoria, la cual, transcurrido dicho lapso, no se ha producido. El Tribunal se aboca entonces a sentenciar las causas acumuladas.
§1. Disposición que
restablece la vigencia de diversas disposiciones legales
“Retírase el inciso 8) de la
Primera Disposición Derogatoria de la Ley N.° 27584 y, en consecuencia,
declárase la plena vigencia de la Ley N.º 26756, con excepción de la
Disposición Transitoria Única, declarada inconstitucional mediante sentencia del
Tribunal Constitucional del 15 de marzo del año 2001; del Decreto de Urgencia
N.º 019-2001 y del Decreto de Urgencia N.º 055-2001, con excepción de sus
artículos 2, 3 y 5 que quedan derogados”.
A su vez, el inciso 8) de la
Primera Disposición Derogatoria de la Ley N.º 27584, retirado de las
disposiciones derogatorias de la Ley N.º 27584, establecía:
“A
partir de la vigencia de la presente Ley, quedan derogados:
(...)
8) La Ley N.º 26756, el
Decreto de Urgencia N.º 019-2001 y los artículos 2, 3 y 6 del Decreto de
Urgencia N.º 055-2001”.
De esta manera, se ha
restablecido la vigencia de los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley N.º 26756, de
los artículos 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto de Urgencia N.º 019-2001, y de los
artículos 1º, 4º y 6º del Decreto de Urgencia N.º 055-2001.
§2.
Derogación de diversos artículos del Decreto de Urgencia N.º 055-2001 y
sustracción de la materia
§3.
Determinación del petitorio
4.
De
las disposiciones que se encuentran vigentes del Decreto de Urgencia N.°
055-2001 (artículos 1°, 4° y 6°), las demandas interpuestas por el Colegio de
Abogados de Ica y la Defensoría del Pueblo sólo han impugnado el artículo 1°,
el cual establece que los recursos públicos no pueden ser destinados a fines
distintos de los que establece la ley.
5.
La
segunda demanda interpuesta por el Colegio de Abogados de Ica impugna el
artículo 1° de la Ley N.° 27684, que modifica diversos numerales del artículo
42° de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo.
En dicha demanda, también se
impugna el artículo 2° de la Ley N.° 27684, pues se considera que al
restablecer la vigencia de la Ley N.° 26756 (con excepción de su Disposición
Transitoria Única), del Decreto de Urgencia N.° 019-2001, y del Decreto de
Urgencia N.° 055-2001 (con excepción de sus artículos 2°, 3° y 5°), se
restituye al Estado el privilegio de declarar inembargables los bienes que
administra a título privado, y la prerrogativa de cumplir las sentencias que le
ordenan el pago de adeudos, en la forma y el plazo que estime convenientes.
De esta forma, también han
sido impugnados:
a)
La
declaración de que sólo son embargables los bienes del Estado que se incluyan
en la ley que se expida más adelante (artículo 2º de la Ley N.º 26756);
b)
La
declaración de que los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado
en el Sistema Financiero Nacional constituyen bienes inembargables (artículo 1º
del Decreto de Urgencia N.º 019-2001).
c)
La
declaración de que los procesos judiciales en trámite deberán adecuarse a las disposiciones del Decreto de
Urgencia N.º 019-2001 (artículo 3º del Decreto de Urgencia N.º 019-2001).
§4. El derecho
a la ejecución de las resoluciones judiciales como manifestación del derecho a
la tutela jurisdiccional efectiva
6.
Evidentemente,
cuando el legislador establece que mediante una ley se determinará cuáles son
los bienes del Estado que pueden ser afectados por mandato judicial para el
cumplimiento de sus obligaciones derivadas de un proceso judicial; y, al mismo
tiempo, señala que entre tanto se dicte dicha ley, los depósitos de dinero se
consideran inembargables, por lo que los procesos judiciales que se encuentran
en trámite deberán adecuarse a las disposiciones que ya se encuentran en
vigencia, está limitando el derecho de la parte vencedora en un juicio de poder
ejecutar lo resuelto en un fallo que tiene la calidad de cosa juzgada.
7.
El
problema, a juicio del Tribunal Constitucional, es determinar si con tal
limitación se persigue satisfacer un bien del mismo rango que el derecho
afectado. Y si así fuera, evaluar si dicha restricción afecta o no lo
garantizado constitucionalmente por tal derecho.
8.
El
derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales que han pasado en
autoridad de cosa juzgada, es una manifestación del derecho a la tutela
jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artículo 139º de la
Constitución. También se encuentra aludido en el segundo párrafo del inciso 2)
del mismo artículo 139º, cuando se menciona que “ninguna autoridad puede (...)
dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada (...)
ni retardar su ejecución”.
9.
El
derecho a la tutela jurisdiccional es un atributo subjetivo que comprende una
serie de derechos, entre los que destacan el acceso a la justicia, es decir, el
derecho de cualquier persona de promover la actividad jurisdiccional del
Estado, sin que se le obstruya, impida o disuada irrazonablemente; y, como
quedó dicho, el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales.
A diferencia
de lo que sucede en otras constituciones, la nuestra no alude al derecho a la
tutela jurisdiccional “efectiva”. Sin embargo, en modo alguno puede concebirse
que nuestra Carta Fundamental tan sólo garantice un proceso “intrínsecamente
correcto y leal, justo sobre el plano de las modalidades de su tránsito, sino
también (...) capaz de consentir los resultados alcanzados, con rapidez y
efectividad” [STC Exp. N°.
010-2002-AI/TC].
10. Precisamente, la necesidad de entender que el derecho a la tutela jurisdiccional comprende necesariamente su efectividad, se desprende tanto del artículo 8º de la Declaración Universal de Derechos Humanos como del artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos. De acuerdo con el primero, “Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por la ley”. Conforme al segundo, “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo, rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención (...)”.
Como el Tribunal Constitucional ha recordado, tal derecho al recurso sencillo, rápido y efectivo esencialmente está referido a los procesos constitucionales de la libertad. Sin embargo, de ello no debe inferirse que tales exigencias (sencillez, brevedad y efectividad) se prediquen sólo en esta clase de procesos. Dado que en ambos instrumentos internacionales se hace referencia a los derechos reconocidos en la “ley”, tales características deben considerarse extensivas también a los denominados procesos judiciales ordinarios.
11. El derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales no es sino una concreción específica de la exigencia de efectividad que garantiza el derecho a la tutela jurisdiccional, y que no se agota allí, ya que, por su propio carácter, tiene una vis expansiva que se refleja en otros derechos constitucionales de orden procesal (v. gr. derecho a un proceso que dure un plazo razonable, etc).
El derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales garantiza que lo decidido en una sentencia se cumpla, y que la parte que obtuvo un pronunciamiento de tutela, a través de la sentencia favorable, sea repuesta en su derecho y compensada, si hubiere lugar a ello, por el daño sufrido.
Como lo ha sostenido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el arret “Hornsby c/ Grecia”, sentencia del 13 de marzo de 1997, el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales forma parte de las garantías judiciales, pues “sería ilusorio” que “el ordenamiento jurídico interno de un Estado contratante permitiese que una decisión judicial, definitiva y vinculante, quedase inoperante, causando daño a una de sus partes (...)”.
12.
El
contenido constitucionalmente protegido de este derecho impone especiales
exigencias a los sujetos pasivos del derecho, es decir, a los que se encuentran
en principio vinculados y, en particular, a quienes participaron en calidad de
partes en el proceso y, desde luego, al propio juez. Pero también lo está el
Presidente de la República, a quien, en su condición de titular del Poder
Ejecutivo, conforme establece el inciso 9) del artículo 118° de la
Constitución, le corresponde “Cumplir y hacer cumplir las sentencias y
resoluciones de los órganos jurisdiccionales”.
Respecto de los jueces, el
glosado derecho exige un particular tipo de actuación. Y es que si el derecho a
la ejecución de las resoluciones judiciales garantiza que lo decidido en una sentencia
o en una resolución judicial sea cumplido, es claro que quienes las
dictan, o quienes resulten responsables
de ejecutarlas, tienen la obligación de adoptar, según las normas y
procedimientos aplicables -y con independencia de que la resolución a ejecutar
haya de ser cumplida por un ente público o no- las medidas necesarias y
oportunas para su estricto cumplimiento.
13.
A
juicio del Tribunal Constitucional, tras el reconocimiento del derecho a la
ejecución de las sentencias no sólo está el derecho subjetivo del vencedor en
juicio, sino también una cuestión de capital importancia para la efectividad
del “Estado democrático de derecho” que proclama la Constitución.
En efecto, tras los
artículos 38º, 45º, 51º, 102,º inciso 2, 118º, inciso 1, y 138º de la
Constitución, existe un mandato de sujeción de los ciudadanos y órganos
públicos a la Constitución y a todo el ordenamiento jurídico. Dicha sujeción al ordenamiento jurídico,
cuando se produce un conflicto, ordinariamente se procesa a través del Poder Judicial,
en tanto que tercero imparcial. De ahí que cuando un tribunal de justicia emite
una resolución, y ésta adquiere la condición de firme, con su cumplimiento no
sólo se resuelve un conflicto y se restablece la paz social, sino, además, en
la garantía de su cumplimiento, se pone a prueba la sujeción de los ciudadanos
y de los poderes públicos al ordenamiento jurídico.
El Estado democrático de
derecho está, pues, sujeto a un plebiscito de todos los días. Y es difícil que
pueda hablarse de la existencia de un Estado de derecho cuando las sentencias y
las resoluciones judiciales firmes no se cumplen. Como afirma el Tribunal
Constitucional español, “Cuando este deber de cumplimiento y colaboración –que
constituye una obligación en cada caso concreto en que se actualiza- se
incumple por los poderes públicos, ello constituye un grave atentado al Estado
de Derecho, y por ello el sistema jurídico ha de estar organizado de tal forma
que dicho incumplimiento –si se produjera- no pueda impedir en ningún caso la efectividad
de las sentencias y resoluciones judiciales firmes” (STC 67/1984).
14.
Por
ello, en línea de principio, el Tribunal considera que cuando el obligado –sea
un particular o el Estado- no cumple lo ordenado por la sentencia o la
resolución judicial firme, el derecho a la efectividad de las resoluciones
judiciales autoriza al afectado con el incumplimiento a pedir del órgano
jurisdiccional competente la adopción de
las medidas y providencias necesarias para que se ejecute lo dispuesto.
15.
No
obstante, cabe recordar que, como sucede con todos los derechos fundamentales,
el de efectividad de las resoluciones judiciales tampoco es un derecho
absoluto, es decir, que esté exento de condiciones, límites o restricciones en
su ejercicio. Al margen de los requisitos y la presencia de una serie de
circunstancias generales que la ley pueda prever, como puede ser que la
ejecución deba llevarla adelante el órgano jurisdiccional competente; que se
trate de una resolución firme; que la ejecución se realice respetando el
contenido del fallo, etc., el Tribunal Constitucional considera legítimo que,
tomando en cuenta al sujeto procesal vencido en juicio y, en concreto, cuando
ese vencido en juicio sea el Estado, el legislador pueda establecer ciertos
límites o restricciones al derecho a la efectividad de las resoluciones
judiciales firmes, en la medida en que éstas tengan una justificación
constitucional.
16.
Uno
de esos límites, derivado directamente de la Norma Suprema, lo constituye el
mandato constitucional de que ciertos bienes del Estado, como los de dominio
público, no pueden ser afectados, voluntaria o forzosamente. Ese fue el
criterio implícitamente señalado por este Tribunal Constitucional en su
sentencia recaída en el Exp. N.º 006-1996-AI/TC, en la que se dejó entrever
que, de conformidad con el artículo 73º de la Constitución, tales resoluciones
judiciales o las que se emitan para ejecutarlas, no pueden recaer sobre los
denominados bienes de dominio público.
17.
Los
montos que el Estado peruano debe pagar en ejecución de sentencias judiciales
se originan, en su mayoría, en deudas previsionales o laborales, o en
indemnizaciones por daños y perjuicios o en cuestiones comerciales. Las deudas
de carácter previsional o laboral tienen solución especial y autónoma. Y entre
las otras, cabe destacar, por su monto, a la de los bonos de la Reforma
Agraria, que ha merecido en anterior oportunidad una sentencia de este Tribunal
y que permanece aún –después de muchos años- impaga.
Los fundamentos de esta
sentencia se refieren y comprenden, entre otras materias, y en lo que fuere
aplicable, a la deuda del Estado por los bonos de la Reforma Agraria.
§5. Artículo
1° del Decreto de Urgencia N.° 055-2001
18.
El
Tribunal Constitucional considera que no existen vicios de inconstitucionalidad
en el artículo 1° del Decreto de Urgencia N.° 055-2001, el cual establece que
los recursos públicos no pueden ser destinados a fines distintos de los que
establece la ley.
En efecto, mediante dicho
dispositivo legal tan sólo se ha reproducido legislativamente el principio de
legalidad presupuestaria, reconocido en el artículo 77° de la Constitución,
según el cual la administración económica y financiera del Estado se rige por
el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. En buena cuenta, los
recursos del Estado sólo deben estar asignados a los fines que determine la ley
previamente existente.
Cabe advertir que es
evidente que en el pasado no se ha respetado lo previsto en esta disposición,
pues se han venido destinando diversos recursos del Estado a fines ajenos a los
previstos en el orden presupuestal. Los funcionarios públicos que malversaron
estos recursos son los causantes de la imposibilidad del Estado para cumplir
sus obligaciones, entre ellas, las ordenadas por sentencias judiciales, y deben
ser sancionados en el ámbito que corresponda, ya sea el administrativo, el
civil o el penal, correspondiendo al Ministerio Público investigar y denunciar
a los responsables de dichos actos ilícitos.
§6. Artículo
2° de la Ley N.º 26756 y clase de bienes inembargables
19.
El
artículo 2º de la resucitada Ley N.º 26756 declara “Sólo son embargables los
bienes del Estado que se incluyan expresamente en la respectiva ley”.
20.
El
Tribunal comparte las preocupaciones de los demandantes en torno a la
interpretación y eventual aplicación que se le podría dar a dicho precepto
legal. En efecto, de una lectura literal de dicho precepto, pareciera
desprenderse que no es la cualidad jurídica del bien del Estado lo que lo hace
inembargable, sino, fundamentalmente, que este se no encuentre previsto en la
ley futura. Una interpretación en ese sentido, es decir, que no repare en la
naturaleza jurídica del bien del Estado, podría llevar a autorizar al
legislador a excluir de entre esos bienes embargables a determinados bienes
distintos de los denominados de dominio público, lo que sería evidentemente
inconstitucional.
21.
De
manera que el Tribunal Constitucional debe señalar que, al establecerse en el
artículo 2° de la Ley N.° 26756 que “sólo son embargables los bienes del Estado
que se incluyan en la respectiva Ley”, con ello no debe entenderse que es la
sola exclusión de un determinado bien estatal de la ley futura lo que lo hace
inembargable, sino, antes bien, su condición de bien de dominio público, lo que
la ley se encargará de precisar.
22.
Hubiera
sido más eficiente que el Congreso optase por “definir” con claridad el
concepto de bien del Estado de uso privado en lugar de “enumerar” los bienes
del Estado de uso privado. En todo caso, el Congreso decidió enumerar en una
futura norma los bienes de dominio y uso privado del Estado, facultad que le es
propia y que –en principio- encontramos conforme a la Constitución.
23.
La
posibilidad de entenderse como inconstitucional el artículo 2° de la Ley N.°
26756, no se refiere tanto al tenor de la disposición, sino, esencialmente, al
sentido interpretativo que de él se pueda inferir.
En efecto, si nos atenemos a
la distinción entre “disposición”, como enunciado lingüístico de un precepto
legal, y “norma”, como sentido interpretativo que de la disposición se pueda
derivar [STC Exp. N°. 0010-2002-AI/TC], la inconstitucionalidad no recae sobre
la disposición en cuestión, sino, concretamente, en la omisión de haberse
precisado que los bienes del Estado sobre los cuales puede recaer el embargo lo
constituyen, en exclusiva, los considerados bienes de dominio privado.
24.
Por
tales motivos, este Colegiado considera conveniente declarar la
inconstitucionalidad de la palabra “sólo” del artículo 2° de la Ley N.° 26756,
de forma tal que, en lo sucesivo, dicha disposición se interprete y aplique en
este sentido: Los bienes del Estado que se incluyan en la futura ley y que, por
el hecho de estar allí expresados, sean los únicos bienes que puedan ser
embargables, lo serán porque tienen, o deberán tener, la condición de bienes de
dominio privado.
25.
Es
preciso insistir en que la inexistencia de una ley especial que determine qué
bienes del Estado son embargables, no supone que el juez de ejecución y el
órgano administrativo correspondiente no puedan dictar o ejecutar embargos
sobre bienes del Estado.
Por el contrario, la
inexistencia de una ley especial que fije qué bienes son embargables, impone en
ambos órganos públicos un deber especial de protección del derecho a la
ejecución de las resoluciones judiciales. En efecto, la procedencia del embargo
sobre bienes del Estado, sean estos muebles o inmuebles, no debe tener más
límite que el hecho de tratarse, o tener la condición, de bienes de dominio
público, por lo que corresponde al juez, bajo responsabilidad, determinar, en
cada caso concreto, qué bienes cumplen o no las condiciones de un bien de
dominio privado y, por ende, son embargables.
26.
En
este sentido, ante el vacío de legislación que precise qué bienes estatales
pueden ser embargados, el principio general es que al juez le corresponde
pronunciar el carácter embargable de un determinado bien, analizando, en cada
caso concreto, si el bien sobre el que se ha trabado la ejecución forzosa está
o no relacionado con el cumplimiento de las funciones del órgano público, y si
está o no afecto a un uso público.
En ese particular contexto,
convendría que la Corte Suprema de la República aplique el artículo 22° de la
Ley Orgánica del Poder Judicial, precisando los principios jurisprudenciales
que han de ser de obligatorio cumplimiento en todas las instancias judiciales.
§7. Artículo
1° del Decreto de Urgencia N.° 019-2001
27.
El
artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º 019-2001, declara:
“Los depósitos de dinero
existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional,
constituyen bienes inembargables”.
28.
El
problema respecto a este punto es determinar si el dinero del Estado existente
en el Sistema Financiero Nacional constituye un bien de dominio público y, como
tal, no embargable, según lo expresa el artículo 1° del Decreto de Urgencia N°.
019-2001.
29.
Ya
en la sentencia recaída en el Exp. N°. 006-1996-AI/TC, este Tribunal sostuvo
que los bienes del Estado pueden ser públicos o privados. Los bienes poseídos
por los entes públicos, a título público, son los comprendidos bajo el nomen de dominio público. Lo que hace
que un bien del Estado tenga dicha condición es su afectación al servicio
y uso públicos.
El dominio público es una
forma de propiedad especial, afectada al uso de todos, a un servicio a la
comunidad o al interés nacional, es decir, que está destinada a la satisfacción
de intereses y finalidades públicas y, por ello, como expresa el artículo 73º
de la Constitución, tiene las características de bienes inalienables e
imprescriptibles, además de inembargables.
Los bienes que no están
afectos al servicio público, al uso público o al interés nacional, incluyendo
los depósitos de dinero, constituyen, prima
facie, bienes de domino privado y, como tal, son embargables.
30.
Ciertamente,
determinar, en abstracto, qué depósitos de dinero del Estado existentes en el
Sistema Financiero Nacional constituyen bienes de dominio público no es un
asunto que, con generalidad, pueda precisar este Tribunal Constitucional en un
proceso como el de inconstitucionalidad de las leyes. En cambio, lo que puede
afirmarse es que no todos esos depósitos se encuentran afectos al servicio
público.
En efecto y como se
mencionará luego, existen determinadas cuentas en el Sistema Financiero
Nacional que no sólo no tienen la calidad de bien de dominio público, sino que
se encuentran específicamente destinadas al cumplimiento de pago de las
obligaciones estatales que surjan a consecuencia de la expedición de sentencias
judiciales. Es el caso, por ejemplo, de las cuentas que por imperativo legal
deben existir en los pliegos presupuestales para tales efectos (ver fundamentos
Nos. 55 a 58, infra).
31.
En
este sentido, el Tribunal Constitucional considera que el artículo 1º del
Decreto de Urgencia N.º 019-2001 sería inconstitucional en la parte de la
disposición que no precisa que sólo tienen la condición de bienes
inembargables, los que son de dominio público, es decir, los depósitos de
dinero que resultan indispensables para el cumplimiento de los fines esenciales
de los órganos del Estado o porque contribuyen con su funcionamiento. En otras
palabras: el Tribunal considera que es inconstitucional el sentido
interpretativo que se deriva de la disposición contenida en el artículo 1º del
Decreto de Urgencia N.º 019-2001, según el cual “todo” depósito de dinero existente
en una cuenta del Estado en el Sistema Financiero Nacional constituye un bien
inembargable.
32.
Tal
problema de constitucionalidad puede ser resuelto expidiendo una “sentencia
interpretativa reductora”, es decir, una sentencia sobre cuya base el ámbito de
aplicación de la disposición quede reducido. Y es que en este caso, la
inconstitucionalidad del artículo 1° del Decreto de Urgencia N.º 019-2001 no
reside en lo que omite, sino, por el contrario, en su amplio margen de alcance.
Por tal motivo, el Tribunal
Constitucional deja asentado que cuando la disposición referida establece que
“los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el Sistema
Financiero Nacional, constituyen bienes inembargables”, debe interpretarse que
tales “depósitos de dinero” son sólo aquellos que se encuentren afectos
al servicio público.
Así expuesto el problema,
este extremo de la pretensión debe desestimarse.
§8. Artículo
3° del Decreto de Urgencia N.° 019-2001
33.
Atendiendo
a lo expuesto, este Tribunal no encuentra inconstitucional el artículo 3º del
Decreto de Urgencia N.º 019-2001 cuando establece que “Los procesos judiciales
en trámite deberán adecuarse a las disposiciones contenidas en el presente
Decreto de Urgencia”, en tanto que,
en el futuro, los jueces y tribunales, al resolver, de oficio o a instancia de
parte, una solicitud destinada a embargar bienes del Estado, hagan una
interpretación y aplicación del artículo 1º del Decreto de Urgencia y las demás
disposiciones afines, de acuerdo con lo establecido en los fundamentos de esta
sentencia.
Entendida la referida
disposición en el sentido interpretativo conforme a la Constitución, el
Tribunal Constitucional considera que debe desestimarse este extremo de la
demanda.
34.
Debe
tenerse presente que, en adelante, los órganos del Estado –y con ellos, sus
autoridades y funcionarios- están en la obligación de dar cuenta, a solicitud
del juez, de los fines que tienen los depósitos de dinero existentes en el
Sistema Financiero Nacional y, en su caso, de cumplir los mandatos judiciales,
respetándose el procedimiento señalado en la ley, conforme a los criterios que
más adelante se exponen.
§9. Artículo
1° de la Ley N.° 27684
35.
Finalmente,
queda por determinar si el artículo 1° de la Ley N.° 27684, cuestionado en la
tercera demanda (Expediente N° 004-2002-AI/TC) resulta, o no, contrario a la
Constitución Política del Estado.
Alcance de los precedentes del Tribunal Constitucional sobre la materia
37.
En
aquellas oportunidades, el Tribunal Constitucional sólo se pronunció en el
sentido de considerar que los bienes del Estado de dominio privado no pueden
ser susceptibles de la misma protección de inembargabilidad que reciben los de
dominio público. No ha existido hasta la fecha un enfoque integral de dicha
problemática a efectos de determinar si puede considerarse inconstitucional, o
no, el que las sentencias expedidas en procesos donde el Estado ha sido parte y
en las cuales ha quedado obligado en términos económicos, puedan ser
condicionadas en su ejecución o cumplimiento a la disposición de partidas
presupuestales. Es en este mismo contexto que se plantea la impugnación de los artículos 1° y 2° de la
Ley N.º 27684, lo que en realidad es el objeto central de la presente demanda.
Principio de legalidad
presupuestal, principio de autotutela ejecutiva de la administración estatal y
derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales
38. Las disposiciones que pretendan condicionar el ejercicio del derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales deben ser aplicadas de conformidad a la Constitución y, por efectos del principio de optimización de los derechos fundamentales, deben interpretarse en el sentido que más favorezca al ejercicio del derecho.
Precisamente, uno de los condicionamientos a los que puede someterse el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, tratándose del Estado como sujeto procesal vencido en juicio, se relaciona con las exigencias que se derivan de la observancia del principio de legalidad presupuestaria del gasto público.
39. Dicho principio, que se deriva del artículo 77º de la Constitución Política del Estado, implica que el pago de las sumas de dinero ordenado por una resolución judicial firme, sólo podrá ser cumplido con cargo a la partida presupuestal correspondiente. En los alcances de dicho principio de legalidad presupuestaria se encuentra, por un lado, el origen del llamado privilegio de la autotutela ejecutiva de la administración, esto es, que el cumplimiento de las sentencias condenatorias contra la administración haya de estar sujeto al cumplimiento de un procedimiento administrativo ante el órgano estatal deudor; y, por otro, la posibilidad de diferir la ejecución forzada, por un lapso razonable, sobre los bienes del Estado de dominio privado.
“42.1 La Oficina General de Administración o la que haga sus veces del Pliego Presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales de presupuesto.
42.2 En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento ordenado en el numeral anterior resulte insuficiente, el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluación y priorización de las metas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente.
42.3 De existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento expresadas en los numerales precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, mediante comunicación escrita de la Oficina General de Administración, harán de conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de atender tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cual se obliga a destinar hasta el tres por ciento (3%) de la asignación presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios.
El Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Normalización Previsional, según sea el caso, calcularán el tres por ciento (3%) mencionado en el párrafo precedente, deduciendo el valor correspondiente a la asignación para el pago del servicio de la deuda pública, la reserva de contingencia y las obligaciones previsionales.
42.4 Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 precedentes, se podrá dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el Artículo 713 y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser materia de ejecución los bienes de dominio público conforme al Artículo 73 de la Constitución Política del Perú.”
44. Se ha alegado que a través de los artículos 42.1, 42.2 y 42.3 se ha establecido, a favor de los órganos estatales, la capacidad de poder disponer discrecionalmente el cumplimiento de las sentencias pasadas en autoridad de cosa juzgada.
45. El Tribunal Constitucional no comparte dicho criterio. La necesidad de seguirse un procedimiento administrativo, con posterioridad a la expedición de la sentencia condenatoria contra el Estado, no constituye, per se, un privilegio que el Legislador haya creado ex novo, y sin sustento constitucional alguno a favor de los órganos estatales. Se deriva, por el contrario, de los alcances del principio de legalidad presupuestaria en los gastos de ejecución de las sentencias que ordenan el pago de sumas de dinero.
46. Si bien una resolución judicial firme produce la exigibilidad de la obligación de pago de una suma de dinero determinada, ello no quiere decir que ésta sea inmediatamente ejecutable.
Se deriva del principio de legalidad presupuestaria que la ejecución de las sentencias esté sujeta al seguimiento de un procedimiento previo, y en el caso de que ese procedimiento no satisfaga la deuda o demore el pago irrazonablemente, se pueda proceder a su ejecución forzada, pues sucede que la obligación de pago no podrá ser satisfecha si no existe el crédito presupuestario suficiente para cubrirla.
47. De ahí que el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen el pago de sumas de dinero a cargo del Estado se encuentre, en principio, reservado a esos órganos estatales, para que actúen de acuerdo con la ley del presupuesto y las asignaciones presupuestales previstas para su satisfacción.
48. El principio de autotutela ejecutiva de la administración en el cumplimiento de las sentencias que ordenan el pago de sumas de dinero al Estado debe entenderse, necesariamente, como una actividad de los órganos administrativos encaminada a la satisfacción de lo resuelto judicialmente.
En el Estado Constitucional de derecho, la autotutela ejecutiva de la administración en el cumplimiento de las resoluciones judiciales es servicial e instrumental al cumplimiento de las sentencias, y se justifica de cara al principio de legalidad presupuestaria, como antes se ha indicado.
49. Con lo anterior, simplemente se quiere poner de relieve que el establecimiento de un procedimiento conforme al cual se deberán ejecutar las decisiones judiciales que ordenen el pago de sumas de dinero del Estado no es, per se, inconstitucional, y tampoco lo es que en la fijación de ese procedimiento, como lo han expresado los demandantes, se haya previsto una facultad discrecional de los órganos de la administración para cumplir o no las decisiones judiciales.
50. El principio de legalidad presupuestaria debe armonizarse con el de efectividad de las sentencias judiciales. La preservación del primero no justifica el desconocimiento o la demora irracional en el cumplimiento de las sentencias judiciales. En consecuencia, debe darse preferencia al pago de las deudas más antiguas y reconocerse los intereses devengados por demoras injustificadas del pago.
51. La eventual colisión entre el principio de legalidad presupuestaria y el principio de efectividad de las sentencias judiciales debe resolverse sobre la base de los test de proporcionalidad y razonabilidad, ponderando a cuál de esos principios debe dársele mayor peso y sin desconocer, sin embargo, la importancia del otro.
52. Por ello, en la medida en que el tema del pago de intereses que genere el retraso en la ejecución de la sentencia se encuentra previsto en el artículo 43º de la Ley N.º 27584, y que el artículo 44º de la misma ley ha establecido que se encuentran afectados de nulidad “los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir el cumplimiento de éstas”, en lo que sigue el Tribunal centrará su atención en evaluar si el procedimiento establecido en los artículos 42.1, 42.2 y 42.3 es idóneo para garantizar el cumplimiento de las sentencias de pago de sumas de dinero del Estado.
53.
En primer lugar, ha
de expresar el Tribunal que no encuentra reparo constitucional alguno en la
parte del artículo 42.1 de la ley impugnada, que declara:
“La Oficina General de Administración o la que haga sus veces del Pliego
Presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato judicial y dentro
del marco de las leyes anuales de presupuesto”.
Con dicha disposición simplemente se ha establecido, como una concreción
del principio de legalidad en la actuación de los órganos administrativos, que
las oficinas generales de administración o las que hagan sus veces, son los
órganos en principio llamados a cumplir las resoluciones judiciales, y, en su segunda
parte, como una concreción del principio de legalidad presupuestaria en la
ejecución de pagar sumas de dinero, que ese cumplimiento de las sentencias ha
de realizarse “conforme a las leyes de presupuesto”.
No hay allí, como antes se ha expresado, autorización a tal órgano
administrativo para que disponga libremente si cumple o no la decisión
judicial, sino un mandato de cumplimiento dentro de los límites establecidos en
la decisión judicial y la ley presupuestaria.
54.
En
segundo lugar, el Tribunal Constitucional tampoco considera que sea
inconstitucional el artículo 42.2 de la ley impugnada, al establecer que
“En el caso de que para el
cumplimiento de la sentencia el financiamiento ordenado en el numeral anterior
resulte insuficiente, el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluación y
priorización de las metas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones
presupuestarias dentro de los quince días de notificada, hecho que deberá ser
comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente”.
Y es que si bien pueden
abrigarse dudas sobre la interpretación del verbo “poder” que se utiliza en
dicho precepto legal, ya que dicha disposición podría interpretarse en el
sentido de que mediante él el titular del Pliego Presupuestario queda facultado
discrecionalmente para realizar las modificaciones presupuestarias y así poder
satisfacer el mandato ordenado en la sentencia; en realidad, considera el
Tribunal que no se ha establecido allí una facultad discrecional para que dicho
funcionario cumpla o no con satisfacer la suma de dinero ordenada en la
sentencia.
En efecto, bien entendida la
disposición, mediante ella se autoriza a realizar modificaciones
presupuestarias, con el objeto de poder satisfacer lo ordenado por la decisión
judicial. Tal autorización de la ley para que un órgano administrativo
modifique el presupuesto de la institución, se deriva de los efectos del
principio de legalidad en la actuación administrativa, así como en el ámbito
presupuestal.
En ese contexto, el verbo
poder (“podrá” realizar las modificaciones (...)) no debe entenderse
como que la ley otorga una facultad discrecional, sino como una autorización,
para que, de existir partidas presupuestales, el funcionario administrativo
necesariamente deba disponer de aquéllas para el cumplimiento de la sentencia,
pese a que originalmente dicha partida estaba prevista para el cumplimiento de
otras metas, y en la medida en que esa disposición de la partida no comprometa
la continuidad en la prestación de los servicios públicos.
55.
Asimismo, el
Tribunal Constitucional tampoco considera que sea inconstitucional el artículo
42.3 de la ley, por establecer que
“De existir requerimientos
que superen las posibilidades de financiamiento expresadas en los numerales
precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo responsabilidad del Titular del
Pliego, mediante comunicación escrita de la Oficina General de Administración,
harán de conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de atender tales
sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cual se
obliga a destinar hasta el tres por ciento (3%) de la asignación presupuestal
que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios.
El Ministerio de Economía y
Finanzas y la Oficina de Normalización Previsional, según sea el caso,
calcularán el tres por ciento (3%) referido en el párrafo precedente,
deduciendo el valor correspondiente a la asignación para el pago del servicio
de la deuda pública, la reserva de contingencia y las obligaciones
previsionales” (subrayado agregado).
De más, está advertir que
los aumentos anuales en el Presupuesto deben concordar con el monto y la
naturaleza de las deudas exigidas judicialmente, otorgándose prioridad a las
más antiguas y a las originadas en el trabajo, de modo que el 3% debe ser sólo
un mínimo, pero no una cifra fija, señalada a fardo cerrado para todos los
casos, y menos una cifra máxima.
No se descartan, además, las
transacciones extrajudiciales o judiciales
mediante las cuales el Estado pueda coinvertir con su acreedor o
adjudicar en pago concesiones, terrenos eriazos, acciones u otros bienes o
servicios, de común acuerdo con este. Corresponde al Congreso facilitar estas
otras maneras de cumplir las sentencias judiciales, actualizando las normas
sobre transacciones en las que es parte el Estado.
Desde luego, una cosa es
condicionar p, mejor, reglamentar temporalmente el derecho a ejecutar una
sentencia firme, y otra, bastante distinta, es que ese derecho a la ejecución
quede postergado en el tiempo sine die.
A juicio de este Colegiado, establecer un plazo máximo de 5 años para que el
Estado cubra proporcionalmente la totalidad de una obligación declarada en una
resolución judicial resulta razonable y, por ende, constitucional. Pero no es
razonable ni constitucional el incumplimiento de sentencias judiciales que,
teniendo ya más de 5 años de dictadas, no hayan sido presupuestadas conforme a
la legislación vigente al tiempo de ser expedidas dichas sentencias; en
consecuencia corresponde al Ministerio Público investigar si los funcionarios
públicos que incumplieron con presupuestar las deudas del Estado procedieron o
no dolosamente.
Por otra parte, el
procedimiento establecido no debe servir de herramienta para postergar sine die el cumplimiento de las
sentencias judiciales contra el Estado, por lo que es procedente la vía de la
ejecución forzosa mientras se incumpla el pago parcial o total de la
obligación, aún cuando se haya iniciado el procedimiento, tal como se declara
en los fundamentos Nos. 63 y 64, infra,
sin que el interesado tenga que esperar los 5 años a que se refiere la ley.
Podrían incurrir en responsabilidad,
pues, los funcionarios públicos competentes que no hayan previsto en el
Presupuesto el pago de las deudas sentenciadas del ente estatal
correspondiente. Responsabilidad que eventualmente no es sólo de carácter
administrativo, sino también de orden civil o penal.
57.
El
Tribunal Constitucional observa, con preocupación que son sólo algunos sectores
de la administración estatal los que cumplen con depositar los montos de las referidas
previsiones presupuestales. En tal sentido, debe recordarse a los titulares de
los respectivos pliegos presupuestales, la obligación que por imperativo legal
les alcanza, siendo plenamente factible que los jueces ejecutores hagan valer
la responsabilidad penal existente en dichos funcionarios públicos, en caso de
que, pretendiendo ejecutar una sentencia judicial firme, no puedan recurrir a
la cuenta bancaria a la que se ha hecho referencia, dada la inexistencia de la
misma.
58. Debe tenerse en cuenta que, conforme a lo establecido en el artículo 43.3, la obligación del Estado de destinar hasta un 3% de la asignación presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios para cubrir la obligación de una sentencia judicial, surge, como es lógico, cuando dicha sentencia judicial ya existe y ha quedado firme. Pero, así vistas las cosas, podría resultar que el inicio del procedimiento estipulado para el pago de las obligaciones declaradas en resoluciones judiciales (artículos 42.1), sea de mero trámite, pues dada la inexistencia de partidas presupuestales previamente destinadas a tales efectos, lo cierto es que resultará bastante improbable que el vencedor en el juicio pueda hacerse cobro en dicho trámite inicial. Por tal motivo, este Colegiado recuerda que es importante para el adecuado afrontamiento de las eventuales sentencias que pudieran resultar adversas al Estado, el concepto de “recursos contingentes” o también denominado “de contingencias judiciales”, el cual se referiere a los recursos que debe presupuestar toda entidad pública, en atención a los procesos judiciales que, encontrándose ya iniciados, pudieran ocasionar finalmente una sentencia condenatoria contra el Estado.
Dicho concepto ya ha sido aludido en el primer párrafo del artículo 16.5.a de la Ley N.° 28128. En efecto, dicho precepto refiere que “Los Pliegos Presupuestarios del Gobierno Nacional, que deban abonar sumas de dinero por efecto de sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada, atenderán dichos requerimientos única y exclusivamente con los recursos que para tal efecto ha previsto la Ley N.° 27684 y sus normas modificatorias, los cuales se asignarán a la cuenta habilitada para la atención de la partida presupuestaria prevista para las contingencias judiciales de cada entidad” (subrayado agregado).
Así las cosas, los órganos
públicos deben habilitar cuentas no tan sólo una vez que existe una obligación
cierta de pago, sino también para afrontar obligaciones que, aunque aún
inciertas, son potenciales obligaciones futuras que deberá afrontar la entidad,
a consecuencia de procesos judiciales en trámite (recursos contingentes).
“Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 precedentes, se podrá dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el Artículo 713 y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser materia de ejecución los bienes de dominio público conforme al Artículo 73 de la Constitución Política del Perú”.
61. En primer término, el Tribunal ha de señalar que la ejecución forzada, como medio para el cumplimiento pleno de una sentencia que ordena la realización de una determinada prestación, una vez que se ha seguido un procedimiento de ejecución razonablemente impuesto por las exigencias del principio de legalidad presupuestal, se encuentra necesariamente garantizado por la Constitución.
62. Este Tribunal estima razonable que se haya previsto que “Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 precedentes”, se pueda dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales, conforme a las reglas del Código Procesal Civil.
Se trata, en efecto, de una hipótesis en la que, dado el absoluto desinterés del Estado en cubrir el monto de la deuda, y transcurridos 6 meses desde la notificación de la resolución judicial, quien tenga una obligación judicialmente declarada pueda, a través de la ejecución forzosa, exigir su cumplimiento, con las limitaciones que se derivan del artículo 73° de la Constitución, esto es, que tal ejecución forzosa no pueda recaer sobre los bienes de dominio público.
Dicha ejecución forzosa deberá realizarse conforme a las reglas del artículo 713° y siguientes del Código Procesal Civil. En tal sentido, en aplicación del artículo 716° de mismo cuerpo de leyes, el juez podrá trabar embargo sobre los bienes de dominio privado del Estado que juzgue conveniente.
Debe quedar claro que si, a criterio de este Colegiado, en la etapa de ejecución forzada de las resoluciones judiciales, la judicatura goza de la potestad para determinar los bienes estatales de dominio privado sobre los que recaerá el embargo, ello se debe a que, no habiéndose dado inicio al procedimiento previsto para cubrir la deuda, se evidencia la inexistencia de cuentas habilitadas por el respectivo órgano público para afrontarla. No obstante ello, resulta claro que, en primer término, el juez deberá agotar la posibilidad de que dichas cuentas existan a efectos de cubrir el pago con ellas; y sólo corroborada su inexistencia, aplicar los embargos respectivos, sin perjuicio de determinar las responsabilidades administrativas y penales a que hubiere lugar.
Entendido en la manera como antes se ha señalado, el artículo 42.4 es plenamente legítimo.
63. No obstante, cabe precisar que de la misma disposición se puede inferir otro sentido interpretativo. Este sería así: Si se ha iniciado el procedimiento establecido en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 de la ley impugnada, y pese a ello no se ha cumplido con satisfacer la prestación exigida por la sentencia, no cabe que se inicie un procedimiento de ejecución forzada, pues éste sólo está contemplado para el supuesto en el que no se hubiese seguido ninguna de las fases del procedimiento establecido en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 de la ley impugnada.
64. Evidentemente, si la disposición se interpretara de esta forma, implícitamente se habría introducido una hipótesis inconstitucional, pues se permitiría postergar sine die el cumplimiento de las sentencias. En tal sentido, aunque no resulta necesario (ni conveniente) expulsar del ordenamiento jurídico la disposición sub análisis, sí debe declararse la inconstitucionalidad del sentido interpretativo aludido en el fundamento precedente. En consecuencia, al aplicarse el artículo 42.4 de la ley impugnada, ésta no debe entenderse o aplicarse en el sentido de que, de haberse seguido el procedimiento señalado en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 de la ley impugnada, y aún manteniéndose incumplida la prestación ordenada por la sentencia, no es posible que se inicie el procedimiento de ejecución forzosa. Al contrario, si tales prestaciones no se cumplen, pese a las limitaciones contempladas, cabe que el vencedor pueda iniciar dicho procedimiento de ejecución forzosa, luego de superada la etapa prevista en el artículo 42.3, sin éxito en el cobro.
65. Tampoco puede considerarse constitucional una interpretación según la cual basta que el Estado haya iniciado el procedimiento previsto en el artículo 42° de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, para que el juez deba esperar los 5 ejercicios presupuestales a que hace alusión el artículo 16.5.a de la Ley N.° 28128 y, recién entonces ejecutar forzosamente la resolución judicial. El plazo máximo de 5 años que tiene el Estado para pagar el íntegro de una obligación contenida en una sentencia judicial, deberá ser atendido por el Juez ejecutor, siempre y cuando, iniciado el procedimiento previsto en el artículo 42° y durante toda su continuidad, observe signos objetivos y razonables que evidencien que, no obstante los límites presupuestales, existe una verdadera y manifiesta voluntad por parte del órgano público de honrar la deuda respectiva.
§10. El marco histórico-constitucional de la deuda pública y el deber
estatal de cumplir con su pago
66. El Perú previó, desde su independencia, honrar la deuda pública. Así
lo acredita el artículo 19° de las Bases de la Constitución Peruana, del 17 de
diciembre de 1822, que dispuso literalmente: “La Constitución reconoce la deuda del Estado, y el Congreso
establecerá los medios convenientes para su pago, al paso que vaya
liquidándose”.
La primera Constitución, de 1823, declaró que era facultad del
Congreso (artículo 60°, inciso 8)
“establecer los medios de pagar la deuda pública al paso que vaya
liquidándose”.
En términos similares, la Constitución de 1825 concedió a la Cámara de
Tribunos la facultad de autorizar al Poder Ejecutivo para negociar empréstitos
y adoptar arbitrios para extinguir la deuda pública (artículo 43º, inciso 3).
Y las Constituciones de 1828 (artículo 48º, inciso 10), 1834 (artículo 51º, inciso 10), 1839 (artículo 55º, inciso 22), 1860 (artículo 59º, inciso 7), 1867 (artículo 59º, inciso 8), 1920 (artículo 83º, inciso 7) y 1933 (artículo 123º, inciso 8), declararon que era atribución del Congreso “Reconocer la deuda nacional, y fijar los medios para consolidarla y amortizarla”.
La Constitución de 1979 (artículo 141º) dispuso que “El Estado sólo
garantiza el pago de la deuda pública que contraen los gobiernos
constitucionales, de acuerdo con la Constitución y la ley”. Dicho precepto está repetido en el artículo
75º de la Constitución de 1993.
Las diversas disposiciones constitucionales, según se advierte, no hicieron diferencia alguna entre la deuda pública interna y la externa, de manera que una y otra tenían amparo en los textos respectivos.
67. La deuda pública externa, en franco incremento, es más o menos de conocimiento del país a través de la información que, periódica y oficialmente, proporciona el Banco Central de Reserva del Perú. El pago de esa deuda se programa en el Presupuesto de la República. Sin embargo, no hay ningún registro de la deuda interna, ni se conoce a cuánto asciende la devengada y exigible, ni la que pueda tener tal naturaleza en el futuro inmediato o mediato.
La historia no debe repetirse, sobre todo
cuando ha causado inmenso daño a la población. Por ello, se insiste en que
resulta imperativo e inexcusable que se abra un registro de tal deuda, en el
que conste el origen, la preferencia legal para la amortización y el pago, así
como todos los otros datos que permitan conocer con claridad las obligaciones
asumidas por el Tesoro Público.
Este Colegiado recomienda, en consecuencia,
la creación de un registro de la deuda pública interna, así como de los plazos
y condiciones para su amortización paulatina y su cancelación, dentro de las
posibilidades fiscales; y sin desmedro de los servicios básicos que debe
cumplir el Estado en cuanto a salud, educación, vivienda, saneamiento y
seguridad.
§11.
Responsabilidad solidaria de los funcionarios
68. Los presupuestos del Estado Social y Democrático de Derecho exigen, no
sólo el cumplimiento de las
sentencias judiciales por parte del Estado, sino también conocer el origen de
las obligaciones, los motivos por los que no fueron canceladas oportunamente y
la responsabilidad de los operadores estaduales que intervinieron en la
generación de dicha obligación, razón por la cual, el Ejecutivo debe crear una
Comisión especial para que analice las obligaciones ya referidas y establezca
un Registro de la deuda interna.
Es necesario establecer la responsabilidad solidaria de los
funcionarios públicos con el Estado, respecto de los actos administrativos que
dispongan, celebren o ejecuten. La impunidad penal y la irresponsabilidad civil
han permitido que la República haya sido gobernada de manera inescrupulosa,
especialmente en los períodos de facto, a pesar de que, previsoriamente, el
artículo 15° de las Bases de la Constitución Peruana, dispuso que “Los que ejercen el poder ejecutivo y los
ministros de estado son responsables in solidum por las resoluciones
tomadas en común, y cada ministro en particular por los actos peculiares a su
departamento” (subrayado agregado).
Asimismo, la Constitución de 1823 (artículo 78º) indicó que “El Presidente es responsable de los actos de su administración” y
(artículo 84º) que “Son responsables in
solidum los Ministros por las resoluciones
tomadas en común, y cada uno en particular por los actos peculiares de su
departamento”.
Las demás Cartas Políticas han mantenido el criterio de la
responsabilidad solidaria de los ministros de Estado, pero en términos más o
menos restringidos o ambiguos, que las han hecho inoperantes. En cuanto a otros
funcionarios públicos, del mismo o de menor rango, la responsabilidad solidaria
por los actos que ejercen en nombre del Estado es lamentablemente inexistente,
salvo la que se deriva de los delitos que perpetren en agravio de la República.
Es menester, por consiguiente, que se incorpore a la Constitución la
norma que establezca la responsabilidad de los funcionarios públicos ante el
Estado y la de éste y aquéllos en los casos en que causen perjuicios a
terceros, sin perjuicio de legislarse, en plazo razonable, respecto a la
responsabilidad civil solidaria de los funcionarios públicos y del Estado frente a terceros.
Este Colegiado reitera que, por aplicación ultraactiva del artículo 307º de la Constitución de 1979, corresponde al Congreso decretar, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros, la incautación de todo o de parte de los bienes de los responsables del golpe de Estado de 5 de abril de 1992 y de quienes se hayan enriquecido al amparo de la usurpación para resarcir a la República de los perjuicios que se le hayan causado.
Es pertinente exhortar al Congreso a efectos de que dicte la ley que
regule el ejercicio de la acción pauliana contra los autores del Decreto Ley
N.° 25418, en cuyo artículo 8° se dispuso dejar en suspenso la Constitución de
1979, violando así esa Carta Magna, y de todos los otros funcionarios, civiles,
militares y policías, incursos en la responsabilidad de resarcimiento prevista
en el referido artículo 307° de la anterior Constitución. De no aprobarse tal
ley en un plazo razonable, los acreedores del Estado estarán autorizados para
acogerse a las disposiciones pertinentes
del Código Civil.
Este Colegiado exhorta, asimismo, a la Fiscalía de la Nación para que,
en ejercicio de las atribuciones previstas en los artículos 158°, 159° y 160°
de la Constitución, formule las denuncias a que haya lugar por los delitos
tipificados en los artículos 317° y 346° del Código Penal, que sancionan con
pena privativa de la libertad no menor de ocho ni mayor de veinte años a
quienes integran una agrupación ilícita que
comete el delito contra los Poderes del Estado, contra los responsables
del golpe de Estado del 5 de abril de 1992; acción penal que sólo prescribirá,
de acuerdo con el artículo 80° del Código Penal, el 5 de abril de 2012.
§12. Informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar y formular
propuestas técnicas y normativa orientadas a coadyuvar al cumplimiento de
sentencias por parte de la Administración Estatal y de la Opinión Particular de
la Defensoría del Pueblo
Resulta alarmante que –según
el informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar y formular
propuestas técnicas y normativa orientadas a coadyuvar al cumplimiento de
sentencias por parte de la Administración Estatal, conformada mediante las
Resoluciones Ministeriales N°. 238-2003-PCM y 317-2003-PCM- “no se cuenta con
un registro de todas las obligaciones del Estado pendientes de ejecución en
virtud a sentencias en calidad de cosa juzgada, lo cual no permite calcular de
manera cabal la magnitud del problema” (conclusión 2); que se desconozcan las
razones por las que las entidades estatales se resisten a cumplir tales
sentencias (conclusión 4); que existan vacíos en la normatividad vigente que
permiten interpretaciones inconstitucionales en el cumplimiento de sentencias
(conclusión 11); que el registro inmobiliario de los bienes del Estado a nivel
nacional esté desactualizado y se desconozca la realidad patrimonial de cada entidad estatal y del Estado mismo:
“como consecuencia de ello, no se puede establecer si todas las entidades
públicas están realizado un uso efectivo de los bienes de su propiedad o sobre
los que ejerzan algún otro derecho real, de tal modo que permita constituir un
Fondo Patrimonial Estatal de disponibilidad restringida, para atender alternativamente
el mandato de sentencias contra el Estado” (conclusión 13); que la mayoría de
comisiones constituidas para solucionar el cumplimiento por el Estado de
sentencias judiciales no hayan culminado sus trabajos quedando sus miembros
impunes, y que no exista ley que regule el Régimen Jurídico de los Bienes del
Estado (conclusión 15).
-
Establecer
un registro actualizado, público y transparente de las deudas que tiene el
Estado, debido a sentencias judiciales firmes.
-
Establecer
un registro actualizado de los bienes del Estado, distinguiendo entre los que
son de dominio público y aquellos que son de dominio privado.
-
Crear
programas de previsión de gastos para atender el cumplimiento de sentencias que
puedan razonablemente ser desfavorables al Estado, desde el momento en que se
dicte la sentencia de primera instancia.
-
Sancionar
sin omisión alguna a los funcionarios que no presupuesten oportunamente las
deudas de su sector, derivadas de sentencias judiciales firmes, modificando el
artículo 48° de la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado.
-
Modificar
el artículo 17° de la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado para destinarse
un porcentaje razonable de la reserva de contingencia al pago de sentencias que
hayan adquirido la calidad de cosa juzgada con posterioridad a la programación
y formulación del presupuesto de cada año fiscal.
-
Establecer
legalmente que el gasto para el cumplimiento de sentencias es prioritario en la
programación y formulación presupuestaria.
-
Contemplar
legalmente la posibilidad de sustituir la prestación ordenada en la sentencia,
previa aceptación del deudor, ya sea mediante una indemnización, o adjudicación
en pago, o compensación de créditos.
-
Regular
la posibilidad de fraccionar las prestaciones ordenadas por mandato judicial.
-
Establecer
la prelación en los pagos ordenados en sentencias judiciales desfavorables al
Estado, considerando la antigüedad de las sentencias firmes irrazonablemente
retrasadas en su ejecución.
-
Establecer
la responsabilidad penal, civil o administrativa en los casos de generación de
deudas motivadas por razones dolosas, culpa inexcusable o arbitrariedad de
funcionarios públicos.
§13. Independencia de la judicatura en el ejercicio de la función
jurisdiccional y vinculación del juez a las leyes constitucionales
71. Finalmente, el Tribunal Constitucional observa con mucha preocupación que, cuando en ejercicio pleno e irrestricto de la función jurisdiccional, los jueces han efectuado el control judicial de constitucionalidad de las leyes y, en consecuencia, no aplicaron por inconstitucionales diversas disposiciones legislativas –muchas de las cuales han sido objeto de pronunciamiento en esta sentencia- el Estado ha iniciado acciones penales contra dichos magistrados, por la supuesta comisión del delito de prevaricato.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional recuerda que cuando el artículo 418° del Código Penal sanciona el acto de dictar una resolución o expedir un dictamen “contrarios al texto expreso y claro de la ley”, evidentemente hace alusión a una ley constitucionalmente válida. Y es que los jueces y fiscales están obligados a aplicar la ley conforme a su texto claro y expreso, siempre que se encuentre conforme con la Constitución (y en esto los asiste toda sentencia del Tribunal Constitucional), y a no aplicarla en el supuesto contrario.
FALLO
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que la Constitución Política del Perú le confiere,
Ha resuelto
1. Declarar que carece de objeto pronunciarse sobre la validez de los artículos 2°, 3° y 5° del Decreto de Urgencia N.° 055-2001, por haberse producido la sustracción de la materia.
2. Declarar la inconstitucionalidad del artículo 2° de la Ley N.° 26756, en la parte que contiene el adverbio “Sólo”, quedando subsistente dicho artículo 2° con la siguiente redacción: “Son embargables los bienes del Estado que se incluyan expresamente en la respectiva ley”.
3. Declarar la inconstitucionalidad de la expresión “única y exclusivamente” del artículo 42° de la Ley N.° 27584, modificado por el artículo 1° de la Ley N.° 27684, quedando subsistente dicho precepto legal con la siguiente redacción: “Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará de acuerdo con los procedimientos que a continuación se señalan: (...)”.
4. Desestimar las demandas en lo demás que contienen.
5. Integrar al fallo los fundamentos Nos. 24 a 26, 32 a 34, 41, 42, 53 a 55, 58, 59, 62 a 65, 68, supra.
6. Recomendar la creación de un registro de la deuda pública interna, conforme al fundamento N.° 67 de esta sentencia, así como la adopción de las medidas señaladas en el fundamentos Nos. 68 y 70 de esta sentencia, y otras análogas que permitan contar con una política estatal destinada al pago de la deuda interna.
Publíquese en el diario oficial El Peruano y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
EXP N° 0015-2001-AITC
EXP.N° 016-2001-AI/TC
EXP.N° 004-2002-AI/TC
COLEGIO DE ABOGADOS DE ICA,
DEFENSORÍA DEL PUEBLO
(ACUMULADOS)
De acuerdo con la mayor parte de la fundamentación y del FALLO de la
presente Sentencia, creo de mi deber dejar constancia, sin embargo, de dos
precisiones, a saber:
a)
Que respecto de los fundamentos 64, 65 y concordantes,
estimo necesario aclarar mi criterio en el sentido de que, interpretado el
artículo 42.4 como se hace en el precitado fundamento 64, la regla respectiva
no sólo sería inconstitucional, sino que debería ser expulsada del sistema u
ordenamiento jurídico; y que lo mismo se aplica al plazo de los 5 años que
aparece en el artículo 16.5.a de la Ley N.° 28128. En ambos casos, en suma, no
puede privarse al acreedor del derecho de recurrir, pasados los 6 primeros
meses correspondientes a los trámites administrativos, del derecho de recurrir
a la ejecución forzada, aun cuando se haya respetado previamente el
procedimiento de los artículos 42.1, 42.2 y 42.3, y haya dado el Estado signos
claros de su voluntad de cumplir con la sentencia; y,
b)
Que, respecto del fundamento 68, corriente bajo
el subtítulo de Responsabilidad solidaria
de los funcionarios, y que, en verdad, no es materia, procesalmente
hablando, de estos autos, también debo precisar que considero que, en
principio, todas las normas de derecho son ultractivas,
habida cuenta de que los hechos y actos ocurridos durante su vigencia, siguen
siempre sujetos a ellas, de modo que la decantada ultraactividad del artículo
307° de la Constitución precedente, no es una excepción a la regla, sino sólo
una manifestación de ella. Además, es necesario tener presente que las normas preconstitucionales (ya sean de rango
legal, inferior al legal, o superior al legal, verbigracia, constitucional, como lo es el glosado
artículo 307° –puesto que el mismo es
parte de la Constitución del 79’ que, como se sabe, fue reemplazada por la
actual de 1993, y, por tal motivo, respecto de ésta, es preconstitucional– están sujetas, en su ultraactividad y efectos,
en general, al régimen resultante de la Constitución vigente.
SR