LIMA
ASOCIACIÓN NACIONAL DE
EX
SERVIDORES DEL INSTITUTO
PERUANO DE SEGURIDAD SOCIAL
En Lima, a los 26 días del
mes de setiembre de 2003, el Tribunal Constitucional en sesión de pleno
jurisdiccional con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente;
Bardelli Lartirigoyen, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García
Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso
extraordinario interpuesto por la Asociación Nacional de Ex Servidores del
Instituto Peruano de Seguridad Social contra la sentencia de la Sexta Sala
Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 468, su fecha 27 de
setiembre de 2002, que declaró infundada la acción de cumplimiento de autos.
ANTECEDENTES
La
recurrente interpone acción de cumplimiento contra el Instituto Peruano de
Seguridad Social (hoy ESSALUD), con objeto de que acaten la Resolución Suprema
N.° 018-97-EF, de fecha 17 de febrero de 1997, que, en su escala máxima, aprobó
la política remunerativa del IPSS, cuya vigencia es retroactiva desde el mes de
noviembre de 1996; así como la Resolución Suprema N.° 019-97, de fecha 17 de
febrero de 1997, que, en su escala máxima, aprueba la política de
bonificaciones de la entidad demandada; y las Resoluciones de Gerencia General
del antiguo IPSS N.os 298-GG-IPSS-97 y 361-GG-IPSS-97. Asimismo,
solicita que se ordene el pago de nivelación de los adeudos con retroactividad
al mes de noviembre de 1996.
Afirma que la demandada se niega
a otorgar pensiones justas a los ex servidores de ESSALUD, cesantes del régimen
del D.L. N.° 20530, las cuales deben nivelarse con las remuneraciones y
bonificaciones que perciben los servidores públicos en actividad de ESSALUD, en
el marco de las políticas remunerativas y bonificaciones que fije
periódicamente esta institución, de conformidad con el artículo 5° de la Ley
N.° 23495 y el numeral 6°, inciso c, del artículo 5° del D.S. N.° 015-83-PCM.
Sostiene, también, que las remuneraciones de cada servidor son variables en
función del cargo desempeñado, el ejercicio de responsabilidades directivas,
etc., de manera que, constando en las boletas de pago de sus representados el
cargo que desempeñaban, solicita que se les otorgue la remuneración máxima del cargo
que disponen las citadas resoluciones.
La emplazada deduce las
excepciones de falta de agotamiento de la vía administrativa, de cosa juzgada,
de oscuridad o ambigüedad en el modo de proponer la demanda, de representación
defectuosa de la demandante y de prescripción extintiva. En cuanto a la primera
excepción, indica que la actora cursó la carta notarial con fecha 3 de octubre
de 2001, incumpliendo el inciso c) del artículo 5° de la Ley N.° 26301, pues no
precisó la norma o acto administrativo que supuestamente la entidad demandada
debió acatar. En cuanto a la cosa juzgada, tal como lo señala la propia
demandante, el mismo petitorio ya ha sido materia de un acción de cumplimiento
anterior.
Por otro lado, expresa que solicitó al Ministerio de Justicia un
dictamen dirimente y que, con fecha 4 de febrero de 2002, se emitió el Dictamen
N.° 001-2002/JUS/DNAJ, en el que se señala que se pueden nivelar las pensiones
de oficio, lo que procede de acuerdo con los niveles remunerativos que perciben
los trabajadores en actividad de ESSALUD, y que las bonificaciones
extraordinarias pueden ser consideradas como pagos a cuenta de la nivelación,
agregando que las normas establecen que un servidor en actividad no podrá
recibir un monto superior al que le fue asignado dentro del clasificador de
cargos que le corresponde en la escala de remuneraciones, ni el establecido
para las bonificaciones por productividad del IPSS por el desempeño de labores
dentro de la Administración Pública, conforme a su cargo y nivel.
El Vigésimo Sexto Juzgado
Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 7 de mayo de 2002, declaró fundada
la acción de cumplimiento, por considerar que la Resolución Suprema N.°
018-97-EF, de fecha 17 de febrero de 1997, en su anexo detalla que las
remuneraciones máximas únicamente serán para los trabajadores que mantienen
vínculo laboral con el IPSS, acreditándose con ello la violación de los
derechos pensionarios de los demandantes, toda vez que no pueden percibir una
pensión inferior en monto a la remuneración que percibe un trabajador activo
del mismo nivel.
La recurrida revocó la apelada y declaró infundada la demanda, por
considerar que la entidad demandante no ha demostrado que la emplazada debe
abonarles los montos económicos máximos ni los adeudos con retroactividad al
mes de noviembre de 1996.
FUNDAMENTOS
Petitorio
1.
La
demanda tiene por objeto que se ordene el cumplimiento de las Resoluciones
Suprema N.os 018-97-EF y 019-97, de las Resoluciones de Gerencia
General del antiguo IPSS N.os 298-GG-IPSS-97 y 361-GG-IPSS-97, y que
se ordene el pago de nivelación a los ex servidores de IPSS de los adeudos al
mes de noviembre de 1996.
2.
La
acción de cumplimiento es un “proceso constitucionalizado” que, prima facie, no tiene por objeto la
protección de un derecho o principio constitucional, sino la de derechos
legales y de orden administrativo, mediante el control de la inacción
administrativa.
Se trata, por tanto, de un
“proceso constitucionalizado”, como, a su vez, lo es el contencioso-
administrativo, y no en estricto de un “proceso constitucional”, toda vez que
en su seno no se resuelven controversias que versen sobre materia
constitucional, aun cuando éste haya sido creado directamente por la
Constitución (artículo 200°, inciso 6).
Como todo proceso
jurisdiccional –y los “constitucionalizados” como los “constitucionales” no
escapan de tal condición–, la posibilidad de que las pretensiones que se
planteen en su seno sean objeto de un pronunciamiento sobre el fondo está
condicionada a que el demandante satisfaga los presupuestos procesales y, en su
caso, las condiciones de la acción que la ley prevea.
3.
Uno
de esos presupuestos procesales al que está condicionado el ejercicio del
derecho de acción en este proceso, que puede denominarse de carácter subjetivo,
es el que se deriva del hecho de que mediante la acción de cumplimiento no se
controla la mera o simple inactividad administrativa, sino aquella que asume la
condición de “renuente”, conforme lo expresa el inciso 6) del artículo 200° de
la Constitución.
El legislador ordinario ha
previsto que ese presupuesto procesal, que en el inciso c del artículo 5° de la
Ley N.° 26301 se denomina vía previa, no es otro que “el requerimiento por
conducto notarial, a la autoridad pertinente, del cumplimiento de lo que se
considera debido, previsto en la ley o el cumplimiento del correspondiente acto
administrativo o hecho de la administración, con una antelación no menor de
quince días [...]”.
Con la satisfacción de dicho
presupuesto procesal, se persigue que se demuestre que no se trata de un simple
letargo administrativo, sino que la autoridad responsable persiste en la
inacción, pese a que el afectado en sus intereses legítimos le ha recordado que
existe un mandato contenido en la ley o en un acto administrativo que aún no se
ha cumplido.
4.
En
el caso de autos, la demandante remitió a la emplazada las cartas notariales de
fojas 54 y 56, requiriéndola “para que
cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley N.° 23495, se
emitan las resoluciones que correspondan en orden a hacer efectiva la inmediata
homologación y nivelación de las pensiones de los afiliados de nuestra
asociación que no fueron parte del Exp. N.° 1146-2000-AC/TC [...], en
concordancia con la política remunerativa establecida por las Resoluciones
Supremas N.os 018 y 019-97-EF, así como por las Resoluciones de
Gerencia General del Instituto Peruano de Seguridad Social (hoy ESSALUD) N.os 298-GG-IPSS-97 y 361-GG-IPSS-97, que
dispusieron la política de remuneraciones y bonificaciones de la institución
vigentes actualmente” (cursivas nuestras).
La ONP, por su parte, ha
cuestionado que mediante dichas cartas notariales se hayan efectivamente
requerido los actos administrativos a los que se ha hecho referencia en el
fundamento 1 de esta sentencia. A su juicio, “del tenor de la carta notarial se
desprende que ASEIPSS sólo ha requerido el cumplimiento de las resoluciones
citadas a los asociados que no se encontraban incluidas en la demanda
interpuesta ante el órgano jurisdiccional, y no menciona en ella el
cumplimiento de las resoluciones supremas que son materia del presente reclamo
en escala máxima, siendo así, no ha observado el requisito establecido por el inciso
c) del artículo 5° de la Ley N.° 26301”.
Un análisis minucioso de las
cartas notariales, como afirma la ONP, evidencia que el requerimiento de lo
considerado como omitido por la demandada se circunscribe únicamente a lo
dispuesto en el artículo 5° de la Ley N.° 23495, y no a ninguna de las
resoluciones a las que se hace referencia en el petitorio de la demanda. No
obstante, este Tribunal considera que el defecto de las cartas notariales no le
impide pronunciarse sobre el fondo, toda vez que si bien no se hace referencia
directamente a las Resoluciones Supremas N.os 018-97-EF y 019-97, a
las Resoluciones de Gerencia General del antiguo IPSS N.os
298-GG-IPSS-97 y 361-GG-IPSS-97, y a las que la demandada debe dar
cumplimiento, del contexto en que tal requerimiento se formuló es posible
inferirlas. En efecto, por un lado, porque
en las cartas notariales se hace mención expresa de ellas, y, por otro,
porque se las relaciona con un precedente de este Tribunal.
En ese sentido, el Tribunal
Constitucional debe recordar que, en materia de interpretación de los derechos
fundamentales, uno de los criterios a los que debe apelarse cada vez que se
trata de determinar los alcances de la limitación o restricción al ejercicio de
un derecho constitucional de naturaleza procesal, es el denominado pro actione, según el cual, tratándose
del derecho de acceso a un tribunal de justicia, éste exige del operador
judicial que interprete las restricciones impuestas a tal derecho del modo que
mejor se optimice su ejercicio.
Por lo tanto, el Tribunal
Constitucional es competente para pronunciarse sobre el fondo de la
controversia.
5.
Antes
se ha dicho que la acción de cumplimiento protege derechos e intereses
legítimos de los administrados que se deriven de la inacción de los órganos de
la Administración pública. Ella, si bien en la doctrina recibe diversas
denominaciones, ha venido siendo considerada por este Tribunal bajo el título
genérico de “inactividad material de la administración”.
De esta manera, la
Constitución de 1993 consolidó un sistema integral de control de la totalidad
de la actuación administrativa. No sólo de los actos administrativos (expresos
o presuntos) a los que se había constreñido el proceso contencioso-administrativo
hasta antes de que se expidiera la Ley N.° 27584, sino también de aquello que
la doctrina administrativista denomina “inactividad material de la
administración”, esta última, como se ha dicho, a través de la acción de
cumplimiento.
En efecto, mediante la
acción de cumplimiento no se controla cualquier clase de inactividad, sino
exclusivamente la que se ha denominado “material”, es decir, la que deriva del
incumplimiento de mandatos nacidos de la ley o de actos administrativos, donde
no media la petición de un particular, sino donde se encuentra vinculado, prima facie, un deber o el ejercicio de
una atribución relacionada con sus competencias naturales.
Mediante la acción de
cumplimiento no se controla la denominada “inactividad formal de la
administración”, es decir, la que se origina tras el ejercicio del derecho de
petición por un particular, pues ésta tiene su instrumento natural de control
en la técnica del silencio administrativo negativo, cuyos efectos procesales
–derivados de su acogimiento– tienen el propósito de no dejar en estado de
indefensión al administrado que hubiese peticionado algo o hubiese interpuesto
un medio impugnatorio en el seno de un procedimiento administrativo y que, pese
a ello, no hubiese recibido algún pronunciamiento expreso.
Características
del mandato contenido en la ley o en el acto administrativo
6.
Evidentemente, para
que mediante un proceso de la naturaleza que ahora toca resolver –que,
como se sabe, carece de estación probatoria–, se pueda expedir una sentencia
estimatoria, es preciso que el mandato previsto en la ley o en un acto
administrativo tenga determinadas características. Entre otras, debe tratarse
de un mandato que sea de obligatorio cumplimiento, que sea incondicional y,
tratándose de los condicionales, que se haya acreditado haber satisfecho las
condiciones; asimismo, que se trate de un mandato cierto o líquido, es decir,
susceptible de inferirse indubitablemente de la ley o del acto administrativo
que lo contiene y, en lo que al caso se refiere, que se encuentre vigente.
7.
En
el caso de autos, el Tribunal considera que la pretensión debe parcialmente
estimarse:
Por un lado, pues el
artículo 5° de la Ley N.° 23495, en efecto, establece que “Cualquier incremento
posterior a la nivelación que se otorgue a los servidores públicos en actividad
que desempeñen el cargo u otro similar al último cargo en que prestó servicios
el cesante o jubilado, dará lugar al incremento de la pensión en igual monto
que corresponde al servidor en actividad”.
Está claro, no obstante, que
para que dicho mandato de incremento de la pensión “en igual monto que
corresponde al servidor en actividad” se efectivice, es preciso que exista una
norma o un acto administrativo que ordene el incremento de las remuneraciones
de los servidores públicos en actividad.
8.
Dicho
incremento está previsto en los artículos únicos de las Resoluciones Supremas
N.os 018-97-EF y 019-97-EF, mediante las cuales se aprueba “[...] la
Política Remunerativa del IPSS, que se detalla en el anexo que forma parte de
la presente Resolución Suprema”, conforme indica la primera de las resoluciones
citadas, y la aprobación de la política de bonificaciones, que expresa la
segunda.
Sin embargo, cabe precisar
que la Resolución Suprema N.° 018-97-EF ha aprobado una política de
remuneraciones del IPSS, y no una remuneración específica y determinada, esto
es, que corresponde de manera particularizada a cada servidor en actividad o en
función del nivel o cargo que desempeña. Se trata, pues, de una “política
remunerativa del IPSS” que, como se indica en los anexos a los que se ha hecho
referencia, constituye una “escala de remuneraciones máximas”.
Lo que significa que los
montos de las remuneraciones señaladas en los anexos de las resoluciones
supremas citadas para cada cargo, no necesariamente son los que, efectiva y
realmente, estén percibiendo los trabajadores en actividad de la actual
ESSALUD. De manera que si bien este Tribunal no puede ordenar con carácter
general que se abonen aquellos montos máximos, sí puede establecer, como por lo
demás lo hacen las leyes y resoluciones supremas antes indicadas, que la
demandada disponga el incremento caso por caso.
9.
Una
cosa similar puede afirmarse respecto a la Resolución Suprema N.º 019-97-EF,
mediante la cual se precisa que la bonificación por productividad tiene la
naturaleza de extraordinaria, variable en el tiempo, condicionada a la
evaluación del trabajador, y se otorga exclusivamente en función de la
concurrencia y la prestación efectiva de labores, la dedicación en el trabajo,
la productividad y la estructura de niveles.
En efecto, más allá de lo que pueda declarar dicha Resolución Suprema y, de manera particular, que dicha bonificación por productividad no ingresa al régimen de pensiones regulado por el Decreto Ley N.° 20530, lo cierto es que si éstas fueran permanentes en el tiempo y regulares en su momento, deberían ser consideradas en las pensiones.
Como este Tribunal ha señalado en su sentencia recaída en el Exp. N.° 1146-2000-AC/TC, procede que se agregue a las pensiones el pago de la bonificación prevista por la Resolución Suprema N.° 019-97-EF, siempre que cumplan las características del Reglamento de la Ley N.° 23495, aprobado por el Decreto Supremo N.° 015-83-PCM, cuyo artículo 5° declara que las remuneraciones especiales a considerarse según los casos que correspondan en la determinación del monto con el cual se debe proceder a la nivelación de las pensiones, incluyen "otros de naturaleza similar que con el carácter de permanentes en el tiempo y regulares en su monto se hayan otorgado o se otorguen en el futuro"; así como el artículo 6° del Decreto Ley N.° 20530, que establece que "Es pensionable toda remuneración afecta al descuento para pensiones. Están afectas al descuento para pensiones, las remuneraciones que son permanentes en el tiempo y regulares en su monto".
En consecuencia, ha de ser
en ejecución de sentencia, y caso por caso, que se deberá determinar si el
concepto al que se alude en la Resolución Suprema materia de la sentencia,
cumple las características indicadas.
10.
Finalmente,
el Tribunal Constitucional no puede dejar de advertir que el régimen
pensionario del Decreto Ley N.° 20530 es de excepción y de mayor beneficio que
cualquier otro régimen pensionario existente en el país. En ese sentido, conforme
al propio Decreto Ley N.° 20530, un pensionista tiene derecho a ganar una
pensión similar al haber de un trabajador en situación de actividad, de su
misma categoría, nivel, sistema
pensionario y régimen laboral. Por tanto, pretender que el monto de la pensión
sea, en determinados casos, superior a la remuneración que un trabajador en
actividad percibe, a juicio del Tribunal, es una pretensión ilegal, de ahí que
sea en ese contexto en el que se tenga que aplicar esta sentencia.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las
atribuciones que le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley
Orgánica,
FALLA
REVOCANDO la recurrida que, revocando
la apelada, declaró infundada la demanda; y, reformándola, la declara FUNDADA, y, en consecuencia, ordena que la demandada cumpla con pagar a los
asociados de la demandante que se encuentran bajo el régimen del Decreto Ley
N.° 20530, sus pensiones de cesantía nivelables, teniendo en cuenta las
Resoluciones Supremas N.os 018 y 019-97-EF, conforme a lo expuesto
en los fundamentos de esta sentencia. Dispone la notificación a las partes, su
publicación conforme a ley y la
devolución de los actuados.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
AGUIRRE ROCA
REVOREDO
MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA