S-325
De un examen realizado a la Constitución,
se constata que no existe ninguna disposición que en forma específica
contravenga lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, y tampoco existe en forma genérica una disposición que
prescriba la forma de votación aplicable, como regla general, al caso de los
órganos constitucionales colegiados.
Tampoco procede que mediante el control
difuso se pueda declarar la inaplicabilidad de la norma impugnada, porque ese
control se aplica para resolver cuestiones litigiosas respecto de las cuales
existe incompatibilidad manifiesta, y no simples interpretaciones entre una
norma legal y una constitucional (Artículo 138º de la Constitución) caso en que
el Juez prefiere aplicar la norma constitucional o la de mayor jerarquía, si se
trata de otra clase de disposiciones, control difuso que mantiene su plena
vigencia para casos futuros.
Exp. Nº 005-96-I/TC
Lima
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los diecinueve días del mes de
diecinueve días de mil novecientos noventa y seis reunido el Tribunal
Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los
señores:
Nugent, Presidente,
Acosta Sánchez, Vicepresidente,
Aguirre Roca,
Díaz Valverde,
Rey Terry,
Revoredo Marsano,
García Marcelo,
actuando como Secretaria la doctora María
Luz Vásquez, pronuncia la siguiente sentencia:
ASUNTO:
Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta
por treinta y seis congresistas de la República contra el artículo 4º de la Ley
Nº 26435 (Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).
ANTECEDENTES:
Con fecha veinte de setiembre de mil
novecientos noventa y seis, los demandantes interponen Acción de
Inconstitucionalidad por considerar que el artículo 4º de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional restringe irrazonablemente el ejercicio del control
constitucional al exigir seis votos para declarar inconstitucional una norma
con rango de Ley e imponer en caso de no alcanzar la referida mayoría
calificada, que el Tribunal declare Infundada la demanda.
Alegan principalmente los demandantes:
1) Que el artículo 4º de la Ley 26435 cuyo
texto señala que "...El Tribunal resuelve y adopta acuerdos por mayoría
simple de votos emitidos, salvo para resolver la inadmisibilidad de la demanda
de inconstitucionalidad o para dictar sentencia que declare la
inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, casos en los que se exigen
seis votos conformes." Y que "... de no alcanzarse la mayoría
calificada prevista en el párrafo precedente para declarar la
inconstitucionalidad de una norma, el Tribunal resolverá declarando infundada
la demanda de inconstitucionalidad de la norma impugnada"; es un
dispositivo sumamente grave y limita inconstitucionalmente la función de
control del Tribunal ya que al exigir seis de los siete votos, dificulta la
posibilidad de reunirlos, a lo que se suma el hecho, que con dicho
pronunciamiento, se genera cosa juzgada.
2) Que el artículo 4º de la Ley 26435 restringe el control como elemento de la
Constitución, ya que lo desnaturaliza al limitarlo o entorpecerlo en su
ejercicio.
3) Que el legislador no tiene la posibilidad de limitar el ejercicio de la
jurisdicción constitucional, ya que la regulación que efectúa por intermedio de
su Ley Orgánica sólo se circunscribe a la "estructura y
funcionamiento" del Tribunal y a los "efectos de la declaración de
inconstitucionalidad" y que en todo caso el único órgano capaz de precisar
sus limitaciones es el propio Tribunal Constitucional.
4) Que la regulación contenida en el artículo 4º de la Ley 26435 contiene una
limitación irrazonable y desproporcionada, ya que afecta las atribuciones
inherentes al Tribunal Constitucional de expedir sentencia en un proceso de
inconstitucionalidad por mayoría simple en transgresión del Principio
Democrático; por otra parte convierte al Tribunal en un órgano que
"convalida" leyes inconstitucionales en vez de un ente encargado del
control, y por último, al imponer una exigencia exagerada de votos para adoptar
acuerdos entra en incompatibilidad con el Principio del Estado Democrático de
Derecho y el valor Justicia.
5) Que existe ausencia en el Derecho Comparado de una limitación como la
contenida en el artículo 4º de la Ley 26435 ya que no existe ni un sólo
Tribunal Constitucional o Sala del Poder Judicial especializada, que exija la
mayoría requerida por el artículo impugnado.
6) Que se afecta la autonomía del Tribunal pues el artículo 4º de la Ley 26435
lo obliga a dictar sentencia con efectos de cosa juzgada declarando infundada
una demanda ante la ausencia de los votos exigidos, lo que implica que se
impone sobre dicho órgano una decisión sobre el fondo a la que no habría
llegado, si es que el legislador no lo dijera.
7) Que el artículo 4º de la Ley 26435 conduce a una interpretación absurda y
conforme a la cual el voto singular puede ser formulado por la mayoría y no por
la minoría, ya que basta que uno o dos magistrados voten en contra de la
demanda, para que por mandato legal se conviertan en una mayoría que impone su
criterio sobre los demás.
8) Que para resolver la demanda interpuesta no se requieren los seis votos
exigidos por el artículo 4º de la Ley 26435 ya que el Tribunal Constitucional
puede previamente y en ejercicio del control difuso (no aplicación de una norma
al caso concreto) optar por resolver a través de mayoría simple, en la medida
en que la exigencia de la mayoría calificada sólo se da cuando se decide sobre
la inadmisibilidad de la demanda o se examina una acción de
inconstitucionalidad, pero no en otros casos, y
9) Que el Tribunal Constitucional necesita definir su misión como órgano de
control esencial para la vigencia del sistema democrático, por lo que al
ejercitar la labor interpretativa debe imponer su criterio sobre el del
legislador.
Los congresistas demandantes, por último
designan como sus apoderados al doctor Jorge Avendaño Valdez, al doctor Antero
Florez Araoz y a la doctora Beatriz Merino.
Admitida la demanda con fecha veintisiete de
setiembre de mil novecientos noventa y seis, se dispone correr traslado de la
misma al Congreso de la República, el que dentro del término de Ley, se
apersona y la contesta por intermedio de sus apoderados Carlos Torres y Torres
Lara y Enrique Chirinos Soto.
En la contestación se niega y contradice la
demanda, fundamentalmente por considerar:
1) Que el artículo 4º de la Ley 26435 se
ajusta a la Constitución pues el Congreso está facultado para dictar leyes
orgánicas que regulan la estructura y funcionamiento de las entidades del
Estado, una de las cuales es el Tribunal Constitucional y que así mismo la
acción de inconstitucionalidad requería de regulación mediante Ley Orgánica.
2) Que el artículo 4º de la Ley 26435 no impide ni restringe la atribución de
control de la Constitucionalidad que tiene el Tribunal Constitucional, ya que
lo irrazonable habría sido no establecer una mayoría calificada para resolver
la inconstitucionalidad de una ley cuando resulta que quien ejercita dicha
función es un organismo que actúa en instancia única.
3) Que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional fue aprobada y puesta en
vigencia en enero de mil novecientos noventa y cinco por el mismo órgano que
elaboró la Constitución, es decir, por el Congreso Constituyente Democrático y
no por un órgano diferente, de manera que fue aquel quien definió lo referente
a la mayoría calificada para adoptar resoluciones y los efectos de las mismas.
4) Que no obstante aceptarse el principio de la razonabilidad en la expedición
de las leyes, no se puede objetar que no se facilite que las leyes sean
declaradas inconstitucionales, pues se presume en principio que estas son
constitucionales, siendo por otra parte válido y razonable establecer que una
mayoría calificada apruebe que estas sean dejadas sin efecto en atención a los
principios de seguridad jurídica y conservación de la norma. A ello se agrega
que si la Corte Suprema resuelve con mayoría calificada como instancia de
consulta para inaplicar una ley que tiene efectos para el caso concreto, no es
por el contrario razonable establecer mayoría simple cuando se trata de
resolver la inconstitucionalidad de una ley con efectos generales y actuando en
instancia única.
5) Que los demandantes faltan a la verdad o no han leído su demanda cuando
afirman que en todos los restantes países la acción de inconstitucionalidad se
resuelve por mayoría simple, ya que en México y en Alemania no se da tal
exigencia, sino mayoría calificada en el primer caso y absoluta en el segundo,
en Costa Rica ha existido durante cuatro décadas votación calificada y por otra
parte, ejemplos de decisiones adoptadas por el régimen de la cuestionada
mayoría existen en diversos países del mundo.
6) Que el artículo 4º de la Ley 26435 no viola la autonomía del Tribunal
Constitucional, pues los magistrados continúan realizando la valoración de los
elementos fácticos y jurídicos del caso y según el sentido de sus votos definen
si una acción es fundada o infundada, conforme al procedimiento establecido por
la ley.
7) Que los demandantes se ubican en un caso extremo y ficticio al calificar de
absurda la posibilidad de que el voto singular lo formule la mayoría y no la
minoría sin considerar que en el orden jurídico constitucional peruano existen
numerosas normas que permiten a una minoría bloquear o vetar a una mayoría
cuando se trata de asuntos muy importantes con el fin de lograr acuerdos con
alto nivel de respaldo.
8) Que aunque no se discute la facultad del Tribunal Constitucional de
inaplicar una norma inconstitucional cuando actúa en hábeas corpus y amparo,
dicha inaplicación para resolver por mayoría simple la presente demanda de
inconstitucionalidad no es procedente, ya que la resolución debe adoptarse por
no menos de seis votos conformes, por ser un caso en que el Tribunal se
apartaría del precedente jurisprudencial sentado por él, al haber resuelto por
mayoría de seis votos la acción de inconstitucionalidad que impugnó
disposiciones de la Ley 26623. Y
9) Que el Tribunal Constitucional no es el intérprete supremo de la
Constitución, por lo que no puede cuestionarse la labor interpretativa del
Poder Legislativo.
Producidos los informes orales con fecha
veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y seis, se dio por vista la
causa quedando al voto.
FUNDAMENTOS:
Considerando:
1) Se ha planteado la siguiente Acción de Inconstitucionalidad
con el objeto de que se realice el control de validez del art. 4º de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional en la parte que exige seis votos conformes
para dictar sentencia en los procesos de inconstitucionalidad de las normas con
rango de ley que en el inciso 4º del artículo 200º de la Constitución se
prevén, y en la parte que dispone que el Tribunal resolverá declarando
infundada la demanda en caso de no alcanzarse esa mayoría calificada.
2) De un examen realizado a la Constitución, se constata que no existe ninguna
disposición que en forma especifica contravenga lo dispuesto en el art. 4º de
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y tampoco existe en forma genérica
una disposición que prescriba la forma de votación aplicable, como regla
general; al caso de los órganos constitucionales colegiados.
Tampoco procede que mediante el control
difuso se pueda declarar la inaplicabilidad de la norma impugnada, porque ese
control se aplica para resolver cuestiones litigiosas respecto de las cuales
existe incompatibilidad manifiesta, y no simples interpretaciones entre una
norma legal y una constitucional (art. 138º de la Constitución) caso en que el
Juez prefiere aplicar la norma constitucional o la de mayor jerarquía, si se
trata de otra clase de disposiciones, control difuso que mantiene su plena
vigencia para casos futuros.
3) En consecuencia para declarar la inconstitucionalidad de una norma legal, es
necesario que en la Constitución exista una disposición que la contravenga en
forma precisa y no a base de interpretaciones o deducciones controvertibles.
4) De otro lado, el art. 201º de la Constitución, al establecer que el Tribunal
es el "órgano de control de la Constitución", no es contradicho
directa ni indirectamente por el art. 4º de la Ley 26435, porque esta norma
revela más bien, que esa misión de "control" debe efectuarse mediante
la votación calificada que ella dispone. Tampoco contraviene la autonomía e
independencia del Tribunal, porque éste debe cumplir su función dentro del
marco de su propia ley, aprobada por el Congreso, conforme lo dispone el art.
106º de la misma Constitución, que deja al ámbito de la ley orgánica la
regulación de la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado
previstas en la Constitución; no pudiendo por consiguiente el Tribunal dejar de
cumplirla, sin colocarse al margen de ella. Tampoco podría establecer un
régimen diferente sin modificar la ley o sin elaborar otra, atribución que
evidentemente sólo corresponde al Congreso, de acuerdo a lo dispuesto en el
art. 102º, inciso 1º de la Norma Fundamental.
5) No se ha acreditado que la norma cuestionada sea contraria a los principios
de razonabilidad y proporcionalidad, ya que tales nociones pueden por el
contrario, aplicarse en favor de su plena validez y ello depende de una
adecuada ponderación de los valores y principios constitucionales en juego.
Dentro de dicha lógica no es cierto, que con
la norma impugnada se afecte las atribuciones inherentes al Tribunal
Constitucional en transgresión del "principio democrático". Hay que
ser explícitos en precisar que si bien en materia de cuerpos extensos o
masificados (como ocurre con la población) el principio a regir es
indiscutiblemente el mencionado y la toma de decisiones normalmente se asume por
mayoría simple, (aún cuando existen excepciones como ocurre con el Presidente
de la República, que es elegido por mayoría absoluta conforme al artículo 111º
de la Constitución); cuando se trata de cuerpos reducidos y técnicos (como
sucede con este Colegiado) a los que se dotan de atribuciones trascendentales,
el Principio Democrático no puede aplicarse aisladamente, sino en concordancia
con el Principio de Seguridad, lo que significa que si una decisión importante
se adopta por un grupo reducido de personas, lo óptimo es rodearla de las
seguridades necesarias, siendo una de ellas, la exigencia de mayorías absolutas
y en algunos casos, hasta de mayorías calificadas. Concordante con lo dicho, no
se puede omitir que el pronunciamiento que expide un Tribunal Constitucional al
declarar la inconstitucionalidad de una norma debe ser la última ratio a la que
él tenga que acudir, como consecuencia de no haber hallado forma alguna de
interpretar la norma cuestionada de conformidad con la Constitución, ya que su
decisión no es equiparable a una simple decisión de coyuntura, sino como una
medida de hondas repercusiones para el ordenamiento jurídico, que habrá de
sufrir una agresión por la expulsión de la norma inválida merced a los propios
efectos del fallo sobre la vida política y jurídica de la Nación.
En segundo lugar, la alegación de que el
Tribunal, por intermedio del artículo impugnado, se vaya a ver obligado a
convalidar normas inconstitucionales no se compadece con la práctica
institucionalizada en todos aquellos países que cuentan con un órgano de
control de la Constitución, ya que ignora por completo que tanto en el sistema
americano como en la práctica común de todos los tribunales constitucionales
europeos, se admite como regla incuestionable que toda norma o acto público
debe presumirse como constitucional en tanto y en cuanto mediante una
interpretación razonable de la norma fundamental, puedan ser armonizadas con
aquella.
Si, en consecuencia, la presunción de la que
se encuentra beneficiada toda norma, es una práctica generalizada en la
justicia constitucional, es evidente que la exigencia de mayoría calificada en
la adopción de decisiones de inconstitucionalidad de las normas no puede
reputarse como una arbitraria imposición sino como una consecuencia lógica
desprendida de semejante práctica, lo que lleva a concluir que aquello que los
recurrentes denominan "convalidación de leyes inconstitucionales" no
supone para nada el recortar o desnaturalizar el ejercicio del control
constitucional, sino, al contrario, dotarlo de la certeza preliminar de que no
se inconstitucionalice normas cuando éstas puedan, interpretativamente,
compatibilizarse con la Carta Magna.
Debemos remarcar que la votación calificada
prescrita por el art. 4º de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no es
la única que existe en ella, ya que contiene otras como las que se desprenden
del artículo 7º, referida a la elección de los Magistrados del Tribunal, el
artículo 55º para variar su propia jurisprudencia, el artículo 5º para la
elección del Presidente del Tribunal, o el artículo 15º, que contempla las
causales de vacancia del cargo de Magistrado, además de otras mayorías
calificadas prescritas por la propia Constitución, o por leyes aplicables a
otras instituciones públicas.
Por último y dentro de la lógica expuesta,
no aparece probada la supuesta incompatibilidad entre el artículo 4º de la
norma cuestionada y los principios del Estado Democrático de Derecho y el valor
Justicia, ya que al revés de ello, es la fórmula de la mayoría calificada la
única opción que permite no convertir el proceso de inconstitucionalidad de las
normas en un instrumento de cuestionamiento permanente y caprichoso, por lo que
lejos de verse mellado en alguna forma el Principio Democrático o el valor
Justicia, se ven integrados con el contenido de necesaria seguridad que toda
decisión de trascendencia debe suponer.
6) La referencia al Derecho Comparado, aunque no vincula a este Colegiado en la
resolución de esta acción, permite examinar los distintos modelos de votación
establecidos en tribunales constitucionales análogos, o en órganos
jurisdiccionales investidos con atribución semejante. En tal sentido, se puede
apreciar que en la mayor parte de ellas se establece un sistema de votación con
mayorías calificadas, a las que se impone apelar cuando de lo que se trata es
declarar la inconstitucionalidad de una norma. Incluso si nos referimos al
propio ejemplo mexicano, cuyo modelo se invoca en la demanda, puede deducirse
que allí se presenta un típico modelo de mayoría calificada, donde de once
integrantes de la Corte Suprema, ocho hacen resolución que declara
inconstitucional la norma impugnada (inciso II artículo 105º de la Constitución
mexicana). Se ignora, asimismo, que en Francia, el Consejo Constitucional de un
total de nueve consejeros, ejerce el control constitucional, bien que en forma
preventiva, con la decisión de siete de ellos (artículo 14º de la Ley Orgánica
del Consejo Constitucional), esto es, mayoría calificada; y de otro lado, se
minimiza que en otros ordenamientos, como el alemán (inciso 2º artículo 15º de
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Federal), el italiano (artículo 16º
de la Ley Orgánica de la Corte Constitucional italiana) o el austriaco
(artículo 31º de la Ley Orgánica de la Corte Constitucional austriaca); el
modelo en la adopción de decisiones al momento de declarar inconstitucional una
norma, nada tiene que ver con el régimen de mayoría simple, sino con el de una
mayoría, que no siendo calificada si resulta empero absoluta (la mitad mas
uno).
7) De otro lado, es de hacerse notar que la interpretación en virtud de la cual
el voto singular de la mayoría de magistrados pueda verse tergiversado por un
voto de la minoría del Tribunal, no es un razonamiento jurídico válido, ya que
ignora que una de las diferencias más acentuadas existente entre el modelo que
inspiraba el sistema de votación con el desaparecido Tribunal de Garantías
Constitucionales, en relación con las que informan al actual Tribunal
Constitucional, se presenta, precisamente, respecto de los efectos del fallo en
materia de acciones de inconstitucionalidad desestimadas por no alcanzarse la
exigencia de la mayoría calificada; pues, mientras para la antigua legislación,
de no alcanzarse el número legal de votos exigidos para declarar la
inconstitucionalidad de una norma simplemente no existía sentencia (y permitía
interponerse una nueva demanda sobre el mismo objeto), conforme al artículo 4º
de la actual Ley Orgánica de este Colegiado, es una obligación la expedición
del fallo correspondiente, en el cual se exprese el sentido en que éste es
emitido.
En tal sentido, si según los párrafos
tercero y cuarto del referido artículo 4º "... de no alcanzarse la mayoría
calificada prevista en el párrafo precedente para declarar la
inconstitucionalidad de una norma, el Tribunal resolverá declarando infundada
la demanda" y "...En ningún caso el Tribunal Constitucional puede
dejar de resolver"; se deja claramente establecido que es el Tribunal -y
no la mayoría o un grupo de Magistrados- el que obligatoriamente pronuncia la
sentencia.
Lo que significa, además, que si algún
Magistrado o un grupo de Magistrados no comparte la ratio decidendi de la
sentencia expedida -lo que es perfectamente posible y legítimo- ello ha de
expresarse en un voto singular, que, sin embargo, no puede ni debe entenderse
como un voto de la mayoría contra la minoría (o a la inversa), sino la de un
Magistrado o la de un grupo de Magistrados con respecto del Tribunal
Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, en uso de las atribuciones que le confiere la Constitución y su
Ley Orgánica,
FALLA:
Declarando por mayoría, con el voto singular
conjunto en contra, de los señores Aguirre Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano,
que se adjunta, como parte integrante de esta sentencia, Infundada la demanda
interpuesta por treinta y seis Congresistas de la República contra el artículo
1º de la Ley 26435 y dispusieron la publicación de la sentencia en el Diario
Oficial "El Peruano".
SS.
NUGENT
ACOSTA SANCHEZ
AGUIRRE ROCA
DIAZ VALVERDE
REY TERRY
REVOREDO MARSANO
GARCIA MARCELO
VOTO
SINGULAR, CONJUNTO, DE LOS MAGISTRADOS
MANUEL
AGUIRRE ROCA, GUILLERMO REY TERRY Y DOCTORA DELIA REVOREDO DE MUR, QUE DECLARA
FUNDADA, EN PARTE, LA DEMANDA
1) Discrepamos de la sentencia suscrita por
los otros cuatro (04) miembros de este Tribunal Constitucional (TC), no sólo
porque no concordamos con sus considerandos -según se explica más adelante-,
sino porque, del cuidadoso examen de los autos, de la correspondiente evaluación
de la tesis de las partes, y del estudio de la normatividad jurídica
pertinente, fluye, en nuestro criterio, que la regla de votación que, a su
juicio, es constitucional, no sólo no lo es, sino que impide, de modo puntual y
directo, el cumplimiento del principal cometido que la Carta Magna ha querido
confiar a este TC -cual es, como se sabe, el de resolver, mediante su opinión
colegiada, y no, por cierto, mediante la de uno solo de sus miembros, o, todo
lo más, la de dos de ellos- las demandas de inconstitucionalidad.
2) En efecto, la obligada evaluación de los siete (07) fundamentos -algunos
integrados por varios sub fundamentos- de la sentencia suscrita por cuatro de
nuestros colegas, pone de manifiesto lo siguiente:
3) Que los dos primeros fundamentos -que fungen, en último análisis, de
fundamentos sine qua non- reposan en la tesis, a nuestro criterio errónea, de
que, textualmente "... para declarar la inconstitucionalidad de una norma
legal es necesario que en la Constitución exista una disposición que la
contravenga en forma precisa, y no a base de interpretaciones o deducciones
controvertibles"; a lo que agregan que en nuestra Constitución no existe
ninguna disposición del tipo que descalifica que al artículo 4º, en la parte
impugnada en la demanda.
4) No compartimos esta tesis, porque, dada la naturaleza de la Carta Política,
de ser la "Ley de Leyes" -o, si se quiere, de Ley-marco, por
excelencia-, los preceptos constitucionales encierran valores, propósitos y
sentidos que, a nuestro modo de ver, sí requieren -y en grado mucho mayor que
las leyes ordinarias- de interpretación. Si para determinar si una ley o norma
de rango legal es o no constitucional, fuese menester encontrar
incompatibilidades "precisas y no a base de interpretaciones o deducciones
controvertibles", este TC, a nuestro juicio, estaría de más, pues su
principal misión consiste, precisamente, en resolver controversias que giran en
torno de interpretaciones constitucionales divergentes. Y también estaría de
más, por análogas razones, la facultad del control difuso otorgada al Poder
Judicial, pues ella también se ejerce, precisamente, cuando surgen, dentro del
proceso judicial, "interpretaciones o deducciones controvertibles",
respecto del alcance, sentido, propósito o motivación de las normas
constitucionales, y, consecuentemente, de su posible incompatibilidad con las
leyes y dispositivos, en general, de menor jerarquía.
5) En el tercer fundamento, signado con el número 4), se pretende, en síntesis,
que este TC sólo puede actuar dentro del marco de su Ley Orgánica,
aparentemente olvidando que dicha norma, lo mismo que todas las leyes,
orgánicas o no, están sujetas, por expreso mandato de los artículos 201 y
concordantes de la Carta Política, al control constitucional de este Tribunal;
6) En el cuarto fundamento, signado con el número 5), se emplea el argumento de
la "razonabilidad", y se recurre a la "interpretación",
para sostener que la "mayoría calificada" del impugnado artículo 4º,
no es inconstitucional, olvidando, así, su previo rechazo del método de las
"interpretaciones controvertibles", como medio para determinar si las
normas cuestionadas son o no inconstitucionales. Aunque tal situación debilita,
enormemente, la tesis, resulta conveniente anotar, con relación a este punto,
que si bien, en efecto, en ciertos casos es normal que se exijan "mayorías
calificadas", en el ámbito jurisdiccional -que es el que aquí interesa-
las mayorías calificadas exigidas por altas que sean se aplican tanto a
demandante como a demandado, y jamás, como lo hace la norma cuestionada en
estos autos, sólo a una de las partes, y ello en abusivo beneficio de la otra,
aparte de que, además, dichas mayorías siempre pueden ser, en tales casos,
alcanzadas, pues con tal objeto se proveen, en este campo jurisdiccional, los
mecanismos de las "dirimencias", u otros análogos. El problema, pues,
no radica en el número de votos ni en el nivel de las "mayorías
calificadas", sino en la descomunal desigualdad procesal-constitucional
consagrada en el artículo 4º de la Ley 26435. Los suscritos, por ello, no
estimamos inconveniente que se exijan seis (06) votos -o, aún, más-, siempre
que se exija lo mismo a todos los interesados -demandantes y demandados-, y
que, además, se provea de un sistema complementario que -como en la Corte
Suprema- permita, siempre, alcanzar el número requerido para resolver,
cualquiera que sea el sentido del fallo.
6.1) Agreguemos, respecto de otra parte de
este extenso fundamento, que nos resulta prácticamente imposible aceptar la
afirmación de que la regla cuestionada no "... sea contraria a los
principios de razonabilidad " y "proporcionalidad " -siendo así
que dicha regla exige, en un caso, más del 85% de la votación-, y que tampoco
sea contraria a los "principios democráticos"- no obstante que la
misma hace prevalecer, en sede jurisdiccional, a la minoría sobre la mayoría.
7) En los párrafos siguientes, y antes de desarrollar su quinto (5º),
fundamento, se recurre al apotegma de la "presunción de
constitucionalidad" de las leyes, con el objeto de avalar la regla de la
"votación calificada", cuando, a nuestro criterio, de un lado, la
presunción de constitucionalidad, en el campo procesal, no tiene otro efecto
importante que el de invertir la carga de la prueba; y, de otro, en que lo que
está en tela de juicio en estos autos, no es la procedencia de la
"votación calificada" -que, por cierto, sí es aceptable, y no es, de
suyo, inconstitucional-, sino la regla que otorga primacía a la minoría sobre
la mayoría, llegando a permitir que uno, o, cuando mucho, dos magistrados, -y,
aun, una simple abstención, en el caso extremo- impidan el control de la
constitucionalidad que la Carta Política ha confiado a este Tribunal;
8) En los siguientes fundamentos (5º y 6º), se hacen, de un lado, glosas de
dispositivos e instituciones de derecho extranjero, que parecen confundir los
conceptos de "mayoría", "mayoría absoluta" y "mayoría
calificada"; y, de otro, se trata de justificar el extrañísimo fenómeno
jurídico que puede generar el impugnado artículo 4º, consistente en que la
mayoría, cuando considere fundada una demanda, pero sin llegar a la unanimidad,
o a seis (06) votos sobre siete (07), tenga que emitir el "voto
singular", olvidando -al tratar de explicar tal antinomia- que el
"voto singular" es el de quien no está conforme con el de la mayoría,
pues tal es su naturaleza, sentido y concepto mismo, y que la voluntad del
órgano, es decir, del TC, debe reflejar la opinión de la mayoría, pues, de lo
contrario, y con la regla del artículo 4º se puede llegar al extremo de que una
abstención, es decir, una falta de voluntad, prevalezca, incomprensiblemente,
sobre la voluntad de los otros cinco (05) miembros del TC, si el quórum fuere
de seis (06). Consignemos, de paso, que, como se sabe, el derecho comparado no avala
sino, antes bien, desautoriza el sistema del impugnado artículo 4º, pues
creemos que lo que enseña el derecho comparado es que, en sede jurisdiccional,
no se conocen mayorías de más del 85%, y tampoco se usa la doble vara, es
decir, una mayoría para el demandante, y otra para el demandado, sino que las
mayorías pedidas -cualquiera que sea su altura- rigen para ambas partes, es
decir, para formar resolución.
9) En el último de los fundamentos -que es el 7º, pero signado con el número
8)- se sostiene que no cabe utilizar, para resolver la controversia de autos,
la facultad del "control difuso", toda vez que, en el caso "...
existen fundamentos suficientes que permiten prever la validez de la norma
impugnada, además de no existir una norma constitucional que, en forma
manifiesta, se encuentre transgredida por el artículo 4º de la Ley 26435
...". A nuestro criterio, empero, sí existen normas constitucionales que,
en el caso, "en forma manifiesta", resultan violadas por la regla
impugnada del artículo 4º, puesto que, cuando la Constitución entrega a este TC
el delicado encargo -que es, en verdad, un derecho-deber de defender la
constitucionalidad- confía la tarea, sin ninguna duda, a este TC, es decir, a
su cuerpo colegiado -al criterio, la opinión y la voluntad jurisdiccional de su
cuerpo colegiado-, y no a uno o dos -o ninguno- de sus miembros, tal como
pretende hacerlo la parte cuestionada de dicho artículo 4º.
10) Habiendo cumplido con señalar -aunque en forma harto resumida- por qué no
hacemos nuestros los fundamentos de la sentencia que precede, toca ahora
fundamentar nuestro fallo. A este respecto, conviene comenzar precisando que
tanto la sentencia que precede, como la parte demandada, en su extenso escrito
de contestación, han aceptado, sin objeciones, la competencia de este TC para
pronunciarse, válidamente, sobre la posible inconstitucionalidad de las normas
contenidas en su propia Ley Orgánica. Queda, pues, desbrozado el camino para
examinar la controversia planteada y, además, desvirtuada la tesis de que este
TC incurriría en un reprobable acto de deslealtad o, defección, si pretendiese,
en un proceso de su conocimiento, declarar inconstitucional alguna regla
contenida en su propia Ley Orgánica. Deslealtad impensable, a mayor abundamiento,
si se recuerda que el juramento formulado al momento de asumir este cargo, puso
por delante de la Ley -como no podía ser de otra manera- a la Constitución.
11) Entrando, pues, de lleno en la materia, valga precisar que los extensos
escritos de la demanda y la contestación, en los que desfilan -apoyados en
citas legales, jurisprudenciales y doctrinarias-, hasta diez (10) fundamentos
autónomos y prolijos, ora en pro, ora en contra de la pretensión ventilada en
estos autos, ponen de manifiesto que, en último análisis, lo que se discute no
es, en puridad de verdad, ni el número de votos aisladamente considerado-
requerido para declarar fundadas las demandas de inconstitucionalidad, ni la
"razonabilidad" de la denominada "votación calificada", ni
tampoco, finalmente, el derecho invocado por el Congreso de interpretar la
Constitución, y, en consecuencia, de aprobar, a través de leyes orgánicas, el
funcionamiento de entidades y organismos como este mismo Tribunal.
12) En el fondo, lo que sostiene la parte actora, a modo de tesis central, es
que no puede priviligiarse, sin menoscabo de la Constitución, a la ley (léase..
"normas de rango legal") impugnada frente a la Constitución (léase..
normatividad constitucional o supralegal hipotéticamente lesionada, y defendida
en la demanda).
13) En efecto, cuando la accionante, en su sintético petitorio, precisa que
solicita que se declare inconstitucional la regla del artículo 1º de la Ley
26435, en cuya virtud se requieren no menos de seis (06) votos, sobre un total
posible de siete (07), para declarar inconstitucional una norma, mientras que
sólo se pide un voto -o, todo lo más, dos-, sobre el mismo total posible de
siete (07), para decir lo contrario, esto es, declararla no inconstitucional
-o, como meridianamente se afirma en el escrito de la misma contestación,
"constitucional"-, lo que está pidiendo es que se declare que no es
constitucional que se exija al demandante seis (06) votos, para ganar; y, en
cambio, al demandado sólo se le pida uno (01) -que puede ser, en el caso
extremo, apenas una abstención-, o cuando mucho -si el quórum jurisdiccional
fuese de siete (07) Magistrados- dos votos.
14) Del examen de las tesis encontradas, se aprecia que la demandada ha
contestado, mediante argumentos de mayor o menor peso, los diferentes
fundamentos de la demandante; pero que, curiosamente, no ha llegado a entrar en
la materia propiamente dicha, pues sobre el desequilibrio procesal señalado, no
ha formulado argumentación pertinente y puntual alguna, limitándose a insistir,
al respecto, en articulaciones ajenas al tema, o, cuando más, apenas
tangenciales, como son las relativas a la "razonabilidad" de la
"votación calificada", a la facultad del Congreso de interpretar la
Constitución, o al brocardo jurídico de la "presunción de
constitucionalidad de las leyes".
15) En vista de los expuesto, estimamos que el punto crucial que debe
dilucidarse, para estar en condiciones de pronunciar sentencia, es el relativo
a si es compatible con la normatividad constitucional, la regla que otorga
tanta ventaja, en los procesos jurisdiccionales abiertos por demandas de
inconstitucionalidad, a la parte demandada que sólo defiende, por antonomasia,
la norma de rango legal, hipotéticamente inconstitucional, frente a la parte
actora -que defiende, igualmente por definición-, la normatividad
constitucional, hipotéticamente afectada por la norma impugnada en la demanda,
esto es, dicho de otro modo, si es compatible con la Constitución el que se
otorgue tal ventaja -tan insólita y descomunal ventaja, en verdad, pues ella
llega, aritméticamente, hasta el seiscientos por ciento (600%)- a la vigencia o
supervivencia de la ley cuestionada, y supuestamente reñida con la
Constitución, frente a la norma constitucional, supuestamente lesionada con dicha
ley, y que toca a este TC defender.
16) Por lo expuesto; y considerando: Que, en efecto, en virtud de la parte
impugnada del artículo 4º de la Ley 26435, la definición de la controversias
suscitadas por demandas de inconstitucionalidad, se hace depender -siempre que
con ello resulte favorecida la tesis de la parte demandada- del voto de un solo
magistrado -cuando el quórum sea de seis (06) magistrados-, o, cuando mucho, de
dos (02) -cuando el quórum sea de siete (07)-; Que, a tenor de los artículos
201, 202 y concordantes de la Carta Magna, es evidente que lo que se quiere es
que este Tribunal -autónomo e independiente- conozca y pueda siempre resolver
las causas de inconstitucionalidad, mediante su criterio y opinión, es decir,
su voluntad jurisdiccional colegiada, y no, consecuentemente -y menos sólo
cuando ello favorezca a la parte demandada-, mediante la de uno (01) o dos (02)
de sus miembros, aun cuando no hubiese votos en contra, sino sólo abstenciones;
Que, por otro lado, permitir que la opinión de la minoría se imponga, así, a la
de la mayoría, no sólo entraña el desconocimiento del principio constitucional
de la igualdad ante la ley -consagrado, entre otros, en el artículo 2º, inciso
2º, de la Carta Política- principio que, en el campo procesal, significa -tal
como fluye, meridianamente, de los artículos 6º y complementarios de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, y V y afines del Título Preliminar del Código
Procesal Civil, así como de los "principios generales del derecho", y
del "derecho consuetudinario", positivizados, como se sabe, por el
artículo 139º de la Carta Magna- igualdad de derechos para demandante y
demandado, cosa que no ocurre cuando, para ganar la causa, al demandante se le
exigen seis (06) votos, y al demandado apenas uno (01) o dos (02), sino que, al
privilegiar a la norma legal sobre la constitucional, se convierte a este TC
-ipso facto e ipso jure- en defensor de la norma legal, a despecho de la
constitucional invirtiendo y desnaturalizando, así, su rol-, y, en el caso de
leyes del Congreso de la República, en órgano controlado -invirtiendo, otra
vez, su papel, que es, en el caso, el de órgano contralor, y no el de órgano
controlado; Que, además, si se ordena fallar en función de la minoría, se crea
un galimatias procesal, pues tal orden implica que se diga, en los
considerandos de la sentencia, una cosa, y en la parte dispositiva de la misma,
la contraria -lo que, como se sabe, es, en derecho procesal- y,
específicamente, en el campo del derecho procesal-constitucional- causal de nulidad,
pues cuando la Constitución exige, en su artículo 139º, inciso 5º, "... la
motivación escrita de las resoluciones ... y de los fundamentos ... en que se
sustentan ...", obviamente está exigiendo la concordancia y la congruencia
entre los considerandos y las partes dispositivas o resolutivas de las
sentencias, lo que significa, por lo menos, que no se puede pedir que el cuerpo
colegiado-sentenciador, diga una cosa en los considerandos, y la contraria,
precisamente la contraria, en el fallo mismo; Que, entre otras razones y para
abreviar, un Tribunal nacido para defender la Constitución frente la Ley, no
puede avalar, confirmar o "constitucionalizar" leyes que otorguen
tantas ventajas procesales a las "normas de rango legal" sobre la
Constitución -es decir, procesalmente hablando, al demandado sobre el
demandante- pues, de hacerlo, estaría comprometiendo la posibilidad de cumplir
con su misión, y, por ello mismo, renegando de su cometido y de su misma razón
de ser, aparte de que, el permitir que el voto de uno o, cuando mucho, dos
magistrados, obligue al Tribunal, en contra de la opinión colegiada de su
mayoría absoluta, o, aun, de una más alta, a "constitucionalizar" una
ley, tendría, según los artículos 37º y 39º de la Ley Orgánica de este Tribunal,
el tremendo efecto de privar al Poder Judicial del derecho del "control
difuso", en cuya virtud resultaría, como bien se señala en la página
segunda de la demanda, que un solo magistrado de este TC, podría imponerle el
criterio inconstitucional a todos los jueces de la República, incluyendo a la
Corte Suprema y, aún, al Jurado Nacional de Elecciones, y ya no sólo a todos
los demás miembros de este TC, y a este TC mismo, como si el voto de algún
magistrado pudiese valer más que el de cualquier otro-; Que, existiendo, a
nuestro juicio, ostensible incompatibilidad, entre la regla de la parte
impugnada del artículo 4º de la Ley 26435, y los artículos 2º, inciso 2º, y
201, 202 y concordantes de la Constitución, los miembros de este TC que
consideremos -como nosotros- que existe tal incompatibilidad, estaremos, como
nosotros lo estamos, obligados -bajo grave responsabilidad, y so pena de
incurrir en prevaricato, pues la Constitución es la Ley de Leyes-, en
aplicación de los artículos 51º, 138º y complementarios de la Carta Magna, a
declarar inaplicable, para la solución del caso de autos, dicha parte del
precitado artículo 4º, y, en consecuencia, obligados a fundamentar el fallo en
la segunda parte del artículo 139º, inciso 8º, de la Carta Política, según la
cual, en el caso, no puede aceptarse que, en sede jurisdiccional, se permita
que la minorías triunfen sobre las mayorías, y menos cuando éstas -las
mayorías- defiendan, por definición, la normatividad constitucional,
hipotéticamente agraviada, y aquéllas -las minorías- por lo contrario, y
también por definición, a la norma de rango legal, hipotéticamente
inconstitucional; Que, al respecto, conviene recordar que si bien, como lo
sostiene la parte demandada, la exigencia de los seis (06) votos, en sí misma
no es irracional ni inconstitucional, lo que sí lo es, es que, en sede
jurisdiccional -que no es política ni discrecional- se pretenda medir
con una vara al demandante y con otra al demandado, al exigir a aquél no menos
de seis votos, y, a éste, sólo uno o dos, pues el uso de ese "doble
standard", no sólo vulnera el principio constitucional de la igualdad ante
la ley, consagrado, entre otros, en el artículo 2º, inciso 2º, de la Carta
Magna, sino que conculca la grave prohibición señalada en la ultima parte del
artículo 103 de la misma, en el que se fulmina el "abuso del
derecho"; Que, a propósito del tema, conviene hacer hincapié en que los
ejemplos que usa la parte demandada para justificar la regla impugnada en la
demanda, se vuelven contra ella, ya que, en efecto, si bien, por ejemplo, en la
Corte Suprema se piden cuatro (04) votos, sobre cinco (05), para resolver, ese
es el número que se pide a ambas partes demandante y demandando-, y no sólo
para uno, en gratuito beneficio del otro, y, además, allí, lo mismo que en los
demás órganos colegiados jurisdiccionales, existen mecanismos que permiten,
siempre, alcanzar el número de votos requerido para formar resolución; Que no
son válidos, por lo demás, otros cuatro argumentos reiterados por la defensa,
en el sentido: a), de que actuar en contra del imperio de la ley que fija los
seis (06) votos, entrañaría un desquiciamiento del estado de derecho, y un
verdadero caos jurídico, todo lo cual equivaldría poco menos que a una especie
"golpe de Estado", pues supondría desconocer la potestad legislativa
del Congreso, es decir, usurpar atribuciones y funciones; b), de que, por lo
demás, el Tribunal no puede desconocer la regla de los seis (06) votos, ya que
entonces, no siendo legislador, al crearse un vacío en el sistema, no podría
resolver; c), de que, como al momento de resolver esta causa, el artículo
cuestionado estará vigente, y aun lo seguirá estando, aunque se lo derogue,
hasta un día después de publicada la sentencia, es obvio que, al momento de
sentenciar esta causa, tendrá que ser aplicado; y d), de que, en todo caso,
habiendo aplicado ya, en el fallo respecto de la Ley 26623, este TC, el
cuestionado artículo 4º, ya hay jurisprudencia que sólo podría modificarse con
seis votos; y no son válidos, tales cuatro argumentos, porque: a’) este
Tribunal, de conformidad con los artículos 151º, 138º y afines de la Carta
Magna, está obligado -constitucionalmente, precisa, puntual e inexcusablemente
obligado-, a preferir, en caso de conflicto -lo mismo que el más humilde de los
jueces- la regla constitucional a la legal -o de "rango legal"-, de
modo que si encontrase que, como se sostiene en estos autos, existe tal
conflicto, no le quedaría otra alternativa que la de dejar de lado la ley,
prefiriendo la Constitución; b’), porque, de producirse el vacío, por virtud de
la norma del artículo 139º, inciso 8º, de la Constitución, este TC se vería en
el caso de sentenciar, y para ello, tendría que buscar el criterio, como lo
establece ese artículo, en los principios generales del derecho y el derecho
consuetudinario; c’) porque, estando cuestionado, es evidente que el artículo
4º no podrá ser aplicado antes de decidirse si es o no constitucional, pues de
hacerlo se incurrirá en el círculo vicioso de considerar resuelto lo que,
precisamente, se trata de resolver; y, d’), porque en el voto singular de cinco
(05) magistrados no se adelantó opinión, al fallarse la causa mencionada contra
la Ley 26623, habiéndose, antes bien, dejado claramente establecido, en dicho
fallo, que, textualmente "... aún no se ha resuelto la demanda en que el
25% del número legal de congresistas solicitan, precisamente, que se declare
inconstitucional la exigencia acotada", con lo cual, en esa oportunidad,
el Tribunal declaró que su pronunciamiento sobre este aspecto puntual se daría
la momento de resolver la demanda en que se requería, precisamente, la
declaración de inconstitucionalidad de la exigencia de los seis votos conformes
para declarar la inconstitucionalidad de una Ley; oportunidad que se presenta
sólo al momento de sentenciar la presente causa; Que, consecuentemente.
17) Estimamos de nuestro grave e inexcusable deber, pronunciamos, en este voto
singular conjunto, declarando fundada la demanda, en cuanto en ella se pide que
se declare inconstitucional la parte del artículo 4º de la Ley 26435 que ordena
resolver las acciones de inconstitucionalidad de leyes y normas de rango legal,
según el parecer de la minoría, cuando la mayoría absoluta estime fundada la
demanda, pero sin llegar a los seis (06) votos señalados en dicho artículo 4º,
pues, para reiterarlo, dicha parte del impugnado artículo 4º, al privilegiar a
la parte demandada sobre la parte demandante, privilegia a la norma legal,
hipotéticamente inconstitucional, frente a la regla constitucional, hipotéticamente
lesionada, transformando, así, a este TC, de defensor de la Constitución, en
defensor de las leyes, vale decir, de defensor y servidor del Poder
Constituyente, en defensor del Poder Constituido, y, por ende, de órgano
contralor, en órgano controlado, con lo cual no sólo lo desnaturaliza, sino que
lo priva de su mismísima razón de ser; sin perjuicio de dejar constancia de que
la misma regla de votación, no es inaplicable ni inconstitucional, en los casos
en que la mayoría de cuatro, cinco o seis o siete votos, considere infundada la
pretensión de la demanda; ni en los casos en que una mayoría super calificada
de seis o siete magistrados considere, en sus votos, fundada la demanda, pues
en estos seis casos, si puede ella aplicarse, evidentemente, sin menoscabo de
la normatividad constitucional.
Por lo demás, de conformidad con el artículo
38º de nuestra Ley Orgánica, y en consonancia con la orientación actual de la
doctrina y la jurisprudencia que recomienda la expedición de fallos
"aditivos" o "integrativos", creemos de nuestro deber
señalar que, por razones análogas a las que sustentan este voto, y atinentes,
precisamente, a las relaciones entre mayorías y minorías, debe extenderse la
inconstitucionalidad declarada a otra parte del impugnado artículo 4º, en
cuanto ella exige no menos de seis (06) votos para declarar
"inadmisibles" las demandas, desconociendo, pues, el principio que da
prevalencia a las mayorías, así como el artículo 55º de la misma Ley Orgánica,
pues este numeral también supedita las decisiones del TC al parecer de las
minorías.
S.S.
AGUIRRE ROCA,
REY TERRY,
REVOREDO MARSANO