EXP. Nº 00615-2013-PA/TC
HUAURA
MARÍA ROSARIO
CALDERÓN SUÁREZ
RAZÓN DE RELATORÍA
La sentencia recaída en el Expediente 00615-2013-PA/TC es aquella que declara FUNDADA la demanda, y se compone del voto en mayoría de los exmagistrados Mesía Ramírez y Eto Cruz, y del voto del magistrado Urviola Hani llamado a dirimir para resolver la discordia suscitada por el voto discrepante del exmagistrado Álvarez Miranda. Se deja constancia que los votos alcanzan la mayoría suficiente para formar resolución, como lo prevé el artículo 5º -cuarto párrafo- de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y el artículo 11º -primer párrafo- del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional. Asimismo, se deja constancia del voto del exmagistrado Álvarez Miranda que se agrega.
Lima, 30 de enero de 2015
EXP. Nº 00615-2013-PA/TC
HUAURA
MARÍA ROSARIO
CALDERÓN SUÁREZ
VOTO DE LOS MAGISTRADOS MESÍA RAMÍREZ Y ETO CRUZ
Visto el recurso de agravio constitucional interpuesto por doña María Rosario Calderón Suarez contra la resolución expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Huaura, de fojas 248, su fecha 9 de octubre de 2012, que declaró infundada la demanda de autos, los magistrados Mesía Ramírez y Eto Cruz emiten el siguiente voto:
ANTECEDENTES
La recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se deje sin efecto la Resolución 6949-2008-ONP/DPR/DL 19990, del 5 de noviembre de 2008; y que, en consecuencia, se prosiga con el pago de la pensión de jubilación del régimen especial que venía percibiendo en virtud de la Resolución 68064-2005-ONP/DC/DL 19990. Asimismo, solicita el pago de las pensiones devengadas, las costas y los costos.
Considera que se han vulnerado sus derechos constitucionales al debido proceso y a la pensión porque la emplazada ha decidido declarar la nulidad de la resolución mediante la cual se le otorgó pensión.
La ONP contesta la demanda argumentando que la nulidad de la pensión de jubilación de la demandante fue declarada por existir indicios razonables de comisión de delito, lo que determina su ilegalidad al configurarse los supuestos previstos en los numerales 1 y 4 del artículo 10 de la Ley 27444. Agrega que no se han acreditado años de aportación al Sistema Nacional de Pensiones y que los documentos con los que se obtuvo la prestación adolecían de irregularidades, pues los verificadores que realizaron la labor inspectiva formaron parte de una organización delictiva que se encargaba de falsificar documentos.
El Juzgado Mixto de Chancay, con fecha 25 de mayo de 2012, declara fundada la demanda, por considerar que la ONP no ha aportado material probatorio que corrobore que el informe de verificación haya sido emitido por Víctor Collantes Anselmo y Mirko Brandon Vásquez, y que dicho informe haya sido expedido validando documentos adulterados o falsificados con el propósito de acreditar aportaciones inexistentes.
La Sala Superior competente revoca la apelada y declara infundada la demanda, por estimar que del expediente administrativo se advierte que los informes de verificación de aportaciones fueron realizados por los sentenciados Víctor Raúl Collantes y Mirko Brandon Vásquez Torres, donde se adjunta la declaración jurada del empleador que fuera considerado para acreditar aportes al Sistema Nacional de Pensiones, que no han podido ser ratificados en el proceso de fiscalización posterior y que la nueva verificación ha concluido que el certificado de trabajo ha sido expedido por un empleador irregular.
FUNDAMENTOS
1. Delimitación del petitorio
El objeto de la demanda es que se deje sin efecto la Resolución 6949-2008-ONP/DPR/DL19990, y que se prosiga con el pago de la pensión de jubilación del régimen especial que la recurrente venía percibiendo en virtud de la Resolución 68064-2005-ONP/DC/DL19990. Asimismo, se solicita el pago de las pensiones devengadas, las costas y los costos.
Refiere la actora que se han vulnerado sus derechos constitucionales al debido proceso y a la pensión porque la ONP ha decidido declarar la nulidad de su pensión sin motivar adecuadamente su resolución.
Según lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de amparo. Estando a ello, de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37.b) de la STC 01417-2005-PA/TC, corresponde verificar si se ha respetado el derecho al debido procedimiento administrativo, en el que se encuentra comprendido el derecho a la debida motivación.
Es pertinente señalar que de autos se advierte que por Resolución 107057-2010-ONP/DPR.SC/ DL 19990 se le deniega a la actora la pensión de jubilación del régimen especial del Decreto Ley 19990.
2. Sobre la afectación del derecho al debido proceso (artículo 139.3 de la Constitución)
2.1. Argumentos de la demandante
Manifiesta que mediante la Resolución 68064-2005-ONP/DC/DL19990 del 5 de agosto de 2005, se le otorgó pensión de jubilación del régimen especial, reconociéndole 5 años y 9 meses de aportaciones. Sin embargo, de forma unilateral, por Resolución 6949-2008-ONP/DPR/DL19990, del 5 de noviembre de 2008, la ONP decidió declarar la nulidad de la resolución que le otorgó la pensión, argumentando que no acredita aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones.
2.2. Argumentos de la demandada
Sostiene que su actuación se funda en la facultad de fiscalización posterior a partir de la cual se concluye que el informe de verificación realizado por los verificadores Víctor Collantes Anselmo y Mirko Brandon Vásquez Torres fue considerado para acreditar los aportes al Sistema Nacional de Pensiones, quienes de acuerdo con la sentencia de terminación anticipada expedida por el Segundo Juzgado de Investigación Preparatoria de Huaura de la Corte Superior de Justicia de Huaura, del 24 de junio de 2008, y adicionada por la Resolución 8, del 14 de agosto de 2008, fueron condenados por los delitos de estafa y asociación ilícita previstos en los artículos 196 y 317 del Código Penal en agravio de la ONP.
2.3. Consideraciones
2.3.1. Al resolver la STC 0023-2005-AI/TC, el Tribunal Constitucional ha expresado en los fundamentos 43 y 48, respectivamente, que “(…) los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros), y que, (…) el contenido constitucional del derecho al debido proceso (…) presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva. En la de carácter formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las formalidades estatuidas, tales como las que establecen el juez natural, el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación; y en su expresión sustantiva, están relacionados los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer” (destacado agregado).
Y con anterioridad ya se había pronunciado para precisar que “El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada – de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139° de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)” (Cfr. Nº 4289-2004-AA/TC, fundamento 2).
2.3.2. Respecto a la motivación de los actos administrativos, ha tenido oportunidad de abundar su posición, considerando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA/TC, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en las SSTC 294-2005-PA/TC, 5514-2005-PA/TC, entre otras.).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”.
2.3.3. Por tanto, la motivación constituye una garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de la Administración al emitir actos administrativos. En ese sentido, la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en el artículo IV del Título Preliminar establece que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo. En atención a este, se reconoce que “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (…)”.
A su turno, los artículos 3.4, 6.1, 6.2, y 6.3, señalan respectivamente que, para su validez “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico; La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado; Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto”; y que, “No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto” (destacado agregado).
Abundando en la obligación de motivación, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 exige a la Administración que la notificación contenga el texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación.
Por último se debe recordar que en el artículo 239.4, ubicado en el Capítulo II del Título IV sobre Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la administración pública, se señala que serán pasibles de sanción “las autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente de su régimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia”.
2.3.4. En el presente caso, es de verse que la ONP concluye que la resolución que le otorga la pensión de jubilación del régimen especial a la demandante, considerando como elemento de prueba para el reconocimiento de aportes el informe de verificación de fecha 13 de julio de 2005, realizado por los verificadores Víctor Collantes Anselmo y Mirko Brandon Vásquez Torres, transgrede el ordenamiento jurídico y por ende adolece de nulidad.
2.3.5. De la revisión de los actuados se observa que la entidad previsional ha presentado, además de la resolución cuestionada, las copias simples de la sentencia de terminación anticipada expedida por el Segundo Juzgado de Investigación Preparatoria de Huaura de la Corte Superior de Justicia de Huaura, del 24 de junio de 2008 (f. 191) y de la Resolución 8 del 14 de agosto de 2008 (f. 194, vuelta), mas no aporta otra documentación que acredite que se produjo el hecho en el cual se sustenta la nulidad; esto es, aquella que compruebe que en el caso concreto de la actora los mencionados verificadores hubieren emitido un informe de manera fraudulenta, validando documentos adulterados o falsificados con el propósito de acreditar aportaciones inexistentes. Debe tenerse presente que el hecho de que los verificadores hayan sido condenados por los delitos de estafa y asociación ilícita no implica, necesariamente, que en el caso específico de la demandante hayan actuado fraudulentamente.
2.3.6. Es importante señalar que si bien no puede soslayarse el hecho de que han existido numerosos casos de fraude en materia pensionaria, y que la erradicación de dichas malas prácticas es una obligación ineludible por parte de la ONP, en ningún caso las labores de fiscalización pueden menoscabar los derechos fundamentales de los particulares ni los principios básicos sobre los que se cimienta el Estado constitucional de derecho, incluso cuando se adviertan conductas con probables vicios de ilicitud, en cuyo caso resulta necesario que la solución decretada pondere los bienes constitucionales comprometidos.
2.3.7. Sin embargo, siendo objeto de nueva verificación este periodo (f. 148), se advierte del Informe de Plantilla Inubicable firmado por los verificadores Liliana Yañez Vargas y Jorge Luis Custo Castro que no se ubicó los libros de planillas ni documento supletorio del empleador, verificándose solo planillas de la razón social “Jose Macarlupú Juarez” donde no figura la demandante. Asimismo, se advierte del informe del resultado de la fiscalización (f. 139), que “se procedió a realizar la labor de reverificación, la cual no corrobora la información consignada en la labor de verificación (…)”.
2.3.8. Así las cosas consideramos que aun cuando se habría vulnerado el derecho a la motivación (debido proceso) con la expedición de la Resolución 6949-2008-ONP/DPR/DL 19990, los efectos del presente fallo únicamente deberían circunscribirse a decretar la nulidad de dicha resolución, a fin de que la ONP motive debidamente su decisión expresando de modo puntual cuáles son las razones que sustentan la nulidad, atendiendo a los elementos mencionados pero sin que ello conlleve la restitución de la pensión.
3. Sobre la afectación del derecho a la pensión (artículo 11 de la Constitución)
3.1. Argumentos de la demandante
Aduce que al privarse injustificadamente de percibir el ingreso que le sirve para su subsistencia, se ha vulnerado su derecho a la pensión.
3.2. Argumentos de la demandada
Sostiene que no se ha vulnerado el derecho a la pensión de la recurrente, puesto que se ha verificado que no reúne los requisitos legalmente previstos para percibir la prestación reclamada.
3.3. Consideraciones
3.3.1. En el fundamento 32 de la STC 1417-2005-PA/TC, el Tribunal Constitucional ha señalado que el derecho a la pensión: “Tiene la naturaleza de derecho social -de contenido económico-. Surgido históricamente en el tránsito del Estado liberal al Estado social de Derecho, impone a los poderes públicos la obligación de proporcionar las prestaciones adecuadas a las personas en función a criterios y requisitos determinados legislativamente, para subvenir sus necesidades vitales y satisfacer los estándares de la ‘procura existencial’. De esta forma se supera la visión tradicional que suponía distintos niveles de protección entre los derechos civiles, políticos, sociales y económicos, atendiendo al principio de indivisibilidad de los derechos fundamentales y a que cada uno formaba un complejo de obligaciones de respeto y protección -negativas- y de garantía y promoción -positivas- por parte del Estado.” (STC 0050-2004-AI/TC, 0051-2004-AI/TC, 0004-2005-PI/TC, 0007-2005-PI/TC, 0009-2005-PI/TC acumulados, fundamento 74).
3.3.2. En lo que se refiere a no ser privado de modo arbitrario e injustificado de la pensión, el Tribunal Constitucional, en el fundamento 107 de la STC 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, ha precisado que: “(…) en concordancia con el principio de dignidad humana y con valores superiores como la igualdad y solidaridad, además de los derechos fundamentales a la vida y al bienestar, se puede inferir que la Constitución de 1993 reconoce el derecho fundamental a la pensión, el cual adquiere relevancia porque asegura a las personas llevar una vida en condiciones de dignidad e igualdad.
El contenido esencial del derecho fundamental a la pensión está constituido por tres elementos, a saber:
- el derecho de acceso a una pensión;
- el derecho a no ser privado arbitrariamente de ella; y,
- el derecho a una pensión mínima vital.
Mediante el derecho fundamental a la pensión, la Constitución de 1993 garantiza el acceso de las personas a una pensión que les permita llevar una vida en condiciones de dignidad. Este derecho fundamental también comporta el derecho de las personas a no ser privadas de modo arbitrario e injustificado de la pensión; de ahí que corresponda garantizar, frente a la privación arbitraria e irrazonable, el goce de este derecho…”.
3.3.3. En el presente caso, se tiene que, como resultado del proceso de fiscalización posterior, se emite el Informe 0650-2009 del 9 de marzo de 2009 por Comsa (f. 161), el cual consigna que el certificado de trabajo expedido por el empleador José Manuel Macarlupu Juárez figura en la Base de Datos de Empleadores Irregulares, y además teniendo en cuenta que la Resolución 107057-2010-ONP/DPR.SC/DL 19990 del 24 de noviembre de 2010 (f. 115), tomando en consideración el nuevo informe de verificación practicado con fecha 14 de abril de 2010 (f. 148), concluye en que no se acredita el mínimo de años exigidos por el Decreto Ley 19990 para acceder a la pensión de jubilación del régimen especial.
3.3.4. Así las cosas, se concluye que el accionar de la ONP al evaluar el acceso a la pensión no habría sido arbitrario, por lo que no se ha vulnerado el derecho a la pensión del demandante.
Por estos fundamentos, nuestro voto es por:
1. Declarar FUNDADA la demanda, por haberse acreditado la vulneración del derecho al debido proceso; en consecuencia, NULA la Resolución 6949-2008-ONP/DPR/DL 19990, a fin de que la entidad demandada emita una nueva resolución debidamente motivada, pero sin que ello conlleve la restitución de la citada pensión.
2. Declarar INFUNDADA la demanda, al no haberse acreditado la afectación del derecho a la pensión.
Sres.
MESÍA RAMÍREZ
ETO CRUZ
EXP. Nº 00615-2013-PA/TC
HUAURA
MARÍA ROSARIO
CALDERÓN SUÁREZ
VOTO DIRIMENTE DEL MAGISTRADO URVIOLA HANI
Luego de haber revisado los actuados, soy de la opinión que la presente demanda debe ser estimada y, a fin de reparar la afectación denunciada, corresponde ordenar a la emplazada la emisión de una nueva resolución.
Ø Mediante Resolución N.° 68064-2005-ONP/DC/DL 19990 (Cfr. fojas 3). la Oficina de Normalización Previsional (ONP) otorgó a la demandante una pensión especial de jubilación en el marco del Régimen Especial de Jubilación del Decreto Ley N.° 19990.
Ø Sin embargo, mediante Resolución N.° 6949-2008-ONP/DPR/DL 19990 (Cfr. fojas 8-9), la emplazada declaró la nulidad de la Resolución N.° 68064-2005-ONP/DC/DL 19990. La ONP sustenta su decisión en que la constatación de los requisitos para acceder a tal pensión fue realizada por personas que han sido condenadas penalmente por integrar una mafia que otorgaba pensiones de manera irregular.
No obstante lo señalado, existen una serie de documentos que deben ser reexaminados por la emplazada a fin de cotejar si, efectivamente, corresponde otorgarle dicha pensión.
Por lo tanto, mi VOTO es porque se declare fundada la demanda, pero sin que ello conlleve la restitución de la pensión.
Sr.
URVIOLA HANI
EXP. Nº 00615-2013-PA/TC
HUAURA
MARÍA ROSARIO
CALDERÓN SUÁREZ
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ÁLVAREZ MIRANDA
Emito el presente voto singular por las razones que a continuación expongo
Por ello, soy del parecer que la presente demanda resulta INFUNDADA.
S.
ÁLVAREZ MIRANDA