TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

PLENO JURISDICCIONAL

0031-2009-PI/TC

SENTENCIA

DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Adrián Natividad Ambrosio Narváez y 6,651 ciudadanos de la provincia de Trujillo

Asunto:

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Adrián Natividad Ambrosio Narváez y 6,651 ciudadanos de la provincia de Trujillo, contra las Ordenanzas Nºs 036-07-MPT, 029-08-MPT y 050-08-MPT, publicadas el 28 de diciembre de 2007, 31 de agosto de 2008 y 31 de diciembre de 2008, respectivamente, en el diario La República.

Magistrados firmantes:

ÁLVAREZ MIRANDA

VERGARA GOTELLI

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

URVIOLA HANI

EXP. N.° 0031-2009-PI/TC

ADRIÁN NATIVIDAD

AMBROSIO NARVÁEZ

Y 6,651 CIUDADANOS

DE LA PROVINCIA DE TRUJILLO

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 3 días del mes d mayo de 2011, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Álvarez Miranda, Vergara Gotelli, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Urviola Hani, pronuncia la siguiente sentencia.

I. ASUNTO

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Adrián Natividad Ambrosio Narváez y 6,651 ciudadanos de la Provincia de Trujillo, contra las Ordenanzas Nºs 036-07-MPT, 029-08-MPT y 050-08-MPT, que regulan el arbitrio de Seguridad Ciudadana.

II. ANTECEDENTES

A) Demanda

Con fecha 24 de agosto de 2009, don Adrián Natividad Ambrosio Narváez, en representación de 6,651 ciudadanos, interpone demanda de inconstitucionalidad contra las Ordenanzas Nºs 036-07-MPT, 029-2008-MPT y 050-2008-MPT, publicadas en el diario La República, el 28 de diciembre de 2007, el 31 de agosto de 2008, y el 31 de diciembre de 2008, respectivamente.

Refieren los demandantes que si bien las municipalidades tienen la potestad de crear arbitrios, como es el caso del de Seguridad Ciudadana, deben hacerlo dentro del marco constitucional y legal, sin que puedan ser creados y exigidos a capricho o en forma desproporcionada, como en el presente caso. Señalan que se vulnera la Constitución pues, de acuerdo a su artículo 166º, la Policía Nacional del Perú es el único ente con capacidad de resguardar y controlar el orden interno a nivel nacional y su costo es cubierto a través de los impuestos que pagan todos los ciudadanos, por lo que con la creación del arbitrio servicio de Seguridad Ciudadana habría un doble cobro.

Sobre la Ordenanza Nº 036-2007-MPT, alegan los demandantes que la determinación del costo global del servicio (cuantificación), resulta confiscatoria, porque existe una sobrevalorización y falta de transparencia que se corrobora con los costos directos e indirectos consignados en el informe técnico financiero anexo a dicha Ordenanza. Según los demandantes, atendiendo al legítimo malestar ciudadano y a la desconfianza en la gestión municipal del alcalde de Trujillo, el municipio provincial debió elaborar un informe técnico del servicio de Seguridad Ciudadana con la participación vecinal de Trujillo para debatir el costo global del servicio, así como establecer los criterios de distribución del arbitrio. También la mencionada Ordenanza Nº 036-2007-MPT no señaló el monto mínimo y máximo del arbitrio, realizándose esto posteriormente, mediante Ordenanza Nº 029-2008-MPT.

Respecto a la Ordenanza Municipal Nº 029-2008-MPT, que concede beneficios en el pago del arbitrio de seguridad ciudadana, los demandantes señalan que carece de justificación técnica, resultando muy subjetivo que sólo se indique que tales beneficios se dan debido a la actual situación económica de los contribuyentes de Trujillo, y así lo ha señalado la Defensoría del Pueblo, para la que dicha Ordenanza carece de justificación técnica por no sustentar los costos del beneficio creado y el posible traslado del subsidio a los contribuyentes. También, alegan los demandantes que la mencionada Ordenanza es extemporánea, pues no se ha aprobado conforme al artículo 69-B (sic) de la Ley de Tributación Municipal, esto es no ha sido publicada a más el 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior al de su aplicación.

En relación a la Ordenanza Municipal Nº 050-2008-MPT, señalan los demandantes que ésta no toma en cuenta el “criterio de intensidad”, incumpliendo lo dispuesto por el artículo 69º de la Ley de Tributación Municipal, modificado por el Decreto Legislativo Nº 952.

B) Contestación de la demanda

Con fecha 28 de diciembre de 2009, la Municipalidad Provincial de Trujillo, representada por su Procurador Publico, contesta la demanda refiriendo que las Ordenanzas cuestionadas cumplen los criterios de validez constitucional establecidos en las STC 0041-2004-AI/TC y 0053-2004-PI/TC. Alega que no existe conexión lógica entre los hechos expuestos en la demanda y su petitorio, pues se cuestiona la constitucionalidad de las Ordenanzas dictadas alegando la afectación de derechos tales como la tutela jurisdiccional efectiva, el debido proceso y el derecho de defensa, sin que en la descripción de los hechos y los fundamentos en que se sustenta la demanda, se evidencia alguna relación con aquellos.

Sostiene que la Ordenanza Nº 036-07-MPT no viola el artículo 166º de la Constitución, pues el servicio de Seguridad Ciudadana tiene por finalidad mejorar las tareas municipales de vigilancia, realizar el control de actividades para la prevención del delito, accidentes y protección de los vecinos del distrito, con el objeto de reducir la percepción de inseguridad del ciudadano, lo que no puede considerarse como contrapuesta o atentatoria a las funciones que ejerce la Policía Nacional del Perú.

Refiere el demandado que al expedirse la Ordenanza Nº 036-07-MPT, que creó el Servicio de Seguridad Ciudadana, se anexó no solamente el Informe Técnico sobre el costo del arbitrio de Seguridad Ciudadana, sino también los informes de distribución de costos para la determinación de arbitrios de seguridad ciudadana , calificación del grado de atracción delincuencial por Urbanización y/o Junta, el Estudio de la Problemática de la Seguridad Ciudadana en la ciudad de Trujillo, entre otros documentos debidamente detallados. Añade que existe una conexión lógica entre la naturaleza del servicio brindado y el grado de intensidad del uso, pues es conocido el incremento de la actividad delincuencial en Trujillo, la falta de servicio policial, la excarcelación de 650 reclusos, lo que hace necesario el servicio de Serenazgo.

Según el demandado, los demandantes no especifican ni demuestran qué parte del Informe Técnico de la Ordenanza Nº 036-2007-MPT resulta estar sobrevalorado o falto de transparencia, por lo que es una simple afirmación que carece de relevancia.

Respecto a la Ordenanza Nº 029-2008-MPT, señala el demandado que es falso que el Informe Nº 10-2008-DP/OD LA LIB, de la Defensoría del Pueblo, le atribuya a ésta carecer de justificación técnica o ser extemporánea.

Para el demandando, los demandantes denotan un interés político partidario en los argumentos que exponen, lo que revela que este es el verdadero motivo de su demanda.

III. FUNDAMENTOS

§1. Delimitación del Petitorio

1. De la demanda se desprende que el petitorio de ésta es que se declare la inconstitucionalidad de las Ordenanzas Nºs 036-2007-MPT, 029-2008-MPT y 050-2008-MPT, aprobadas por la Municipalidad Provincial de Trujillo.

2. Si bien los demandantes han alegado violaciones al debido proceso, la tutela procesal efectiva y el derecho de defensa, de los fundamentos expuestos en la demanda, el Tribunal observa que las ordenanzas impugnadas no tienen el efecto de intervenir en el contenido constitucionalmente protegido de ninguno de estos derechos. Por ello, prescindiendo de estos temas, hemos de concentrarnos en el análisis de las demás objeciones de constitucionalidad que se han planteado en la demanda.

§2. Control constitucional de normas con rango de ley derogadas

3. Antes de ello, tratándose del cuestionamiento de ordenanzas que a la fecha se encuentran derogadas, es pertinente que el Tribunal recuerde su doctrina jurisprudencial establecida, entre otras, en la STC 0041-2004-AI/TC [F.J. 7], donde sostuvimos que el control de constitucionalidad no era incompatible con el hecho de que la norma cuestionada haya cesado en su vigencia, pues, aun en ese caso, existen dos supuestos en los que cabe realizar un juicio de validez constitucional: a) cuando la norma continúe desplegando sus efectos, y, b) cuando, a pesar de no continuar surtiendo efectos, la sentencia de inconstitucionalidad puede alcanzar a los efectos que la norma cumplió en el pasado, esto es, si hubiese versado sobre materia penal o tributaria.

Este sería el caso de las ordenanzas impugnadas en este proceso, toda vez que, en aplicación de las mismas, podrían haberse generado procedimientos administrativos o de cobranza de deuda que podrían continuar en trámite; por lo que corresponde analizar el fondo del asunto.

§3. Sobre la constitucionalidad de la Ordenanza 036-2007-MPT

4. Se han cuestionado tres puntos en torno a la alegada inconstitucionalidad de la Ordenanza 036-2007-MPT, a saber: i) inconstitucionalidad del servicio de Seguridad Ciudadana, ii) sobrevalorización y falta de transparencia que se corrobora con los costos directos e indirectos consignados en el informe técnico financiero anexo a dicha Ordenanza, y iii) falta de determinación del monto mínimo y máximo del arbitrio.

i) Sobre la supuesta inconstitucionalidad del servicio de serenazgo.

5. La Ordenanza impugnada aprobó el régimen legal del arbitrio “Servicio de Seguridad Ciudadana” para la jurisdicción del distrito de Trujillo (ejercicio fiscal 2008), con el fin de “crear y regular el arbitrio de seguridad ciudadana y distribuir el costo que demandará la prestación de servicio”.

6. En opinión de este Tribunal, el servicio de Seguridad Ciudadana que brindan las Municipalidades (como la demandada) no atenta contra el artículo 166° de la Constitución, pues, como tiene dicho este Tribunal, tal servicio “cumple el objetivo de brindar seguridad ciudadana, por lo general, mediante servicios de vigilancia pública y atención de emergencias” (STC 0041-2004-AI/TC, fundamento 44), por lo que no usurpa o interfiere con las finalidades que asigna a la Policía Nacional el mencionado precepto constitucional.

En virtud de lo señalado, debe desestimarse la demanda en este extremo.

ii) Sobrevalorización y falta de transparencia que se corrobora con los costos directos e indirectos consignados en el informe técnico financiero anexo a dicha Ordenanza N° 036-2007-MPT

7. Este Tribunal ha tenido oportunidad de indicar que el hecho de que corresponda a las municipalidades la facultad de determinar el costo del servicio prestado para la cuantificación de los arbitrios, “no les autoriza a considerar de manera indiscriminada e irrazonable cualquier criterio para justificar sus costos, pues los mismos -directos e indirectos-, deberán ser idóneos y guardar relación objetiva con el servicio que se preste” (STC 0041-2004-AI/TC, fundamento 29).

8. En el caso materia de análisis, como Anexo I de la Ordenanza N° 036-2007-MPT, a fojas 22, va el “Informe Técnico sobre el costo del arbitrio de Seguridad Ciudadana”, donde se aprecia el detalle de los Costos Directos (Mano de Obra Directa y Materiales y Suministros) y Costos Indirectos (Mano de Obra Indirecta, Mantenimiento y Reparación, Depreciación y Servicios Generales), por lo que, a juicio de este Tribunal, se está cumpliendo con lo señalado por la jurisprudencia constitucional.

9. Debe destacarse que si bien los demandantes alegan una sobrevalorización en los costos directos e indirectos consignados en el mencionado Informe Técnico, lo hacen de modo genérico, sin precisar en qué consiste dicha sobrevalorización o falta de razonabilidad en los costos, por lo que no se sustenta la inconstitucionalidad denunciada, debiendo, por tanto, declararse infundada la demanda en este punto.

iii) Sobre la falta de determinación del monto mínimo y máximo del arbitrio

10. Los demandantes alegan la inconstitucionalidad de la Ordenanza Nº 036-2007-MPT por no haber indicado el monto mínimo y máximo del arbitrio.

11. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha señalado que para la distribución entre los contribuyentes del costo de los arbitrios, deben aplicarse criterios de razonabilidad, lo que “evita que la decisión de distribuir el costo del servicio sea discrecional por falta de reglas claras, y estará sujeto a parámetros objetivos que sustentan dicha decisión; en el caso de distribución de costos por servicios municipales, esta objetividad se verifica cuando exista una conexión lógica entre la naturaleza del servicio y el grado de intensidad en su uso, de modo tal que, gracias al criterio empleado, se obtengan con mayor fidelidad el monto que corresponde pagar en cada caso” (STC 0041-2004-AI/TC, fundamento 41).

12. En el caso de los criterios razonables tratándose del arbitrio de Seguridad Ciudadana (Serenazgo), este Tribunal ha señalado que “(c)omo servicio esencial, la seguridad es un necesidad que aqueja por igual a todo ciudadano, por lo que el tamaño del predio resulta un criterio no relacionado directamente con la prestación de este servicio; sin embargo, es razonable admitir que el uso de este servicio se intensifica en zonas de mayor peligrosidad, para cuya medición es importante el criterio de ubicación del predio; asimismo, puede admitirse el criterio uso del predio, ya que, por ejemplo, la delincuencia y peleas callejeras suelen producirse con mayor intensidad en lugares de uso comercial y discotecas” (STC 0041-2004-AI/TC, fundamento 44).

13. Hay que destacar que estos tres criterios (uso, tamaño y ubicación del predio) han sido positivizados en el artículo 69º de la Ley de Tributación Municipal, a través de la modificación introducida por el Decreto Legislativo Nº 952, que prescribe:

“Para la distribución entre los contribuyentes de una municipalidad, del costo de las tasas por servicios públicos o arbitrios, se deberá utilizar de manera vinculada y dependiendo del servicio público involucrado, entre otros criterios que resulten válidos para la distribución: el uso, tamaño y ubicación del predio del contribuyente” (subrayado nuestro).

14. En el caso de la Ordenanza Nº 036-2007-MPT objeto de este proceso constitucional, su artículo 9º indica la forma distribución entre los contribuyentes del costo del arbitrio de servicio de Seguridad Ciudadana. Para ello, dicha Ordenanza señala que se utilizarán los criterios de: a) “Grado de Atracción delincuencial por conglomerado”, y b) “Grado de exposición por uso del predio”.

15. Acudiendo a los Anexos II y III de la mencionada Ordenanza, puede apreciarse que el criterio “Grado de Atracción delincuencial por conglomerado” está referido a la ubicación del predio, mientras que el criterio “Grado de exposición por uso del predio” hace referencia, como su propio nombre lo indica, al uso del predio, siendo estos criterios (ubicación y uso del predio) los establecidos en la jurisprudencia constitucional.

16. Por tanto, la Ordenanza Nº 036-2007-MPT, en cuanto a la distribución entre los contribuyentes del costo del arbitrio de Seguridad Ciudadana, se encuentra conforme a la jurisprudencia de este Tribunal y al artículo 69º de la Ley de Tributación Municipal, sin que los demandantes hayan probado que dicha Ordenanza incurra en inconstitucionalidad al no señalar un monto mínimo y máximo para el referido arbitrio, por lo que debe desestimarse la demanda en este extremo.

§4. Sobre la constitucionalidad de la Ordenanza 029-2008-MPT

17. La Ordenanza 029-2008-MPT, emitida en agosto de 2008, contiene el beneficio de condonación del arbitrio de Seguridad Ciudadana, para el mismo mes y año (artículo 1º). El artículo 2º establece una deducción del 25% al valor determinado por concepto del arbitrio de seguridad ciudadana, siempre y cuando el valor del monto determinado del arbitrio sea mayor a S/ 5.00. Complementando lo anterior, el artículo 3º de la referida Ordenanza establece un tope máximo de S/. 20.00 a favor de aquellos contribuyentes que sean propietarios de hasta tres predios.

18. Sobre esta disposición, que establece beneficios en el pago del arbitrio de Seguridad Ciudadana, los demandantes señalan que carece de justificación técnica, resultando muy subjetivo que sólo se indique que tales beneficios se dan debido a la actual situación económica de los contribuyentes de Trujillo, y así lo ha señalado la Defensoría del Pueblo, para la que dicha Ordenanza carece de justificación por no sustentar los costos del beneficio creado y el posible traslado del subsidio a los contribuyentes. También, alegan los demandantes que la mencionada Ordenanza es extemporánea, pues no se ha aprobado conforme al artículo 69-B (sic) de la Ley de Tributación Municipal, esto es, no ha sido publicada a más el 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior al de su aplicación.

19. La parte considerativa de la Ordenanza Nº 029-2008-MPT señala que ésta se justifica en que “debido a la actual situación económica y social de los contribuyentes del distrito de Trujillo, la Municipalidad Provincial de Trujillo considera conveniente subsidiar parte del valor determinado por concepto de arbitrio de seguridad ciudadana a través de beneficios traducidos en la deducción del pago del citado arbitrio que les permita enfrentar la nueva obligación dentro de sus posibilidades económicas”.

20. De lo actuado en el expediente podemos advertir que existen informes de las dependencias de la Municipalidad demandada en la que explicitan que el arbitrio “será cubierto con los mayores ingresos que se generen durante todo el ejercicio presupuestal, en las fuentes de financiamiento de recursos propios, los cuales a la fecha registran una tendencia positiva” (Oficio Nº 2012-2008-MPT/GPP, a fojas 50). De forma similar, el Oficio Nº 2418-2008-MPT/GPP (Informe Técnico sobre condonación del 25% de montos por concepto de Seguridad Ciudadana, de acuerdo a la Ordenanza Municipal Nº 029-2008-MPT), señala que al mes de diciembre de 2008 la Municipalidad obtendría un mayor ingreso con respecto del Presupuesto Institucional de Apertura de S/. 1 615,635.00 nuevos soles, importe que cubriría la condonación aprobada; asimismo, este Oficio indica que es “importante hacer conocer que la fuente de financiamiento que se utilizará para cubrir lo aprobado es Impuestos Municipales, rubro en el cual (…) se ejecutarán los mayores ingresos, los mismos que son generados por las acciones de fiscalizaciones más agresivas que el Servicio de Administración Tributaria Municipal ha implementado en el presente ejercicio fiscal” (fojas 68-69).

21. En cualquier caso, la forma de financiamiento por parte de la Municipalidad demandada de los beneficios contenidos en la Ordenanza Municipal Nº 029-2008-MPT, no es un tema que corresponde analizar en el presente proceso, que tiene por finalidad realizar un control abstracto de constitucionalidad para la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa (artículo 75 del Código Procesal Constitucional). Asimismo, los demandantes tampoco han sustentado qué precepto constitucional se ve infringido cuando la Ordenanza Municipal Nº 029-2008-MPT supuestamente no sustenta los costos del beneficio creado y su posible traslado a los contribuyentes.

22. De otro lado, la parte demandante alega que la Ordenanza Municipal Nº 029-2008-MPT es extemporánea, pues no se ha aprobado conforme al artículo 69-B (sic) de la Ley de Tributación Municipal, esto es no ha sido publicada a más tardar el 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior al de su aplicación, pues dicha Ordenanza fue publicada el 31 de agosto de 2008.

23. El artículo pertinente de la Ley de Tributación Municipal es el artículo 69-A de la Ley de Tributación Municipal (Texto Único Ordenado aprobado por Decreto Supremo Nº 156-2004-EF), según el cual:

“Las Ordenanzas que aprueben el monto de las tasas por arbitrios, explicando los costos efectivos que demanda el servicio según el número de contribuyentes de la localidad beneficiada, así como los criterios que justifiquen incrementos, de ser el caso, deberán ser publicadas a más tardar el 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior al de su aplicación” (subrayado nuestro).

Como puede apreciarse, lo dispuesto en el artículo 69-A de la Ley de Tributación Municipal es aplicable a las Ordenanzas que “aprueben el monto de las tasas por arbitrios”. Pero, en el caso de la Ordenanza Nº 029-2008-MPT no estamos frente a una Ordenanza que apruebe el monto de la tasa por arbitrio de Seguridad Ciudadana, sino más bien ante una norma que aprueba una condonación, deducción, compensación y tope máximo del arbitrio aprobado por la Ordenanza 036-2007-MPT para el ejercicio 2008. Es decir, la Ordenanza Nº 029-2008-MPT no establece un arbitrio municipal, sino que es una Ordenanza que aprueba beneficios respecto al pago de un arbitrio creado anteriormente por otra Ordenanza (Nº 036-2007-MPT), por lo que no es de aplicación a la Ordenanza Nº 029-2008-MPT el plazo máximo de publicación señalado por el artículo 69-A de la Ley de Tributación Municipal. Por ello, debe desestimarse la demanda en este extremo.

§5. Sobre la constitucionalidad de la Ordenanza 050-2008-MPT

24. En relación a la Ordenanza Municipal Nº 050-2008-MPT, señalan los demandantes que ésta no toma en cuenta el “criterio de intensidad”, incumpliendo lo dispuesto por el artículo 69º de la Ley de Tributación Municipal, modificado por el Decreto Legislativo Nº 952.

25. La Ordenanza Nº 050-2008-MPT (fojas 70), aprueba el régimen legal del servicio de Seguridad Ciudadana en el distrito de Trujillo para el ejercicio fiscal 2009. En el artículo 10º de dicha Ordenanza, puede apreciarse que ésta usa como criterio para la distribución entre los contribuyentes del costo del arbitrio de Seguridad Ciudadana, el criterio de uso del predio, cuyo cálculo es detallado en su Anexo II. Por tanto, la Ordenanza Nº 050-2008-MPT se encuentra, en este punto, conforme a la jurisprudencia de este Tribunal y al artículo 69º de la Ley de Tributación Municipal, según lo expuesto en los fundamentos 11 a 13, supra.

Por estos fundamentos el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad en todos sus extremos.