EXP. N.º
00023-2008-PI/TC
LIMA
DEFENSORÍA DEL PUEBLO
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ
DEL 26 DE MAYO DE 2010
PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD
DEFENSORÍA DEL PUEBLO c/. Congreso de
Síntesis
Proceso de inconstitucionalidad
contra el artículo 3º de
Magistrados firmantes:
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.º
00023-2008-PI/TC
LIMA
DEFENSORÍA DEL PUEBLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 26 días del mes de mayo de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Vergara Gotelli, Mesía Ramírez, Landa Arroyo, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por
II. NORMA DEMANDADA DE INCONSTITUCIONALIDAD
La demanda en cuestión obedece al
siguiente acápite del artículo 3º de
Artículo 3º.-
Modificación del artículo 48 de
Modifícanse el segundo, tercer
y cuarto párrafos del artículo 48 de
“Artículo 48.- Cumplimiento de las normas del presente capítulo
(...)
Cuando en un asunto
de competencia de
Sin perjuicio de la inaplicación al caso concreto, la resolución será notificada a la entidad estatal que emitió la norma para que pueda disponer su modificación o derogación.
Asimismo,
tratándose de procedimientos iniciados de oficio por
III.
DEMANDA Y
CONTESTACIÓN DE
Argumentos de la demanda
El 19 de septiembre de 2008,
La entidad demandante sostiene que la referida norma viola el carácter de
órgano constitucional autónomo de
En lo referente a los aspectos de forma,
Contestación de la demanda
El 8 de enero de 2009, el Congreso de
El apoderado del Congreso sostiene que la norma impugnada tiene como objeto
eliminar sobrecostos, trabas y restricciones a la
inversión privada, con el fin de propiciar inversiones en el país y con ello
promover el bienestar general y el desarrollo integral y equilibrado de
De forma complementaria, la parte demandada argumenta que el presente es un
problema de mera interpretación de su contenido, la cual llevaría a que la
norma no genera un vicio de inconstitucionalidad en la medida que ésta sea
correctamente interpretada (fojas 76). Por ende, solicita que el artículo 3º de
Audiencia pública
La audiencia pública se realizó en la sede del Tribunal Constitucional de Arequipa el 18 de febrero de 2009, en la cual las partes se reafirmaron en los argumentos presentados en sus escritos.
IV. FUNDAMENTOS
§1. Delimitación de la controversia
1.
Teniendo en cuenta el
objeto de la presente demanda, este Tribunal considera que debe analizarse si
la modificación realizada a
2.
Para adoptar una
decisión, este Colegiado evaluará si la naturaleza de la obligación creada por
el artículo 3º de
3.
Si bien la ley objeto
de estudio es un paso necesario hacia una administración pública más dinámica y
en beneficio del ciudadano, lo que debe ser absuelto en este caso es quién
tiene la facultad de vigilar el cumplimiento de estas normas de acuerdo con la
organización político-jurídica reconocida en
§2. La naturaleza y reserva de las leyes orgánicas
4. A pesar de que este Tribunal Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones sobre la naturaleza y el contenido de las leyes orgánicas, resulta necesario reiterar este criterio a fin de resolver la presente demanda de inconstitucionalidad.
5.
El artículo 51° de
A su vez
6.
Si bien
Artículo 106.- Leyes Orgánicas
Mediante
leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades
del Estado previstas en
Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.
7. Como se puede observar, el artículo 106º no establece una jerarquía distinta a la de la ley, sino que precisa dos requisitos especiales para este tipo de leyes. En primer lugar, establece un orden material a través del cual se determinan las materias que serán objeto de regulación exclusiva y excluyente por parte de las leyes orgánicas. En segundo lugar, establece un requisito formal, referido al número de votos necesario para su aprobación.
8.
Con relación a la naturaleza de las leyes orgánicas, este Tribunal
Constitucional ha dejado en claro que el modelo previsto en el artículo 106º de
9. La prerrogativa especial que revisten las leyes orgánicas hace que, de forma complementaria al debate y trámite legislativo necesario para su aprobación, éstas deban cumplir con los siguientes elementos adicionales: (i) la reserva material, (ii) el quórum mínimo requerido y (iii) la intención del legislador a fin de garantizar la transparencia y los mecanismos de control político en la adopción, modificación o derogación de una ley orgánica.
10. Estos requerimientos complementarios son necesarios puesto que la ley orgánica es una categoría normativa cuyo uso legislativo es excepcional, ya que, por un lado, se aparta de la común manifestación del principio democrático en el ámbito del procedimiento legislativo, sostenido en la preponderancia de las mayorías simples sobre las minorías, para imponer una democracia basada en mayorías cualificadas o reforzadas; y, por otro, se ocupa de materias específicas y directamente reservadas por la propia Constitución (STC N.º 00048-2004-AI/TC, fundamento 39).
11. Así,
este Tribunal ha determinado que no se genera, per
se, un problema de inconstitucionalidad cada vez que una ley ordinaria
colisione con una ley orgánica. La eventual inconstitucionalidad sería
consecuencia de que la ley ordinaria haya infringido directamente el artículo
106° de
a) porque una ley ordinaria carece de competencia para regular una materia sujeta a reserva de ley orgánica; o,
b) porque
pese a regular una materia sujeta a reserva de ley orgánica, no se aprobó con
la mayoría exigida por el artículo 106° de
Por lo tanto, y como este Colegiado
lo ha establecido en anteriores ocasiones, la ley orgánica debe comprenderse
desde la perspectiva del principio de competencia, en el contexto de las
diferentes fuentes del Derecho reconocidas en
12. Con base en lo anterior, se puede concluir que las leyes orgánicas cuentan con determinadas características que establecen una prerrogativa especial, por la materia y los órganos constitucionales que deben ser regulados en desarrollo del mandato constitucional.
13. En
este orden de ideas,
Lo anterior ha sido confirmado por
este Tribunal al establecer que conforme al criterio que consagra el principio
de soberanía jurídica de
§3.
14. En
el presente caso,
Como se ha establecido anteriormente,
de forma complementaria al número de votos requeridos para su aprobación, el
Congreso debe establecer de forma expresa que una propuesta legislativa tiene
como objeto modificar una ley orgánica, de acuerdo a lo dispuesto en el segundo
párrafo del artículo 106º de
15.
La reforma de los
procedimientos administrativos tiene como objeto eliminar los requisitos o
trámites contemplados en todos los espectros de
16.
Lo anterior implica una
reestructuración del Estado que trasciende la concepción de
La obligación positiva implica la
implementación de mecanismos internos que haga más expedita la realización,
mientras que la negativa se refiere a la derogación de cualquier disposición
que pueda constituirse en una traba para el ejercicio de la libertad económica
y de la competitividad del país. En el caso concreto,
17.
Esto cobra especial
relevancia si se toma en cuenta que desde mediados de la década de los 80
(Véase en De Soto, Hernando, El otro Sendero: La revolución informal.
Bogotá: Editorial Oveja Negra, Sexta edición, 1987), hasta los recientes
informes sobre el Perú por parte de organismos internacionales tales como
18. En este sentido, el “Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial 2009-2010” establece que el Perú se encuentra en el puesto 78 en un estudio sobre las 133 economías más competitivas del planeta (Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial 2009-2010”. En: http://www.weforum.org/pdf/GCR20092010fulrankings.pdf), reconociendo que en los últimos años se ha hecho un adecuado manejo de la política macroeconómica y de la estabilidad fiscal; sin embargo, los cuatro principales problemas que aún se deben resolver para que las economías sean más competitivas son: (i) regulaciones restrictivas en materia laboral; (ii) burocracia ineficiente; (iii) déficit en infraestructura; y (iv) corrupción (Índice de Competitividad Mundial www.//weforum.org/documents/GCR09/index.html).
19. Asimismo, se tiene el “Informe Mundial de Competitividad 2009 del IMD Centro de Competitividad Global”, en su reporte anual (Índice de Competitividad Mundial 2009: El Perú mantiene su Posición Relativa” En: http://www.centrum.pucp.edu.pe/centrumaldia informes_pdf/resultados_IMD_2009.pdf), el cual incluyó por segunda vez a nuestro país. En este reporte, el Perú fue catalogado en el puesto 37 de 57 Estados analizados, siendo considerado como la segunda economía más dinámica de América Latina. Este informe se basó en los siguientes rubros: (i) desempeño económico; (ii) eficiencia del gobierno; (iii) eficiencia de las empresas; e (iv) infraestructura (Ibídem, pp. 4-7).
Como se puede observar, se resalta el manejo económico pero sigue siendo de especial atención las deficiencias en el marco institucional y legislación para los negocios, incluyendo el déficit en infraestructura, el cual es catalogado en el puesto 49 de 57. Bajo este rubro, se han considerado que los principales vacíos se encuentran en el acceso a la infraestructura tecnológica, a la salud y a la educación.
20.
La implementación de estas reformas tiene una serie de efectos positivos,
en lo que concierne al desarrollo de la competitividad en las economías
receptoras, al incremento de las exportaciones, al perfeccionamiento
tecnológico y a la transmisión de habilidades empresariales y organizativas; lo
que finalmente se expresaría en un crecimiento económico sostenido para el país
receptor (KELLEY, Glen, “Multilateral investment treaties: A Balanced Approach to Multinational Corporations”. En:
21. Esta perspectiva general debería servir de base para una visión promotora de las inversiones y la competitividad económica, basada en la necesidad de mantener el flujo de las mismas, mediante la ejecución de reformas jurídicas que estén complementadas por una institucionalidad operativa en los lugares donde va a radicar la inversión, para lo cual se necesita contar con capacidades en el sector público y el privado.
22. Por ende, factores no menos importantes y que usualmente son tomados en consideración para medir la competitividad del país son el nivel de educación de los trabajadores, especialmente de la educación secundaria y universitaria; la infraestructura del país, tanto en transporte como en energía y comunicaciones; y las políticas nacionales hacia la inversión extranjera y el clima general de apertura y receptividad a ésta, que incorporan las capacidades políticas referidas a la productividad y acceso a las tecnologías.
23.
Bajo este marco, cualquier tipo de reforma que se realice debe tomar en
cuenta los principios de una economía social de mercado, reconocidos en el
artículo 58º de
a. Como mecanismo para establecer legítimamente algunas restricciones a la actividad de los privados;
b. Como cláusula que permite optimizar el principio de solidaridad, corrigiendo las posibles deformaciones que pueda producir el mercado, permitiendo la adopción de mecanismos que permitan al Estado cumplir con las políticas sociales que procuren el bienestar de todos los ciudadanos; y
c. Como fórmula de promoción del uso sostenible de los recursos naturales para garantizar un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida.
24.
Con base en lo anterior, este Colegiado considera que
25. En este sentido, se debe destacar que en la interrelación existente entre los derechos fundamentales, la dignidad humana y el desarrollo económico, se parte de una comprensión de las obligaciones y responsabilidades del Estado, tanto las de efecto inmediato como las de efecto progresivo.
Para la efectiva vigencia del Estado de Derecho, una política de desarrollo social aporta al marco institucional en la medida que le permite incorporar los instrumentos de exigibilidad contemplados en normas nacionales e internacionales. De esta forma, se vincula el criterio de desarrollo humano a la idea de que otros tienen el deber de facilitarlo y fortalecerlo, por ser un elemento esencial para la efectiva vigencia de las libertades y garantías constitucionales.
§4.
Legitimidad para obrar activa en las demandas de
inconstitucionalidad y la autonomía de
26. El proceso de inconstitucionalidad es el mecanismo a través del cual se asegura el principio de legalidad y el Estado Constitucional de derecho, así como la coherencia de un ordenamiento jurídico. El control del Tribunal tiene como objetivo preservar la estructura y armonía del ordenamiento jurídico interno, una función integradora del Derecho. De esta manera el control del ordenamiento es tanto material como procedimental. Las sentencias de inconstitucionalidad poseen fuerza de ley (STC N.º 00053-2004-AI/TC), tienen carácter de cosa juzgada y producen efectos erga omnes a todos los poderes públicos (STC N.º 00005-2007-AI/TC).
27. Para este Tribunal Constitucional, el proceso de inconstitucionalidad cumple con las siguientes funciones (STC N.º 00054-2004-AI/TC, fundamento 16):
a. De Valoración de la disposición sometida a enjuiciamiento, a partir del canon constitucional, para declarar su acomodamiento, o no, a ese canon;
b. De Pacificación, pues debe solucionar controversias mediante decisiones cuyos efectos deben ser modulados de acuerdo a cada caso; y,
c. De Ordenación, toda vez que sus decisiones, ya sean estimatorias o desestimatorias, tienen una eficacia de ordenación general con efecto vinculante sobre los aplicadores del Derecho –en especial sobre los órganos jurisdiccionales-, y sobre los ciudadanos en general.
28. Considerando que el proceso de inconstitucionalidad en el Perú es una facultad sumamente restringida, puesto que eso fue la voluntad del constituyente, la delimitación sobre quién puede obrar le debería corresponder al legislador, a través de un proceso de reforma constitucional.
29.
El artículo 162º de
30.
En este sentido se debe
poner de manifiesto que
31. En
el caso concreto, el artículo 3º de
32. A
efectos de analizar esta norma en su totalidad, se debe tener en cuenta la
regulación anterior, en la cual el artículo 48º de
Artículo 48.- Cumplimiento de las normas del presente capítulo
(…)
Si
el Consejo de Ministros, el Concejo Municipal o el Consejo Regional resuelven
expresamente mantener la barrera burocrática, el INDECOPI interpondrá demanda de
acción popular. En caso de tratarse de barreras sustentadas en Ordenanzas
Municipales o normas regionales de carácter general,
33. Una
interpretación plausible de la anterior legislación, es que en ella
34. Con
la modificación del artículo 48º de
35.
Por este motivo, y
siendo propia de este Tribunal la labor de prevenir una situación por la cual
la interpretación y aplicación de una norma viole el principio de reserva de
ley orgánica previsto en el artículo 106º de
§5.
36. Las sentencias desestimativas son aquellas que declaran, según sea el caso, inadmisibles, improcedentes o infundadas las demandas de garantía, o resuelven desfavorablemente las acciones de inconstitucionalidad. En este último caso la denegatoria impide una nueva interposición fundada en idéntico precepto constitucional (petición parcial y específica referida a una o varias normas contenidas o en una ley); además, el rechazo de un supuesto vicio formal no obsta para que esta ley no pueda ser cuestionada ulteriormente por razones de fondo.
Ahora bien la jurisprudencia constitucional reconoce las siguientes formas y contenidos sustantivos de una sentencia desestimativa (STC N.º 00004-2004-CC/TC, fundamento 4):
a) La desestimación por rechazo simple. En este caso el órgano de control de la constitucionalidad resuelve declarar infundada la demanda presentada contra una parte o la integridad de una ley o norma con rango de ley.
b) La desestimación por sentido interpretativo. En este caso el órgano de control de la constitucionalidad establece una manera creativa de interpretar una ley parcial o totalmente impugnada. Es decir, son aquellas en donde el órgano de control de la constitucionalidad declara la constitucionalidad de una ley cuestionada, en la medida que sea interpretada en el sentido que éste considera adecuado, armónico y coherente con el texto fundamental.
En ese entendido, se desestima la
demanda presentada contra una ley, o norma con rango de ley, previo rechazo de
algún o algunos sentidos interpretativos considerados como infraccionantes
del texto demandado. Por ende se establece la obligatoriedad de interpretar
dicha norma de “acuerdo” con
37.
Este Tribunal
Constitucional no puede desconocer
que una reforma del Estado debe conducir a que exista un mayor nivel de coordinación
entre las distintas instituciones que forman parte de la administración
pública, en concordancia con el principio de separación de poderes consagrado
en el artículo 43º de
38.
El INDECOPI es, según
39.
Sin embargo la adopción
de esta posición significaría evitar que frente al análisis de las barreras
burocráticas contenidas en normas municipales y regionales de carácter general
que tengan rango de ley, exista una evaluación económica enfocada en los
derechos humanos por parte del INDECOPI y de
40.
Por este motivo, este
Colegiado considera que una aplicación del artículo 3º de
41.
En consecuencia, a través de la presente sentencia el Tribunal Constitucional
determina que la expresión “(…) acudir a
42.
Como conclusión, el Tribunal Constitucional estima que si bien bajo el
principio de separación de poderes no se puede negar la mutua colaboración y
fiscalización entre los poderes públicos, ello impone la ausencia de toda injerencia
en las funciones y atribuciones. En tal sentido, una ley ordinaria no puede
restringir la autonomía de
VI. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad, disponiendo que el artículo 3º de
Publíquese y notifíquese.
SS.
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA