EXP. N.º
00006-2009-PI/TC
LIMA
FISCAL
de la nación
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ
DEL 22 DE MARZO DE 2010
PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD
Fiscal de la Nación, doña Gladys Margot Echaíz
Ramos,
c/. diversos artículos de la Ley N.º 29277, Ley de
la Carrera
Judicial
Síntesis
Proceso de
inconstitucionalidad contra los artículos 34º, inciso 15); 40º, incisos 5) y
8); 48º, inciso 12); 47º, incisos 5), 6) y 16); 87º; 88º; 103º y 104º de la Ley N.º 29277, Ley de la Carrera Judicial.
Magistrados
firmantes
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ
MIRANDA
Sumario
I.
ASUNTO
II.
DATOS GENERALES
III.
NORMAS DEMANDADAS
DE INCONSTITUCIONALIDAD
IV.
DEMANDA Y
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
V.
FUNDAMENTOS
§1. Cuestiones iniciales
(a)
Sobre la falta de legitimidad activa del Poder Judicial
(b)
Sobre la validez de una ley de carrera judicial
§2. El territorio como presupuesto para
la función jurisdiccional
§3. Las libertades comunicativas de los
jueces
(a) La reserva del proceso
(b) La utilización de frases improcedentes u
ofensivas en las resoluciones
§4. La evaluación de magistrados
VI.
FALLO
EXP. N.º
00006-2009-PI/TC
LIMA
FISCAL
de la nación
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a
los 22 días del mes de marzo de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de
Pleno Jurisdiccional con la asistencia de los magistrados Vergara Gotelli,
Presidente; Mesía Ramírez, Vicepresidente; Landa Arroyo, Beaumont Callirgos,
Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia, con
los fundamentos de voto de los magistrados Vergara Gotelli, Landa Arroyo y
Álvarez Miranda, que se agregan.
I.
ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Fiscal de la Nación, doña Gladys Margot
Echaíz Ramos, contra diversos artículos de la Ley N.º 29277, Ley de la Carrera Judicial.
II. DATOS GENERALES
·
Violación constitucional invocada
El proceso constitucional de inconstitucionalidad presentado es
promovido por la Fiscal
de la Nación,
facultada por el artículo 203º de la Constitución, y dirigido contra el Congreso de la República. Intervienen
como partícipes el Poder Judicial y el Consejo Nacional de la Magistratura – CNM.
El acto lesivo cuestionado lo habría producido la promulgación de la Ley N.º 29277, Ley de la Carrera Judicial,
publicada en el diario oficial El Peruano el 7 de noviembre de 2008.
·
Petitorio constitucional
La demandante alega la afectación de diversos dispositivos y
derechos fundamentales previstos en la Constitución, entre ellos, la libertad de
residencia [artículo
2º, inciso 11)], las libertades de expresión e
información [artículo 2º, inciso 4)], la independencia judicial [artículo 146º,
inciso 1)], las atribuciones del Consejo Nacional de la Magistratura
[artículo 154º, inciso 2)], la presunción de inocencia [artículo 2º, inciso 24), literal e] y la
igualdad ante la ley [artículo 2º, inciso 2].
Alegando tales actos vulneratorios, solicita que se declare
la inconstitucionalidad del artículo 34º, inciso 15 -concordante con el
artículo 40º, incisos 5) y 8) y el artículo 48º, inciso 12)-; el artículo 47º,
inciso 5), 6) y 16); y los artículos 87º, 88º, 103º y 104º de la Ley de Carrera Judicial.
·
Materias constitucionalmente relevantes
Según las pretensiones planteadas, el Tribunal Constitucional
responderá las siguientes preguntas a lo largo de la presente sentencia:
-
¿Qué elementos preliminares a
la resolución del conflicto constitucional el Tribunal Constitucional debe
dejar claramente establecidos? Así,
§
¿Es correcto que la demanda de
inconstitucionalidad sea interpuesta por el Ministerio Público a pedido de la Corte Suprema?
§
¿Qué ventajas trae consigo la
existencia de una ley que verse sobre la carrera judicial?
-
¿La realización de la función
jurisdiccional está en relación directa con el lugar donde el juez labora? ¿Por
ausentarse de este lugar es razonable que sea sancionado?
-
¿Qué particularidades tiene el
ejercicio de las libertades comunicativas por parte de los jueces? Al efecto,
§
¿En qué sentido se conecta
libertad de expresión y libertad de información con la reserva y/o publicidad
del proceso?
§
¿Se puede permitir la
utilización de frases ofensivas en la emisión de resoluciones judiciales?
-
Asimismo, ¿es admisible
constitucionalmente que los jueces sean evaluados por una comisión especial
integrada por miembros del Consejo Nacional de la Magistratura?
III.
NORMAS CUESTIONADAS
Ley
N.º 29277
Ley
de Carrera Judicial
Artículo 34.- Deberes
Son deberes de los
jueces: (...)
15. Residir en el
distrito judicial donde ejerce el cargo.
Artículo 40.- Prohibiciones
Está prohibido a los jueces: (...)
5. variar su domicilio del lugar donde ejerce el cargo, salvo el caso
de vacaciones, licencia o autorización del órgano competente; (...)
8. ausentarse del lugar donde ejerce el cargo, salvo motivadas
excepciones (...).
Artículo 47.- Faltas graves
Son faltas graves: (...)
5. No guardar la discreción debida en aquellos asuntos que, por su
naturaleza o en virtud de leyes o reglamentos, requieran reserva.
6. Comentar a través de cualquier medio de comunicación aspectos
procesales o de fondo de un proceso en curso (...).
16. Utilizar en resoluciones judiciales expresiones improcedentes o
manifiestamente ofensivas desde el punto de vista del razonamiento jurídico
(...).
Artículo 48.- Faltas muy graves
Son faltas muy graves: (...)
12. Incurrir en acto u omisión que sin ser delito, vulnere gravemente
los deberes del cargo previstos en la ley (...).
Artículo 87.- Evaluación parcial del desempeño
La Comisión de Evaluación del Desempeño efectúa la evaluación parcial del
desempeño de los Jueces Superiores, Especializados y/o Mixtos y Jueces de Paz
Letrados cada tres (3) años y seis (6) meses.
Para tal efecto, la
Comisión de Evaluación del Desempeño elabora un expediente
con el registro de los aspectos evaluados previstos en la ley, así como de las
medidas disciplinarias impuestas durante dicho período. Con estos elementos,
elabora el Cuadro de Méritos a fin de determinar las medidas establecidas en el
artículo siguiente.
Artículo 88.- Composición y funciones de la Comisión de Evaluación
del Desempeño
La Comisión de Evaluación del Desempeño se compone de seis (6) miembros. Tres (3)
del Consejo Nacional de la
Magistratura y tres (3) del Poder Judicial.
Le corresponde:
1. Evaluar parcialmente el desempeño de los Jueces Superiores, Jueces
Especializados y/o Mixtos y Jueces de Paz Letrados cada tres (3) años y seis
(6) meses; así como desarrollar las acciones posteriores de control de la
evaluación parcial hasta seis (6) meses antes de la evaluación integral.
2. Elaborar el Cuadro de Méritos como resultado de la evaluación
parcial para proponer:
a) Ascensos, que se solicitan al Consejo Nacional de la Magistratura;
b) promociones, que se solicitan al Poder Judicial; y
c) medidas correctivas que son implementadas por el Consejo Nacional
de la Magistratura,
el Poder Judicial, la
Academia de la Magistratura y el evaluado según corresponda, en
el período siguiente hasta la evaluación integral.
La Comisión de Evaluación del Desempeño goza de autonomía en sus funciones,
cuenta con una Secretaría Técnica y está adscrita al Consejo Nacional de la Magistratura. La
presidencia de la Comisión
le corresponde al Consejo Nacional de la Magistratura.
Artículo 103.- Queja y audiencia del juez evaluado
Si el juez evaluado advierte un defecto grave en los resultados de la
evaluación del desempeño parcial, puede presentar una queja al Consejo Nacional
de la Magistratura,
quien resolverá previa audiencia.
Artículo 104.- Impedimento y recusación del órgano competente y/o los
órganos auxiliares
El miembro del Consejo Nacional de la Magistratura y/o de la Comisión de Evaluación
del Desempeño y/o de los órganos auxiliares que incurra en las causales de
impedimento o recusación, a las que se refieren los artículos pertinentes del
Código Procesal Civil, no puede participar en la evaluación. Tanto el
impedimento como la recusación son planteados en la primera oportunidad que se
tuviera para ello.
La recusación es resuelta por el pleno del Consejo Nacional de la Magistratura en
instancia única.
IV.
ANTECEDENTES
A. Argumentos de la demanda
Con
fecha 16 de marzo de 2009, la recurrente interpone demanda contra la Ley de Carrera Judicial. Los
argumentos que sustentan la inconstitucionalidad son diversos:
·
En cuanto al artículo 34º,
inciso 15) de la Ley,
señala que es inconstitucional porque obliga a los jueces a residir en el
distrito judicial donde ejercen el cargo, y que la inobservancia constituye
falta muy grave (artículo 48º, inciso 12 de la norma impugnada), e implica una
vulneración del derecho de toda persona, reconocido por el artículo 2º, inciso
11) de la Constitución,
de elegir el lugar de residencia con libertad, y así ejerza la función
judicial.
·
Con referencia al artículo 47º,
incisos 5) y 6) de la Ley,
alega que es inconstitucional, por limitar arbitrariamente las libertades
comunicativas de los jueces con relación a los procesos en curso. Explica que
la restricción del inciso 5) está referida a un ámbito sumamente abierto, sin
ninguna tipificación, por lo que resulta una restricción arbitraria. Y que el
inciso 6) del artículo 47º no se condice con el principio de publicidad del
proceso e impide la realización social e individual de los derechos a la
expresión e información.
·
Expresa que la frase
incorporada en la Ley
de Carrera Judicial en el inciso 16) de su artículo 47º, al no mostrar
parámetro o límite para establecer una conducta como infracción, vulnera los
principios básicos de la potestad sancionadora del Estado aplicables al régimen
de control disciplinario de los magistrados del Poder Judicial, sobre todo en
lo referido al principio de legalidad y también al de tipicidad recogidos en el
literal d del inciso 24) del artículo 2º de la Constitución.
·
A su entender, resultan
inconstitucionales los artículos 103º y 104º de la Ley. En cuanto a la
conformación de la Comisión
de Evaluación de Desempeño de jueces, aduce que es cuestionable la validez de
una ‘evaluación parcial del desempeño’ a cargo de una comisión adscrita al CNM,
integrada por tres de sus miembros y presidida por uno de ellos, al no
otorgarle la Constitución tal atribución. No se trataría de
una ‘ratificación parcial’, sino de una atribución nueva no prevista por la Constitución. Opina
que no es posible que esté a cargo del Consejo la elaboración del cuadro de
méritos, al tratarse de un ámbito propio de la administración de la carrera
judicial, lo cual corresponde exclusivamente al Poder Judicial. Otorgarle tal
atribución implicaría la injerencia de un organismo ajeno al Poder Judicial en
las facultades de su gobierno y administración que a éste le corresponde, lo
cual vulnera su independencia externa.
B. Argumentos de la contestación de la demanda
Con
fecha 28 de mayo de 2009, el apoderado del Congreso de la República contesta la
demanda y solicita que ésta sea declarada infundada, por cuanto no contraviene la Constitución. Los
fundamentos que sustentan su posición son los siguientes:
· Respecto de los artículos 87º y 88º de
la Ley de
Carrera Judicial, alega que ambos están de acuerdo con el principio
implícito de idoneidad de la magistratura, el cual resulta de gran importancia,
si se tiene en cuenta las funciones que debe cumplir el Poder Judicial.
· Aduce que la parte demandante señala
erróneamente que el inciso 5) del artículo 47º de la Ley establece un restricción absoluta y arbitraria a las libertades
comunicativas de los jueces, y que, por el contrario, establece una
legítima limitación conforme a la Constitución.
· Refiere que a través del artículo 47º,
inciso 6 de la Ley se estaría proscribiendo que el juez haga
comentarios, es decir, emita juicios o consideraciones sobre aspectos
procesales o de fondo de un proceso en curso, prohibición que se relaciona
lógica y naturalmente con uno de los principales deberes de los jueces, que es
impartir justicia con imparcialidad y respeto al debido proceso.
· Sobre la presunta inconstitucionalidad de la evaluación parcial del
desempeño [artículos 102º y 103º de la Ley de Carrera Judicial], señala que esta evaluación
guarda relación directa con la función de ratificación asignada al CNM, sobre
todo tomando en cuenta su regulación; además, enfatiza que el Tribunal
Constitucional ha admitido las funciones inmanentes (poderes implícitos). Considera
que tampoco se ha afectado el principio de división funcional del poder y la autonomía e independencia del
Poder Judicial, sobre todo su independencia externa, pues la evaluación no
representa un mecanismo de sujeción ni de presión sobre los jueces, ni está
encaminada a ejercer influencias sobre ellos.
V. FUNDAMENTOS
1.
Los magistrados de este
Tribunal en el presente caso, declinando en algunos casos sus posiciones
personales, en la resolución de la controversia han optado por asumir una
posición institucional sin fisuras, a fin de transmitir un mensaje de unidad
que se impone como necesario dada la trascendencia del tema en discusión: el
sistema de justicia en el país. Se emite pues una votación conjunta para
expresar un espíritu mancomunado de análisis constitucional de la materia sometida
a control. Para ello, y para tener una mayor amplitud de criterio, no sólo ha
tomado en cuenta los alegatos escritos de las partes y partícipes, sino,
basándose en el principio de inmediación procesal, también los alegatos orales
expresados en la audiencia pública por la Fiscal de la Nación, su abogado y el Presidente de la Corte Suprema, por
un lado; y por el Procurador Público del Congreso de la República y el abogado
del Consejo Nacional de la
Magistratura, por el otro, y a los cuales se hará referencia
a lo largo de esta sentencia.
§1. Cuestiones iniciales
2.
Antes de ingresar al análisis
sobre el control de la actividad del juez, este Colegiado considera pertinente
dejar sentados algunos aspectos generales del proceso constitucional planteado.
(a) Sobre la falta de legitimidad activa del
Presidente del Poder Judicial
3.
Es llamativo el hecho que la
demanda haya sido interpuesta por la
Fiscal de la
Nación, persona con legitimación procesal [artículo 200º,
inciso 4) de la
Constitución y artículo 99º del Código Procesal
Constitucional], pero no por un interés directo en plantearla, sino porque
recibió un requerimiento por parte de la Corte Suprema de
Justicia de la República
para realizarlo [Oficio N.º 10778-2008-SG-CS-Poder Judicial, de fecha 24 de
diciembre de 2008]. Aun cuando un accionante no debe explicar su interés para
plantear su demanda, la propia Fiscal de la Nación juzga apropiado mencionar que acude a esta
judicatura constitucional en vista que el Presidente del Poder Judicial no
posee la legitimidad que ella sí tiene [Punto I de la Demanda; y Alegato de su
abogado en Audiencia Pública, del 11 de agosto del 2009], aunque indirectamente
le preocupa la discusión existente de una próxima Ley de Carrera Fiscal. Al
respecto, a este Colegiado le parece sugestiva la posición que tiene el Poder
Judicial en un proceso de inconstitucionalidad. Es lógico que este Poder del
Estado, por las consecuencias directas de la ley cuestionada, tenga el obvio, y
justo por lo demás, interés de participar en el proceso a cargo de la alta
investidura de este Tribunal Constitucional (incluso lo cataloga como
‘magnífico tribunal’ [Alegato del Presidente de la Corte Suprema en Audiencia Pública, del 11 de agosto del 2009]), pero la realidad es que sólo puede
hacerlo por haber sido admitida su calidad de partícipe [Resolución del
Tribunal del 5 de mayo de 2009].
4.
En cuanto a ello este
Colegiado, si bien es consciente que es el Poder Constituyente el órgano que
define las atribuciones, competencias, facultades y derechos que configuran
nuestro Estado, y es jurídicamente válido que haya determinado las personas con
legitimidad extraordinaria para accionar en los procesos de
inconstitucionalidad, estima que bien pudo haber incluido al Presidente de la Corte Suprema de la República, en tanto
funcionario de la más alta investidura del Poder Judicial, tal como lo hace con
los otros poderes del Estado, máxime si la emisión de alguna norma con rango
legal le podría afectar.
5.
Revisado el
Diario de Debates del CCD (Debate Constitucional de 1993), se observa que
durante el periodo de labores para la aprobación del texto constitucional
vigente, con fecha 12 de agosto de 1993, en la sesión matinal, se sometieron a
debate los artículos 219° al 225° del Título V, Garantías Constitucionales del
proyecto sustitutorio contenido en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución
y Reglamento, el cual establecía en el artículo 220° que como la Sala Constitucional
de la Corte Suprema
era el órgano de control de la
Constitución, tenía la facultad para conocer la acción de
inconstitucionalidad, por lo que a la vez no podía ostentar la legitimidad
extraordinaria para obrar activamente en una inconstitucionalidad. Con
posterioridad, también en el diario de debates del CCD, se observa que la Comisión de Constitución
y Reglamento estimó conveniente descartar tal propuesta y retomar el
planteamiento de crear un órgano constitucional ad hoc para el control
de constitucionalidad, como es el Tribunal Constitucional, y asuma las
atribuciones propuestas originariamente a la Corte Suprema. Se
eliminó la facultad de resolver la inconstitucionalidad a la Sala Constitucional,
pero no se varió el tema de sujetos legitimados para plantearla. De lo señalado
queda claro que si con la
Constitución vigente, el Poder Judicial ya no es el órgano
titular del control concentrado, no existe razón para quitarle la legitimidad
para obrar.
6.
Por más que es notoria la
decisión del Congreso Constituyente Democrático – CCD de no otorgarles a los
presidentes del Poder Judicial la calidad de legitimados activos, toda vez que
en la Constitución
de 1979 sí la tenían [artículo 299º, inciso 2)], por la función constitucional
que cumplen y por su rol en la tutela de los derechos fundamentales, incluso a
través del control difuso, sería más coherente con el principio democrático
aplicado al proceso que sí lo tenga. Esta decisión constituyente ha traído
serias consecuencias puesto que, en casos como el planteado, en una norma que
lo afecta directamente, el Presidente del Poder Judicial debe recurrir a uno de
los sujetos legitimados, como es la
Fiscal de la
Nación.
7.
Han pasado más de 15 años desde
que la Constitución
de 1993 mantiene la vigencia de dicha omisión, la que debe ser salvada
precisamente a partir de la Ley
de Carrera Judicial pues el error constituyente termina debilitando de alguna
manera la independencia del Poder Judicial. Ante ello, es ineludible que pueda
habilitarse su capacidad para presentar demandas de inconstitucionalidad, y así
no recurran a otros órganos estatales para que lo hagan o se tengan que
presentar como partícipes, cuando bien podrían haber accionado directamente.
Esta cuestión, visible en el caso concreto que se está resolviendo, debe ser
analizada por el Congreso de la
República, en tanto Poder Constituyente derivado, reformando la Constitución de
acuerdo a su artículo 206º. Al respecto, es válido mencionar que se ha presentado el Proyecto de Ley Nº 2320/2007-CR,
Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que modifica el artículo 203° de la Constitución y el
artículo 99° del Código Procesal Constitucional, que concede legitimidad activa
al Poder Judicial, a través de su Presidente, en el proceso de
inconstitucionalidad.
(b) Sobre
la validez de una ley de carrera judicial
8.
Este Colegiado comparte con las
partes del proceso, incluso con los partícipes, el hecho que la existencia de
una ley que regule la carrera judicial es beneficiosa para el sistema de
administración de justicia en el país (para el Procurador Público del Congreso de la República busca la “idoneidad de la magistratura” [Alegato en la Audiencia Pública,
del 11 de agosto de 2009]; para la Fiscal de la Nación garantiza el
estatuto del juez [Punto II de la
Demanda]). En tal sentido, la Ley de Carrera Judicial coadyuva decisivamente
para la reforma real del sistema, de acuerdo con los planteamientos formulados
en su momento por la CERIAJUS
[Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de
Justicia, de 2004], máxime si hoy en día, el Poder Judicial es una institución
aún muy cuestionada por la población, pese a los intentos para su afianzamiento
democrático y funcional, pues sólo el 17% de la población muestra confianza en
su actuación [Encuesta Nacional Urbana, realizada por el Instituto de Opinión
Pública de la
Pontificia Universidad Católica del Perú, de octubre de
2009].
9.
Contar con jueces idóneos es un
requisito indispensable para la configuración de un verdadero Estado social y
democrático de derecho. El valor justicia subyace al modelo constitucional
imperante en el país, por lo cual la población debe resolver sus conflictos y
controversias a través de mecanismos jurisdiccionales que creen seguridad
jurídica y cuya finalidad concreta sea la
búsqueda de la paz social. En dicha búsqueda está la ley cuestionada prima
facie, pese a los supuestos errores puntuales que serán materia de análisis
en los siguientes fundamentos.
§2. El territorio como
presupuesto para el ejercicio jurisdiccional
10. En la Ley
de Carrera Judicial se determina que existe una obligación impuesta al juez de
residir en el lugar donde ejerce el cargo [artículo 34º, inciso 15)]. A la vez,
se presentan prohibiciones explícitas como la de variación de su domicilio
[artículo 40º, inciso 5)] y la de ausencia del lugar donde se ejerce el cargo
[artículo 40º, inciso 8)], que incluso podrían ser consideradas una falta
grave, por afectar los deberes del cargo [artículo 48º, inciso 12)]. A pesar
que tales proscripciones presentan excepciones, el mandato de residencia es
inobjetable.
11. A entender de la accionante,
las mencionadas disposiciones de la ley incoada, por señalar que los
jueces están impedidos de tener como residencia un lugar distinto al de donde
ejercen su cargo, estarían siendo atentatorias de la constitucional libertad de
residencia, en conjunción con la de tránsito, al afectarlas
desproporcionadamente.
Asevera que el deber impuesto no debe consistir en una obligación geográfica,
sino en una funcional [Alegato de la
Fiscal de la
Nación y su abogado en Audiencia Pública, del 11 de agosto del 2009], por lo que la norma cuestionada “(...) carece de toda
justificación objetiva y razonable (...)” [Punto V
de la Demanda] por no
asegurar que los jueces cumplan a cabalidad sus funciones.
12. Frente a esta argumentación,
como representante de la parte demandada, el Procurador Público
del Congreso de la República
(en adelante PPCR) expresa que existe voluntad política de variar los artículos
objetados. Señala que, incluso, existe un dictamen de la Comisión de Justicia y
Derechos Humanos para modificar los artículos cuestionados [Punto III de la Contestación de
Demanda; y Alegato del Procurador Público en Audiencia Pública, del 11 de agosto del 2009], y que se estaría elaborando un texto alternativo que incorpora como
residencia válida también las “(...) zonas aledañas que no perjudiquen su
ejercicio funcional” [Texto Alternativo de la Comisión de Justicia y
Derechos Humanos para el artículo 34º, inciso 15 de la Ley].
13. Antes de iniciar el análisis de estas disposiciones, este Colegiado
es claro en señalar que no admite esta especie de allanamiento a la demanda por
parte del Procurador Público. Habiéndose admitido una demanda de
inconstitucionalidad, no es posible, así haya derogación de la norma [artículo
103º de la Constitución],
que el proceso concluya ahí, pues según el Código Procesal Constitucional, “Admitida
la demanda, y en atención al interés público de la pretensión discutida, el
Tribunal Constitucional impulsará el proceso de oficio con prescindencia de la
actividad o interés de las partes” [artículo 106º]. Aún más, en el caso
concreto las disposiciones impugnadas siguen vigentes dentro del ordenamiento,
y lo que se ha puesto de manifiesto es sólo una intención de variarlas, razón
por la cual este Tribunal debe responder sobre su constitucionalidad.
14. La controversia
se centra en el análisis de la libertad de residencia, consagrada
constitucionalmente conjuntamente con la libertad de tránsito. Según la Norma Fundamental,
“Toda persona tiene derecho a elegir su lugar de residencia (...)”, así como el derecho “(...)
a transitar por el territorio nacional (...)” [artículo 2º, inciso 11)]. La libre residencia es una condición indispensable para el libre
desarrollo de la persona y se refiere a la facultad de quienes se encuentren legalmente dentro de un
Estado de escoger su lugar de residencia, según lo han expresado con claridad la Corte Interamericana
de Derechos Humanos [párrafos 110 y 168 de la Sentencia de 15 de septiembre de 2005, Caso de la Masacre de Mapiripán;
párrafos 115 y 194 de la
Sentencia de 31 de agosto de 2004, Caso Ricardo Canese;
párrafo 110 de la Sentencia
del 15 de junio de 2005, Caso de la Comunidad Moiwana;
párrafo 206 de la Sentencia
del 1 de julio de 2006, Caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia] y
el Comité de Derechos
Humanos de Naciones Unidas [párrs. 1, 4, 5 y 19 de la Observación General
N.º 27, de 2 de noviembre de 1999].
15. Se impone en este tramo, entonces, formular la siguiente
interrogante: ¿puede una ley como la
Ley de Carrera Judicial imponer un límite a la residencia de
los jueces, al estar estos obligados a habitar en el lugar donde laboran? Este
Colegiado considera que para responder tal interrogante, es necesario
compatibilizar residencia, domicilio, tránsito y despacho del juez, a través de
una motivación adecuada que sustente la
Ley, y tomando en cuenta que el
juez tiene una función principalísima y que dentro de sus facultades le
corresponde contribuir en la búsqueda de la paz social. Con relación a
las restricciones a un derecho fundamental, como se grafica en este caso con la
intervención por la acción legislativa, es necesario determinar si la medida
impuesta normativamente es o no proporcional. La discrecionalidad restrictiva de derechos
no es, desde luego, ilimitada; es aquí donde este Tribunal estima pertinente
determinar algunos criterios para entender convenientemente el significado de
los artículos custionados.
16. Con relación al desarrollo normativo de esta materia en la Ley de Carrera Judicial, puede
señalarse como antecedente inmediato el inciso 9) del artículo 184º y el inciso
5) del artículo 196º de la
Ley Orgánica del Poder Judicial, derogados expresamente por
la norma ahora impugnada [Única Disposición Complementaria Derogatoria], que
establecían el deber de los magistrados de residir en el lugar donde ejercen el
cargo, o en otro lugar cercano de fácil e inmediata comunicación (para este
último caso se requería autorización previa del Consejo Ejecutivo respectivo) y
la prohibición de ausentarse del local donde ejercen el cargo durante el
horario de despacho, salvo el caso de realización de diligencias propias de su
función fuera del mismo, vacaciones, licencia o autorización del Consejo
Ejecutivo correspondiente. De lo observado, la Ley de Carrera Judicial estaría intensificando la
restricción sobre la libre elección de la residencia.
17.
La potestad de administrar justicia que poseen los jueces proviene del
pueblo mismo [artículo 138º de la Constitución], y es la misma población la usuaria
del servicio que brinda el Poder Judicial. Por tal razón, las leyes que se
expidan en el marco del ejercicio de la función jurisdiccional deben ser
coherentes con el fin constitucional asignado, en correlación con la
configuración del Estado peruano como uno social y democrático de derecho
[artículo 43º de la
Constitución]. Un Estado con estas características sólo puede
ser apreciado en su verdadera magnitud si se toma en cuenta que es uno unitario
y descentralizado al mismo tiempo. El proceso de descentralización
impulsa a los poderes públicos, en tanto política permanente de Estado, a la
consecución del desarrollo integral del país [artículo 188º; en la misma línea,
STC N.º 0002-2005-PI/TC]. La forma idónea en que se realiza ésta es
la transferencia de facultades a los gobiernos regionales y municipales.
18.
No obstante ello, el Perú sigue siendo un Estado unitario, cuya
principal característica, que lo diferencia de uno federal, se encuentra en la
unidad del Poder Judicial. Pero eso no quiere decir que este poder puede ser
ajeno al interés de un mejor desarrollo del país a través de un acercamiento
más coherente con la población. Una correcta administración de justicia sólo
puede lograrse si hay una adecuada interpretación de los intereses de la
población, orientadora del Estado. Este Colegiado, según la naturaleza de su
función, se ha abocado a esta línea de trabajo al llevar a cabo sus audiencias
descentralizadas [artículo 1º de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N.º
28301]. El Poder Judicial, tomando en cuenta el tipo de función constitucional
que cumple y la forma en que realiza su cometido (distintos jueces a lo largo
de todo el país), debe promover con mayor razón un acercamiento real a la
población y un mejor conocimiento de sus problemas.
19.
Esto tiene más sentido si se distingue el carácter de
pluricultural y pluriétnico del país [artículo 2º, inciso 19) de la Constitución], con
especial preocupación del Estado por las comunidades campesinas y nativas
[artículos 89º y 149º de la
Constitución]. La diversidad
de costumbres, dependiendo del lugar donde se encuentre, añade especial dificultad
a la función del juez, puesto que lo obliga a ser necesariamente un miembro más
de su comunidad y expresar así mejor los usos y costumbres de su pueblo. No tiene sentido administrar
justicia de otra forma. Un juzgador
está obligado a saber cuáles son las costumbres de su localidad, qué problema
los aqueja, cuáles son sus vivencias, puesto que él resolverá conflictos en ese
contexto. Ello será decisivo para que un juez resuelva los casos con
conocimiento de la identidad, costumbres, realidades, usos, idioma o dialecto
que constituyen la realidad o base del conflicto, evitando así pronunciamientos
aislados de personas extrañas. La palabra sentencia deriva del latín ‘sentiendo’,
que equivale a ‘sintiendo’ (expresión volitiva y sentimental), por lo que el
juez debe solucionar conflictos conociendo la realidad de su localidad a través
de un contacto
directo con ella, elemento imprescindible en el modelo de Estado social y
democrático de Derecho, que es de carácter descentralizado.
20. Por tales argumentos, este
Colegiado prima facie estima razonable que los jueces deban habitar en
el ‘lugar donde se ejerce el cargo’, con la reglamentación que pueda realizar
el propio Poder Judicial al respecto. Tal exigencia, en tanto límite a la libre
elección de la residencia prevista en la Norma Fundamental,
tiene correlación con el modelo de Estado impuesto constitucionalmente y es
razonable en el sentido de lograr una verdadera justicia. El juez, al resolver
un conflicto, debe tener en cuenta no sólo la aplicación objetiva del Derecho,
sino la situación concreta de las partes, dentro de una cosmovisión específica
en la cual éstas están insertas, tomando en cuenta su identidad, costumbres o
idiomas. Para ello, la Ley
ha considerado necesario intervenir en el derecho fundamental a la residencia
de los jueces en vista de los valores constitucionales en juego, razón por lo
cual la demanda debe ser declarada infundada en este extremo.
21. Pero el Tribunal Constitucional no puede quedarse en una
interpretación insuficiente como ésta; debe seguir avanzando tomando en cuenta
los elementos institucionales de interpretación. A primera vista, la finalidad
de la norma podría estar sustentada en dos elementos o fines constitucionales:
el ejercicio adecuado de la función jurisdiccional y la necesidad de que se
establezca la seguridad jurídica respecto de las relaciones jurídicas en torno
a los derechos y obligaciones de los jueces. Visto de este modo el asunto
planteado, se debe señalar que resultaría altamente inseguro si, respecto de
una persona, no se pudiera determinar, ya sea por la vía de la ficción legal o
por la vía de la realidad, cuál es el domicilio en el que
se verifica el centro de su actividad profesional. Es en este sentido que el
Código Civil, en el caso de los funcionarios públicos, los considera
domiciliados en el lugar donde ejercen sus funciones, sin perjuicio, en su
caso, del domicilio constituido por su residencia habitual [artículos 38º y
33º]. Una lógica similar debería ser seguida en el caso de los jueces.
22.
El concepto ‘lugar donde se ejerce el cargo’ no puede asimilarse a la
noción de ‘distrito judicial donde se ejerce el cargo’. Un sentido
interpretativo así permitirá salvar la inconstitucionalidad de la norma
impugnada. Cuando la norma expresa
el concepto ‘domicilio’ éste debe ser entendido como el lugar en el que debe
permanecer el juez durante el ejercicio de su cargo. Sólo de esta forma la prohibición establecida en la Ley de Carrera Judicial sería
totalmente legítima, puesto que los derechos pueden ser restringidos o
limitados en atención a la protección de bienes jurídicos con relevancia
constitucional. No obstante ello, la Corte Suprema de
Justicia de la República
debe regular las salidas, los permisos u otros casos en los que el funcionario
público podría ausentarse excepcionalmente, o las zonas aledañas compatibles
que en razón de las distancias puedan constituir el domicilio familiar no
obstante pertenecer a otra sede judicial.
23.
El concepto ‘lugar’ es propio y merece ser explicado. Por ejemplo, hay
distritos judiciales donde, existiendo realidades tan divergentes, no se cumple
el requisito de relación directa entre juez y población, pero también hay
espacios territoriales que incluyen más de un distrito judicial que sí lo
cumplen. Por esta razón, el término ‘lugar’ tiene que entenderse dentro de la
propia ciudad en la cual el juez ejerce el cargo o algunas colindantes. Éste es
el criterio utilizado en el ámbito del transporte terrestre en el concepto de
‘conurbación’, perfectamente válido en el caso analizado. Un Área Urbana Continua es el “Espacio
territorial constituido por dos (2) ciudades o áreas urbanas pertenecientes a
provincias contiguas que, por su crecimiento, han llegado a conformar una
situación de conurbación” [Parágrafo 3.4 del Decreto Supremo N.° 009-2004-MTC;
analizado en STC N.º 0015-2003-AI/TC]. Un caso destacado es el de Lima, Lima Norte y
Callao, donde existe una unidad urbana, y sin embargo son tres distritos
judiciales distintos, motivo por lo cual se considera como ‘lugar donde se
ejerce el cargo’ cualquiera de los tres distritos judiciales, por ser la
capital de la República
y la provincia constitucional una sola urbe.
24. El concepto de domicilio es
bastante amplio en el contexto constitucional [tutela negativa a través de su
inviolabilidad en el artículo 2º, inciso 9) de la Constitución], razón
por lo cual puede admitirse que un juez tenga más de un domicilio, máxime si se
tiene en cuenta que éste se constituye por la “(...) residencia habitual de
la persona en un lugar” [artículo 33º del Código Civil]. Asimismo expresa en su artículo 38° que “Los funcionarios
públicos están domiciliados en el lugar donde ejercen sus funciones, sin
perjuicio, en su caso, de lo dispuesto en el artículo 33”. El citado cuerpo
normativo señala como domicilio a la residencia habitual, lo que implica
permanencia de una persona en un determinado lugar. Además, la norma también
consideró el caso singular de los servidores del Estado (en este caso, el
juez), expresando como regla que éste debe domiciliar en el lugar donde ejerce
su función, poniendo como excepción lo expresado en el citado artículo 33°
-dependiendo el caso-. Es en este contexto que la denominada Ley de Carrera
Judicial, al establecer limitaciones a la libertad de residencia y tránsito
puede constituir, siempre y cuando sean interpretadas correctamente, una
garantía para el justiciable, pues implica que el juzgador no sólo conozca los
usos y costumbres de su pueblo y aplique el derecho que corresponda, sino que
lo aplique conociendo el contexto en el que se ha producido el conflicto,
realizándose así el objetivo del proceso, es decir resolver un conflicto por un
juez natural conocedor de su realidad a quien le alcanza el deber de ser
auténtico intérprete de la vigencia social que solo se alcanza cuando el decidor
está compenetrado.
25. Las normas impugnadas desde un punto de vista literal parecerían
estar estableciendo el límite como regla y los derechos al libre tránsito y residencia como
una excepción. Pero los límites a los derechos deben ser la excepción y
no la regla, pues de lo contrario el lugar que ocupan, tanto desde su dimensión
objetiva como subjetiva, estaría supeditado al mandato de la ley. Una ley es
válida cuando es conforme a los derechos fundamentales (efecto de irradiación
de los derechos en todos los sectores del ordenamiento jurídico) y no son los
derechos fundamentales los que valen conforme a la ley. Por estas
consideraciones es necesario interpretar las normas materias de impugnación
para volverlas constitucionales y el límite de los derechos fundamentales
involucrados efectivamente se presente como una intervención legítima por parte
del legislador. Asimismo, las disposiciones
cuestionadas requieren regulación amplia por parte de la Corte Suprema de
Justicia de la República,
donde quede claramente establecida la correcta interpretación de las normas
impugnadas según los argumentos vertidos por parte de este Colegiado.
26.
Establecer un genérico deber
de residir en el distrito judicial donde se ejerce el cargo sería
constitucional, siempre y cuando se siga el derrotero trazado, de entender de
manera amplia el concepto de domicilio, incluyendo el lugar donde el juez
reside habitualmente, pero también donde realiza sus actividades profesionales.
Se logra seguridad jurídica sobre el cumplimiento de sus deberes y obligaciones
funcionales, la adecuada realización de las funciones administrativas del
Estado y se salvaguardan los derechos de terceros y del propio juez. Por lo
demás, el domicilio se estima fijado en el momento del nombramiento o, de ser
éste diferido, en el momento en que asume funciones el juez habitual, en el
momento en que cesa en sus funciones en el cargo o cuando el mandato legal así
lo disponga. En
este sentido, uno de los domicilios que debe tener el juez ha de ser el lugar
donde cumple sus labores jurisdiccionales [así debe entenderse el artículo 40º, inciso 5) de la
Ley];
asimismo, es admisible jurídicamente la existencia de varios domicilios
[artículo 35º del Código Civil]. De otro lado, sigue
siendo potestad del órgano sancionador del Poder Judicial tomar las medidas
pertinentes si el juez no ejerce adecuadamente sus funciones como tal. Por tal razón, la falta grave
prevista en el artículo 48º, inciso 12) de la norma
cuestionada sólo será admisible cuando el juez no fija residencia alguna en el
lugar donde ejerce función jurisdiccional. Es más, es válido recordar que el propio
Poder Judicial, a través del órgano competente, tiene la potestad de autorizar
la variación de domicilio [artículo 40º, inciso 5) de
la ley impugnada],
y prevé casos excepcionales en los que la situación personal del juez amerite
tal hecho.
27. Por último, la prohibición
de ausentarse del lugar donde ejerce su cargo [artículo 40º, inciso 8)] sólo puede ser considerada
admisible cuando se trate de su exigencia dentro de los horarios de trabajo o
cuando el juez se encuentre de turno. No puede convenirse que, aparte de la
residencia exigida, que está siendo considerada constitucional por este
Colegiado, también se restrinja el derecho de los jueces a movilizarse dentro
del territorio nacional o en el extranjero. En concordancia con las ‘motivadas
excepciones’ desarrolladas por la ley, el Tribunal Constitucional realiza una
interpretación del artículo 40º, inciso 8) en el sentido de que el concepto de
ausencia sólo operará en los horarios en que está laborando el juez, ya sea de
manera regular o excepcional, o cuando está de turno. Las
ausencias durante el horario de trabajo se encuentran reguladas en el artículo
152º del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder
Judicial, artículo que no ha sido modificado ni derogado por la Ley de Carrera Judicial. Dicho
artículo dispone que “Los Jueces despachan no menos de seis horas diarias en
la sede del respectivo Juzgado, salvo las diligencias que conforme a Ley se pueden
efectuar fuera del local del Juzgado y en horas extraordinarias. En ningún caso
pueden dejar el despacho en las horas señaladas, salvo previa autorización por
escrito del Presidente de la
Corte”; asimismo, el inciso 5) del artículo 34 de la Ley establece como deber de
los jueces “observar estrictamente el horario de trabajo establecido, así
como el fijado para las sesiones de audiencias, informes orales y otras
diligencias. El incumplimiento injustificado constituye inconducta funcional”.
De este modo, efectuando una interpretación sistemática de las normas que
regulan las prohibiciones y deberes de los jueces, este Tribunal considera que
la teleología de la ahora impugnada, que les prohíbe ausentarse del lugar donde
ejercen sus cargos, salvo motivadas excepciones, sólo puede interpretarse como
una limitación al ius movendi y al
derecho de residencia, así como al
derecho al libre desarrollo de la personalidad, que se impone incluso fuera del
horario de trabajo.
§3. Las libertades
comunicativas de los jueces
28.
Otro grupo de normas impugnadas de la Ley de Carrera Judicial está
referido al límite del ejercicio de las libertades comunicativas de los jueces,
en tanto personas que resuelven conflictos heterocompositivos. Las libertades
de expresión y de información, si bien son derechos fundamentales que
corresponden a todas las personas, tienen un cariz especial en el caso del
ejercicio especial de los jueces, por la situación privativa que le asigna a
tal ejercicio el modelo de Estado social y democrático de Derecho.
(a) La reserva del
proceso
29.
El primer tópico está relacionado con la obligación que asumen los
jueces, contrario sensu, a guardar ‘discreción’ en los asuntos que
requieren reserva [artículo 47º, inciso 5) de la Ley: es falta grave: “No guardar la discreción
debida en aquellos asuntos que, por su naturaleza o en virtud de leyes o
reglamentos, requieran reserva”]; y a no comentar asuntos del proceso
dentro de un medio de comunicación [artículo 47º, inciso 6) de la Ley: también es falta grave “Comentar
a través de cualquier medio de comunicación aspectos procesales o de fondo de
un proceso en curso”].
30.
A juicio de la parte demandante, ambos preceptos
restringen inadecuadamente el principio de publicidad que debe regir a todo
proceso judicial, configurándose así una censura inconstitucional a los jueces
[Alegato del abogado de la Fiscal de la Nación en Audiencia
Pública, del 11 de agosto del 2009], toda vez que “(...) en una
sociedad democrática, la publicidad de la actuación de los poderes públicos, es
la regla, y la reserva, la excepción, la que (...) únicamente podrá
justificarse con la protección de otros derechos constitucionales” [Punto VI de la
Demanda]. Un catálogo de obligaciones impuestas a los jueces parece demostrar
que la Ley de Carrera Judicial posee un “tufillo
antidemocrático e interventor” que avasalla la independencia judicial
[Alegato del Presidente de la Corte Suprema, en Audiencia Pública, del 11 de agosto del 2009], afectándose, a su entender, incluso la presunción de inocencia y
también la igualdad ante la ley [Punto 2.5 del Escrito de Procurador Público a
cargo de los asuntos judiciales del Poder Judicial]. Vale la pena mencionar que
existe un proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo para derogar el
artículo 47º, inciso 6) de la ley incoada [Proyecto de Ley N.º 2849/2008-PE].
31.
La explicación brindada por la parte demandada, a través
del Procurador Público del Congreso de la República, por su parte,
se centra en dotar de un contenido propio y constitucional a cada una de las
normas impugnadas. Liga el inciso 5) con la libertad de expresión, y el inciso
6) con la libertad de información. Explica la demandada que “(...) no
guardar la discreción debida sobre asuntos que requieran reserva, hace
claramente alusión a la obligación de no revelar o difundir determinada
información de carácter reservado por su naturaleza o porque las normas así lo
disponen” [Punto IV de la
Contestación de demanda]. Añade que
la norma cuestionada en su constitucionalidad limita la libertad de información,
mas no la libertad de expresión, pues con él se hace alusión a la obligación de
no revelar o difundir determinada información reservada por mandato de la ley,
reglamento o por su propia naturaleza. Por tanto, el juez puede informar sobre
cuestiones adjetivas de un proceso en curso (señala que “Si al juez se le
pregunta sobre la admisión de la demanda, sí puede decirlo; no está prohibido”)
y puede comentar sobre un proceso que tiene calidad de cosa juzgada [Alegato
del Procurador Público en Audiencia Pública, del 11 de agosto del 2009].
32.
De lo que se puede observar, el
análisis
constitucional se centra en la supuesta afectación con las normas
impugnadas de los derechos fundamentales implicados son los de información y de
expresión [artículo 2º, inciso 4) de la Constitución]. Se considera que la limitación
impuesta a través de la Ley
de Carrera Judicial al ejercicio de estos derechos fundamentales es
inconstitucional. Es unánime aceptar que las libertades comunicativas son la piedra angular en la existencia misma de una
sociedad democrática y son indispensables para la formación de la opinión
pública [fundamento 36 de la
STC N.º 6712-2005-PHC/TC, siguiendo a párrafo 70 de la Opinión Consultiva
de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, sobre Colegiación
Obligatoria de Periodistas, OC 5/85, de 13 de noviembre de 1985].
33. Las libertades comunicativas
permiten la tutela jurídica de las distintas formas de expresión e información
mediante las cuales los discursos pueden ser trasmitidos a la población, a fin de
formar su opinión pública [fundamento 43 de la STC N.º 0003-2006-PI/TC]. Sin embargo, no todas las formas posibles de
comunicación han de gozar de tutela constitucional. Si bien la Constitución ha
establecido su tutela a través del inciso 4), artículo 2°, su ejercicio no es
ilimitado, dado que conlleva una serie de deberes y responsabilidades para con
terceros y para con la propia organización social. Sobre
la salvaguarda de los derechos invocados, por más que la Constitución señale
la existencia de cuatros libertades, sólo son dos las que gozan de tutela
jurídica [entre diversa jurisprudencia, STC N.º 10034-2005-PA/TC; STC N.º
0013-2007-PI/TC]. Con relación a la información, se expresa que ésta se refiere
a la capacidad de emitir y recibir las noticias veraces, completas y
asequibles, en la medida en que su objeto son los hechos, los que pueden ser
comprobables. Con relación a la expresión, se señala que ésta se refiere a la
capacidad de recibir los puntos de vista personales del emisor que, en tanto son
opinables, requieren un carácter básico de congruencia entre lo que se busca
señalar y lo que finalmente se declara públicamente.
34. En un Estado social y democrático de derecho, ambas libertades son
el canal de garantía mediante el cual se ejercita el debate, el consenso y la
tolerancia social. Sin embargo, no puede considerárseles como derechos
absolutos, sin un límite objetivo en virtud de intereses públicos o, como en
este caso, en virtud de la búsqueda de justicia a través de la actuación
correcta de un juez. En procura del resguardo de la confianza ciudadana en la
autoridad y de la garantía de imparcialidad del Poder Judicial, los límites a
los derechos comunicativos de los jueces “(...) deben ser interpretados de
manera restricta y debidamente motivada -al igual que toda restricción al
ejercicio de derechos fundamentales-; por ello, cualquier posible limitación
solo encontrará sustento si deriva de la propia ley o cuando se trate de
resguardar el correcto funcionamiento de la administración de justicia” [STC
N.º 2465-2004-AA/TC]. En consecuencia el juez, en
tanto persona, de la misma manera que cualquier ciudadano, tiene derecho a
dichas libertades, pero cuando ejerce su magistratura debe tomar en cuenta los
deberes impuestos por su propia investidura.
35. Nadie duda de la existencia de un proceso público,
tal como lo ha establecido la Norma Fundamental [artículo 139º, inciso 4)].
Todas las personas, salvo las restricciones impuestas normativamente, deben
conocer lo que pasa en los procesos judiciales, y para ello debe brindarse las
mayores facilidades al ciudadano para tener ese contacto con el proceso, ya sea
al permitir el acceso de un expediente o al conocer las opiniones de las partes
gracias a los medios de comunicación. La salvaguarda señalada en el fundamento
anterior no admite que sean los jueces los que están informando constantemente
sobre lo que pasa en el proceso o que puedan dar a conocer su razonamiento, al
significar esto en el fondo un adelanto de opinión. Los jueces hablan a través
de su trabajo jurisdiccional. Lo contrario desdeciría la esencia del proceso y
de los fines que estos cumplen dentro del Estado constitucional, poniendo en
riesgo la justicia misma y la posible ejecución de las sentencias que se puedan
emitir como parte de un debido proceso. Resolver
conflictos de intereses intersubjetivos e incertidumbres jurídicas implica
ciertas cargas a las personas que ejercen el rol de juez.
36. La comunidad requiere confiar en el juez y esta confianza se afianza
en un ámbito en el que el secreto sea la excepción y que éste se asiente
siempre en resguardo de los derechos fundamentales, la seguridad nacional y el
logro de los fines del proceso (justicia). En este sentido, el artículo 14º del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su inciso 1) establece
que “(…) La prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte
de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional
en una sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de
las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal,
cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera
perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal
o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores
de edad exija lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos
matrimoniales o a la tutela de menores”.
37.
La situación especial del juez
en el modelo democrático que el Perú ha asumido amerita una constitucional
limitación en el ejercicio de sus libertades de información y de expresión. La
necesidad que la sociedad forme su propia
opinión acerca de hechos con trascendencia vital para afianzar una sociedad
democrática no admite que el juez comente o relate algo sobre el caso que está
analizando, en vista de que él es el encargado de dirimir controversias y
solucionar conflictos. Cuando evacúa un discurso expresivo o
informativo podría afectarse gravemente el principio de imparcialidad judicial,
viciando el proceso y quebrando la tutela procesal efectiva [artículo 139º,
inciso 3 de la
Constitución; artículo 4º del Código Procesal
Constitucional]. Una declaración inadecuada terminaría afectando derechos de
las personas, por lo que cualquier opinión o información con referencia al
ámbito de un proceso, ya sea por la forma o por el fondo, traerá consecuencias
negativas.
38. La imparcialidad del juez no puede
ponerse en duda de ninguna forma, menos aún a través de una actitud negligente
por parte del propio juez. En esa perspectiva se ha
desarrollado la teoría de las
apariencias, que previene que debe comprobarse si la actuación del juez
ofrece garantías suficientes para excluir toda duda legítima sobre su
imparcialidad, frente a lo cual se observará qué opiniones pueden revestir
importancia [STC N.º 2465-2004-AA/TC, siguiendo
argumentos de Sentencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos del 1 de octubre de 1982, Caso Piersack y Sentencia de 26
de octubre de 1984, Caso De Cubber]. Romper el
deber de reserva, para tal caso, sería una violación flagrante de la
imparcialidad exigida.
39. De otro lado, el artículo 47º, inciso 6) se refiere a una
restricción de dos derechos fundamentales en su ejercicio a través de
‘cualquier medio de comunicación’. En la Constitución, los
medios de comunicación social poseen una tutela especial [básicamente, artículo
2º, inciso 4)], pero el canal mediático no es la única forma en que se puede
ejercer estos derechos [Vid, artículo 13º.1 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, de
obligatorio recibo conforme lo establece la Cuarta Disposición
Final de la Constitución y el artículo V del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional]. Hace bien el legislador al no restringir la reserva únicamente
a los medios de comunicación, pues hoy en día las opiniones e informaciones
pueden verterse a la sociedad de manera directa, o inclusive a través de redes
sociales en internet.
40. En jurisprudencia anterior que trataba una temática similar, se dejó
sentado que “(...) el rol de un juez no es el de representar políticamente a
la sociedad y hacer las críticas en su nombre, y por lo mismo, tampoco puede
emitir libremente opiniones, como lo haría cualquier ciudadano común. El juez,
más bien, está obligado a actuar secundum legem y con la más clara neutralidad
aun cuando en su fuero interno se incline por una posición particular, de ser
el caso” [fundamento 21 de la STC N.º 2465-2004-AA/TC]. Este Colegiado mantiene la posición asumida en dicha
jurisprudencia. Sin embargo, en el caso concreto, tal limitación está formulada
como una falta grave que denota una presunción del legislador, determinación no
concordante con una intervención legislativa adecuada en el derecho, pues no se
admite análisis alguno sobre las circunstancias especiales que circundan el
caso. El juez es el depositario de la confianza del Estado y de la sociedad
para la resolución de los conflictos y garante de los derechos fundamentales,
por lo que puede y debe estar sometido a un régimen disciplinario interno que permita el óptimo
ejercicio de las funciones que constitucionalmente le han sido encomendadas.
41. En aras del cumplimiento de
deberes tales como “(...) impartir justicia con independencia, prontitud,
imparcialidad, razonabilidad y respeto al debido proceso” y “(...) guardar
la reserva debida en aquellos casos que, por su naturaleza o en virtud de leyes
o reglamentos, así lo requieran” [incisos 1) y 9) del artículo 34 de la Ley], la potestad sancionadora
establecida en las normas impugnadas como garantía de los bienes constitucionales
(incluida la graduación expresada en el inciso 18) del artículo 42º de la ley
impugnada), es constitucional sólo en el ámbito de protección y garantía de los
derechos y bienes que se encuentran reflejados en el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
42. La reserva exigida a los jueces en los incisos 5) y 6) del artículo
47º de la Ley de
Carrera Judicial, tal como está dispuesta, no puede ser admisible en sede
constitucional, toda vez que es obvia para las actividades jurisdiccionales de
fondo de los procesos que el juez tiene a su cargo y que están en trámite. Sólo
adquiere sentido si la reserva no se extiende a procesos ya concluidos, a
ámbitos de mero trámite del proceso (sólo para informar, no para expresar), o a
procesos no dirigidos por el juez (siempre y cuando no tenga conexión alguna
con el caso), supuestos legítimos que no han sido previstos por la norma
impugnada, máxime si toda persona, incluidos los propios jueces, tienen el
derecho a la crítica judicial [artículo 139º, inciso 20 de la Constitución].
43. De lo observado, cabe
diferenciar las dos normas cuestionadas. El artículo 47º, inciso 5) de la
Ley de Carrera Judicial, entendido como parte del derecho
a la información, no se aplica para los procesos ya
concluidos, para los ámbitos de mero trámite del proceso, ni para los procesos
no dirigidos por el juez. La prohibición de comentarios recogida en el artículo 47º, inciso 6) de la
Ley de Carrera Judicial, entendida como límite a la
libertad de expresión, no se aplica para los procesos
ya concluidos, ni para los procesos no dirigidos por el juez, ni tiene conexión
alguna con otro en el cual éste interviene. Asimismo, el límite previsto en la norma sujeta a
control constitucional, así acotado, se extiende al juez y a las causas en giro
e incluso a las causas que ya han adquirido la autoridad de la cosa juzgada, es
decir, únicamente cuando se pueda atentar contra la moral, orden público,
seguridad nacional y el derecho a la vida privada de las partes, siempre que
dichos límites se enmarquen en el interés de la justicia. Éste es el único
sentido válido para declarar constitucionales los artículos cuestionados.
(b) La utilización
de frases improcedentes u ofensivas en las resoluciones
44. En la ley también se ha considerado falta grave el "Utilizar en resoluciones
judiciales expresiones improcedentes o manifiestamente ofensivas desde el punto
de vista del razonamiento jurídico” [artículo 47º, inciso 16) de la Ley de Carrera Judicial], tema
que se encuentra en concordancia con el de las libertades comunicativas de los
jueces. Sin embargo, este Colegiado estima que si bien guarda relación con el
tema, no tiene conexión directa, por lo que es válido elaborar una
argumentación distinta a la realizada supra.
45. A entender de la parte
demandante, una norma como esta falla en el sentido de la taxatividad,
por no quedar claro cuál es la conducta que está siendo prohibida. Es más,
aplicar el concepto de ‘razonamiento jurídico’ implicaría que el análisis se
adscribe a una de las teorías de argumentación existentes en la doctrina
moderna; pero, ¿cuál sería la válida para determinar la improcedencia de la
expresión utilizada? [Alegato del abogado de la Fiscal de la Nación en Audiencia
Pública, del 11 de agosto del 2009]. Una falta grave de
este tipo, entonces, vulneraría principios básicos como son la tipicidad,
legalidad y precisión [Alegato
del Procurador de la
Corte Suprema en Audiencia Pública, del
11 de agosto del 2009]. En tal sentido, concluye que “(...) dicha norma
resulta manifiestamente inconstitucional, pues el alto grado de indeterminación
y vaguedad del enunciado legal permitiría en la práctica, que el órgano
encargado de tramitar el procedimiento disciplinario, no tenga ningún tipo de
parámetro o límite al momento de desarrollarlo (...)” [Punto VII de la Demanda].
46. Frente a este argumento, la demandada alega que lo
único que está diciendo la norma es que los jueces deben guardar el respeto
correspondiente a las partes, tal como se exige a éstas que sean respetuosas
con el juez [Alegato
del PPCR en Audiencia Pública, del 11 de agosto del
2009]. Tras enlazar la obligación impuesta con un deber básico del juez
respecto a la impartición de justicia, sobre todo con lo señalado en el
artículo IV del Título Preliminar del Ley (eticidad y probidad del juez),
expresa que se le exige“(...) un obrar recto (...) Por ello, el juez no
puede extender expresiones manifiestamente ofensivas en sus resoluciones
judiciales. Esta norma de carácter sancionador resulta como contrapartida al
deber que también tienen las partes en el proceso (...)” [Punto V de la Contestación de
Demanda].
47. Al revisar la norma impugnada, lo primero que corresponde analizar
es el tema de tipicidad. Una falta tiene como correlato un principio como éste,
lo que significa que una conducta sancionable debe estar claramente definida en
una norma, a fin de que pueda ser entendida y comprendida por los destinatarios
de manera clara e indubitable. Debe establecerse el “(...) acto u omisión
que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera
expresa e inequívoca, como infracción punible” [artículo 2º, inciso 24),
acápite d de la
Constitución]. Entonces un juez, para poder ser sancionado
por una falta grave como la impuesta, tiene que tener una comprensión clara de
lo que significa la prohibición prevista en el artículo 47º, inciso 16) de la ley
cuestionada.
48. Corresponde, pues, analizar el sentido de la norma. En primer lugar,
ésta se aplica únicamente a los jueces; de eso no puede haber duda. Además, la
limitación se impone con exclusividad a las expresiones vertidas dentro de las
resoluciones judiciales que está emitiendo; sobre este apartado tampoco existe
incertidumbre alguna. En tercer término, el legislador apuesta por señalar, en
principio, dos conductas que serían las cuestionables: expresión improcedente y
expresión manifiestamente ofensiva. En este punto sí sobrevienen dudas,
específicamente sobre qué entender por cada una de dichas expresiones.
49. A entender de este Tribunal, el término
‘expresión improcedente’ no es de lo más feliz como parte de la técnica
legislativa, por no contener sentido en sí mismo. Lo único que puede
significar, a la luz de su construcción gramática y de lo explicado por el
PPCR, es un tipo de expresión no admitida dentro del quehacer jurisdiccional.
No tendría sentido, por ende, si no es entendido tan sólo como una
manifestación que es ofensiva a una de las partes. Pero el segundo concepto
previsto en la norma es justamente las ‘expresiones manifiestamente ofensivas’.
Es decir, ambos conceptos pueden ser entendidos tan solo si son sinónimos, o
como expresiones complementarias. Por tal razón, la conducta prohibida se
refiere a un solo tipo de expresión en las resoluciones: aquella que afecta la
dignidad de los litigantes.
50.
Por último, la norma se refiere
a que tales expresiones deben entenderse improcedentes sólo cuando así fluya ‘desde el punto
de vista del razonamiento jurídico’. Lo que este Colegiado debe determinar es cuándo un juez a través
de una resolución utiliza frases improcedentes -o manifiestamente ofensivas- desde el punto de vista
del razonamiento jurídico. Así, de una revisión específica de dicha norma, el
Tribunal Constitucional considera que el concepto ‘desde el punto de vista del
razonamiento jurídico’ no se condice con lo que quiere expresar el legislador,
de modo que es una frase desproporcionada para la calificación de una falta,
contradiciendo el principio de tipicidad desarrollado en el artículo 2°, inciso
24), acápite “d” de la
Constitución. El análisis de la afectación que puede
ocasionar las frases injuriosas no se puede realizar desde la teoría de la
argumentación jurídica.
51.
En conclusión, la inclusión de
la frase ‘desde el
punto de vista del razonamiento jurídico’ desvirtúa el mandato exigido, razón
por lo cual este Colegiado debe declarar la inconstitucionalidad de dicha
frase. De esta forma, la frase adecuada sería la de que constituiría una falta
grave el utilizar en resoluciones judiciales expresiones improcedentes, es
decir manifiestamente ofensivas.
§4. La evaluación de magistrados
52. El último gran tópico
relacionado con la demanda interpuesta está relacionado con la forma en que se
va a realizar la evaluación parcial del desempeño del juez. La Ley de Carrera Judicial establece que desde los jueces de paz letrados hasta los jueces
superiores, excluyéndose así a los jueces supremos, deban ser sometidos a una
evaluación cada tres y medio años. Tal valoración del desempeño funcional
derivará en un cuadro de méritos [artículo 87º]. Éste servirá para proponer ascensos
solicitados al Consejo Nacional de la Magistratura, promociones solicitadas al
Poder Judicial y medidas correctivas implementadas por el CNM, el Poder
Judicial, la Academia
de la Magistratura
y el propio interesado, según corresponda [artículo 88º]. Pero la pregunta central es si tal
evaluación puede ser realizada parcialmente por un órgano como la Comisión de Evaluación de
Desempeño, que está
integrada por seis miembros, tres de los cuales pertenecen al Consejo y tres al
Poder Judicial [artículo 88º de la
Ley]. Entonces, el punto a analizar en este acápite es si es
permisible que el CNM pueda evaluar antes de los siete años en que realiza su
actividad ratificadora. Con relación a ello, está la intervención del Consejo
en la resolución de las quejas contra los resultados de la evaluación, previa
audiencia [artículo 103º de la ley impugnada], así como en la capacidad que
tiene para analizar las recusaciones de los miembros del Comisión de Evaluación de Desempeño [artículo 104º de la Ley].
53. Al respecto, como demandante,
el abogado de la Fiscal de la Nación ha expuesto
razones históricas (debate constituyente para la Constitución de
1993), razones sistemáticas (la existencia de competencias no taxativas y la
negación de la teoría de los poderes implícitos) y razones legislativas (así
estaba previsto en la reforma propuesta por el CERIAJUS) para negar la
posibilidad de que sea el CNM el que intervenga en la evaluación parcial
[Alegato, en la
Audiencia Pública, del 11 de agosto de 2009], razón por la
cual correspondía una reforma constitucional. Es más, expresa que no hay que
olvidarse que “la
Evaluación Parcial de Desempeño constituye una
institución completamente distinta a la de la ratificación” [Alegato de la Fiscal de la Nación,
en la Audiencia
Pública, del 11 de agosto de 2009], por lo que la actuación
del Consejo violenta funciones que son exclusivas del Poder Judicial, como la
de administración y gobierno de sus trabajadores. Conjuntamente con ello, el Presidente de la
Corte Suprema expresa que la “correcta conjunción de los verbos ‘evaluar’ y
‘ratificar’ proviene de la propia legislación constitucional”, siendo ello
desconocido por la Ley de Carrera Judicial, al
reconocer una nueva función al Consejo Nacional de la Magistratura [Alegato del Presidente de la
Corte Suprema en la
Audiencia Pública, del 11 de agosto de 2009; en la misma
línea, punto 2.5 del Escrito del Procurador Público a cargo de los asuntos
judiciales del Poder Judicial]. En
esencia, expresa que “No se trata de una ‘ratificación parcial’, sino de una
atribución nueva no prevista por la Constitución como una de las funciones del
Consejo o de una Comisión” [Punto III de la Demanda], para
lo cual cita el dictamen recaído en los proyectos de Ley Nº 116/2006-CR,
131/2006-CR, 220/2006-CR, 322/2006-CR, 331/2006-CR, 613/2006-CR, 665/2006-CR,
704/2006-CR, 734/2006-CR, 833/2006-PE, 888/2006-CR, todos de fecha 20 de mayo de 2007, en donde se
proponía reformar la
Constitución agregando a las funciones que corresponden
actualmente al Consejo la de ‘evaluación de desempeño’ de los jueces y fiscales
de todos los niveles.
54. Frente a ello, la parte
emplazada aduce que la evaluación permanente tiene una estrecha
vinculación con las atribuciones asignadas constitucionalmente al Consejo
Nacional de la Magistratura
[Alegato del Procurador Público del Congreso de la República en la Audiencia Pública,
del 11 de agosto de 2009]. Asevera que lo que estaría utilizándose es
la figura de los poderes implícitos: “(...) la ‘evaluación del desempeño’
guarda relación directa con la función de ratificación que ha sido atribuida
por la
Constitución Política al Consejo Nacional de la Magistratura (...)”
[Punto I de la
Contestación de demanda]. De otro lado, el propio Consejo
Nacional de la
Magistratura, luego de criticar la lectura exegética de la Norma Fundamental
que proviene de la parte demandante, así como la de invocar al legislador
histórico tomando en cuenta cómo se elaboró la Constitución de 1993,
resalta los poderes implícitos que están previstos a favor suyo para expresar
que este órgano sí puede intervenir en la comisión
evaluadora para
evaluar permanentemente a los jueces, sin que ello importe una violación a la
independencia judicial [Escrito del abogado del CNM; en la misma línea, su
Alegato en la
Audiencia Pública, del 11 de agosto de 2009]; vale recordar
que esta institución fue admitida como partícipe en este proceso constitucional
por Resolución del Tribunal del 2 de junio de 2009.
55.
Ante todo, se debe enfatizar que los jueces han de ser
personas idóneas en el ejercicio funcional. Se ha garantizado su permanencia en el ejercicio de su cargo pero “(...) mientras
observen conducta e idoneidad propias de su función” [artículo 146º, inciso
3) de la Constitución].
Para comprobarlo,
cada siete años están sometidos a una ratificación por parte del Consejo
Nacional de la
Magistratura, siendo así evaluados [artículo 154º, inciso 2)
de la Constitución], procedimiento que ha sido avalado por este Tribunal en reiterada
jurisprudencia. La
gran pregunta que subyace a esta afirmación es si sólo es válido evaluarlos
antes de una ratificación o si ello puede realizarse constantemente. Prima
facie, conscientes de la necesidad de una buena judicatura, este Colegiado
no puede sino estar de acuerdo con el constante control a la actividad de
aquellas personas de las cuales depende la seguridad jurídica y la paz social.
Mientras mejores jueces tengan los peruanos, mejor democracia habrá, más
inversión llegará, y más protegida se sentirá la población. Incluso el propio
Poder Judicial considera necesaria la evaluación permanente de sus
trabajadores, aunque sea realizada por él mismo, la “cual no debe ser
diaria, sino horaria” [Alegato del Presidente de la Corte Suprema en la Audiencia Pública,
del 11 de agosto de 2009], aunque no propone una fórmula específica alternativa
a la Ley.
56. No está demás señalar que si bien la figura del juez se ha visto
debilitada debido a algunas situaciones indeseables que finalmente terminan
restándole legitimidad al Poder Judicial, esto no puede significar el estigmatizar
a todos lo jueces, sino más bien concientizarlos en el cambio social necesario
y el mejoramiento personal de los integrantes de dicho poder estatal, lo que
traerá como consecuencia la confianza de la sociedad en su Poder Judicial. Es
así como no sólo puede sancionarse al juez sino que también debe estimulársele
al que actúa con probidad y con justicia. El análisis constante de la idoneidad de los
jueces de manera permanente podría lograr beneficios para el propio juez, como
más capacitación o beneficios técnicos, tal como también se encuentra
contemplado en el artículo 19º del Decreto Legislativo N.º 276, Ley de Bases de
la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, que
señala que “Periódicamente y a través de métodos técnicos, deberán evaluarse
los méritos individuales y el desempeño en el cargo, como factores
determinantes de la calificación para el concurso”. Así, un control
permanente de la judicatura no es inconsistente con el estatuto constitucional
de los jueces, siempre y cuando se realice dentro de los parámetros de la
razonabilidad y sensatez, buscándose concomitancia entre un adecuado estándar
de control y una suficiente y probada calidad de los jueces en el país.
57. Asimismo, deben resaltarse los mecanismos constantes de control,
como la forma eficaz en que se consiga tener y mantener jueces idóneos para el
ejercicio del cargo. De esta forma, en la actualidad existe un complejo control
intraorgánico de los jueces por el propio Poder Judicial, a través de la Oficina de Control de la Magistratura, que
incluso permite la participación civil a través de colegios profesionales y
universidades, la Oficina
de Inspectoría General, así como la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia de la República
y al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, a través de una función
disciplinaria. Incluso, como engranaje adecuado de control interorgánico, este
cometido también recae en el Consejo Nacional de la Magistratura, además
de la ratificación, según se pasa a explicar.
58.
La Ley de la Carrera Judicial
contempla dos tipos de evaluaciones de los jueces. Aparte de la cuestionada
‘evaluación parcial de desempeño’, la cual será materia análisis infra, está la comentada ‘evaluación
integral de desempeño’, a cargo del Consejo, que se realiza cada siete
años y que define la permanencia o separación de los jueces [artículos 67º y
84º de la Ley].
Dicha evaluación no es más que la ratificación judicial prevista por el
artículo 154º, inciso 2) de la Constitución. Resulta indiscutible la validez de
las ratificaciones judiciales o ‘evaluación integral del desempeño’, pues la Constitución la
reconoce en forma expresa [artículo 154º, inciso 2] y ha sido objeto de
múltiples sentencias del Tribunal Constitucional [STC N.º 3361-2004-AA/TC; STC
N.º 1333-2006-PA/TC; STC N.º 3484-2003-AA/TC (sobre todo, voto singular del
magistrado Aguirre Roca)].
59.
El Consejo Nacional de la Magistratura es un
órgano constitucional autónomo e independiente cuya legitimidad proviene de la
representación que tiene de otras entidades públicas así como de la propia
sociedad civil [artículo 155º de la Constitución], por lo que se “(...) torna
necesario una lectura de las prerrogativas constitucionales del CNM a la luz de
los fines que tienen las funciones que le han sido encomendadas” [fundamento
9 de la STC
3361-2004-AA/TC]. Su encargo de controlar la actividad de la judicatura, al
elegir, ratificar o, en su caso, destituir a jueces, lo hace trascendente en la
actividad de la función jurisdiccional del Estado. En general, no hay nada que haga
suponer que evaluar signifique una vulneración a la independencia de los jueces
[artículo 146º, inciso 1) de la
Constitución], pues ésta se encuentra sometida a la Constitución y a la
propia ley. Además, Sobre la independencia se puede predicar que el concepto “(...)
se ha caracterizado por ser uno referencial, relativo e instrumental, ya que la
concreción jurídica de los factores o elementos a los que el juez, en el
ejercicio de la función judicial, no puede someterse, tiene por objeto lograr
que su actuación sea imparcial y con plena sujeción a la ley” [fundamento
10 de la STC N.º
3361-2004-AA/TC, siguiendo lo señalado en la STC N.º 1941-2002-AA/TC].
60. De otro lado, este Colegiado cree oportuno llamar la atención de la
comunidad jurídica sobre lo que ha venido sucediendo en las calificaciones de
los currículos por parte de los órganos estatales, entre ellos el CNM, y lo que
va a realizar la Comisión
de Evaluación. Se tiene que poner mayor énfasis a la hora de examinar los
documentos que sustentan las actividades curriculares. No es posible que los
jueces puedan ‘crear’ un expediente a la medida de los intereses de quien los
califica. El Consejo Nacional de la Magistratura debe ser más exhaustivo en el examen
curricular, máxime si lo que siempre se busca es analizar la evaluación del
desempeño integral [Reglamento de Evaluación y Ratificación de Jueces del Poder
Judicial y del Ministerio Público, Resolución N.º 1019-2005-CNM]. Por ejemplo,
no es posible que los diversos estudios de postgrado tengan el mismo valor,
porque no pueden ser iguales. El nivel académico depende mucho del nivel del
centro educativo en el cual se estudió. Lo importante es la calidad del estudio
realizado, antes que la existencia material de un grado, diploma o certificado.
La proliferación de universidades cuestionadas en sede constitucional torna
obvio que una maestría de un centro de educación superior nacional, rebatido
constantemente, no tiene el mismo valor, por ejemplo, que estudios en centros
extranjeros del mejor nivel en el ámbito mundial. O tampoco puede valer igual
un libro que es básicamente recopilatorio de artículos antes publicados o de
normas y jurisprudencia, que un gran volumen de investigación con gran nivel de
análisis y desarrollo doctrinario; incluso hay artículos en revistas
especializadas que pueden ser un referente bibliográfico en el país, y un libro
que no lo es. Sin embargo, los puntajes sólo reflejan la existencia de estudios
o de textos. Cantidad, antes que calidad. Todos saben qué nivel tiene su propio
currículo, razón por lo cual los entes estatales deben saber cotizar tal valor
en la evaluación, tal como se ha de exigir a la Comisión. El juez debe tener una sólida
formación académica y debe estar en constante actualización. Y eso corresponde
ser evaluado. Pero la medición fundamental debe centrarse en su producción
jurisdiccional, en una visión cualitativa de cumplimiento de sus objetivos
(cumplimiento de cuotas) y en su calidad argumentativa (solidez de sus
sentencias). Al juez debe conocérsele por las resoluciones que emita; sólo de
manera complementaria debe medirse el esfuerzo académico, a fin de profundizar
la especialización y asegurar la permanente actualización de los jueces.
61. Frente a esta evaluación constitucionalmente reconocida, la norma
cuestionada ha creado la ‘evaluación
parcial del desempeño’ a
cargo de una Comisión de Evaluación del Desempeño, adscrita al CNM,
integrada por tres de sus miembros y presidida por él, que tiene objetivos
distintos. En estricto, con ello la
Ley de la
Carrera Judicial entrega al Consejo Nacional de la Magistratura una
atribución, distinta a la ratificación, no prevista en el artículo 154° de la Constitución. La
‘autonomía’ que le reconoce la Ley
a dicha Comisión no le concede ni autonomía presupuestal ni económica, ni
tampoco le concede personería jurídica. Así por ejemplo, la Comisión, a diferencia
del CNM y del Poder Judicial, no constituye un pliego autónomo. Por tanto, la
mencionada ‘adscripción’ al Consejo en realidad implica que formará parte de su
estructura orgánica y de su presupuesto y, por tanto, se integrará a él.
62. No es, pues, una función expresamente prevista por la Constitución. Y es
que la finalidad de la evaluación parcial cada tres años y seis meses, conforme
lo indica el artículo 88º de la
Ley, es la de contar con un Cuadro de Méritos que sirva para
‘proponer’: a) ascensos al CNM, b) promociones al Poder Judicial, y c) medidas
correctivas a ser implementadas. De otro lado, es la propia Constitución la que
prescribe que el Poder Judicial está integrado por órganos que ejercen su
gobierno y administración [artículo 143º]. Es decir, es la norma suprema del
ordenamiento jurídico nacional la que ha delimitado las competencias del Poder
Judicial y del Consejo Nacional de la Magistratura y ha garantizado la autonomía de
cada uno de ellos para desarrollar cabalmente las funciones que le han sido
asignadas. La ‘evaluación parcial del desempeño’ afecta la autonomía y las
facultades de gobierno y de administración del Poder Judicial, pues la
competencia de organizar el ‘Cuadro de Méritos’ le corresponde a dicho poder
del Estado, tal como lo señalaban los artículos 219º y 220º de la Ley Orgánica del
Poder Judicial. En definitiva, la evaluación sólo puede corresponder a quien
ejerce el gobierno judicial, el cual está residenciado en el propio Poder
Judicial.
63. Colocar a la
Comisión de Evaluación de Desempeño adscrita al Consejo rompe
todo orden establecido e importa tácitamente que por una ley ordinaria se
realice una modificación constitucional, situación que no sólo pone en peligro
la estructura del Estado (sus poderes) sino también de la colectividad. La
presencia de una comisión ‘adscrita’ y dependiente económica y funcionalmente
del Consejo Nacional de la
Magistratura, supone una interferencia inconstitucional en la
autonomía del Poder Judicial que desnaturaliza su esencia. Está al margen de la
necesidad de establecer mecanismos de comunicación entre la evaluación técnica
y transparente respecto del rendimiento y calidad de los magistrados, a cargo
de las instancias establecidas con dicha finalidad al interior del Poder
Judicial, y los procesos de ratificación que está encargada a un órgano
externo. No obstante, dicha relación debe darse en el marco de las
coordinaciones interinstitucionales entre Poder Judicial y Consejo Nacional de la Magistratura y no en
base a la ‘vigilancia’ permanente a cargo del órgano encargado de las
ratificaciones.
64. En este tipo de cuestiones existe la necesidad de incorporar la
realidad y la historia en el análisis de lo constitucionalmente permitido. El
dato que nos proporciona la historia institucional del Poder Judicial en este
caso no es alentador. Todas las intervenciones, mediante leyes o decretos, han
sido siempre para socavar su independencia y anular su autonomía, sin lograr el
propósito de reformar al Poder Judicial para el mejor cumplimiento de sus fines
constitucionales. De ahí que, aun cuando se pueda coincidir con los fines
explícitos que se anuncian en la
Ley de Carrera Judicial, con relación a la evaluación
parcial, una mirada hic et nunc que
incluya la historia y los procesos complejos que inciden en la formación de la
institucionalidad del Poder Judicial, aconseja ser prudentes y no dejar
espacios en desmedro de los fines y principios que lo definen con
independencia.
65. Pero el sustento para una respuesta de este tipo por parte de la
judicatura no sólo tiene un asidero teórico o de principio, sino también
práctica: ¿hubiera podido estar en condiciones el CNM de asumir con objetividad
y legitimidad la tarea de una evaluación permanente de alto contenido
técnico-jurídico? Los últimos procesos del Consejo han venido generando
continuas quejas y críticas de los propios jueces y fiscales, quienes, en
muchos casos, solo logran superar estos inconvenientes mediante los recursos de
impugnación correspondientes, tanto así que ha terminado anulándose el último
procedimiento de nombramiento de jueces y fiscales supremos. Es más, el CNM ha
venido tercerizando los procesos de evaluación a los que convoca, cuando es
función que le correspondería con exclusividad a sus miembros, con la
colaboración de los funcionarios de la institución; es como si un juez
contratara consultores externos para que colaboren con él en la elaboración de
sentencias. A modo de ejemplo, se pueden encontrar los procesos de contratación
de profesionales en el segundo trimestre de 2008 en la página web del Consejo
Nacional de la
Magistratura: Procesos N.º 0011-2008-CNM al 018-2008-CNM; Servicio de Consultoría –
Contratación de Consultor; Analista para revisión, análisis de sentencia y
escritos legales de los candidatos a magistrados ante el CNM. Este Colegiado
estima, entonces, que esta realidad también merece ser tomada en cuenta en su
decisión.
66. De otro lado, tampoco cabe que sea el propio Poder Judicial el que
realice una evaluación parcial en el modelo de una Comisión de Evaluación de
Desempeño, pues así como se ha señalado para el CNM esta función tampoco es
inherente a la actividad constitucionalmente reconocida para el Poder Judicial.
No hay norma alguna que lo habilite a examinar permanentemente a los jueces.
Tal como se señalara supra, existen
actualmente determinados mecanismos de control en el sistema jurídico, que
deben ser repotenciados a fin de contar efectivamente con jueces idóneos para
el cargo. Adicionalmente podrá, en virtud de la propia Ley de Carrera Judicial
y la Ley Orgánica
del Poder Judicial, realizar un análisis de la actividad de los jueces pero
dentro de los parámetros permitidos, siempre con fines de promoción o estímulo.
67. De manera que no se trata de establecer cualquier medida que, en
apariencia, resulte constitucionalmente plausible para fomentar la calidad de
la justicia o la idoneidad de la magistratura en los términos en los que lo
exige el artículo 146º de la
Constitución: la evaluación permanente tal como está definida
en la norma cuestionada pone en riesgo la propia identidad de la función
judicial, que se define como una función independiente de toda penetración
externa o interna, por más sutil que sea. No es poco lo que está en juego
cuando se analiza la posibilidad de una evaluación parcial del desempeño a
cargo de una comisión presidida por el Consejo, un órgano no sólo con fines
distintos a la función jurisdiccional, sino con decisiones seriamente
cuestionables frente a la judicatura por su actuación en los últimos años.
68. Si quieren tener nuevas funciones, el CNM o el Poder Judicial a
través de evaluaciones permanentes, debería realizarse una modificación
constitucional. En este sentido, puede observarse que antes de la emisión de la
ley sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, se presentó el
Proyecto de Ley de Reforma Constitucional N.º 10676/2003-CR, en el que se
propone la reforma del artículo 154º de la Constitución Política,
en procura de la instalación de un adecuado modelo de control externo de los jueces y fiscales. También se
encuentra, según información del portal institucional del Congreso de la República, con acuerdo
de portavoces para prioridad en debate (desde mayo de 2009), el Proyecto de
Reforma Constitucional N.º 00704/2006-CR.
69. Apreciados los antecedentes expuestos, la demanda de
inconstitucionalidad respecto de los artículos 87º, 88º, 103º y 104º de la Ley N.° 29277 es fundada,
en tanto que la existencia de la Comisión de Evaluación
del Desempeño no es compatible con el modelo constitucional de control
de la actividad jurisdiccional de los jueces, por afectar la autonomía y las
facultades de gobierno y de administración del Poder Judicial, previstos en el
artículo 143° de la
Constitución. Por conexidad, se declara inconstitucional toda
norma que haga referencia a la
Comisión de Evaluación del Desempeño. Cada poder del Estado
ostenta las atribuciones y obligaciones establecidas en la Constitución, para
brindar estabilidad y equilibrio de poderes en cualquier Estado democrático y
social de derecho moderno. La existencia de una comisión de evaluación no es
válida por ser inconstitucional, máxime si está adscrita al Consejo Nacional de
la Magistratura,
incluso si fuera realizada exclusivamente por el Poder Judicial, porque no es
parte de las funciones asignadas a cada uno de estos órganos en la Constitución a través
de sus artículos 154° y 143°.
VI.
FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad
que le confiere la
Constitución Política del Perú
HA
RESUELTO
Declarar FUNDADA EN PARTE la demanda de inconstitucionalidad. En consecuencia:
1.
Con relación a la obligación de
los jueces de residir en el lugar en que ejercen su cargo:
1.1.
Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad respecto
de los artículos 34°, inciso 15), 40°, incisos 5) y 8) y 48°, inciso 12) de la Ley N.°
29277, Ley de Carrera Judicial; e INTERPRETAR, de
conformidad a los fundamentos 26 y 27, supra, que el concepto ‘lugar donde se ejerce el cargo’
previsto en el artículo 40º, incisos 5) y 6), no se asimila al de distrito
judicial (concepto desarrollado en el artículo 34°, inciso 5)], menos aún en el
caso de conurbación,
ni impide que el juez pueda tener más de un domicilio
que goce de tutela constitucional, además que la prohibición de ausentarse del
lugar donde ejerce su cargo sólo será válida en los horarios en que está laborando el juez, ya de
manera regular o excepcional, como cuando está de turno. Asimismo, la falta grave prevista en el artículo 48º, inciso 12) de la Ley de Carrera Judicial sólo
existirá en tanto y en cuanto el juez no fije como uno de sus domicilios el
lugar donde ejerce su función jurisdiccional.
2.
Con relación al ejercicio de
las libertades de información y de expresión de los jueces:
2.1. Declarar INFUNDADA la
demanda de inconstitucionalidad respecto de los artículos 47°, incisos 5) y 6)
de la Ley N.° 29277, Ley de Carrera
Judicial, e INTERPRETAR,
de conformidad al fundamento 43, supra, que la discreción prevista en el
artículo 47º, inciso 5), entendida como parte del derecho a la información, no
se aplica para los procesos ya concluidos, para los
ámbitos de mero trámite del proceso, ni para los procesos no dirigidos por el
juez; y que la
prohibición de comentarios recogida en el artículo 47º, inciso 6), entendida
como límite a la libertad de expresión, no se aplica para los procesos ya concluidos, ni para los procesos no dirigidos por el
juez, ni tiene conexión alguna con otro en el cual éste intervenga. Cuando se
hace referencia a procesos concluidos es que estos tienen autoridad de cosa
juzgada, es decir,
únicamente cuando se pueda atentar contra la moral, orden público, seguridad
nacional y el derecho a la vida privada de las partes, siempre que dichos
límites se enmarquen en el interés de la justicia.
2.2. Declarar FUNDADA la
demanda de inconstitucionalidad respecto del artículo 47º, inciso 16) de la Ley N.° 29277, Ley de Carrera Judicial en lo relativo a la frase “desde el punto de vista del
razonamiento jurídico”, de conformidad al fundamento 49, supra,
por afectar el principio
de tipicidad previsto en el artículo 2°, inciso 24), acápite “d” de la Constitución,
quedando subsistente el inciso de la siguiente manera: “Utilizar en
resoluciones judiciales expresiones improcedentes o manifiestamente ofensivas”,
e INTERPRETAR, de conformidad al fundamento 50, supra, que las palabras “improcedentes”
y “manifiestamente ofensivas”, que especifican las expresiones
prohibidas para las resoluciones judiciales, son condiciones concurrentes.
3.
Con relación a la evaluación
permanente a los jueces por parte de una Comisión de Evaluación del Desempeño:
3.1.
Declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad respecto de
los artículos 87º, 88º, 103º y 104º de la Ley N.° 29277, Ley de
Carrera Judicial e INCONSTITUCIONALES
dichos dispositivos, de conformidad al fundamento 69, supra, por afectar la
autonomía y las facultades de gobierno y de administración del Poder Judicial,
previstos en el artículo 143° de la Constitución y porque la existencia de la Comisión de Evaluación
del Desempeño no tiene sustento en las atribuciones asignadas al Consejo
Nacional de la
Magistratura ni al Poder Judicial, según los artículos 154° y
143° de la Constitución.
Publíquese y
notifíquese.
SS.
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.º
00006-2009-PI/TC
LIMA
FISCAL
de la nación
VOTO DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI
Emito el
presente voto por las siguientes consideraciones:
1.
Llega a conocimiento del
Tribunal Constitucional la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Fiscal de la Nación, doña Gladys Margot
Echaiz Ramos, a pedido de la
Corte Suprema –por carecer ésta de la legitimidad establecida
por el artículo 203º de la Constitución Políticas del Perú–, contra el
Congreso de la República,
con la finalidad de que se expulse del ordenamiento jurídico los artículos 34º,
inciso 15), 40º, incisos 5) y 8), 48º, inciso 12), 47º, incisos 5), 6) y 16).
87º, 88º, 103º y 104º de la
Ley N.º 29277, denominada como Ley de la Carrera Judicial,
puesto que en dichos artículos se contraviene lo establecido en el artículo 2º,
inciso 11), de la
Constitución Política del Estado, de elegir libremente el
lugar de residencia así ejerza la función judicial, limita sus libertades de
expresión e información, vulnera los principios básicos de la potestad
sancionadora del Estado, además de que le otorga al Consejo Nacional de la Magistratura
atribuciones no establecidas en la Constitución Política
del Estado. Agrega que se vulnera específicamente los principios de legalidad y tipicidad
establecidos en el articulo 2º, inciso 24), literal d, de la Carta Constitucional
puesto que la norma es indeterminada, con evidentes características de
vaguedad, ya que carece de especificaciones necesarias para su aplicación.
2. Tenemos entonces que se cuestionan los artículos:
Artículo 40º, ubicado en el Capítulo III, sección de Prohibiciones, Impedimentos
E Incompatibilidades:
Está prohibido a los
jueces:
5)
Variar su domicilio del lugar
donde ejerce el cargo, salvo el caso de vacaciones, licencia o autorización del
órgano competente;
8) Ausentarse del lugar donde ejerce el cargo, salvo motivadas
excepciones;
Artículo 47º.-
Faltas graves
Son faltas graves:
5)
No guardar la discreción debida
en aquellos asuntos que, por su naturaleza o en virtud de leyes o reglamentos,
requieran reserva.
6)
Comentar a través de cualquier
medio de comunicación, aspectos procesales o de fondo de un proceso en curso.
16) Utilizar en
resoluciones judiciales expresiones improcedentes o manifiestamente ofensivas
desde el punto de vista del razonamiento jurídico (…).
Artículo 48º.- Faltas muy graves
Son Faltas muy graves:
12) Incurrir en
acto u omisión que sin ser delito, vulnere gravemente los deberes del cargo
previstos en la ley.
Artículo 87º.- Evaluación parcial del desempeño
La Comisión de Evaluación
del Desempeño efectúa la evaluación parcial del desempeño de los Jueces
Superiores, Especializados y/o Mixtos, y Jueces de Paz Letrado cada tres (3)
años y seis (6) meses.
Para tal efecto, la Comisión de Evaluación
del Desempeño elabora un expediente con el registro de los aspectos evaluados
previstos en la Ley,
así como de las medidas disciplinarias impuestas durante dicho período. Con
estos elementos, elabora el Cuadro de Méritos a fin de determinar las medidas
establecidas en el artículo siguiente.
Artículo 88º.- Composición y Funciones de la Comisión de Evaluación
del Desempeño
La Comisión de Evaluación
del Desempeño se compone de 6 miembros. Tres del Consejo Nacional de la Magistratura y tres
del Poder Judicial.
Le corresponde:
1.
Evaluar parcialmente el
desempeño de los Jueces Superiores, Jueces Especializados y/o Mixtos y Jueces
de Paz Letrados cada tres (3) años y seis (6) meses; así como desarrollar las
acciones posteriores de control de la evaluación parcial hasta seis meses antes
de la evaluación integral.
2.Elaborar el
Cuadro de Méritos como resultado de la evaluación parcial para proponer:
a)
Ascensos, que se solicitarán al
Consejo Nacional de la
Magistratura;
b)
promociones, que se solicitarán
al Poder Judicial; y,
c)
medidas correctivas que serán
implementadas por el Consejo Nacional de la Magistratura, el
Poder Judicial, la Academia
de la Magistratura
y el evaluado según corresponda, en el período siguiente hasta la evaluación
integral.
La Comisión de Evaluación
del Desempeño goza de autonomía en sus funciones, cuenta con una Secretaría
Técnica y está adscrita al Consejo Nacional de la Magistratura. La
presidencia de la Comisión
le corresponde al Consejo Nacional de la Magistratura.
Artículo 103º.- Queja y audiencia del juez evaluado
Si el juez evaluado advirtiera un defecto
grave en los resultados de la evaluación del desempeño parcial, podrá presentar
una queja al Consejo Nacional de la Magistratura, quien resolverá previa audiencia.
Artículo 104º.- Impedimento y recusación del órgano
competente y/o los órganos auxiliares
El miembro del Consejo Nacional de la Magistratura y/o de la Comisión de Evaluación
del Desempeño y/o de los órganos auxiliares que incurra en las causales de
impedimento o recusación, a las que se refieren los artículos pertinentes del
Código Procesal Civil, no podrá participar en la evaluación. Tanto el
impedimento como la recusación serán planteados en la primera oportunidad que
se tuviera para ello.
La recusación será resuelta por el pleno del Consejo Nacional
de la Magistratura
en instancia única.
3.
Considero necesario realizar
una crítica respecto a la imposibilidad del Poder Judicial para accionar
mediante la demanda de inconstitucionalidad contra una norma, cuando ésta
afecta directamente sus intereses. Es así que encontramos que en la Constitución de 1979
en su artículo 299º, inciso 2), se le otorgaba la legitimidad extraordinaria
para obrar activa para interponer demanda de inconstitucionalidad a la Corte Suprema de
Justicia de la
Republica. Del mencionado artículo encontramos que se
consideraba como legitimados a los tres poderes del Estado, es decir al Poder
Ejecutivo –Presidente de la
República–, al Poder Judicial –La Corte Suprema de
Justicia– y al Poder Legislativo –Diputados y Senadores–, situación que varió
con la Constitución
del Perú de 1993, puesto que si bien se amplió los legitimados para la
interposición de la demanda de inconstitucionalidad de (6 a 7), incluyendo en
esta ultima al Defensor del Pueblo, a los Presidentes de Región y a los
Colegios Profesionales en el ambito de su especialidad, se eliminó la
legitimidad del Poder Judicial para interponer la demanda de
inconstitucionalidad, lo que a mi consideración ha traído serias consecuencias
puesto que, en casos como este, el Poder Judicial se encuentra imposibilitado
de interponer la mencionada demanda contra una ley que le afecta directamente,
lo que sería vulneratorio de sus derechos, debiendo por ende recurrir a uno de
los sujetos legitimados en el artículo 203º de la Carta Constitucional,
en este caso al Fiscal de la
Nación.
4.
Revisado el
Diario de Debates del Congreso Constituyente Democrático (Debate Constitucional
1993) se observa que durante el periodo de labores del Congreso Constituyente
Democrático (CCD) para la aprobación del texto constitucional vigente, con
fecha 12 de agosto de 1993 en la sesión matinal, se sometieron a debate los
artículos 219° al 225° del Título V Garantías Constitucionales del proyecto
sustitutorio contenido en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución
y Reglamento, el cual establecía en el artículo 220° lo siguiente:
“La Sala
Constitucional de la Corte Suprema es el órgano de control de la Constitución. Ejerce
el control constitucional o legal de cualquier resolución de la administración
pública que causa estado. Para iniciar el proceso respectivo se debe agotar la
vía administrativa. La ley determina las reglas de competencia”. Además se le
otorgaba la facultad para conocer en instancia única, la acción de
inconstitucionalidad. Es así que consideró que la Sala Constitucional
al ostentar la facultad de ser el órgano capaz de conocer el proceso de
inconstitucionalidad, no podía a la vez ostentar la legitimidad extraordinaria
para obrar activa para demandar la inconstitucionalidad de una ley, puesto que
esto significaría ser juez y parte.
5.
También
encontramos en el diario de debates del Congreso Constituyente, Tomo II. Página
1967, que durante el debate del Título V el Congresista Carlos Torres y Torres
Lara anunció que la Comisión
de Constitución y Reglamento estimaba conveniente el planteamiento de darle
plena autonomía al órgano constitucional denominado Tribunal Constitucional en
reemplazo de la Suprema.
Es así que apareció la figura del Tribunal Constitucional
como órgano constitucional al que se le otorgaría una serie de facultades de
control constitucional, dentro de las que se encontraba el control concentrado.
Es en atención a ello que se le quitó dicha facultad a la Sala constitucional, sin
variar a los demás sujetos legitimados. El Poder Judicial (Sala Constitucional)
dejó de ser el órgano que resolvería las acciones de inconstitucionalidad y
dejó también de ser considerado como sujeto legitimado extraordinario para
accionar, lo que considero un error por debilitar de alguna manera su
independencia en tanto, como Poder del Estado, no puede cuestionar directamente
aquellas normas legales emitidas por el Poder Legislativo en el ejercicio de sus
funciones, o por el Poder Ejecutivo cuando lo hace vía delegación de
facultades. Es decir, si con el texto constitucional vigente ya no es el órgano
titular del control concentrado, no encuentro razón para quitarle la
legitimidad para obrar del artículo 203 de la Constitución Política
del Perú.
6.
Es así que han pasado más de 15 años desde que la Constitución de 1993
mantiene la vigencia de dicha omisión, la que a mi consideración debe ser
salvada precisamente dentro de la ley de la carrera judicial. Por ello es que
se presentó el Proyecto de Ley Nº 2320/2007-CR, Proyecto de Ley de reforma
Constitucional que modifica el artículo 203° de la Constitución y el
artículo 99° del Código Procesal Constitucional, por la cual se le concede
Legitimidad Activa al Poder Judicial en los Procesos de Inconstitucionalidad,
siendo, a mi consideración, necesaria su aprobación para equiparar a los tres
poderes del Estado, en dicha legitimidad otorgándoles a cada uno de ellos la
facultad extraordinaria activa para interponer la demanda de inconstitucionalidad de una ley
cuando ésta los afecte directamente.
7.
Siendo así
resulta que la omisión a la que nos hemos referido imposibilita actualmente que
la Corte Suprema
de Justicia de la República
pueda interponer demanda de inconstitucionalidad, no obstante evidenciarse que
la ley cuestionada afecta sus intereses directamente.
8.
Ingresando
a evaluar las disposiciones cuestionadas tenemos que el artículo 40º - incisos 5) y 8)- está referido al domicilio
que debe mantener el juez cuando ejerza un cargo en determinado lugar. Respecto
a ello no coincido con el punto 1 de la parte resolutiva de la sentencia en
mayoría por las siguientes razones:
a)
Es
necesario señalar que nuestro país por ser pluricultural y pluriétnico, tiene
diversidad de costumbres, dependiendo el lugar donde se encuentre, lo que añade
especial dificultad a la función del juez, puesto que obliga a ser
necesariamente un miembro mas de su comunidad y poder así expresar mejor los
usos y costumbres de su pueblo. La Constitución Política
del Estado al considerar la vigencia del derecho consuetudinario nos está
exigiendo también nacionalidad de nacimiento cerrándole la posibilidad a los
extranjeros para una suerte de importación de jueces, pues lo que quiere la
norma constitucional es que el juez debe ser, preferentemente, nativo del lugar
de su destino. En tal sentido es obligación del juzgador saber cuáles son las
costumbres de su localidad, qué problema los aqueja, cuáles son sus vivencias,
etc, puesto que él resolverá conflictos que se darán en ese contexto. Es así
que considero que para que un juez pueda resolver los casos que se presentan a
su decisión debe necesariamente conocer la identidad, costumbres, realidades,
usos, idioma o dialecto que constituyen la realidad o base del conflicto que
los interesados someten a su consideración evitando así pronunciamientos
aislados de personas extrañas. Deberá tenerse presente que la palabra sentencia
deriva del latín “sentiendo” que equivale a sintiendo, es decir
expresión volitiva y sentimental que niega a calamandrei cuando en un primer
momento consideró que la sentencia no era sino un silogismo, expresión que
luego rectificó al considerar que en ella va especialmente la experiencia del
juez. Es así que a un juez no se le puede exigir sentencias hermosas, con la
mejor literatura sino sentencias que expresen la solución de un conflicto
suscitado en su realidad, lo que implicará el conocimiento del juzgador de la
realidad de su localidad.
b)
El Código
Civil en su artículo 33° señala que “El domicilio se constituye por la
residencia habitual de la persona en un lugar.” Asimismo expresa en su artículo
38° que “Los funcionarios públicos están domiciliados en el lugar donde ejercen
sus funciones, sin perjuicio, en su caso, de lo dispuesto en el artículo 33.”
Es así que encontramos que el citado cuerpo normativo señala como domicilio a
la residencia habitual, lo que implica permanencia de una
persona en un determinado lugar. Además encontramos que la norma también
consideró el caso singular de los servidores del Estado (en este caso el Juez),
expresando como regla que éste debe domiciliar en el lugar donde ejerce su
función, poniendo como excepción lo expresado en el citado artículo 33°
-dependiendo el caso–. Es en este contexto que la denominada Ley de la Carrera Judicial
estableció como prohibición a los jueces el “Variar su
domicilio del lugar donde ejerce el cargo, salvo el caso de vacaciones,
licencia o autorización del órgano competente”, lo que constituye una garantía
para el justiciable –implica que el
juzgador no sólo conozca los usos y costumbres de su pueblo y aplique el
derecho que corresponda sino que lo
aplique conociendo el contexto en el que se ha producido el conflicto,
realizándose así el objetivo del proceso, es decir resolver un conflicto por un
juez natural conocedor de su realidad a quien le alcanza el deber de ser
autentico interprete de la vigencia social que solo se alcanza cuando el
decidor está compenetrado.
c)
Es así que
cuando la norma expresa domicilio debe entenderse que está haciendo referencia
al lugar en el que debe permanecer el Juez durante su cargo. En tal sentido considero que la prohibición establecida en la Ley de la Carrera Judicial es totalmente legitima, puesto que como sabemos existen
derechos que pueden ser restringidos o limitados en atención a la protección de
bienes jurídicos con relevancia constitucional, es decir diferenciación
en base a criterios razonables, teniendo presente la importancia de la función
pública realizada. No obstante ello la Corte Suprema de Justicia de la República debe regular
las salidas, los permisos, u otros casos en los que el funcionario público
podría ausentarse excepcionalmente, o las zonas aledañas compatibles que en
razón de las distancias puedan constituir el domicilio familiar no obstante
pertenecer a otra sede judicial.
d)
Se entiende
entonces que el juez tiene una función principalísima que dentro de sus
facultades le corresponde contribuir en la búsqueda de la paz social.
Concluyentemente el juez deberá señalar expresamente su domicilio dentro del
lugar en el que se desempeñará. En tal sentido considero pertinente la
diferencia que realiza la sentencia en mayoría respecto al concepto de distrito
judicial. Es por ello que entiendo que la disposición establecida en el artículo
40º, incisos 5) y 8) es constitucional. Es así que la prohibición establecida
debe encontrar regulación amplia por parte de la Corte Suprema de
Justicia de la República.
e)
Finalmente
respecto a la falta grave establecida en el inciso 12) del artículo 48° de la Ley de la Carrera Judicial,
debe entenderse que ésta está referida a que el Juez no puede domiciliar en
lugar distinto al que corresponde a su función pública, existiendo para ello
–expresamente señalada por ley– excepciones, que también deben ser reguladas
por la
Corte
Suprema de Justicia, para evitar ambigüedad o distorsión del mencionado dispositivo.
f)
Así como la
ley le exige al juez peruano haber nacido en el Perú y cierra de esta manera de
importar jueces, así también la residencia habitual en el lugar en el que
ejerce su función determina, por las razones precedentemente expuestas, que
dicho juez, aparte de ser peruano de nacimiento, sea realmente un sujeto
componente de su medio social, con conocimiento cabal de su realidad (usos y costumbres)
que solo con esta exigencia le facilita sentir mejor lo que va a agregar al
momento de resolver los conflictos que las partes entregan por imposición legal
a su decisión. El Juez por ello tiene que dormir con su pareja y con sus hijos
en el lugar de su destino funcional, compenetrándose así con ese entorno que
los obliga al conocimiento pleno de su vida social, de sus usos y de sus
costumbres. Esta exigencia además resulta antidiscriminatoria, puesto que, de
otra manera, al adinerado y según el avance de la tecnología le podría
permitir, solo a él y a su familia, y no a los otros, por ejemplo, trabajar en
Lima y dormir en Arequipa o en otro lugar mas distante, aún en el extranjero.
9.
Quiero
expresar que no concuerdo con la resolución propuesta en el punto tercero, es
decir el extremos que declara inconstitucionales los incisos 5) y 6) del
artículo 47º de la Ley
de la Carrera
Judicial, puesto que si bien se considera que “la situación especial del juez en el modelo
democrático que el Perú ha asumido amerita una limitación en su ejercicio de
las libertades de información y de expresión, (…) para afianzar una sociedad
democrática no admite que el juez comente o relate algo sobre el caso que está
analizando, en vista de que él es el encargado de dirimir controversias y
solucionar conflictos”, finalmente concluye por declarar la
inconstitucionalidad de tales incisos considerando que tal limitación está formulada como una falta grave que denota una
presunción del legislador, determinación no concordante con una intervención
legislativa adecuada en el derecho, que no admite análisis alguno de las
circunstancias especiales que circundan el caso, lo que en mi consideración
es erróneo, ya que dicha disposición no es inconstitucional per se, sino que debe de realizarse una
interpretación en el sentido idóneo, es decir que se especifique las
situaciones sobre las que el juez debe guardar reserva, debiéndose considerar
como información reservada lo sustancial dentro de un proceso para que éste sea
resuelto, y de la forma en qué va a ser resuelto. Declarar la
inconstitucionalidad así, significaría expulsar del ordenamiento jurídico la
exigencia de reserva que debe observar todo juzgador que participa en un
proceso. Es en atención a ello que considero que debe entenderse dichas
disposiciones en el sentido de que la información que lleva a la reserva debe
ser de relevancia en el proceso e importante para la resolución del caso, lo
que implica que puede existir información que, por ejemplo, signifique mero
trámite sin relevancia en la resolución del caso que no va a afectar intereses
de las partes ni a poner en tela de juicio la imparcialidad del juzgador.
10. Respecto a la parte resolutiva
4, 5 y 6 concuerdo con el Magistrado Gerardo Eto Cruz en lo vertido en
su voto, puesto que no puede entregársele funciones no establecidas
constitucionalmente al Consejo Nacional de la Magistratura, ya que
ello significaría la modificación de la Constitución Política
del Perú por una Ley ordinaria, lo que es inadmisible. Es así que no se puede
apoyar la extensión de facultades en la “teoría de los derechos implícitos”,
puesto que se trata de funciones nuevas y no funciones análogas o
consustanciales a las establecidas en el artículo 254° de la Constitución. Por
ello es que considero que el colocar a la Comisión de Evaluación de Desempeño adscrito al
CNM y otorgarle a éste una serie de facultades fuera de lo taxativamente
establecido por el texto constitucional es variar la Carta Constitucional,
rompiendo todo orden establecido y aceptando tácitamente que por una ley
ordinaria se realice una modificación constitucional, situación que no sólo
pone en peligro la estructura del Estado (sus poderes) sino también de la
colectividad. En tal sentido considero que debe declararse la inconstitucionalidad
del artículo 87° y 88° de la Ley
de la Carrera
Judicial en los extremos que señalan que la evaluación se
dará cada 3 años y seis meses y que la Comisión especial se encuentra adscrita al
Consejo Nacional de la
Magistratura e inconstitucional la integración de 3
representantes del CNM a dicha comisión. Debemos tener presente que cada poder
del Estado ostenta las atribuciones y obligaciones establecidas en la Constitución, para
brindar estabilidad y equilibrio de poderes en cualquier Estado Constitucional
de Derecho moderno.
Por lo expuesto mi experiencia como Juez me ha mostrado la necesidad
de una regulación como la realizada por la denominada Ley de la Carrera Judicial,
pero también es necesario parámetros y especificaciones para la aplicación
debida de ésta. No está demás señalar que si bien la figura del Juez Peruano se
ha visto debilitada debido a algunas situaciones indeseables que finalmente
terminan restándole legitimidad al Poder Judicial, esto no puede significar el
estigmatizar a todos lo jueces, sino mas bien concientizarlos en el cambio
social necesario y el mejoramiento personal de los integrantes de dicho poder
estatal, lo que traerá como consecuencia la confianza de la sociedad en su
Poder Judicial. Es así que siento que no sólo puede sancionarse al Juez sino
que también debe estimulársele al que actúa con probidad y con justicia,
agilizando los casos que llegan a sus manos, de manera que exista el cariño a
su labor, dejando de lado cuestionamientos y miedos que sólo hacen daño al
Estado que tiene en sus jueces a los principales instrumentos para lograr la
paz social. Se denomina “Ley de la Carrera Judicial”
a un compendio de legislación que olvida derechos y facultades y subraya
obligaciones y sanciones
En tal sentido considero que la demanda de inconstitucionalidad debe
ser declarada:
- INFUNDADA en el extremo referido al cuestionamiento de los incisos 5) y
8) del artículo 40° de la Ley
de la Carrera
Judicial, puesto que considero que la prohibición
establecida en los mencionados dispositivos es legítima en atención a la
singular labor que realizan los jueces, sin embargo debe entenderse que la
prohibición de variación del “lugar donde ejerce el cargo” no se
asimila al concepto de distrito judicial. Además respecto al dispositivo
señalado en el inciso 12) del artículo 48° del mismo cuerpo normativo,
debe entenderse como falta grave el no señalar como domicilio el lugar en
el que va a desempeñar la función pública, salvo excepciones, las que
deben ser también desarrolladas normativamente por la Corte Suprema
de Justicia.
2. Respecto
al inciso 16) del artículo 47° de la
Ley cuestionada considero que debe declararse INCONSTITUCIONAL
la frase “desde el punto de vista jurídico”, por las razones expuestas
en la sentencia y realizar la
INTERPRETACIÓN de las palabras improcedentes y manifiestamente
ofensivas como condiciones concurrentes, conforme lo expresan los votos de
los Magistrados Mesía Ramírez, Álvarez Miranda y Eto Cruz.
3.
INFUNDADA respecto a los incisos 5) y 6) del artículo 47° de la Ley de la Carrera Judicial,
conforme lo expresado en el fundamento 9 del presente voto.
4.
FUNDADA respecto al cuestionamiento de los artículos
87° y 88°, debiendo ser expulsados del ordenamiento jurídico, conforme a lo
expresado en el fundamento 10 del presente voto.
5.
INFUNDADA
la demanda en lo demás que contiene.
Sr.
VERGARA GOTELLI
EXP. N.º
00006-2009-PI/TC
LIMA
FISCAL
de la nación
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LANDA ARROYO
Si bien concuerdo con los fundamentos y el fallo
de la presente sentencia, considero pertinente expresar algunas consideraciones
adicionales sobre el derecho lingüístico de los justiciables, a partir del
fundamento 19 de la misma:
1.
Es
verdad que la labor del juez se inserta en un tiempo y en un espacio
específico en el cual desarrolla sus funciones. En el tiempo porque tiene que
estar abierto a la recepción no sólo de los avances contemporáneos del Derecho,
sino también de todos aquellos ámbitos que, de una u otra forma, son materias
de los cuales se vale o sobre las cuales recaen sus decisiones. En el espacio
por cuanto tiene que situarse en un lugar específico con una realidad concreta
y determinada, que puede no ser una realidad que resulte necesariamente
familiar para él, pero por su labor jurisdiccional está obligado a analizar y
valorar al momento de adoptar sus decisiones.
2. En el caso de los jueces
de nuestro país esa es una exigencia ineludible por cuanto la Constitución
(artículo 2º inciso 19) establece que el Estado reconoce y protege la pluralidad
étnica y cultural de la
Nación. El reconocimiento constitucional de la diversidad
étnica y cultural exige, en el ámbito de la administración de justicia, que los
jueces no sólo deben conocer razonablemente los elementos culturales de un
pueblo en el cual llevan a cabo su labor jurisdiccional, sino que también
deberían conocer su lengua.
3. Ello es así en la medida
que el artículo 2º inciso 19 de la Constitución ya mencionado también establece que
“[t]odo peruano tiene derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad
mediante un intérprete. (…)”. Lo cual se condice con el artículo 27° del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos que establece: “[e]n los Estados
en que existan minorías étnicas, religiosas y lingüísticas, no se negará a las
personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que le corresponde, en
común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a
profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma”.
4. En ese sentido, el
Legislador peruano debió garantizar el derecho de las minorías lingüísticas de
acceder a tutela jurisdiccional en la lengua de que sean
hablantes, a fin de que se garantice ese derecho en todos los procesos y
procedimientos en que sean parte, ya sea de manera individual o de manera
colectiva. De ahí que considero que en la Ley de la Carrera Judicial
ahora impugnada, el legislador incurre en un vicio de inconstitucional por
defecto, por cuanto no ha considerado que en los distritos judiciales donde
exista población que se exprese mediante una lengua específica sería razonable
que los jueces hablen también dicha lengua.
5. Para ello, el Gobierno, el Legislador y específicamente las entidades
vinculadas con el sistema de administración de justicia deberían desarrollar planes
e implementar programas para el aprendizaje de las diversas lenguas indígenas
nacionales. Porque considero que sólo se respeta, en los procesos y
procedimientos, el contenido esencial del derecho fundamental a expresarse en
su propia lengua, cuando en efecto se puede hacer valer los recursos judiciales
y administrativos, orales o escritos, en su lengua originaria, sino también
cuando la autoridad judicial o administrativa que vaya a decidir una
controversia debe tener también un mínimo conocimiento de ella o contar con un
intérprete; de modo tal que se garantice plenamente el derecho a la tutela
procesal efectiva y el derecho al debido proceso y al procedimiento.
Sr.
LANDA ARROYO
EXP. N.º
00006-2009-PI/TC
LIMA
FISCAL
de la nación
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ÁLVAREZ MIRANDA
De conformidad
con lo expresado por este Tribunal en la parte introductoria de la presente
sentencia, los magistrados firmantes hemos decidido declinar en nuestras posiciones
originales en torno a los diferentes extremos materia de la demanda de
inconstitucionalidad, en defensa del fortalecimiento del fallo que el máximo
Intérprete Constitucional pueda brindar, en clara señal de convicción
democrática y firme propósito de contribuir sustancialmente al desarrollo del
Estado Constitucional de Derecho.
Debo, no
obstante, manifestar mi adhesión a la tesis establecida por el Congreso de la República, esto es, a la
necesidad de efectuar evaluaciones periódicas a los jueces del país, como una
forma legítima de establecer un cuadro de méritos que permita luego ilustrar y
fundamentar al CNM en los procesos de ratificación. Ello hubiera coadyuvado a
una mejor calidad en la decisión y a una mayor transparencia en tales procesos,
lo que habría redundado a favor de los propios jueces. Sin embargo, se ha
podido apreciar que el único proceso de evaluación y ratificación previsto por la Constitución está
referido a un período de siete años, siendo discutibles incluso los alcances de
los procesos de ratificación, los que, para mi modesto entender y por el
imperativo de fundamentar suficientemente las decisiones del CNM, comportan
necesariamente una fase de evaluación de la trayectoria y capacidad del juez.
Siguiendo la
teoría de frenos y contrapesos, a la luz de la efectividad de los controles
interórgano, más que la creación legislativa de una Comisión especial y mixta
para los procesos periódicos de evaluación, debe fortalecerse la participación
del CNM en el edificio constitucional peruano, dotándolo de expresas
atribuciones mediante Reforma Constitucional. En ese sentido, es urgente su
adecuación al consenso académico que exige que la representación de los
diversos sectores de la sociedad sea cumplida a través de la necesaria especialización
en materia jurídica.
En la misma
línea, el fortalecimiento del CNM debe involucrar la elección de representantes
de todos los jueces del país, de todos los niveles de la judicatura, mediante
procesos electorales públicos y transparentes, en los cuales las instituciones
y la opinión pública puedan participar fiscalizando la trayectoria de los
jueces postulantes a dicha representación, siguiendo el ejemplo del Consejo
Superior de la
Magistratura italiano, modelo que ha alcanzado singular éxito
en la lucha contra la corrupción y el crimen organizado, en un país latino de
similar raíz jurídica.
De acuerdo a la
experiencia, cualquier reforma seria y profunda de la administración de
Justicia debe provenir esencialmente del Congreso y del Gobierno, pues en forma
reiterada se han venido postergando las recomendaciones del CERIAJUS, que en su
momento, obedecieron a un estudio riguroso y alcanzaron un alto grado de
consenso político y social.
Sr.
ÁLVAREZ MIRANDA