PLENO JURISDICCIONAL
00004-2008-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO
JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
Del 31 de
agosto de 2010
PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD
720 ciudadanos contra
la
Municipalidad Provincial de Jauja
Síntesis:
Demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por 720 ciudadanos contra las Ordenanzas Municipales N.ºs 027-2002-A/MPJ, de fecha 27 de diciembre de 2002, y
025-2006/MPJ, de fecha 18 de diciembre de 2006, emitidas por la Municipalidad Provincial
de Jauja, Departamento de Junín.
Magistrados firmantes:
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
URVIOLA HANI
EXP. N.° 0004-2008-PI/TC
LIMA
JULIO CÉSAR MUNGI NÚÑEZ
EN REPRESENTACIÓN
DEL 1% DE CIUDADANOS
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los
31 días del mes de agosto de 2010, reunido el Tribunal Constitucional en sesión
de pleno jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez, Beaumont Callirgos, Vergara Gotelli, Calle
Hayén, Eto Cruz, Álvarez
Miranda y Urviola Hani,
pronuncia la siguiente sentencia:
ASUNTO
Demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por don Julio Cesar Mungi
Núñez, en representación del 1% de los ciudadanos de la provincia de Jauja,
contra las ordenanzas municipales Nº 027-2002-A/MPJ y 025-2006/MPJ emitidas por
la
Municipalidad Provincial de Jauja.
ANTECEDENTES
Argumentos de la demanda
Con fecha 29
de febrero de 2008 don Julio Cesar Mungi Núñez,
Alcalde de la Municipalidad Distrital de Monobamba, en representación del 1% de los ciudadanos de la Provincia de Jauja,
solicita se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza N.º
027-2002-A/MPJ, de fecha 27 de diciembre de 2002, publicada por carteles
el 2 de enero de 2003, y la N.º
025-2006/MPJ de fecha 18 de diciembre de 2006, publicada en el diario
“Correo” de Huancayo con fecha 11 de marzo de 2007, ambas emitidas por la Municipalidad Provincial
de Jauja, por considerar que transgreden el artículo
194° de la
Constitución Política del Estado.
Sobre la Ordenanza N.º
027-2002-A/MPJ señala que mediante ésta se aprobó la creación de la Municipalidad del
Centro Poblado Menor de Chacaybamba, comprensión del
Distrito de Monobamba, sin cumplirse con los
requisitos que exigía el articulo 5° de la Ley N.º 23853 (Ley Orgánica de
Municipalidades vigente en aquel entonces). Prueba de ello, señala el
recurrente, no existe ningún expediente administrativo que contenga documentos
que acrediten el cumplimiento de dichos requisitos.
Respecto del
aludido incumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 5°, sostiene
lo siguiente:
a) En
cuanto a la comprobada necesidad de servicios locales, manifiesta que en la
fecha en que se emitió dicha ordenanza los anexos que hoy conforman el distrito
menor de Chacaybamba tenían una escasa población que
no llegaba a 200 personas incluyendo niños y adultos, y que en la actualidad su
población sólo alcanza a 370 personas entre adultos y menores, conforme se
acredita con el acta de constatación realizada por el juez de Paz de Primera
nominación del Distrito de San Ramón (que es el más cercano al lugar), hecho
que también se corrobora con la hoja de resumen del último Censo de Población
2007, en consecuencia alega que para un territorio pequeño y con escasa
población no se justifica la creación de un mercado de abastos, camal, limpieza
de vías publicas, registro civil, bibliotecas populares, etc., mientras que las
necesidades básicas como agua potable, desagüe y energía eléctrica, desde el
año 2002 las atiende directamente la municipalidad distrital
de Monobamba. Asimismo señala que en el mismo lugar
ya existía una posta medica cuya construcción y mejoramiento se está
ejecutando, e inclusive los pobladores de Chacaybamba
en forma organizada vienen participando en el presupuesto participativo, por lo
que no se justifica un desmembramiento del distrito de Monobamba
mediante la creación de un pequeño centro poblado.
b) En
cuanto al requisito de contar con más 500 personas mayores de edad, señala que
en el mes diciembre de 2002, cuando se emitió la ordenanza cuestionada, la
población no llegaba a 200 personas y en la actualidad, después de 5 años, solo
llega a 370 entre adultos y menores.
c) Respecto
del requisito de poseer medios económicos suficientes para organizar y sostener
los servicios municipales esenciales, el recurrente
señala que los pobladores se dedican principalmente a la pequeña agricultura,
con escasa producción, por ello nunca han pagado el impuesto predial.
d) Sobre
la solicitud hecha por la mayoría de los habitantes mayores de edad de la
localidad, alega que hace cinco años la solicitud debió ser suscrita por lo
menos por 251 personas mayores de edad. Sin embargo, ello resulta imposible,
pues conforme a la declaración jurada de los pobladores, estos jamás han
firmado ninguna solicitud de creación de un centro poblado.
Asimismo
señala que la cuestionada ordenanza infringió lo dispuesto por el articulo 70°
inciso 10) de la Ley
Orgánica de Municipalidades, que señala que las
Municipalidades provinciales deberán “crear las municipalidades de centro
poblado menor, con arreglo al artículo 5° de la presente ley encargándole los
servicios públicos que deben atender”. Sin embargo, no se señaló cuales serían
los servicios públicos que debía atender la nueva municipalidad.
Por otro lado
alega que la ordenanza en cuestión fue emitida el 27 de diciembre de 2002,
cuando solo faltaban 4 días para que culminara la gestión del alcalde, lo cual
pone en evidencia el apresuramiento y la festinación de los requisitos
impuestos por ley.
En cuanto a la Ordenanza N.º
025-2006/MPJ señala que sin haber quedado consentida o ejecutoriada en sede
administrativa la
Ordenanza N.º 027-2002-A/MPJ
–toda vez que con fecha 8 de enero de 2003 se interpuso recurso de nulidad
contra la mencionada ordenanza, el mismo que recién fue resuelto el 28 de marzo
de 2007 mediante Acuerdo de Consejo Nº 041-2007-A/MPJ–;
el “supuesto” (sic) alcalde Adolfo Félix Tenorio Aquino, con fecha 7 de
diciembre de 2006, presentó una solicitud de adecuación a la nueva Ley Orgánica
de Municipalidades, la misma que con extraña celeridad concluyó con la
expedición de la
Ordenanza N.º 025-2006/MPJ, también cuestionada en la
presente demanda.
Agrega que la
nueva Ley Orgánica de Municipalidades, en su artículo 135°, señala de manera
expresa que “no se puede dictar ordenanzas de creación de centro poblados
durante el ultimo año del periodo de gestión municipal”, sin embargo la
ordenanza de adecuación fue emitida faltando solo 13 días para la culminación
de la gestión.
Sostiene a su
vez que ni la
Constitución ni la Ley Orgánica de Municipalidades reconocen a las
municipalidades de Centros Poblados la categoría de órganos de gobierno local y
menos tener las mismas atribuciones o competencias que las municipalidades
provinciales o distritales para el cobro del impuesto
predial y el impuesto de alcabala entre otros, pues conforme a los artículos 8º
y 29º de la Ley
de Tributación Municipal dichos impuestos deben ser cobrados por la respectiva
municipalidad distrital.
Agrega que
esta inconstitucionalidad ha ocasionado un conflicto respecto al cobro del
impuesto predial del contribuyente EDEGEL S.A.A.,
quien ante la incertidumbre suscitada interpuso una demanda de determinación de
acreedor tributario contra las municipalidades de Jauja, Monobamba
y Chacaybamba, donde se ha concedido medida cautelar
genérica ordenándose a las municipalidades que se abstengan de realizar
requerimientos de pago, lo cual le viene ocasionando un grave perjuicio.
Argumentos de la contestación
de la demanda
Con fecha 21 de
julio de 2008 el Procurador Público de la Municipalidad Provincial
de Jauja contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente por
considerar que: i) las ordenanzas municipales cumplen con los requisitos de
procedencia establecidos en el artículo 5° de la Ley N.º 23853; ii) sobre el considerando b), c) y d), carecen de veracidad
pues solo son una afirmación subjetiva; iii) si bien
en la ordenanza de creación del Centro Poblado de Chacaybamba
no se estableció el encargo de los servicios públicos a ser atendidos, ésta se
establece posteriormente con la emisión de la Ordenanza N.º
025-2006-A/MPJ; y iv) no existió ningún interés
económico al momento de la emisión de la ordenanza municipal.
Por otro lado
señala que el conflicto obedece al cobro de los tributos municipales entre las
Municipalidades de Monobamba y Chacaybamba.
Agrega que la finalidad de la municipalidad demandante es ser acreedora de los
tributos que venia cumpliendo EDEGEL S.A.A, hechos
que constituyen una afectación subjetiva (sic).
Otros informes
Mediante Oficio N.º 0222-A/MPJ-2010 de fecha 23 de marzo de 2010, el Alcalde
de la
Municipalidad Provincial de Jauja, se dirige al Tribunal
Constitucional con el objeto de remitir, entre otros documentos, una parte
del Expediente Administrativo N.º 3105-2002, el mismo que se ordenó reconstruir
mediante Acuerdo de Concejo N.º 041-2007-A/MPJ de fecha 28 de marzo de 2007.
Mediante Oficio N.º 458-2010-A/MPJ de fecha 23 de julio de 2010, el
mencionado Alcalde remite a este Colegiado copias certificadas de los
documentos en trámite de la reconstrucción del Expediente Administrativo N.º
3105-2002 y del expediente parcialmente reconstruido.
Finalmente, mediante
Oficio N.º 005-2010-A/MCPMCH entregado con fecha 19 de agosto de 2010, el
Alcalde de la
Municipalidad de Centro Poblado de Chacaybamba,
se dirige al Alcalde de la Municipalidad Provincial de Jauja, adjuntando
documentos relacionados con el Expediente Administrativo N.º 3105-2002. Dentro
de tales documentos, remitidos al Tribunal Constitucional con fecha 20 de
agosto de 2010, figuran los siguientes: a) documentos de trámite sobre
creación del Centro Poblado Menor de Chacaybamba; b)
copia del Acta de Constatación de la Comisión del Municipio Provincial de Jauja, para la
creación del Centro Poblado Menor de Chacaybamba; c)
padrón de dicho centro poblado; d) proyecto de creación del centro poblado; e)
copia de cinco planos del Expediene 3105-2002; y f)
Expediente N.º 5696 de adecuación de la Municipalidad del
Centro Poblado Menor de Chacaybamba 2006.
FUNDAMENTOS
§1. Control constitucional respecto de la Ordenanza N.º
027-2002-A/MPJ
1.
En cuanto a la
Ordenanza N.º 027-2002-A/MPJ de
fecha 27 de diciembre de 2002, el respectivo control de constitucionalidad se circunscribe
a verificar la existencia de vicios de forma, específicamente si en la
expedición de tal ordenanza se observó el procedimiento establecido en el
artículo 5º de la Ley N.º
23853, Orgánica de Municipalidades, vigente al momento de expedirse tal ordenanza.
2.
Al respecto, el mencionado artículo 5º de la Ley N.º
23853 establecía lo siguiente:
Para la creación de una Municipalidad
Delegada [Municipalidad de Centro Menor] se requiere:
1.- La comprobada necesidad de servicios
locales.
2.- Que su territorio no se halle
comprendido dentro de los límites de la capital de la Provincia o en el núcleo
poblacional central de su Distrito.
3.- Que cuente con más de 50 personas
mayores de edad.
4.- Que posea medios económicos
suficientes para organizar y sostener los servicios municipales esenciales.
5.- Que sea solicitado por la mayoría de
los habitantes mayores de edad de la localidad.
6.- Que sea aprobada por el Concejo
Provincial previo conocimiento del Concejo Distrital
respectivo.
3.
La verificación del cumplimiento de tales requisitos legales, como parte
del control de constitucionalidad de la ordenanza cuestionada (027-2002-A/MPJ),
constituye una exigencia que proviene de la Norma Fundamental.
En efecto, el artículo 194º de la Constitución establece que “(…) Las
municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley (…)”.
(resaltado agregado).
4.
En el presente caso, previamente a la verificación mencionada, cabe
destacar que dada la estructura y finalidad de un proceso como el de
inconstitucionalidad (proceso diseñado para verificar la compatibilidad en
abstracto entre ley examinada y Norma Fundamental), no es posible examinar en
concreto hechos tales como la población exacta de Chacaybamba
en el año 2002, si se justifica o no la creación de un mercado de abastos,
camal, limpieza de vías publicas, registro civil, bibliotecas populares, o
necesidades básicas como agua potable, desagüe y energía eléctrica, o si una
determinada población posee los medios económicos suficientes para organizar y
sostener los servicios municipales esenciales, entre otros, pues dicha labor
concreta, conforme se desprende de la anterior Ley Orgánica N.º 23853 (artículo
70º inciso 10), le correspondía a un órgano técnico como el Municipio Provincial
de Jauja.
5.
Precisamente, de la revisión de los actuados que se han remitido al
Tribunal Constitucional hasta el 20 de agosto de 2010 –en partes y por
diferentes órganos municipales–, se aprecia la
existencia de mínimos elementos probatorios que acreditan el cumplimiento de
los requisitos exigidos por ley para la creación de una “Municipalidad
Delegada”. En efecto, en autos aparecen documentos en que se deja constancia
que la
Municipalidad Provincial de Jauja verificó i) la comprobada
necesidad de servicios locales (fojas 4, 11, 16 y 17, entre otros,
del segundo cuaderno del documento adjuntado con fecha 26 de julio de 2010); ii) que el territorio de la “Municipalidad Delegada” de Chacaybamba no se encontraba dentro de los límites de la
capital de la Provincia
o en el núcleo poblacional central de su distrito (fojas 4, 11, 16 y 17, entre
otros, del segundo cuaderno del documento adjuntado con fecha 26 de julio de
2010); iii) que existían más de 50 personas mayores
de edad (padrón obrante a fojas 48 y ss. del
documento adjuntado con fecha 20 de agosto de 2010, entre otros documentos); iv) que poseía medios económicos suficientes para organizar
y sostener los servicios municipales esenciales (fojas 4, 11, 16 y 17, entre
otros, del segundo cuaderno del documento adjuntado con fecha 26 de julio de
2010); v) que fue solicitado por la mayoría de los habitantes mayores de edad
de la localidad (fojas 48 y ss. del documento
adjuntado con fecha 20 de agosto de 2010); y vi) que
fue aprobada por el Concejo Provincial de Jauja previo conocimiento del Concejo
Distrital de Monobamba
(dicho conocimiento y conformidad de la Municipalidad Distrital de Monobamba
se hizo conocer mediante Oficio N.º 116-2002-M.D.M.
de fecha 28 de noviembre de 2002, dirigido a la Municipalidad Provincial
de Jauja por don Marcelo Torres, Alcalde la Municipalidad Distrital de Monobamba,
obrante a fojas 12 del documento adjuntado con fecha 20 de agosto de 2010).
6.
No obstante lo expuesto y pese al Acuerdo de Concejo N.º 041-2007-A/MPJ
de fecha 28 de marzo de 2007, en el que se dispone reconstruir el
expediente administrativo N.º 3105-2002, el mismo que, según se afirma allí,
fue extraviado, no se cumplió con la respectiva reconstrucción del
expediente administrativo en el momento oportuno, por lo que más allá del
reciente inicio de un procedimiento disciplinario contra una persona
determinada (fojas 33 del documento adjuntado con fecha 26 de julio de 2010),
el respectivo órgano disciplinario (ordinario o especial) de la Municipalidad Provincial
de Jauja debe investigar además la actividad omisiva
por parte de los diferentes funcionarios que no cumplieron su deber de
materializar la reconstrucción del aludido expediente, desde los alcaldes,
miembros del concejo municipal y principales funcionarios y demás trabajadores,
de la gestión actual y las precedentes.
7.
Por tanto, habiendo verificado que el presente caso no se aprecian
vicios de forma en el procedimiento de expedición de la Ordenanza N.º
027-2002-A/MPJ de fecha 27 de diciembre de 2002, debe desestimarse este extremo
de la demanda.
§2. Control constitucional respecto de la Ordenanza N.º
025-2006/MPJ
8.
Respecto de los cuestionamientos planteados contra la Ordenanza N.º
025-2006/MPJ, de fecha 18 de diciembre de 2006, expedida por la Municipalidad Provincial
de Jauja, cabe reiterar, en primer término, que el cuestionamiento en abstracto
respecto de la validez formal o material de las ordenanzas municipales debe ser
realizado mediante el proceso de inconstitucionalidad de las leyes y ante el
Tribunal Constitucional, tal como lo exige el artículo 200º inciso 4) de la Constitución, así
como el artículo 99º del Código Procesal Constitucional, de modo que un recurso
de nulidad planteado en sede administrativa municipal no constituye un
mecanismo procesal idóneo para cuestionar dichas ordenanzas.
9.
En segundo lugar, si bien es cierto que el artículo 135º de la Ley N.º 27972, Orgánica de
Municipalidades, establece que “No se pueden dictar ordenanzas de creación de
municipalidades de centro poblado durante el último año del período de gestión
municipal”, también lo es que la cuestionada Ordenanza N.º 025-2006/MPJ, de
fecha 18 de diciembre de 2006, no “crea” la Municipalidad de
Centro Poblado de Chacaybamba –que fue creada
mediante la Ordenanza
N.º 027-2002-A/MPJ de fecha 27 de diciembre de 2002, bajo el
amparo de la derogada Ley N.º 23853, Orgánica de Municipalidades–
sino “regula” el proceso de adecuación de dicha municipalidad a la Ley N.º 27972, nueva Ley
Orgánica de Municipalidades, de modo que la prohibición de dicho artículo 35º
no impedía la regulación contenida en la Ordenanza N.º
025-2006/MPJ.
10. Finalmente,
en cuanto al cuestionamiento de que las municipalidades de centros poblados no
tienen las mismas atribuciones o competencias para el cobro del impuesto
predial o el impuesto de alcabala pues los artículos 8º y 29º de la Ley de Tributación Municipal
le otorgan dicha competencia a las municipalidades distritales,
el Tribunal Constitucional considera que debe estimarse este extremo de esta
pretensión y declarar la respectiva inconstitucionalidad. Las razones que
fundamentan tal decisión son las siguientes:
11. La
cuestionada Ordenanza Municipal N.º 025-206/MPJ de
fecha 18 de diciembre de 2006, expedida por la Municipalidad Provincial
de Jauja, establece, entre otras disposiciones la siguiente:
Artículo 1.- El objeto de la presente
ordenanza es regular el proceso de Adecuación de la Municipalidad de
Centro Poblado de Chacaybamba, Distrito de Monobamba, Provincia de Jauja, determinado las
competencias, Funciones y Atribuciones Administrativas, Económico-tributarias,
a ser ejercidas de acuerdo a la
Ley Orgánica de Municipalidades N.º 27972 (…)
Artículo 7.- Competencias y funciones:
(…)
1.2. Promoción del desarrollo económico,
salubridad y beneficencia pública:
(…)
d. Administrar y recaudar ingreso por la
prestación de servicios públicos locales en la jurisdicción del Centro Poblado
de Chacaybamba. Así como impuesto predial, impuesto
de alcabala (…). [resaltado agregado]
12. El
artículo 194º de la
Constitución establece que “Las municipalidades provinciales
y distritales son los órganos de gobierno local.
Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme
a ley”. [resaltado agregado]
13. El
artículo 128º de la Ley N.º 27972, Orgánica de Municipalidades,
publicada el 27 de mayo de 2003, establece que “Las municipalidades de centros
poblados son creadas por ordenanza de la municipalidad provincial, que
determina además: 1. La delimitación territorial. 2. El régimen de organización
interior. 3. Las funciones que se le delegan. 4. Los recursos que se le
asignan. 5. Sus atribuciones administrativas y económico-tributarias”.
14. La Ley de Tributación Municipal,
aprobada por Decreto Legislativo N.º 776, publicada
con fecha 31 de diciembre de 1993, y cuyo Texto Único ordenado fue
aprobado por Decreto supremo N.º 156-2004-EF, publicado el 15 de noviembre
de 2004, establece en su artículo 8º, sustituido por el artículo 4º del
Decreto Legislativo N° 952, publicado el 03 de
febrero de 2004, lo siguiente:
Artículo 8.- El Impuesto Predial es de
periodicidad anual y grava el valor de los predios urbanos y rústicos.
Para efectos del Impuesto se considera
predios a los terrenos, incluyendo los terrenos ganados al mar, a los ríos y a
otros espejos de agua, así como las edificaciones e instalaciones fijas y
permanentes que constituyan partes integrantes de dichos predios, que no
pudieran ser separadas sin alterar, deteriorar o destruir la edificación.
La recaudación, administración y
fiscalización del impuesto corresponde a la Municipalidad Distrital donde se encuentre ubicado el
predio. [resaltado
agregado]
15. Asimismo,
el artículo 29º, sustituido por el artículo 11º del Decreto Legislativo N° 952, publicado el 03 de febrero de 2004,
establece lo siguiente:
“Artículo 29.- El impuesto constituye
renta de la
Municipalidad Distrital en cuya
jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble materia de la transferencia. En
el caso de Municipalidades Provinciales que tengan constituidos Fondos de
Inversión Municipal, éstas serán las acreedoras del impuesto y transferirán,
bajo responsabilidad del titular de la entidad y dentro de los diez (10) días
hábiles siguientes al último día del mes que se recibe el pago, el 50% del
impuesto a la
Municipalidad Distrital donde se ubique
el inmueble materia de transferencia y el 50% restante al Fondo de Inversión
que corresponda”. [resaltado agregado]
16. De
lo expuesto, resulta evidente que al momento de expedirse la cuestionada
Ordenanza Municipal N.º 025-206/MPJ de fecha 18 de diciembre de 2006, expedida
por la
Municipalidad Provincial de Jauja, ya existían normas
tributarias municipales especiales que establecían de modo claro y
expreso que la competencia para recaudar, administrar y fiscalizar los
impuestos predial y de alcabala corresponden a la Municipalidad Distrital donde se encuentre el
predio, de modo tal que la emplazada Municipalidad Provincial de Jauja se
encontraba prohibida de otorgar tal competencia a la Municipalidad de
Centro Poblado de Chacaybamba, por lo que habiéndose
afectado la autonomía económica y administrativa en los asuntos de competencia
de la
Municipalidad Distrital de Monobamba, Jauja, Junín, resulta inconstitucional el
extremo de la Ordenanza
025-206/MPJ que así lo establece.
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política
del Perú
HA
RESUELTO
1. Declarar
FUNDADA la demanda en cuanto a que la Ordenanza Municipal
N.º 025-2006/MPJ de fecha 18 de diciembre de 2006, le
dio facultades al Centro Poblado para recaudar indebidamente tributos que son
de competencia de las Municipalidades Distritales a
través de una ley.
2. Declarar
INFUNDADA en el extremo que se cuestiona la Ordenanza N.º
027-2002-A/MPJ, de fecha 27 de diciembre de 2002.
3. Remitir
copia de todo lo actuado a la Municipalidad Provincial
de Jauja para la investigación de las responsabilidades a que hubiere lugar,
conforme a lo expuesto en el fundamento 6 de la presente.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
URVIOLA HANI