EXP. N.° 00001-2010-CC/TC
LIMA
PODER
EJECUTIVO
En Lima, a los 12 días del mes
de agosto de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional,
con la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez, Presidente; Beaumont
Callirgos, Vicepresidente; Vergara Gotelli, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez
Miranda, pronuncia la siguiente sentencia
Demanda de conflicto
competencial interpuesta por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, en
representación del Presidente de
II. ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 30 de marzo de 2010 el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), en representación del
Presidente de
Afirma el demandante que una
debida interpretación del artículo 18º, incisos 1), 3), 8) y 9), de
Señala el recurrente que las
normas inaplicadas constituyen una herramienta de su política sectorial
destinada a velar por la salud pública, priorizar el cuidado del medio
ambiente, garantizar la seguridad de los usuarios, mejorar la calidad de los
vehículos usados importados y lograr el cambio de la matriz energética que
contribuya al ahorro de combustible, permitiendo el ingreso de vehículos
automotores con un menor desgaste y, por ende, en mejores condiciones de
mantenimiento.
Refiere que si el Poder Ejecutivo
goza de las competencias para cumplir y hacer cumplir
Contestación de la demanda
El Procurador Público a cargo de
los asuntos judiciales del Poder Judicial contesta la demanda solicitando que se
la declare improcedente. Sostiene que la emisión de resoluciones
jurisdiccionales estimatorias no implica que el Poder Judicial esté afectando
atribuciones del Poder Ejecutivo, pues los jueces emiten sus sentencias en el
marco de sus funciones jurisdiccionales y bajo los principios de independencia
y autonomía, a lo que se suma la atribución de ejercer el control difuso de
constitucionalidad de las normas. Afirma que, en todo caso, si alguna de las
partes se encuentra disconforme con el contenido de dichas resoluciones, cabe
la interposición de los recursos impugnatorios que la ley franquea, o, en su
caso, la presentación contra ellas de las demandas de amparo respectivas.
Aduce que ambos poderes del
Estado, tanto el Ejecutivo como el Judicial, han actuado en el marco de sus
atribuciones constitucionales, por lo que no se evidencia forma alguna de
menoscabo en el ejercicio de dichas atribuciones.
Manifiesta que en el presente
caso no se evidencia que los jueces hayan inobservado precedentes vinculantes
expedidos por el Tribunal Constitucional, por lo que la pretensión del
demandante se reduce a la búsqueda de dejar sin efecto resoluciones que han alcanzado
la calidad de cosa juzgada, protegida por el artículo 139º 2 de
III. MATERIA CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTE
En el caso estriba en determinar si el Poder Judicial, al expedir resoluciones judiciales que inaplican normas legales por considerar que violan derechos fundamentales, afecta las atribuciones del Poder Ejecutivo en materia de regulación de los requisitos para la importación de vehículos y autopartes usados.
IV. FUNDAMENTOS
§1. Delimitación del petitorio
1. El demandante ha interpuesto demanda de conflicto competencial contra el Poder Judicial con el objeto de que se determine que la regulación relativa a los requisitos para la importación de vehículos y autopartes usados es una competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, y que, como consecuencia de ello, se declare la invalidez de determinadas resoluciones judiciales que, inaplicando normas emitidas por el Ejecutivo, han permitido la importación de vehículos y autopartes que no cumplen con las condiciones legalmente previstas.
§2. Tipos de conflicto competencial
2.
Conforme establece el artículo
110º del Código Procesal Constitucional (CPCo.), el conflicto competencial “se
produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales [legitimados para
participar en el proceso] adopta decisiones o rehuye deliberadamente
actuaciones, afectando competencias o atribuciones que
El conflicto competencial, típicamente, se genera cuando más de un órgano constitucional reclama para sí la titularidad de una misma competencia o atribución (conflicto positivo), o cuando, en contraposición a ello, más de un órgano constitucional se considera incompetente para llevar a cabo un concreto acto estatal (conflicto negativo). Pero no son estos los únicos supuestos que pueden desencadenar un conflicto competencial susceptible de ser dirimido por este Tribunal, pues también cabe que se susciten los denominados conflictos por omisión de cumplimiento de acto obligatorio.
En palabras de este Colegiado,
“si bien es cierto que los ‘típicos’ conflictos positivo y negativo de
competencia pueden dar lugar al proceso competencial, también lo es que cuando
el artículo 110º del CPConst. establece que en éste pueden ventilarse los
conflictos que se suscitan cuando un órgano rehuye deliberadamente actuaciones
‘afectando’ las competencias o atribuciones de otros órganos constitucionales,
incorpora también en su supuesto normativo a los conflictos por omisión [de] cumplimiento de acto obligatorio, pues
no cabe duda de que cuando un órgano omite llevar a cabo una actuación
desconociendo las competencias constitucionales atribuidas a otro órgano
constitucional, las ‘afecta’. No se trata pues de la disputa por titularizar o
no una misma competencia, sino de aquella que se suscita cuando, sin reclamarla
para sí, un órgano constitucional, por omitir un deber constitucional o de
relevancia constitucional, afecta el debido ejercicio de las competencias
constitucionales de otro” [Cfr. STC
0005-2005-CC, fundamento 23].
3.
Asimismo, este Tribunal ha
desarrollado en su jurisprudencia el denominado conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales,
el cual ha clasificado en: a) conflicto constitucional por menoscabo en sentido
estricto, que se produce cuando, sin existir un conflicto en relación con la
titularidad de una competencia o atribución, un órgano constitucional ejerce su
competencia de un modo tal que afecta el adecuado ejercicio de las competencias
reservadas a otro órgano constitucional; b) conflicto constitucional por
menoscabo de interferencia, que se produce cuando los órganos constitucionales
tienen entrelazadas sus competencias en un nivel tal que uno o ninguno de ellos
puede ejercer debidamente sus competencias sin la cooperación del otro; y, c)
conflicto constitucional por menoscabo de omisión, producido cuando un órgano
constitucional, al omitir el ejercicio de una competencia, afecta la
posibilidad de que otro ejerza debidamente las suyas [Cfr. STC 0006-2006-CC, fundamentos
4.
Ahora bien, vistas con detenimiento las cosas, cabe precisar que los
denominados conflicto
por omisión de cumplimiento de acto obligatorio y conflicto constitucional por menoscabo de
omisión representan dos supuestos de conflicto sustancialmente idénticos,
por lo que no existe mérito constitucional para diferenciarlos. Así, por
ejemplo, cuando
En estricto pues, no siendo el conflicto por omisión de
cumplimiento de acto obligatorio nada distinto al conflicto constitucional por menoscabo de
omisión, y
tomando en cuenta que todo conflicto por menoscabo de atribuciones
constitucionales implica la adopción de una conducta (acto u omisión) por parte
de un órgano constitucional que “afecta” el ejercicio adecuado de las
competencias de otro, puede sostenerse que este último tipo de conflicto (el
conflicto por menoscabo de atribuciones constitucionales) —así como los
conflictos positivos y negativos— también se encuentra previsto en el artículo
110º del CPCo., en tanto que, como quedó expuesto, el precepto reza que el
conflicto competencial se produce “cuando alguno de los
poderes o entidades estatales [legitimados para participar en el proceso] adopta
decisiones o rehuye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que
§3. Vicio competencial de los actos estatales y delimitación del objeto de control en los procesos competenciales
5.
El proceso competencial no es un proceso abstracto. Su objeto no es
determinar la titularidad de una competencia o atribución con prescindencia de
la existencia de una conducta (un acto o una omisión) que en concreto sea el
elemento desencadenante del conflicto interórganos. Por ello, el artículo 113º
del CPCo., establece que la sentencia emitida en el proceso competencial “[d]etermina
los poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o
atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos
viciados de incompetencia. Asimismo resuelve, en su caso, lo que procediere
sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos
administrativos. Cuando se hubiera promovido conflicto
negativo de competencias o atribuciones, la sentencia, además de determinar su
titularidad, puede señalar, en su caso, un plazo dentro del cual el poder del
Estado o el ente estatal de que se trate debe ejercerlas”.
6.
Para que resulte procedente el control constitucional de un acto de un
órgano constitucional en el marco de un proceso por conflicto de competencias o
atribuciones, el vicio que en él anida debe ser de carácter competencial, es
decir, debe conllevar la afectación de las competencias o atribuciones constitucionales
de otro órgano constitucional, sea porque es representativo de una subrogación
inconstitucional en el ejercicio de dichas competencias, sea porque llanamente
impide o dificulta irrazonablemente su ejecución.
7.
Si la afectación de una
competencia es la característica sine qua
non del vicio competencial que puede aquejar a un acto de poder, entender
cabalmente cuándo se produce dicha afectación requiere introducirse en el
concepto de competencia.
Con relación a ello, el Tribunal Constitucional tiene expuesto que
“[l]a competencia hace referencia a un poder conferido por
8.
Ahora bien, afectar el ejercicio de dichas funciones es algo distinto a
controlar su validez sustantiva. Lo primero incide en el ejercicio de la
competencia, lo segundo incide en el contenido sustantivo del acto a través del
cual se manifiesta. Una mirada detenida en los tipos de invalidez en los que
pueden incurrir los actos estatales en el marco de un Estado Constitucional,
permitirá clarificar este punto.
9.
En el ámbito de un Estado
Constitucional, para que un acto sea válido, debe cumplir, esencialmente, con
tres condiciones formales y con una condición sustantiva. Las condiciones
formales son: a) haber sido emitido
por el órgano competente (condición de competencia formal); b) haberse
circunscrito al ámbito material predeterminado por el sistema jurídico
(condición de competencial material); y,
c) haberse observado el procedimiento preestablecido para su dictado (condición
de procedimiento). La condición sustantiva es que el contenido del acto (lo que
ordena, prohíbe o permite), resulte conforme con los derechos, valores y
principios sustantivos reconocidos en
Es evidente que las condiciones
de competencia formal y las condiciones de competencia material de validez de
los actos son, en cierto modo, “dos caras de la misma moneda”: si un acto
incurre en un vicio de competencia formal, es porque no debió ser dictado por
un concreto órgano, y ello determina que este órgano haya incurrido en un vicio
de competencia material al haberse ocupado de una materia reservada a otro.
10. Pues bien, teniendo en cuenta lo expuesto y lo previsto en el
artículo 110º del CPCo, puede concluirse que, tratándose de actos de los
órganos constitucionales, el proceso competencial tiene como condición
necesaria de procedencia la existencia de un vicio competencial en dichos
actos, es decir, vinculado con las condiciones de competencia formal y material
para su validez constitucional, al tiempo que puede controlarse que no se
afecte la ejecución de actos por parte de otros órganos constitucionales en el
marco de sus competencias constitucionales formales y materiales.
Ello, desde luego, no impide que adicionalmente pueda emitirse algún juicio contingente relacionado con la validez formal procedimental o con la validez sustancial del acto controlado. Empero, es su vicio competencial de validez, entendido en los términos antes expuestos, el requisito determinante para la procedencia del proceso competencial.
11. Cierto es que, en última instancia, desde un punto de vista teórico,
todo problema de validez jurídica puede ser reconducido a criterios formales,
dejando de lado los criterios sustantivos. Así, por ejemplo, podría afirmarse
que una ley ordinaria dictada por el Congreso que viola un derecho fundamental,
en definitiva instancia, incurre en un vicio de competencia y no sustantivo,
pues no se hablaría de violación, sino de mera modificación o derogación en
caso de que la norma hubiese sido dictada por el poder de reforma
constitucional conforme al procedimiento preestablecido.
No obstante, esta visión es ajena a la perspectiva de un Estado
Constitucional, que cuenta entre sus rasgos esenciales no solo con el
reconocimiento al más alto nivel normativo de unos derechos fundamentales cuyo
contenido determina la validez sustantiva de toda norma o acto, sino además con
el reconocimiento —tal como sucede en el sistema peruano— de que el contenido
esencial de dichos derechos fundamentales actúa como límite sustantivo de
validez de los actos del propio poder de reforma constitucional [Cfr. STC 0050-2004-PI / 0051-2004-PI /
0007-2005-PI / 0009-2005-PI, fundamentos
12. Pero ello es una cosa, y otra, muy distinta, concluir que la violación
del contenido sustantivo de
Desde luego, con lo dicho no pretende sostenerse que los vicios de validez
sustantiva en los que puedan incurrir los actos de poder no puedan ser
controlados por la jurisdicción constitucional. Tan solo se sostiene que dicho
control, dada la naturaleza y finalidad del proceso competencial, no puede
manifestarse en su seno (cuando menos no como núcleo del análisis), debiendo
ventilarse en el marco de los procesos constitucionales de control de actos
(amparo, hábeas corpus y hábeas data).
§4. Apartamiento del criterio establecido en
13. Fue una visión excesivamente amplia del tipo de vicio de validez que
puede ser conocido en un proceso competencial, la que llevó a este Tribunal, a
través de
14. Como se aprecia, fue la existencia de un vicio de validez sustantivo
y no competencial —en los términos antes expuestos— el que llevó a este
Colegiado a estimar dicha demanda. No obstante, conforme a las consideraciones
expuestas en esta sentencia, el Tribunal Constitucional establece que en ningún
caso la alegación de la existencia de un vicio de validez constitucional
sustantivo en el acto de un órgano constitucional puede dar lugar a la
procedencia de una demanda de conflicto competencial. Por ello, en lo que a
esta cuestión respecta, este Colegiado se aparta del criterio sostenido en
§5. Análisis del caso concreto
15. El demandante se ha fundamentado en los criterios sostenidos en
16. De esta manera, el vicio de validez que se acusa en dichas
resoluciones jurisdiccionales es de carácter sustantivo y no competencial, pues
no solo resulta que el Poder Judicial es competente formal y materialmente para
expedir resoluciones judiciales y para controlar a través de ellas la constitucionalidad
de los actos del Poder Ejecutivo, sino que al hacerlo no ha desconocido o afectado
la competencia formal y material del Poder Ejecutivo para regular las
condiciones para la importación de vehículos y autopartes usados. El Poder
Judicial se ha limitado a controlar el contenido sustantivo de dicha regulación
y a analizar si los decretos expedidos cumplían con las condiciones endógenas y
exógenas exigidas por
Asunto distinto es analizar si dicho control sustantivo se ha
realizado o no conforme a
17. Cabe precisar que lo expuesto no implica que en el marco de un
proceso competencial sea inviable la posibilidad de controlar la validez
constitucional de una resolución judicial expedida por el Poder Judicial por
menoscabar las competencias de otro órgano constitucional. No obstante, para
que ello sea posible, dicha resolución debe de adolecer de un vicio
competencial, es decir, debe haber afectado la competencia de otro órgano
constitucional y no haberse limitado a controlar la validez sustantiva o
procedimental del acto a través del cual se ha manifestado. Así, por ejemplo,
si a través de una resolución judicial se desconociese la atribución del Poder
Ejecutivo para reglamentar las leyes (artículo 118º 8 de
18. Ahora bien, es verdad que considerando que el demandante se ha
sustentado en los criterios de
No obstante, existe una razón determinante que impulsa
a este Tribunal a aplicar inmediatamente el nuevo criterio declarando la improcedencia
de la demanda. Dicha razón consiste en que a través de
En definitiva, el cambio de criterio establecido
en esta sentencia en modo alguno puede ser interpretado como una renuncia por
parte de este Tribunal a su deber de valorar, pacificar y ordenar la problemática
constitucional suscitada como consecuencia de la expedición de un número
importante de resoluciones judiciales que han autorizado inconstitucionalmente la importación de autos y autopartes usados. Por el contrario, razón
determinante para la aplicación inmediata del nuevo criterio adoptado en
relación con la procedencia de las demandas de conflicto competencial, reside
en el hecho de que el problema de fondo planteado ya ha sido abordado por el
Tribunal Constitucional a través de
§5.1. Consecuencias del desacato del
precedente de
19. Si bien en los fundamentos que anteceden se ha precisado que el
presente caso no será resuelto conforme a los criterios de
20. Para determinar tales consecuencias jurídicas, es importante tener
presente que en el considerando 8 de
21. Complementando ello, en la misma resolución este Tribunal precisó
que dicha vinculación obligatoria e inexcusable se producía desde que el
precedente vinculante de
Ello fue precisado en atención a que el precedente constitucional,
por su fuerza vinculante, tiene efectos similares a una ley, esto es, que las
reglas establecidas en él son de obligatorio e ineludible cumplimiento por
todas las personas y entidades de
22. Por consiguiente, a partir del 18 de junio de 2010 ningún juez podía emitir alguna resolución judicial que resolviera inaplicar el Decreto Legislativo N.º 843, o los Decretos Supremos N.os 045-2000-MTC, 053-2000-MTC, 017-2005-MTC y 042-2006-MTC o los Decretos de Urgencia N.os 079-2000, 086-2000, 050-2008 y 052-2008.
Ello porque en las reglas establecidas como precedente vinculante en
23. A pesar de que la constitucionalidad de los decretos mencionados fue
confirmada y reafirmada por las reglas establecidas como precedente vinculante
en
Dicha conclusión resulta inequívoca, debido a que en el tercer punto
resolutivo de
24. Por estas razones, esta actuación judicial de desacato por sí misma
resulta inconstitucional, ya que después del 18 de junio de 2010 se han emitido sendas resoluciones judiciales que en forma manifiesta contravienen o
inobservan las reglas establecidas como precedente vinculante en
25. Consecuentemente este Tribunal considera que toda resolución
judicial, sea una medida cautelar o una sentencia de primer o segundo grado, que inaplique
el contenido normativo del Decreto Legislativo N.º 843, o de los Decretos Supremos N.os
045-2000-MTC, 053-2000-MTC, 017-2005-MTC y 042-2006-MTC o de los Decretos de
Urgencia N.os 079-2000, 086-2000, 050-2008 y 052-2008 o que
contravenga, inobserve o se aparte de las reglas
establecidas como precedente vinculante en
26. Por ello, debe establecerse que las entidades de
27. Si se comprueba que las resoluciones judiciales emitidas son contrarias
a las reglas establecidas como precedente vinculante en
Cabe recordar que en estos casos el Ministerio Público ha
considerado que el comportamiento de los jueces que fallan en contra o
apartándose del precedente vinculante se encuadra dentro del tipo penal de
prevaricato. Esta posición, fue destacada por
28. De otra parte, este Tribunal considera importante destacar que todas las medidas cautelares que disponen la inaplicación del Decreto Legislativo N.º 843, o de los Decretos Supremos N.os 045-2000-MTC, 053-2000-MTC, 017-2005-MTC y 042-2006-MTC o de los Decretos de Urgencia N.os 079-2000, 086-2000, 050-2008 y 052-2008 y que permiten la libre importación de vehículos automotores y partes usados, han sido dictadas en contravención del límite de irreversibilidad de las mismas previsto en el artículo 15º del CPCo, por cuanto los vehículos automotores y partes usados que ingresan al país y son entregados a los demandantes automáticamente ingresan al mercado para ser transferidos a terceros, tornando en imposible que nuevamente dichos bienes regresen a las Aduanas en caso de que la demanda sea desestimada en forma definitiva.
En estos casos, resulta de aplicación el artículo 16º del CPCo, cuyo texto prescribe que el “sujeto afectado por la medida cautelar puede promover la declaración de responsabilidad”, y que de verificarse la misma, en “modo adicional a la condena de costas y costos, se procederá a la liquidación y ejecución de los daños y, si el juzgador lo considera necesario, a la imposición de una multa no mayor de diez Unidades de Referencia Procesal”.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA en parte,
la demanda; en consecuencia, establecer conforme al artículo VII del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional, como PRECEDENTE VINCULANTE las reglas siguientes:
a.
Las resoluciones judiciales que dispongan la inaplicación del Decreto Legislativo N.º 843, o
de los Decretos Supremos N.os 045-2000-MTC, 053-2000-MTC,
017-2005-MTC y 042-2006-MTC o de los Decretos de Urgencia N.os
079-2000, 086-2000, 050-2008 y 052-2008, o que resuelvan en contravención,
apartándose o inobservando las reglas establecidas como
precedente vinculante en
b.
Los jueces que hayan
emitido
resoluciones judiciales,
disponiendo la inaplicación del Decreto Legislativo N.º 843, o
de los Decretos Supremos N.os 045-2000-MTC, 053-2000-MTC,
017-2005-MTC y 042-2006-MTC o de los Decretos de Urgencia N.os
079-2000, 086-2000, 050-2008 y 052-2008, o que resuelvan en contravención,
apartándose o inobservando las reglas establecidas como
precedente vinculante en
c.
Las entidades de
d.
Los jueces que hayan
emitido
resoluciones judiciales
que dispongan la inaplicación del Decreto Legislativo N.º 843, o
de los Decretos Supremos N.os 045-2000-MTC, 053-2000-MTC,
017-2005-MTC y 042-2006-MTC o de los Decretos de Urgencia N.os
079-2000, 086-2000, 050-2008 y 052-2008, o que resuelvan en contravención,
apartándose o inobservando las reglas establecidas como
precedente vinculante en
e.
Las
medidas cautelares que dispongan la inaplicación del Decreto Legislativo
N.º 843, o de los Decretos Supremos N.os 045-2000-MTC,
053-2000-MTC, 017-2005-MTC y 042-2006-MTC o de los Decretos de Urgencia N.os
079-2000, 086-2000, 050-2008 y 052-2008, además de ser nulas de pleno derecho por
ser inconstitucionales, generan que se promueva la declaración de responsabilidad
civil tanto de jueces, abogados y demandantes.
2.
Declarar IMPROCEDENTE la
demanda en los demás extremos.
Publíquese y
notifíquese.
SS.
MESÍA
RAMÍREZ
BEAUMONT
CALLIRGOS
VERGARA
GOTELLI
ETO
CRUZ
ÁLVAREZ
MIRANDA