Exp. 1837-2009-PA/TC
LIMA
GLORIA
S.A. Y TRUPAL S.A.
(ANTES
CENTRO PAPELERO S.A.C.)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Arequipa, a los 16 días del mes de
junio de 2009,
ASUNTO
El recurso de agravio constitucional interpuesto por don David
Cecilio Sobenes Torres, en representación de Gloria S.A. y Trupal S.A. (antes
Centro Papelero S.A.C) contra la sentencia expedida por
ANTECEDENTES
Con fecha 16 de mayo de 2007 las
recurrentes interpone demanda de amparo contra el Servicio de Agua Potable y
Alcantarillado de Lima (SEDAPAL) solicitando la inaplicación del Decreto
Legislativo N.° 148 y el Decreto Supremo N.° 008-82-VI, y por consiguiente, el
impedimento de SEDAPAL de;
a)
Realizar cualquier acto o medida destinada a cobrar la tarifa de agua
subterránea correspondiente a cualquier período, así como cualquier importe
refinanciado o resultante del convenio que suscribieron con la demandada (27 de
setiembre de 2005) incluidos los títulos valores emitidos como consecuencia de
dicho convenio; y,
b)
Realizar cualquier acto que implique restricción de los servicios de agua
potable o subterránea a la recurrente.
c)
Además; imponer una obligación de “no hacer” a la entidad demandada en
relación al cobro de la tarifa de agua subterránea, incluyendo intereses,
moras, recargas, sanciones y gastos vinculados a ésta, mediante cualquier tipo
de acción, acto o medida, inclusive las de carácter administrativo y/o
tributario o judicial.
Refiere que mediante el Decreto Legislativo
N.° 148, sin establecerse los elementos esenciales del tributo, se ha creado un
recurso tributario, sub delegando su determinación a un decreto supremo,
afectándose así su derecho a la propiedad ya que se pretende cobrar un tributo
que no cumple con el principio constitucional de legalidad tributaria.
Asimismo, alega que mediante Decreto Ley N.° 25988, de Racionalización del
Sistema Tributario Nacional y Eliminación de Privilegios y Sobrecostos, dicho
tributo fue derogado.
SEDAPAL contesta la demanda solicitando que
ésta sea declarada infundada, alegando que el Decreto Legislativo N.° 148
estableció una Tasa-Derecho el mismo que se genera por el uso o el
aprovechamiento de bienes públicos. Dicho tributo entonces, grava el uso del agua subterránea (en tanto
recurso natural), en cumplimiento del principio de legalidad y de reserva de
ley, ya que mediante Ley N.° 23230 el Congreso autorizó al Ejecutivo a que se
dicten los Decreto Legislativos sobre legislación tributaria, entre otros
temas. En tal sentido, al no tratarse de un impuesto no pudo haber sido
derogado por el Decreto Ley N.° 25688. Por último, argumenta que no se está
vulnerando o amenazando derecho fundamental alguno ya que las acciones de
cobranza en modo alguno pueden constituir una amenaza en tanto son susceptibles
de ser impugnadas en la vía administrativa. Alega además que el principio de
reserva de ley no fue recogido en
El Juzgado Mixto del Modulo Básico de
Justicia de El Agustino, con fecha 29 de octubre de 2007, declara fundada la
demanda e inaplicable el Decreto Legislativo N.° 148, por cuanto dicha norma se
dictó en virtud de
La recurrida revoca la demanda y la declara
infundada. Estima que la tarifa establecida en el Decreto Legislativo N.° 148,
es un recurso financiero del Estado que se obtiene por la explotación de bienes
y no por la prestación de servicios públicos, en tal sentido, y al no ser
considerado un tributo, aquella nunca fue derogada por el Decreto Ley N.° 25988
o por el Decreto Legislativo N.° 771. Agrega que no se vulnera el principio de
reserva de ley por cuanto en el artículo 12 del Decreto Ley N.° 17752, General
de Aguas, se establece que la tarifa debía ser fijada por el Ejecutivo y
mediante el Decreto Supremo N.° 008-82-VI se precisa que dicha tarifa era de 20
por ciento de las tarifas de agua que para estos efectos cobra SEDAPAL en el
caso de los servicios conectados, concluyendo por lo tanto que no se vulnera el
principio de reserva de ley en materia tributaria. En cuanto la vulneración del
principio de no confiscatoriedad, establece que ésta debe estar plena y
fehacientemente demostrada, lo que no ha ocurrido en el caso.
FUNDAMENTOS
1.
El objeto de la presente demanda es que se inaplique el Decreto
Legislativo N.° 148 y su reglamento el Decreto Supremo N.° 008-82-VI, debido a
que con tales normas se considera vulnerado su derecho fundamental a la
propiedad, en cuanto se le exige el pago de un monto de dinero en virtud de una
exacción estatal. La entidad demandante alega que se le pretende cobrar un
tributo que no ha sido aprobado de conformidad con los principios
constitucionales tributarios, específicamente en lo que al principio de reserva
de ley y al principio de legalidad se refiere.
Accesoriamente, solicita una serie de
inacciones por parte de SEDAPAL a fin cautelar sus derechos.
Cuestiones
previas
Amparo contra normas
2.
En el presente caso resulta
pertinente que este Tribunal exponga lo que en reiterada y constante
jurisprudencia se ha establecido sobre el amparo contra normas. Así, si bien no
son procedentes los amparo contra normas heteroaplicativas, sí procede contra
normas autoaplicativas, es decir, contra aquellas normas creadoras de situaciones jurídicas
inmediatas, sin la necesidad de actos concretos de aplicación. En efecto, del
fundamento 10 de
3.
La incidencia de la normativa
cuestionada es directa e inmediata por cuanto dicha normatividad genera una
obligación al sujeto pasivo de la misma, la cual consiste en entregar cada mes,
cierto monto dinerario a la agencia administrativa encargada. Por consiguiente,
se trata de una norma autoaplicativa, la misma que desde su entrada en
vigencia, o mejor dicho desde que la entidad encargada incurrió en el hecho
generador, esto es, utilizar el agua subterránea, generó una situación jurídica
de desventaja activa en favor del Estado.
4. De igual forma, conviene expresar que la prescripción en el amparo contra normas autoaplicativas tiene un tratamiento particular. En efecto, la norma autaplicativa impugnada establece un mandato a la entidad demandante de entregar cierta cantidad de dinero al Estado, cuyo efecto dispositivo se produce con su entrada en vigencia, incidiendo directa e inmediatamente en los derechos de la persona. Tal mandato no agota su efecto con la entrada en vigencia de la norma, sino que se proyecta sin solución de continuidad en el tiempo en tanto la norma no sea derogada o declarada inválida. Es decir, la norma se proyecta en el tiempo sin solución de continuidad lo que permite advertir que la afectación ocasionada es de carácter continuado y, por tanto, su impugnación a través del proceso de amparo no está sujeta al plazo prescriptorio establecido en el artículo 44º del Código Procesal Constitucional.
Naturaleza de la denominada “tarifa de agua
subterránea”
5.
Mucho se ha discutido sobre la naturaleza jurídica
de la “tarifa de agua subterránea”. Por ello, este Tribunal considera apropiado
hacer algunas reflexiones sobre dicho tema. Es así que la entidad demandante
inicialmente ha alegado que lo estipulado en el artículo 1 del Decreto
Legislativo N.° 148 era un impuesto ya que no implicaba contraprestación
estatal alguna. De otro lado, la parte demandada argumentaba que se trataba de una
Tasa-Derecho, por cuanto el hecho generador es el uso o el aprovechamiento
de un bien público, como es el agua subterránea. Por su parte, el ad quem
sostiene que se trata de un recurso financiero del Estado.
6.
Es de advertirse que, a
juicio de este Tribunal, es indiscutible que la “tarifa de agua subterránea”
tienen naturaleza tributaria y, en
virtud de ello, de acuerdo a lo establecido por el artículo 74º de
7.
Lo anteriormente expuesto se
sustenta en la propia definición de lo que técnicamente se entiende por
tributo, que aun cuando de modo expreso no haya sido recogida en nuestra
legislación, no obsta para tener un acercamiento a ella, en base a lo
desarrollado por la doctrina. Así, en
La
tarifa de agua subterránea en la clasificación de tributos
8.
Debe ahora dilucidarse qué tipo de tributo es la referida tarifa de
agua subterránea, lo que no responde a un prurito teórico, sino más bien a
especificaciones y consecuencias prácticas que se desprenden de cada una de
estas especies de tributos. Así,
9.
Si
bien la demandante ha alegado que se trata de un impuesto, SEDAPAL alega que se
trata de una Tasa-Derecho. El Tribunal Constitucional estima que se trata de
una Tasa-Derecho, puesto que el hecho generador se origina en la utilización de
bienes públicos. En efecto, tal como se estableció en el artículo 1 del Decreto
Ley 17752, Ley General de Aguas, “Las aguas, sin excepción alguna, son de
propiedad del Estado, y su dominio es inalienable e imprescriptible.” Se trata
pues de un recurso natural, tal como se
ha establecido en el artículo 3;
literal a) de
10.
En ese sentido, en cuanto al
concepto “agua” ya en la jurisprudencia STC 2064-2004-AA/TC se ha
establecido que “constituye un elemento esencial para la salud básica y el
desarrollo de toda actividad económica, por lo que resulta vital para la
supervivencia de todo ser humano…”. Así, la regulación de la prestación de
servicio público debe responder a la necesidad compartida por los Estados de
regular un uso sostenible del agua que permita un equilibrio entre la demanda
existente y previsible y la disponibilidad del recurso en el tiempo,
garantizando, por una parte, el mantenimiento de los caudales ecológicos y la
calidad del agua necesaria para el funcionamiento de los eco sistemas
acuáticos, como lo ha definido la actual Comisión Agraria del Congreso de
11.
De lo expuesto, este Tribunal
puede considerar en este apartado dos cosas;
a) El agua es un recurso natural prestado por el
Estado cuya explotación debe obedecer a una política clara y de uso sostenible.
Así como se le imponen al usuario una serie de cargas, el Estado mediante los
órganos correspondientes debe cumplir un rol regulador de acuerdo a las
exigencias que le imponga
b) La clasificación del pago de la tarifa por el uso
de agua subterránea como un tributo, precio público o cualquier otra categoría
jurídica, no es óbice para que en todas no se
presente de manera ineludible el cumplimiento de una serie de cánones en
su diseño normativo tendientes a la vigencia y observancia de principios
orientadores que ofrece nuestro marco constitucional.
Principio de reserva de ley en
materia tributaria
12.
Previamente
conviene expresar que este Tribunal ya ha establecido que no existe identidad entre el principio de legalidad y el de reserva de ley en materia
constitucional tributaria. “Mientras que el principio
de legalidad, en sentido general, se entiende como la subordinación de
todos los poderes públicos a leyes generales y abstractas que disciplinan su
forma de ejercicio y cuya observancia se halla sometida a un control de
legitimidad por jueces independientes; el principio de reserva de ley, por el contrario, implica una determinación
constitucional que impone la regulación, sólo por ley, de ciertas materias”
[STC 0042-2004-AI/TC, F. 9]. Y se agrega “el principio de reserva de ley significa que el ámbito de la creación,
modificación, derogación o exoneración –entre otros– de tributos queda
reservada para ser actuada únicamente mediante una ley. Este principio tiene
como fundamento la fórmula histórica “no
taxation without representation”; es decir, que los tributos sean establecidos
por los representantes de quienes van a contribuir” [F. 10].
13.
Con ello se
pretende que las exacciones estatales a los ciudadanos sean autoimpuestas,
mediando el Parlamento, al resto de la ciudadanía, respetándose el principio
democrático y los derechos fundamentales prima facie. Y es que como ya
se ha visto, los tributos son
obligaciones determinadas e impuestas desde el Estado, es claro que dicha
regulación, que incide en el derecho de propiedad de los ciudadanos, deba
realizarse con la “garantía de la autoimposición de la comunidad de sí misma”.
Por el contrario, si es que se trataran de obligaciones a las cuales los
particulares de forma espontánea se someten, es claro que no se estaría ante
una figura tributaria.
14.
Por su parte,
también es criterio jurisprudencial del Tribunal
Constitucional “que el principio de reserva de ley en materia tributaria es, prima facie, una reserva relativa, salvo
en el caso previsto en el último párrafo del artículo 79° de
Asimismo,
en cuanto a la creación del tributo,
la reserva de ley puede admitir, excepcionalmente, derivaciones al reglamento,
siempre y cuando, los parámetros estén claramente establecidos en la propia Ley
o norma con rango de Ley. Para ello, se debe tomar en cuenta que el grado de
concreción de sus elementos esenciales será máximo cuando regule los sujetos,
el hecho imponible y la alícuota; será menor cuando se trate de otros
elementos. En ningún caso, sin embargo, podrá aceptarse la entrega en blanco de facultades al Ejecutivo para regular la
materia [STC STC 0042-2004-AI/TC, F.
12].
15.
Asimismo en
16.
Así, toda delegación, para
ser constitucionalmente legítima, deberá encontrarse parametrada en la norma
legal que tiene la atribución originaria, pues cuando la propia ley o norma con
rango de ley no establece todos los elementos esenciales y los límites de la
potestad tributaria derivada, se está frente a una delegación incompleta o en
blanco de las atribuciones que el constituyente ha querido resguardar mediante
el principio de reserva de ley.
La inobservancia del principio de
reserva de ley en la regulación de la tasa-derecho de agua subterránea
17.
En lo que se refiere al
principio de reserva de ley tributaria, son básicamente dos los
cuestionamientos que hace la demandante.
En primer lugar, argumenta que el Decreto Legislativo N.° 148
excedió la materia de regulación delegada por
En segundo lugar, cuestiona
que en dicho Decreto Legislativo no se establecen los elementos esenciales del
tributo, por lo tanto, se estaría delegando la potestad tributaria al Ejecutivo,
que por medio del Decreto Supremo N.° 008-82-VI, establece los elementos del tributo.
18.
Al respecto, de
una revisión de la norma autoritativa (Ley N.° 23230) se aprecia que se
autorizó al Ejecutivo a que dicte la normas relativas a la “Ley General de
Endeudamiento Público Externo, Legislación Tributaria y Perfeccionamiento de
19.
De otro lado,
en lo que se refiere al cumplimiento de la exigencia de que los elementos
esenciales del tributo y su configuración en una norma de rango legal, es de
advertirse que el ámbito de análisis de la norma impugnada debe limitarse al
Decreto Legislativo Nro. 148 y su reglamento, el Decreto Supremo Nro.
008-82-VI.
20. Pues bien, de la lectura y análisis de la norma legal se puede inferir que no se cumple siquiera de manera mínima la consigna del principio de reserva de ley dejando todos y cada de los elementos esenciales del tributo como son; los sujetos, el hecho imponible y la alícuota a la norma reglamentaria en sus artículos 1 y 2 (Decreto Supremo Nro. 008-82-VI). Por consiguiente, no se ha respetado en ninguna medida el principio constitucional tributario de reserva de ley.
21.
En conclusión, la
inconstitucionalidad de
En cuanto a las pretensiones accesorias
22. Del excurso argumentativo hasta aquí efectuado, ha quedado evidenciada la afectación del principio de reserva de ley. Pero el análisis de la demanda no termina con la determinación de lo antes señalado, sino más bien, y a la luz de ello, resulta imperativo efectuar un análisis de las pretensiones accesorias esgrimidas por el recurrente en su escrito postulatorio. Así la primera de ellas es la pretensión relativa a “impedir al demandado de realizar cualquier acto o medida destinada a cobrar la tarifa de agua subterránea correspondiente a cualquier período, así como cualquier importe refinanciado o resultante del convenio que suscribieron con la demandada (27 de septiembre de 2005) incluidos los títulos valores emitidos como consecuencia de dicho convenio”.
23. Dentro de nuestro sistema jurídico existen numerosas formas de generar obligaciones entre dos o más personas, sean estas naturales o jurídicas, que resultan ser consecuencia directa de la celebración de un acto jurídico, cuya validez está supeditada al respeto irrestricto de las formalidades establecidas en la ley (artículo 140º del Código Civil), por lo que la inobservancia de alguno de estos requisitos acarrea la sanción de nulidad del acto por contener un vicio desde sus orígenes. Así cualquier consecuencia generada de un acto jurídico nulo no resulta ser exigible por contener una afectación a las normas básicas de su “nacimiento”.
24. La producción de una ley tributaria, como la que ha sido objeto de análisis, desde nuestro punto de vista, es un acto jurídico normativo, pues de su aplicación se van a generar un cúmulo de obligaciones para todas aquellas personas a las que se dirige la norma, por ello es que la propia Constitución Política requiere la observancia irrestricta de las formalidades allí establecidas, de lo contrario el acto productor de la norma es nulo o inexistente.
25. Consecuentemente los efectos que una norma tributaria, como la que objeto de análisis, haya generado no son exigibles pues lleva aparejada la sanción de nulidad, es decir no surte ningún tipo de efecto jurídico, por lo que los requerimientos de pago, en cualquiera de sus formas son inexigibles por inconstitucionales, caso contrario se estaría afectando el contenido esencial del derecho de propiedad de los recurrentes, pues se les pretendería exigir el cumplimiento de una obligación que está viciada desde sus orígenes, ya que tenía como sustento una norma que quebrantaba el principio de reserva de ley y por ende se contraponía a los valores superiores contenidos en nuestra Constitución Política del Estado, siendo amparable dicho extremo de la petición.
26.
Dentro de estas pretensiones
accesorias está la solicitud de abstención por parte de la entidad demandada de
realizar cualquier tipo de acto que implique restricción de los servicios de
agua potable o subterránea a la recurrente. Respecto de ello debe hacerse
hincapié de que el pronunciamiento de este Tribunal es relativo a la prestación
por servicio de “agua subterránea” como consecuencia de la incompatibilidad del
Decreto Legislativo Nº 148 con el artículo 74º de
27. Asimismo resulta imperativo emitir un pronunciamiento respecto a la tercera petición accesoria esgrimida por el recurrente, es decir sobre el imponer una obligación de “no hacer” a la entidad demandada en relación al cobro de la tarifa de agua subterránea, incluyendo intereses, moras, recargas, sanciones y gastos vinculados a ésta, mediante cualquier tipo de acción, acto o medida, inclusive las de carácter administrativo y/o tributario o judicial. Respecto de ello se debe señalar que no es labor de este Tribunal limitar en alguna medida las acciones de cualquier índole que puedan tomar la demandada o cualquier otra persona, ya que ello podría verse reflejado en una limitación a su derecho de defensa y en general a las garantías relativas a un debido proceso.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren
HA RESUELTO
a) SEDAPAL está impedida de realizar cualquier acto o medida destinada a efectivizar el cumplimiento de la obligación, sin importar la fecha en la que se haya generado, siempre y cuando sea consecuencia de la aplicación del Decreto Legislativo 148 así como del Decreto Supremo 008-82-VI.
b) SEDAPAL está impedida y debe abstenerse de realizar cualquier tipo de acto que implique restricción de los servicios de agua potable o agua subterránea a los recurrentes y que sean consecuencia de una deuda generada por la aplicación del Decreto Legislativo 148 así como del Decreto Supremo 008-82-VI.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA
RAMIREZ
BEAUMONT
CALLIRGOS
ETO CRUZ