EXP. Nº 00021-2009-PI/TC
LIMA
33 CONGRESISTAS
DE LA
REPÚBLICA
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 5 de noviembre de 2009
VISTA
La demanda de
inconstitucionalidad signada con el Nº 00021-2009-PI/TC, interpuesta por treinta
y tres congresistas de la
República y en la cual actúa como apoderado don Sergio Carlos
Baltazar Tapia Tapia, contra la Resolución
Legislativa Nº 27998, mediante la cual se aprueba la adhesión
del Perú a la “Convención sobre la Imprescriptibilidad
de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad”, publicada el 12
de junio de 2003 en el diario oficial El
Peruano; y,
ATENDIENDO A
1.
Que los procesos de inconstitucionalidad tienen por
finalidad la defensa de la Constitución Política
frente a infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede ser
directa o indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como por
el fondo.
2.
Que una demanda de inconstitucionalidad puede ser
presentada por los congresistas de la República, siempre y cuando esté suscrita por el
25% del número legal de los mismos. En el presente caso, son treinta y tres los
congresistas firmantes, cumpliendo con lo establecido en el numeral 4) del
artículo 203º de la
Constitución Política.
3.
Que al texto de la demanda se ha anexado la
certificación de las firmas de los congresistas por del Oficial Mayor del
Congreso, de acuerdo con el numeral 2) del artículo 102º del Código Procesal
Constitucional.
4.
Que asimismo se ha
nombrado un apoderado de acuerdo con el 99º del Código Procesal
Constitucional y el contenido de la demanda cumple con los requisitos establecidos
en el artículo 101º del Código acotado.
5.
Que la “Convención sobre la Imprescriptibilidad
de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad” fue adoptada por
la Asamblea General
de las Naciones Unidas mediante la
Resolución Nº 2391 (XXIII), del 26 de
noviembre de 1968, entrando en vigor el 11 de noviembre de 1970.
6.
Que el objeto de este tratado es dotar a los Estados de
mecanismos que permitan investigar las graves violaciones a los Derechos Humanos
y al Derecho Internacional Humanitario que se constituyen como crímenes
internacionales, en la cual la obligación de prevención y sanción es una norma
de Ius Cogens en el Derecho Internacional.
7.
Que el Estado peruano se adhirió a este tratado a
través de la Resolución
Legislativa Nº 27998, publicada en el diario oficial El Peruano el 12 de junio de 2003. Teniendo
en cuenta lo establecido en el artículo 100º del Código Procesal Constitucional,
el plazo prescriptorio para entablar una demanda de inconstitucionalidad contra
un tratado internacional es de seis meses, por lo que vencido este término,
prescribe la pretensión.
Por estas consideraciones, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú, con el fundamento de voto del magistrado
Calle Hayen, que se agrega
RESUELVE
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de inconstitucionalidad contra la Resolución Legislativa Nº 27998,
mediante la cual se aprueba la adhesión del Perú a la “Convención sobre la Imprescriptibilidad
de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad”, por haber
operado la prescripción y dar por concluido el proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. Nº 00021-2009-PI/TC
LIMA
33 CONGRESISTAS
DE LA
REPÚBLICA
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO CALLE
HAYEN
Con el debido respeto de la
opinión vertida por los colegas magistrados, si bien comparto los fundamentos
expuestos en la resolución de mayoría puesta a mi consideración, estimo
oportuno añadir los siguientes:
1.
De acuerdo a la Constitución (artículo 200º, inciso 4) la acción
de inconstitucionalidad procede contra las normas que tienen rango de ley que
contravengan la
Constitución en la forma o en el fondo. A su vez, el artículo
75º del Código Procesal Constitucional establece que el proceso de
inconstitucionalidad tiene por finalidad la defensa de la Constitución
frente a infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede ser
directa o indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como por
el fondo.
2.
El recurrente señala que la Resolución
Legislativa N.º 27998, que aprueba la adhesión del Perú a la Convención sobre
la
Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los
Crímenes de Lesa Humanidad, ha sido aprobada contraviniendo el segundo
párrafo del artículo 57º y el artículo 206º de la Constitución,
que establecen que, si un tratado afecta disposiciones constitucionales, debe
ser aprobado por el mismo procedimiento que rige para la reforma de la Constitución
antes de ser ratificado por el Presidente de la República. En
efecto, señala que el referido instrumento internacional afecta el artículo
139º, inciso 13 de la
Constitución -que recoge la institución de la prescripción
para toda clase de delitos-, toda vez que excluye el derecho a gozar de la
prescripción de la acción penal para aquellos delitos considerados como
crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad, lo que importa una
modificación de la
Constitución.
La naturaleza jurídica de la resolución legislativa que aprueba los
tratados
3. El artículo 200º, inciso 4 de la Carta Fundamental,
señala expresamente que la acción de inconstitucionalidad procede contra las
normas que tienen rango de ley (leyes, decretos legislativos,
decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de
carácter general y ordenanzas municipales). Una interpretación literal de
esta disposición constitucional podría generar la conclusión de que las
resoluciones legislativas expedidas por el Congreso no tendrían rango de ley, y
que, por lo mismo, no podrían ser impugnadas a través de un proceso de
inconstitucionalidad. Sobre el particular, cabe señalar que este Tribunal en
anterior oportunidad ya ha precisado que las resoluciones legislativas tienen rango
de ley porque el inciso 1 del artículo 102º de la Norma Suprema y el
artículo 1º del Reglamento del Congreso le confieren implícitamente una
jerarquía homóloga a la ley;
sin embargo, para el caso concreto, resulta necesario establecer si es que
éstas, además, tienen fuerza de ley.
4. El concepto de rango de ley alude a que “las
fuentes a las que se ha calificado como tales, se ubican en el ordenamiento en
el grado inmediatamente inferior al que ocupa la Constitución”,
mientras que a fuerza de ley la doctrina lo concibe como un principio
que tiene dos facetas. En su faceta activa reconoce a la ley la
capacidad de innovar, regular o modificar aquellos ámbitos que no le han sido
vedados en forma expresa por la Constitución; mientras que, en su faceta pasiva,
reconoce la capacidad de resistencia específica de la ley para no ser
modificada ni derogada sino por otras normas que tengan el mismo rango u otra
superior. En concreto, la fuerza de
ley, es una característica que engloba a distintas disposiciones que tienen muy
diferente fuerza de innovar y muy diferente fuerza de resistir, y una
disposición puede tener rango de ley sin tener fuerza de ley.
5.
Asimismo, sobre el
concepto de fuerza de ley, este Tribunal ha precisado que “la multiplicación de
fuentes normativas con el mismo rango de la ley ha supuesto que, en el Estado
constitucional de derecho, ya no se pueda hablar de fuerza de ley como una
cualidad adscribible únicamente a la ley en sentido formal, sino como una
que se puede predicar de todas las categorías normativas que con el rango de
ley se hayan previsto en la Constitución. Una capacidad de innovar el ordenamiento, pero también
de resistir modificaciones, derogaciones o suspensiones, que varía según la
fuente de que se trate”.
6.
Ahora bien, de acuerdo al derecho internacional,
corresponde a cada Estado decidir el procedimiento de cómo celebrar un tratado
para lograr su incorporación en el ordenamiento jurídico interno. En el caso
peruano, la regla es que los tratados deben ser previamente aprobados por el
Congreso antes de su ratificación por el Presidente de la República
(artículo 56º de la
Constitución), con la excepción del tratado- administrativo
(artículo 57º de la
Constitución). Bajo tal perspectiva, se entiende que la
aprobación de un tratado-ley por el Congreso constituye sólo un acto
parlamentario del proceso complejo de celebración de un tratado, el mismo que
culminará cuando se cumplan todas las condiciones establecidas en los
instrumentos internacionales y el Ministerio de Relaciones Exteriores comunique
de esta circunstancia al Diario Oficial “El Peruano”, así como sobre la fecha
de entrada en vigor de dicho tratado, a partir de la cual se incorpora al
derecho nacional.
7.
En efecto, según el Reglamento del Congreso de la República, son
varios los actos parlamentarios que se aprueban mediante resoluciones
legislativas. Así pues, entre otros, tenemos:
a)
La concesión de la prórroga del estado de sitio, la que
deberá contener la nómina de los derechos fundamentales cuyo ejercicio no se
restringe o suspende, conforme al inciso 2 del artículo 137º de la Constitución,
b)
La autorización del ingreso de tropas extranjeras al
territorio de la
República sin afectar la soberanía nacional, conforme al
inciso 8 del artículo 102º de la Constitución,
c)
La declaración de guerra y firma de la paz conforme al
inciso 16 del artículo 118º de la Constitución,
d)
La autorización al Presidente de la República para
salir del país, conforme al inciso 1 del artículo 102º de la Constitución,
e)
La aprobación de tratados, conforme al artículo 56 de la Constitución,
f)
La ratificación del Presidente del Banco Central de
Reserva, y la designación de los demás miembros del Directorio, conforme al
artículo 86 de la
Constitución,
g)
La designación del Defensor del Pueblo, conforme al
artículo 161 de la
Constitución,
h)
La designación de los miembros del Tribunal
Constitucional, conforme al artículo 201 de la Constitución,
i)
La designación del Contralor General de la República, a
propuesta del Poder Ejecutivo, conforme al artículo 82 de la Constitución,
j)
La concesión de pensión de gracia a ciudadanos cuyos
merecimientos han sido debidamente calificados.
Sobre la base
de todo lo antes expuesto se aprecia de manera objetiva que no todos los actos
parlamentarios que se aprueban mediante resoluciones legislativas tienen fuerza
de ley (en su versión activa), siendo una de ellas la resolución
legislativa que aprueba los tratados, conforme al artículo 56º de la Constitución.
El grado de vinculación entre el tratado y la resolución
legislativa que lo aprueba
8.
La relación
entre el tratado y la resolución legislativa que lo aprueba es una de
naturaleza indisoluble, pues así como la resolución legislativa per
se carece de contenido jurídico, el tratado sin aquélla tampoco forma parte
siquiera del proceso de celebración del mismo por parte del Estado, quedándose
en tales circunstancias, por entero en el ámbito del derecho internacional. Al
respecto, cabe recordar que este Tribunal en anterior oportunidad ha precisado
que “entre uno y otro existe una vinculación manifiesta, pues los alcances
de la (...) resolución legislativa se concretan y desarrollan en dicho tratado.
Es el tratado, y sólo a través de él, que la norma impugnada en la demanda
adquiere contenido jurídico, que pueda ser sometido a un examen sobre su
constitucionalidad”.
9.
Ahora bien, dado que la Resolución
Legislativa N.º 27998 carece del requisito de fuerza de ley,
y dada la relación indisoluble entre ésta y el tratado, considero que en el
caso, lo que en puridad se cuestiona es el instrumento internacional (tratado).
Esta afirmación, además, se sustenta en la propia demanda cuando expresamente
se señala que la
Convención sobre la Imprescriptibilidad
de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad afecta el
artículo 139º, inciso 13, de la Constitución de 1993, por cuanto excluye la
institución de la prescripción de la acción penal para los delitos de crímenes
de guerra y crímenes de lesa humanidad (inconstitucionalidad por el fondo).
10. Es oportuno remarcar que la Convención sobre
la
Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los
Crímenes de Lesa Humanidad entró en vigor para el caso del Estado peruano el 9 de noviembre de 2003, esto
es, luego de haberse realizado el procedimiento complejo de celebración del
mismo y la comunicación por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores sobre
el cumplimiento de las condiciones establecidas en el tratado, a fin de se
publique la fecha de entrada en vigor, y consecuentemente, forme parte del
derecho nacional.
Así pues, advirtiéndose que la demanda de inconstitucionalidad ha sido
interpuesta con fecha 5 de junio de 2009, se tiene que el plazo
prescriptorio de seis (6) meses para solicitar la inconstitucionalidad del
tratado antes mencionado ha vencido en demasía, habiéndose producido la
prescripción de la pretensión.
11. Bajo
las circunstancias antes descritas, estimo que declarar la inconstitucionalidad
de la Convención
sobre la
Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los
Crímenes de Lesa Humanidad supondría, además, el vaciamiento del contenido
axiológico y jurídico de los principios de pacta sunt servanda (los
pactos son ley entre las partes), y su cumplimiento de acuerdo al principio de
buena fe, que incluye la obligación de las partes de abstenerse de realizar
actos destinados a frustrar el objeto y fin de los tratados.
El control previo de constitucionalidad de los instrumentos
internacionales
12. La
doctrina constitucional reconoce dos tipos de control de constitucionalidad de
los instrumentos internacionales, uno previo o preventivo y otro posterior o
represivo. El control previo supone
la realización del examen de constitucionalidad de un tratado por un órgano ad hoc, especializado y autónomo, antes
de su celebración, ratificación o entrada en vigor, mientras que el control posterior supone la realización
de dicho examen de constitucionalidad una vez producida la incorporación del
tratado en el derecho interno. Ahora bien, no obstante que la tendencia del
derecho internacional comparado se inclina por el control previo de constitucionalidad de los instrumentos
internacionales, la
Constitución del Perú ha optado por el control posterior de Constitucionalidad de los tratados. Cabe
precisar que lo dispuesto en el segundo
párrafo del artículo 57º de la Constitución –
referido a que si un tratado afecta
disposiciones constitucionales, debe ser aprobado por el mismo procedimiento
que rige para la reforma de la Constitución antes de ser ratificado por el
Presidente de la
Republica-, no constituye en estricto un control previo de
constitucionalidad de los tratados, ya que el examen de constitucionalidad no
está a cargo de un órgano ad hoc y especializado.
13. La
diferencia sustancial entre los sistemas radica en que el control previo busca
prevenir precisamente las eventuales contradicciones que pudieran surgir luego
de la entrada en vigor o incorporación del tratado en el ordenamiento jurídico,
lo que supondría la afirmación de la coherencia normativa y lógica del sistema
de fuentes, así como evitaría la inseguridad jurídica y la potencial
responsabilidad internacional del Estado, además de fortalecer la supremacía
constitucional; ello, desde luego, no sería posible con un control posterior de
constitucionalidad de los tratados, siendo, por tanto, conveniente la
implementación en estricto de un sistema de control
previo de constitucionalidad de los instrumentos internacionales.
14. El
Tribunal Constitucional se ha pronunciado al respecto en la RTC N.º
00036-2007-PI/TC, precisando en el fundamento 5 que “entre uno y otros existe
vinculación manifiesta, pues los alcances de la (…) resolución legislativa, se
concretan y desarrollan en dicho tratado. Es el tratado, y solo a través de él,
que la norma impugnada en la demanda adquiere contenido jurídico, que pueda ser
sometido a un examen sobre constitucionalidad”.
Por estas consideraciones
adicionales mi voto es por que se declare IMPROCEDENTE
la demanda de inconstitucionalidad.
Sr.
CALLE HAYEN