PLENO JURISDICCIONAL
008-2005-PI/TC
DEL PLENO DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Juan José Gorriti y más de cinco mil ciudadanos (demandantes) c.
Congreso de la República (demandado)
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Juan José Gorriti y más de cinco mil ciudadano contra la Ley N.° 28175
Magistrados presentes:
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
EXP. N.° 008-2005-PI/TC
LIMA
JUAN JOSÉ GORRITI
Y OTROS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 12 días del mes de agosto de 2005, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por don Juan José Gorriti y más de cinco mil ciudadanos, con firmas debidamente comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones, contra diversos artículos de la Ley N.° 28175, publicada el 19 de febrero de 2004 en el Diario Oficial El Peruano y vigente desde el 1 de enero de 2005.
Demandante : Juan
José Gorriti y más de cinco mil ciudadanos
Norma sometida a control : Ley N.º 28175, Ley Marco del Empleo Público.
Normas constitucionales
cuya vulneración se
alega : Artículos 26.°, 28.°, y 40.° de la Constitución.
“Artículo IV.- Principios
Son principios que rigen el
empleo público:
(...)
8. Principios de Derecho
Laboral.- (...) En la colisión entre principios laborales que protegen
intereses individuales y los que protegen intereses generales, se debe procurar
soluciones de consenso y equilibrio.
(...)
10. Principio de provisión
presupuestaria.- Todo acto relativo al empleo público que tenga incidencia
presupuestaria debe estar debidamente autorizado y presupuestado.
Artículo 15.- Enumeración de
derechos
El empleado público, sin excluir otros que le otorgan la Constitución y las leyes, tiene derecho a:
(...)
Artículo 16.- Enumeración de
obligaciones
(...)
d) Percibir en
contraprestación de sus servicios sólo lo determinado en el contrato de trabajo
y las fuentes normativas del empleo público; (...)
(...)
Artículo 22.- Término del
empleo público
El término del empleo se
produce por:
(...)
c) Mutuo disenso”.
1.
Argumentos de la demanda.
Con fecha 3 de marzo de 2005, los
demandantes interponen acción de inconstitucionalidad, contra la Ley N.° 28175,
por considerar que vulnera los artículos 26º, 28º y 40º de la Constitución.
Sustentan su pretensión en los siguientes
argumentos:
a)
Que el
artículo 15° de la Ley Marco del Empleo Público omite incluir el derecho de los
servidores públicos a la carrera administrativa que la Constitución Política
del Estado garantiza en su artículo 40°. Estiman que por efecto de ello se
eliminan una serie de principios laborales que la Constitución ampara y que son
recogidos en el Decreto Legislativo N.° 276, tales como el de estabilidad, de
garantía del nivel establecido, de retribución justa y equitativa y su
regulación por un sistema único y homologado.
b)
Que se
vulnera el derecho de sindicación garantizado en la Constitución, toda vez que
la Ley N.° 28175 no hace ninguna referencia a éste, propiciándose de este modo
una discriminación para los trabajadores públicos, ya que este derecho sí es
reconocido para los trabajadores de la actividad privada. Añaden que esta
situación puede abrir paso a la disolución de los sindicatos de las entidades
del Sector Publico.
c)
Que la
Ley N.° 28175 viola el derecho a la huelga porque el artículo 15° de dicha ley
también lo omite. Consideran que no basta que el artículo en mención enuncie
que la enumeración de derechos que hace se efectúa sin exclusión de otros que
la Constitución y las leyes otorgan, ya que, conforme al principio de
legalidad, consagrado en el numeral 1 del artículo IV del Título Preliminar de
la referida ley, su reconocimiento debe ser expreso.
d)
Que el
numeral 10 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 28175 vulnera el
derecho a la negociación colectiva, por establecer que todo acto relativo al
empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe encontrarse debidamente
autorizado y presupuestado. Manifiestan que esta disposición en la práctica
hace imposible la realización de las convenciones colectivas en el sector
público vulnerando de este modo la libertad sindical, puesto que la
normatividad presupuestal no contempla la participación de los trabajadores
sindicalizados y, por tanto, no está prevista la solución de pliegos de
reclamos.
e)
Que el
inciso d) del artículo 16 de la ley impugnada introduce la figura del contrato
de trabajo, propia de los trabajadores privados, para los empleados públicos,
vulnerándose con ello el derecho a la carrera administrativa, ya que el acceso
a ella se hace por concurso y al trabajador se le otorga un nombramiento, y no
un contrato de trabajo.
f)
Que el
numeral 8, relativo a los principios de derecho laboral, del artículo IV del
Título Preliminar del la Ley N.° 28175, al establecer que en la colisión entre
principios laborales que protegen intereses individuales y los que protegen
intereses generales se debe procurar soluciones de consenso y equilibrio, viola
el principio de interpretación favorable al trabajador en caso de duda
insalvable sobre el sentido de una norma.
g)
Que el
inciso c) del artículo 22.° de la Ley N.° 28175, al consagrar el mutuo disenso
como causal de terminación del empleo público, vulnera el principio
constitucional del carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la
Constitución y la ley, consagrado en el numeral 2 del artículo 26° de la
Constitución.
2. Contestación de la demanda.
El Apoderado del Congreso de la República contesta la demanda solicitando que se la declare infundada, alegando que no contraviene la Constitución por el fondo ni por la forma.
Sustenta su pretensión en
los siguientes argumentos:
a)
Que
la Ley Marco del Empleo Público no estipula normas relativas a los derechos
particulares de los servidores públicos, funcionarios públicos o empleados de
confianza, sino que establece una regulación
general referida al personal del empleo público que presta servicios al Estado
y enuncia normas específicas para la regulación de los derechos y deberes de
los servidores públicos comprendidos en la carrera administrativa y los que
corresponden a los funcionarios públicos y empleados de confianza.
b)
Que
los demandantes incurren en un error al considerar que el artículo 15° de la
Ley N.° 28175 viola el artículo 40° de la Constitución relativa a la carrera
administrativa, porque dicha ley se refiere a los derechos del empleado público
con carácter general y no a los derechos de los servidores públicos en
particular, que son los comprendidos en la carrera administrativa conforme al
precepto constitucional anteriormente referido de la Constitución.
c)
Que
el hecho de que la Ley Marco del Empleo Público no declare los derechos de
sindicación y huelga no quiere decir que los desconozca, ya que están
reconocidos por la Constitución, los Convenios Internacionales de Protección de
los Derechos Humanos y la Ley N.° 27556, que crea el Registro de Organizaciones
Sindicales de Servidores Públicos. Añade que la Ley del Empleo Público no viola
ningún principio de legalidad ni la Constitución porque se deja claro que el
carácter enunciativo de los derechos comprendidos en el artículo 15.° no
desconoce los derechos que la propia Constitución y otras leyes reconocen a los
empleados. Del mismo modo, precisa que en la expresión “leyes” también se
incluye a los tratados, como el Convenio 151 de la OIT.
d)
Que
la previsión presupuestal consagrada en el
numeral 10 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 28175, no viola la libertad
sindical ni el derecho a la sindicación, puesto que este deriva del principio
constitucional de legalidad presupuestaria y porque con ella lo único que se
pretende es que los gastos relativos al empleo público deben estar autorizados
y presupuestados.
e)
Que
el inciso d) del artículo 16° de la ley impugnada,
referido al contrato de trabajo para los empleados públicos, solo es de
aplicación a los empleados públicos sujetos a modalidad de empleo temporal y a
los cargos de confianza.
f)
Que el numeral 8 del artículo IV del Título
Preliminar de la ley cuestionada, manifiesta que dicha norma no se refiere al
principio in dubio pro operario, sino
al tema de los límites de los derechos fundamentales. Añade que gran parte de
la Administración Pública está dedicada a la prestación de los servicios
públicos que requieren continuidad, estabilidad y forman parte de los intereses
generales que deben sobreponerse o primar sobre intereses individuales o
colectivos.
g)
Que
la incorporación del mutuo disenso como causal de extinción del empleo público
a que se refiere el artículo 22.° de la Ley impugnada no es aplicable a los
servidores públicos sujetos al régimen de carrera administrativa, sino a los
funcionarios sujetos a contrato temporal o a los empleados de confianza.
h)
Que
la Ley N.° 28175 no está vigente porque no se han aprobado hasta la fecha los
proyectos de ley remitidos por el Poder Ejecutivo que la desarrollan y
otorgarían contenido al nuevo régimen de carrera que se propone.
a)
Consideraciones
sobre la vigencia y la denominación de la ley impugnada.
a.1) El artículo 109.° de la Constitución y la
vigencia de la Ley N.° 28175.
a.2) La Ley y su denominación en el marco de la
Constitución y la Ley N.° 26889.
b)
La
función pública conforme a la Constitución.
b.1.)
Titulares de la función pública.
b.2)
Finalidad esencial de la función pública al servicio de la Nación conforme a la
Constitución y confianza de los ciudadanos.
c) Régimen Constitucional del Trabajo.
c.1.) Algunos consideraciones liminares sobre de la
noción trabajo.
c.2.) Estado y trabajo.
c.3.) Los principios
laborales constitucionales.
c.3.1.) Indubio pro
operario.
c.3.2.) La igualdad de oportunidades.
c.3.3.) Referencia a la
regla de no discriminación en materia laboral.
c.3.4.) La
irrenunciabilidad de derechos.
c.4.) Los derechos colectivos de los
trabajadores según la Constitución.
c.4.1.) La libertad
sindical.
c.4.2.) Los alcances de
la libertad sindical.
c.4.3.)
La Constitución y los sindicatos.
c.4.4.) El
convenio colectivo.
c.4.4.1.) Los
elementos del convenio colectivo.
c.4.4.2.) Las
características del convenio colectivo.
c.4.4.3.)
Tipología del convenio colectivo.
c.4.4.4.) El
carácter y alcance del convenio colectivo.
c.4.4.5.) El caso del
convenio colectivo articulado (rama de actividad).
c.4.5.) La intervención de
terceros en la solución de los conflictos laborales.
c.4.6.) La huelga.
c.4.6.1.) La titularidad del derecho de huelga.
c.4.6.2.)
Las limitaciones del ejercicio del derecho de huelga.
d)
Evaluación
de la constitucionalidad de los artículos impugnados.
d.1) La carrera
administrativa como bien jurídico constitucional.
d.2) Derechos de sindicación, huelga y negociación colectiva de los servidores públicos conforme a la Constitución.
d.3) Cuestiones relativas a la relación laboral de los empleados públicos en el marco de la Constitución.
VI.
FUNDAMENTOS
1. La
materia regulada por la ley se refiere al empleo público, elemento fundamental
para el adecuado funcionamiento del Estado. Respecto al empleo público en el
Perú, el Informe Final de la Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la
Situación del Personal de la Administración Pública Central (creada por Decreto
Supremo N.° 004-2001-TR) presentado el 15 de julio de 2001, constató que existe
un verdadero caos en la Administración Pública, reflejado en la existencia de
múltiples organismos y sistemas de pagos al personal; una dispersión de
conceptos remunerados y no remunerados; y una gran variedad de montos. Del
mismo modo, de la revisión de los cuadros estadísticos del mismo informe, este
Tribunal comprueba la inequidad existente en las remuneraciones de los servidores
del Estado en sus diversas jerarquías y de instituciones públicas frente a
otras.
2. Asimismo,
la subsistencia de diferentes regímenes legales de contratación del empleado
público ha generado la cantidad de 60,000 trabajadores públicos administrativos
que se desempeñan en la modalidad de servicios no personales, con contratos que
vencen cada dos o tres meses, sin seguridad social, ni CTS, ni vacaciones,
situación que no puede ser tolerable
en un Estado Democrático y Social de Derecho. (Véase Verdades y Mitos,
La Reforma del Empleo Público, Encarte de Derecho, El Peruano, 10 de mayo de
2005).
En
tal sentido, la síntesis del Acuerdo Nacional de fecha 19 de abril de 2004,
expresa en su punto 17 como una de las medidas de corto plazo a implementarse
hasta el año 2006, que se debe establecer un sistema adecuado de la carrera
pública y realizar un censo integral de todos los funcionarios que reciben pago
por parte del Estado. Asimismo, en el Compromiso Político, Social y Económico
de Corto Plazo del Acuerdo Nacional del 19 de abril de 2004, se dispone en el
numeral 114 plantear un nuevo sistema de remuneraciones en el sector público.
Por las consideraciones
precedentes, el Tribunal Constitucional reconoce que le corresponde al Congreso
de la República la tarea de revertir la situación descrita con carácter
prioritario y urgente, a fin de iniciar la uniformidad, equidad y modernización
del empleo público, sin lo cual no puede haber un adecuado funcionamiento de la
Administración Pública. Establecidas estas premisas, procederemos a evaluar la
constitucionalidad de las normas cuestionadas.
a)
Consideraciones sobre la
vigencia y la denominación de la ley impugnada
a.1) El artículo 109.° de la Constitución y la vigencia de la Ley N.°
28175
3.
El
Apoderado del Congreso de la República alega que la Ley N.° 28175, publicada el
19 de febrero de 2004, no estaría vigente. Afirma que si bien la primera
disposición transitoria, complementaria y final de la ley dispuso que ésta
entraría en vigencia el 1 de enero de 2005, mediante su segunda disposición
transitoria se estableció que el Poder Ejecutivo, en el plazo de 120 días,
contados a partir de la publicación de la ley, remitiría al Congreso de la
República las propuestas legislativas sobre:
-
Ley
de la carrera del servidor público.
-
Ley
de los funcionarios públicos y empleados de confianza.
-
Ley
del sistema de remuneraciones de empleo público.
-
Ley
de gestión del empleo público.
-
Ley
de incompatibilidades y responsabilidades.
Consecuentemente y efectuando una interpretación sistemática de ambas disposiciones, resultaría lógico afirmar “(...) que la intención del legislador al promulgar la Ley Marco del Empleo Público, Ley N.° 28175 y postergar su vigencia al año 2005, le otorgaba un plazo prudencial al Congreso de la República para la aprobación de las cinco normas que la desarrollan y así permitir la entrada en vigencia de la Ley Marco en forma integral con los proyectos que la desarrollan, al no haberse dado este supuesto, y no estando aprobadas las leyes que la desarrollan, no es posible dar cumplimiento a lo dispuesto en su primera disposición complementaria”.
4. El Tribunal Constitucional no comparte la tesis del Apoderado del Congreso. El artículo 109° de la Constitución dispone que la ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.
La primera disposición transitoria, complementaria y final de la Ley
N.° 28175 estableció que ella entraba en vigencia el 1 de enero de 2005, con
excepción de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 3°, referido a la
percepción de dietas, que entraría en vigencia a los treinta (30) días de la
publicación de dicha Ley, 19 de febrero de 2004, y la prescripción de que la
segunda y cuarta disposiciones transitorias entrarán en vigencia al día
siguiente de la publicación de la Ley. Como puede observarse, estas últimas
disposiciones de la Ley entraron en vigencia antes del 1 de enero de 2005.
5. Con relación a las demás disposiciones de la Ley N.° 28175, éstas entraron en vigencia el 1 de enero de 2005, fecha a partir de la cual empezó a ser aplicada por diversas entidades del Estado.
En efecto, la Directiva N.º 006-2005-EF/76.01, de Ejecución del Presupuesto de las Entidades de Tratamiento Empresarial para el Año Fiscal 2005, del 3 de febrero de 2005, establece en su artículo 40°, aplicando el segundo párrafo del artículo 3° de la Ley N.° 28175, que “Las personas al servicio del Estado y que en representación del mismo formen parte de Directorios, no podrán percibir dietas en más de una (1) entidad, en concordancia con el artículo 3 de la Ley N.º 28175 - Ley Marco del Empleo Público”.
Del mismo modo, la quinta
disposición transitoria de la Ley N.º 28562, Ley que autoriza el Crédito
Suplementario en el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2005,
publicada el 30 de junio de 2005, exceptuó a determinadas entidades del Estado
por cinco días calendario de lo dispuesto en el artículo 5.° de la Ley N.°
28175, Ley Marco del Empleo Público.
6.
El
Apoderado del Congreso también sostiene que: “(...) el Poder Ejecutivo a
manifestado públicamente a través de un comunicado difundido por la Presidencia
del Consejo de Ministros, publicado el 17 de enero de 2005 en el Diario Oficial
El Peruano, que la ley marco del empleo público requiere para su aplicación que
previamente entren en vigencia sus leyes complementarias”.
Al respecto, cabe señalar
que dicho comunicado corresponde a la Secretaría de Gestión Pública de
la PCM y en él
se consigna que
“Las normas contenidas
en la LMEP referidas a la instalación del Consejo Superior del Empleo
Público – COSEP, la clasificación del empleo público en nuevos grupos
ocupacionales, la adecuación de los regímenes existentes en la administración
pública, entre otras, para comenzar su aplicación, requieren que
previamente entren en vigencia las cinco leyes complementarias a que se refiere
la segunda disposición transitoria, complementaria y final”.
Como puede apreciarse, dicho comunicado no afirma que la ley no esté vigente sino que se refiere a que específicas disposiciones de la ley, y no todas, para ser aplicadas e implementadas, requieren de leyes complementarias.
7. Por tanto, este Tribunal Constitucional considera pertinente precisar que la Ley N.° 28175 está vigente desde el 1 de enero de 2005, conforme al artículo 109.° de la Constitución, y que en el caso de algunas disposiciones específicas, para ser aplicadas en su integridad, requieren de otras leyes, cuestión distinta a la vigencia de la ley.
a.2) La ley y su denominación en el marco de la
Constitución y la Ley N.° 26889
8.
Otro aspecto que debe tratarse es el de la
denominación de la ley cuestionada. Al respecto, el artículo 51° de la
Constitución consagra el principio de jerarquía normativa y supremacía
normativa de la Constitución, y dispone que la Constitución prevalece sobre
toda norma legal y la ley sobre las normas de inferior jerarquía, y así
sucesivamente. Del mismo modo, el inciso 4° del artículo 200° de la
Constitución establece las normas que, en el sistema de fuentes normativas
diseñado por ella, tienen rango de ley: las leyes, decretos legislativos,
decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de
carácter general y ordenanzas.
Consecuentemente, de las
normas precitadas se colige que, en nuestro ordenamiento jurídico, el primer
rango normativo corresponde a la Constitución y el segundo a la ley y a las
normas con rango de ley, configurándose en este segundo nivel una diversidad de
fuentes normativas del mismo rango pero que, conforme a la Constitución, varían
en su denominación, producción normativa y en la materia que regulan. Sin ánimo
exhaustivo, tal es el caso de la Ley Orgánica que, conforme al artículo 106° de
la Constitución, tiene un procedimiento especial de votación y regula
determinadas materias, o el del Decreto de Urgencia que regula materia
determinada (inciso 18 del artículo 118.° de la Constitución).
9. Con relación a la
fuente normativa denominada ley, en sentido material, deben tenerse
presentes dos puntos. En primer
lugar, su expedición corresponde al Congreso de la República conforme
al inciso 1 del artículo 102° de
la Constitución, que establece que es atribución del Congreso dar leyes. Atribución
que descansa en los principios de soberanía política, consagrado en el artículo
45° de la Constitución, que establece que el Poder emana del pueblo, y en el principio representativo
reconocido en el artículo 43° de la Constitución. Y en segundo lugar, que para
la Constitución la fuente normativa denominada ley comprende a las leyes
ordinarias, las leyes orgánicas, las leyes de desarrollo constitucional y las
que tienen una denominación asignada directamente por la Constitución y cuyas
diferencias no radican en su jerarquía ni en el órgano que las expide, sino en
su procedimiento de aprobación y en las materias que regulan.
En efecto, en
muchas disposiciones del texto constitucional se hace referencia a la ley con
carácter general y en otras se especifica una denominación particular relativa
a la materia a regular, por ejemplo la ley de presupuesto, la ley de
endeudamiento y de equilibrio financiero (artículo 78.° de la Constitución) y
la ley autoritativa para el caso de la delegación de facultades.
Igualmente, debe
incluirse a las denominadas leyes orgánicas sujetas a los requisitos materiales
y formales establecidos por el artículo 106° de la Constitución. En el caso de
las denominadas leyes de desarrollo constitucional, este Colegiado ha afirmado
que “Con la expresión ‘Ley de desarrollo constitucional’, la Octava Disposición
Final y Transitoria de la Constitución no ha creado una categoría normativa
especial entre las fuentes que tienen el rango de la ley. Tal expresión no
alude a una categoría unitaria de fuentes, sino a una diversidad de ellas, que
tienen como elemento común constituir un desarrollo de las materias previstas
en diversos preceptos constitucionales, cuya reglamentación la Norma Suprema ha
encargado al legislador. Forman parte de su contenido “natural” las denominadas
leyes orgánicas, en tanto que mediante ellas se regula la estructura y
funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, y de
otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la
Constitución; así como las leyes ordinarias como las que demandan los artículos
7° y 27° de la Constitución, por poner dos ejemplos, a las que se les ha
encomendado la tarea de precisar los alcances de determinados derechos o
instituciones constitucionalmente previstas”. (Caso sesenta y cuatro
Congresistas de la República contra los artículos 1°, 2° 3°, y la Primera y
Segunda Disposición Final y Transitoria de la Ley N.° 26285, Exp. N.°
005-2003-AI/TC, mutatis mutandis,
fundamento 38).
Basándose en las
consideraciones precedentes, el Tribunal Constitucional concluye en que la
característica principal de la fuente normativa denominada ley,
constitucionalmente hablando, con sus variantes mencionadas, radica en que es
expedida por el Congreso de la República conforme a las normas que
establece para su producción jurídica (Capítulo II del Título IV de la
Constitución, relativo a la función legislativa).
10. Este Colegiado
estima también que el Congreso de la República, al detentar la competencia
exclusiva en la producción de la fuente normativa de ley, goza de la autonomía
inherente, en el marco de la Constitución, del Reglamento del Congreso y de las
leyes, para precisar la denominación de las leyes que expide; así por ejemplo,
el caso de la Ley N.° 28175, que fue denominada Ley Marco del Empleo Público,
hoy cuestionada por los demandantes.
La facultad de
otorgar una denominación ha sido desarrollada por la Ley N.° 26889, Ley Marco
para la producción y sistematización legislativa, cuyo artículo 3.° dispone
que: “La Ley debe tener una denominación oficial que exprese su alcance
integral. La denominación forma parte del texto oficial de la Ley y corresponde
al Congreso de la República asignársela, salvo en los casos de Decretos
Legislativos y Decretos de Urgencia, en los cuales es el Poder Ejecutivo quien
asigna la denominación”. En ese sentido, el Congreso de la República e incluso
el Poder Ejecutivo, en el caso de Decretos Legislativos, son competentes para
asignar determinadas denominaciones cuando se trata de leyes que regulan
aspectos generales sobre una materia a fin de sintetizar su alcance integral,
empleando para ello las denominaciones de Ley de Bases, Ley Marco y Ley
General, según corresponda, pero que, en definitiva, constituyen la fuente normativa
de ley expedida por el Congreso de la República. Tal es el caso de las
siguientes denominaciones de la ley, que, entre las principales, forman parte
de nuestro ordenamiento constitucional:
Ley
de Bases
-
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneración del Sector Público, Decreto Legislativo N.° 276 (24/03/84).
-
Ley de Bases de la Descentralización, Ley N.°
27783 (20/07/02).
Ley Marco
-
Ley Marco del Crecimiento de la Inversión
Privada, Decreto Legislativo N.° 757 (13/11/91).
-
Ley
Marco del Sistema Tributario Nacional, Decreto Legislativo N.º 771 (31/12/93).
-
Ley
Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios
Públicos Ley N.º 27332 (29/07/00).
-
Ley
Marco del Presupuesto Participativo, Ley N.º 28056 (08/08/03).
-
Ley
Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, Ley N.º 28298 (22/07/04).
Ley General
-
Ley
General de Comunidades Campesinas, Ley N.° 24656 (14/04/87).
-
Ley
General de Arbitraje, Ley N.° 26572 (05/01/96).
-
Ley
General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la
Superintendencia de Banca y Seguros, Ley N.º 26702 (09/12/96).
-
Ley
General de Sociedades, Ley N.º 26887 (09/12/97).
-
Ley
General de Transporte y Tránsito Terrestre, Ley N.º 27181 (08/10/99).
-
Ley
General de Residuos Sólidos, Ley N.º 27314 (21/07/2000).
-
Ley
General de Inspección del Trabajo y Defensa del Trabajador, Decreto Legislativo
N.º 910 (17/03/01).
-
Ley General de Educación, Ley N.° 28044
(29/07/03).
Por tanto, la Ley N.° 28175, Ley Marco del Empleo
Público, ha sido denominada dentro de la competencia que le corresponde al
Congreso de la República para ello.
b) La función pública conforme
a la Constitución
11. Ingresando
al análisis de fondo, es preciso referirse al capítulo IV del Título I de la Constitución, que regula la función
pública. En tal sentido, en
el presente proceso de inconstitucionalidad este Tribunal Constitucional se
pronunciará sobre el modelo de función pública que diseña nuestra Constitución
en una sociedad democrática, toda vez que dicho articulado es
obligatorio y vincula a todos aquellos que ejercen función pública, además que
se tendrá también como parámetro para evaluar la constitucionalidad de la ley
cuestionada.
El artículo 43.° de la Constitución define al Estado
como una República Democrática. Del mismo modo, conforme al artículo 45°, el
poder del Estado emana del pueblo y el gobierno de la República del Perú es
representativo y se organiza según el principio de separación de poderes
(artículo 43.° de la Constitución). Asimismo, el artículo 169.° de la
Constitución dispone que las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional están
subordinadas al poder constitucional. Por tanto, de las disposiciones
constitucionales citadas se deriva el principio democrático que configura la
convivencia de los ciudadanos del Perú, ya sean civiles, militares o policías,
conforme al artículo 34.° de la Constitución.
b.1.) Titulares de la función pública
12. A
tenor del artículo 39.° de la
Constitución, los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la
Nación. El Presidente de la República tiene la más alta jerarquía y, en
ese orden, los
representantes al Congreso,
ministros de Estado, miembros del
Tribunal
Constitucional y del Consejo Nacional de la Magistratura, los Magistrados
Supremos, el Fiscal de la Nación y el Defensor del Pueblo, en igual categoría;
y los representantes de organismos descentralizados y alcaldes, de acuerdo a
ley.
Con
relación a esta norma debemos recordar que, conforme a los artículos 161.° y
201° de la Constitución, el Defensor del Pueblo y los Magistrados del Tribunal
Constitucional gozan de la misma inmunidad y de las mismas prerrogativas
laborales y funcionales que los
Congresistas (Caso Jorge Power Manchego Muñoz, en representación de 5,000
ciudadanos, contra diversos artículos de la Ley N.° 28212, Exp. N.°
0038-2004-AI/TC, fundamento 15).
Consecuentemente,
estos altos funcionarios y autoridades del Estado, así como los funcionarios
que desempeñan cargos políticos o de confianza y los servidores públicos
sujetos a la carrera administrativa, a que se refiere el artículo 40.° de la
Constitución, están al servicio de la Nación.
13. Del
mismo modo, como ya se expuso, el artículo 39.° de la Constitución dispone que
el Presidente de la República tiene la más alta jerarquía en el servicio de la
Nación. Por su parte los artículos 137.° y 118.° inciso 14.° de la misma Norma
Suprema establecen que el Presidente de la República es el Jefe Supremo de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional y que organiza, distribuye y dispone el
empleo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. Entonces, si al
Presidente de la República le corresponde la más alta jerarquía en el servicio
de la Nación, es claro que sus subordinados también sirven a la Nación. Pero no
sólo los artículos constitucionales citados permiten interpretar que la
Constitución reconoce a los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional como servidores de la Nación en el desempeño de la función pública que
la Constitución y las leyes les asignan, sino también los artículos 169° y 171°
de la Constitución, cuando disponen que las Fuerzas Armadas y la Policía
Nacional no son deliberantes, que están subordinadas al Poder Constitucional y
que participan en el desarrollo económico y social del país.
Por
tanto, para la Constitución la función pública que, por tal, se encuentra al
servicio de la Nación, la ejercen dos grandes grupos de servidores estatales, a
saber: los servidores civiles y los servidores que cumplen función militar y
policial. En relación a estas últimas, conforme a las normas constitucionales,
a los fundamentos precedentes y al principio democrático, ejercen sus funciones
bajo la supremacía del poder democrático, civil y constitucional.
b.2.) Finalidad esencial de la función
pública al servicio de la Nación conforme a la Constitución y confianza de los
ciudadanos
14. Los
servidores del Estado, sean civiles, militares o policías, están obligados,
conforme el artículo 44.º de la Constitución, por los deberes primordiales de
defender la soberanía nacional, garantizar la plena vigencia de los derechos
humanos, proteger a la población de las amenazas contra su seguridad y promover
el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo
integral y equilibrado de la Nación.
En
suma, de las normas citadas se concluye que la finalidad esencial del servicio
a la Nación radica en prestar los servicios públicos a los destinatarios de
tales deberes, es decir a los ciudadanos, con sujeción a la primacía de la Constitución, los derechos fundamentales,
el principio democrático, los valores derivados de la Constitución y al poder
democrático y civil en el ejercicio de la función pública.
15. Los
artículos 40.° y 41.° de la Constitución establecen una serie de normas
relativas a la publicidad de los ingresos que perciben los servidores del
Estado, sean civiles, militares o policías. El segundo párrafo del artículo
40.° precisa que es obligatoria la publicación periódica en el diario oficial
de los ingresos que, por todo concepto, perciben los altos funcionarios y otros
servidores públicos que señala la ley, en razón de sus cargos.
Por
su parte, el artículo 41.° establece que los funcionarios y servidores públicos
que señala la ley o que administran o manejan fondos del Estado o de organismos
sostenidos por éste, deben hacer declaración jurada de bienes y rentas al tomar
posesión de sus cargos, durante su ejercicio y al cesar en los mismos. La
respectiva publicación se realiza en el diario oficial en la forma y
condiciones que señala la ley.
El
precitado artículo 41.º de la Constitución señala algunas normas relativas al
control frente al enriquecimiento ilícito, como por ejemplo que, cuando se
presume éste, el Fiscal de la Nación, por denuncia de terceros o de oficio,
formula cargos ante el Poder Judicial; asimismo, la ley establece la
responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como el plazo de
su inhabilitación para la función pública; y que el plazo de prescripción se
duplica en caso de delitos cometidos contra el patrimonio del Estado.
16. Las
normas constitucionales citadas se justifican en la medida que la Constitución
pretende prevenir y sancionar el mal uso de los recursos públicos, por ser un
hecho que socava la confianza ciudadana en los servidores de la Nación.
En
efecto, siguiendo al Tribunal
Europeo de Derechos Humanos, este Colegiado ya se refirió a la
independencia judicial como elemento necesario para inspirar la confianza
ciudadana en los tribunales (Caso Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo,
Exp. N.° 0004-2004-CC, fundamento 33).
En
esta oportunidad, siguiendo al mismo alto Tribunal Europeo de los Derechos
Humanos (Caso Ahmed y otros vs. El Reino Unido, Sentencia del 2 de setiembre de
1998, mutatis mutandis, fundamento 53), el Tribunal Constitucional del Perú
considera como uno de los elementos esenciales de nuestro modelo de Estado
Social y Democrático de Derecho la obligación de todos los servidores de la
Nación, independientemente de su jerarquía y la función pública que cumplan en
los ámbitos civil, militar y policial, de que ejerzan dicha función con
probidad, honestidad y austeridad en el manejo de los recursos públicos,
necesarias para generar la confianza ciudadana en los servidores de la Nación a
través de la cual el modelo democrático establecido por la Constitución se
legitima.
c) Régimen constitucional
del trabajo
c.1.) Algunas
consideraciones liminares sobre la noción trabajo
18. Al trabajo puede definírsele como la aplicación o ejercicio de las fuerzas humanas, en su plexo espiritual y material, para la producción de algo útil. En ese contexto, implica la acción del hombre, con todas sus facultades morales, intelectuales y físicas, en aras de producir un bien, generar un servicio, etc.
El trabajo se identifica inseparablemente con la persona misma. En toda actividad laboral queda algo de su ejecutor: el hombre. A través del trabajo se presenta siempre la impronta del ser humano; o sea, una huella, marca o sello que caracteriza su plasmación. El Papa Juan Pablo II [Encíclica laborem exercens. Lima. Salesiana, S/F] señala que:
“El trabajo es un bien del
hombre, es un bien de la humanidad, porque mediante éste no sólo se transforma
la naturaleza adaptándola a las propias necesidades, sino que se realiza a sí
mismo como hombre; es más, en un cierto sentido se hace más hombre”.
Asimismo, como lo enfatiza
el Papa León XIII [Encíclica rerum
novarum. Lima: Paulinas, 1966] el trabajo tiene el doble signo de lo personal y necesario. Es personal, porque
la fuerza con
que se trabaja es inherente a la persona y enteramente propia de aquel
que con ella labora. Es necesario, porque del fruto de su trabajo el hombre se
sirve para sustentar su vida, lo cual es un deber imprescindible impuesto por
la misma naturaleza.
Es evidente que la verdadera dignidad del trabajador radica en su condición de sujeto y autor y, por consiguiente, verdadero fin de todo proceso productivo. La importancia del trabajo descansa en tres aspectos sustantivos:
-
Esencialidad del acto humano, destinado al
mantenimiento y desarrollo de la existencia y coexistencia sociales.
-
Vocación y exigencia de la naturaleza humana. El
trabajo es sinónimo y expresión de vida.
-
Carácter
social de la función, ya que sólo es posible laborar verdaderamente a través de
la colaboración directa o indirecta de otro ser humano, o sea, trabajando con y
para los otros.
c.2.) Estado y trabajo
19.
De
conformidad con lo que dispone el artículo 23.° de la Constitución, el Estado
asume las siguientes responsabilidades con relación al trabajo:
-
Promover
condiciones para el progreso social y económico. Para tal efecto, tiene la
obligación de establecer políticas de fomento del empleo productivo y de
educación para el trabajo.
-
Asegurar
que ninguna relación laboral limite el ejercicio de los derechos
constitucionales ni desconozca o rebaje la dignidad del trabajador.
-
Asegurar
que a ningún trabajador se le obligue a prestar servicios sin retribución
compensatoria o sin su libre consentimiento.
-
Proteger especialmente la actividad laboral de
la madre, el menor de edad y el impedido.
c.3.) Los
principios laborales constitucionales
20. Denomínase
como tales a aquellas reglas rectoras que informan la elaboración de las normas
de carácter laboral, amén de servir de fuente de inspiración directa o
indirecta en la solución de conflictos, sea mediante la interpretación,
aplicación o integración normativas.
La
relación laboral se
caracteriza en sí
misma por la desigualdad, lo que hace que el empleador devenga en la
parte “fuerte” e “imponente” y el trabajador en la parte “débil” e “impotente”.
Mario Pasco Cosmópolis [El principio protector
en el proceso laboral. En: Revista de Iure N.º 1. Editada por los
alumnos de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de
Lima, 1999, p. 77] reconoce dicha situación asimétrica, entre otros, en los
campos jurídico y económico.
En efecto, en el campo jurídico sustancial el
rasgo más característico de la relación de trabajo es la subordinación y los deberes imputables al trabajador; y en
el campo jurídico procesal se constata
la capacidad intimidatoria que se puede crear para impedir los reclamos en vía
litigiosa y la extensión de la posición predominante en materia de prueba. Asimismo, en el campo económico, la nota más
específica es que frente a la propiedad del medio de producción, el trabajador
sólo puede exponer su fuerza de trabajo.
Para
hacer frente a ello se afirman los principios protectores o de igualación
compensatoria, por el cual, reconociéndose la existencia asimétrica de la
relación laboral, se promueve por la vía constitucional y legal la búsqueda de
un equilibrio entre los sujetos de la misma. Al respecto, el artículo 26.° de
la Constitución expresa una pluralidad de principios de dicha naturaleza; a
saber:
c.3.1. Indubio pro operario
21. Hace
referencia a la traslación de la vieja regla del derecho romano indubio pro reo. Nuestra Constitución exige la interpretación
favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una
norma, vale decir que se acredite que a pesar de los aportes de las fuentes de
interpretación, la norma deviene indubitablemente en un contenido incierto e
indeterminado.
La noción de duda insalvable debe ser entendida como aquella que no puede ser resuelta por medio de la técnica hermenéutica.
El principio indubio pro operario será aplicable cuando exista un problema de asignación de significado de los alcances y contenido de una norma. Ergo, nace de un conflicto de interpretación, mas no de integración normativa. La noción de “norma” abarca a la misma Constitución, los tratados, leyes, los reglamentos, los convenios colectivos de trabajo, los contratos de trabajo, etc.
Pasco
Cosmopolis precisa que la aplicación de este principio debe ajustarse a los
siguientes dos requisitos:
-
Existencia de una duda insalvable o
inexpugnable.
-
Respeto
a la ratio juris de la norma objeto
de interpretación (para tal efecto, el aplicador del derecho deberá asignarle
un sentido concordante y compatible con la razón de ésta).
El Tribunal Constitucional considera que la aplicación del referido principio está sujeta a las cuatro consideraciones siguientes:
-
Existencia de una norma jurídica que, como
consecuencia del proceso de interpretación, ofrece varios sentidos.
-
Imposibilidad lógico-axiológica de dirimir esta duda
mediante la utilización de cualquier método de interpretación admitido como
válido por el ordenamiento nacional.
-
Obligación de adoptar como sentido normativo a
aquél que ofrece mayores beneficios al trabajador.
-
Imposibilidad del operador de integrar la norma,
ya que el principio no se refiere a suplir la voluntad de éste, sino a
adjudicarle el sentido más favorable al trabajador.
c.3.2.) La igualdad de oportunidades
22.
Hace
referencia a la regla de no discriminación en materia laboral. En puridad,
plantea la plasmación de la isonomia en el trato previsto implícitamente en el
inciso 2) del artículo 2º de la Constitución; el cual específicamente hace
referencia a la igualdad ante la ley.
c.3.3.) Referencia a la regla de no
discriminación en materia laboral
23. Esta
regla de igualdad asegura, en lo relativo a los derechos laborales, la igualdad
de oportunidades de acceso al empleo.
Tal como se ha precisado anteriormente, la
isonomia entre las personas se manifiesta en dos planos: La igualdad
ante la ley y la igualdad de trato (en este caso aplicable
al ámbito de las actividades laborales).
La igualdad ante la ley obliga a que el Estado
asuma una determinada conducta al momento de legislar o de impartir justicia.
Al
respecto, el artículo 103° de la Constitución compromete al Estado a no dictar
leyes por razón de las personas, sino por la naturaleza de las cosas. El
artículo 22º de la Ley Orgánica del Poder Judicial exige a dicho ente no
apartarse de sus precedentes judiciales,
salvo que existan
razones justificadas para ello;
y el artículo VII del Título
Preliminar
del Código Procesal Constitucional, prescribe que el Tribunal Constitucional
sólo podrá apartarse de sus precedentes vinculantes cuando exprese los
fundamentos de hecho y derecho que sustenten la sentencia y las razones del
apartamiento del precedente jurisprudencial.
La igualdad de oportunidades –en estricto,
igualdad de trato– obliga a que la conducta ya sea del Estado o los
particulares, en relación a las actividades laborales, no genere una
diferenciación no razonable y, por
ende, arbitraria.
En ese sentido, la discriminación en materia
laboral aparece cuando se afecta al trabajador en sus características innatas
como ser humano (lo propio y privativo de la especie), o cuando se vulnera la
claúsula de no discriminación prevista por la Constitución.
Miguel Rodríguez Piñeiro y Mejía Fernández López
[Igualdad y discriminación. Madrid,
Tecnos, 1986, p. 47) exponen que para
establecer si una conducta en una empresa es discriminatoria o una
diferenciación es razonable, es necesario precisar cuándo dos situaciones
reales son equiparables y cuándo sus similitudes predominan sobre sus
diferencias.
La
discriminación en materia laboral, strictu
sensu, se acredita por los dos tipos de acciones siguientes:
Por
acción directa: la conducta del empleador forja una distinción
basada en una razón inconstitucional. En esta hipótesis, la intervención y el
efecto perseguibles se fundamentan en un
juicio y una decisión carente de razonabilidad y proporcionalidad.
Tal el caso de la negación de acceso al empleo
derivada de la opción política o sexual del postulante, por la concesión de
mayores beneficios a unos trabajadores sobre otros, por su mera condición de no
afiliados a una organización sindical, el despido por el solo hecho del
ejercicio de las actividades sindicales, etc.
Por acción indirecta: la conducta del empleador
forja una distinción basada en una discrecionalidad antojadiza y veleidosa
revestida con la apariencia de “lo constitucional”, cuya intención y efecto
perseguible, empero, son intrínsecamente discriminatorios para uno o más
trabajadores.
Tal el caso, por ejemplo, de las reglas de
evaluación laboral sobre la base de exigencia de conocimientos no vinculados
con la actividad laboral del o los trabajadores.
Dichas acciones, proscritas por la Constitución,
pueden darse en las condiciones o
circunstancias siguientes:
- Acto
de diferenciación arbitraria al momento de postular a un empleo.
- Acto de diferenciación arbitraria durante la
relación laboral (formación y capacitación laboral, promociones, otorgamiento
de beneficios, etc.).
Mediante la Ley N.º 26772, modificada por la Ley
N.º 27270, se regulan los actos de discriminación, tanto en el acceso al empleo
como en el trato dentro de una relación laboral.
En ese contexto, se proscribe la utilización de
criterios de selección que carezcan de una justificación objetiva y razonable;
la adhesión a criterios de selección simultáneamente distintos, cuando las
situaciones de postulación son idénticas; amén de tratos diferenciados basado
en motivos de raza, sexo, religión, opinión, origen social, etc.
c.3.4.)
La irrenunciabilidad de derechos
24. Hace
referencia a la regla de no revocabilidad e irrenunciabilidad de los
derechos reconocidos al trabajador por
la Constitución y la ley. Al respecto, es preciso considerar que también tienen
la condición de irrenunciables los derechos reconocidos por los tratados de
Derechos Humanos, toda vez que estos constituyen el estándar mínimo de derechos
que los Estados se obligan a garantizar a sus ciudadanos [Remotti Carbonell,
José Carlos: La Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Estructura, funcionamiento y jurisprudencia, Barcelona,
Instituto Europeo de Derecho, 2003, p. 18].
En ese sentido, de conformidad con lo
establecido en el artículo V del Título Preliminar del Código Civil, la
renuncia a dichos derechos sería nula y sin efecto legal alguno.
Así, conforme se desprende de lo previsto en el
inciso 2) del artículo 26.º de la Constitución, la irrenunciabilidad sólo
alcanza a aquellos “(...) derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.
No cubre, pues, a aquellos provenientes de la
convención colectiva de trabajo o la costumbre.
Por otro
lado, debe precisarse
que un derecho de naturaleza laboral puede provenir de una norma dispositiva o taxativa. En ese contexto, la
irrenunciabilidad es sólo operativa en el caso de la segunda.
La norma dispositiva es aquella que opera sólo
cuando no existe manifestación de voluntad o cuando ésta se expresa con
ausencia de claridad. El Estado las
hace valer únicamente por defecto u omisión en la expresión de voluntad de los
sujetos de la relación laboral.
Las normas dispositivas se caracterizan por
suplir o interpretar una voluntad no declarada o precisar y aclararla por
defecto de manifestación; y por otorgar a los sujetos de una relación laboral
la atribución de regulación con pleno albedrío dentro del marco de la
Constitución y la ley.
Ante este tipo de modalidad normativa, el
trabajador puede libremente decidir sobre la conveniencia, o no, de ejercitar
total o parcialmente un derecho de naturaleza individual.
Al respecto, puede citarse el caso del derecho a
vacaciones contemplado en el Decreto Legislativo N.º 713, en donde se establece
que el trabajador tiene derecho a treinta días naturales de descanso remunerado
al año y, dentro de ese contexto, por la prerrogativa de la voluntad
establecida en dicha norma, este puede disponer hasta de quince días para
continuar prestando servicios a su empleador, a cambio de una compensación
extraordinaria. Por ende, tiene la capacidad autodeterminativa de decidir un
“canje” sobre aquello.
En cambio, la norma taxativa es aquella que
ordena y dispone sin tomar en cuenta la voluntad de los sujetos de la relación
laboral. En ese ámbito, el trabajador no puede “despojarse”, permutar o
renunciar a los beneficios, facultades o atribuciones que le concede la norma.
Javier Neves Mujica [Introducción al derecho laboral. Lima: Fondo Editorial de la PUCP, 2003, p. 103] manifiesta que el
principio de irrenunciabilidad de derechos es justamente el que prohíbe que los
actos de disposición del trabajador, como titular de un derecho, recaigan sobre
normas taxativas, y sanciona con la
invalidez la transgresión de esta pauta basilar.
La irrenunciabilidad de los derechos laborales
proviene y se sujeta al ámbito de las normas taxativas que, por tales, son de
orden público y con vocación tuitiva a la parte más débil de la relación laboral. Es conveniente consignar que una
norma jurídica puede
contener dentro de su texto, partes taxativas y
dispositivas.
El
Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la materia en
el caso Sindicato de Trabajadores de
Toquepala vs. Southern Perú Copper Corporation (Expediente N.°
1396-2001-AA/TC), en donde
estableció que si
“(...) las partes
acordaron no
solo la duración
de la jornada ordinaria de
trabajo, será también
las
jornadas
atípicas, situación que, de por si, no violenta derecho fundamental de los
afiliados al Sindicato, sino sólo cuando dicha estipulación sea indebidamente
aplicada; de otro lado, lo expuesto no
sólo no contradice el principio contenido en el inciso 2) del artículo 26.º de
la Constitución, relativo al carácter irrenunciable de los derechos reconocidos
por la Constitución y la ley, por encontrarse previsto en la misma, como se ha
observado, sino también, porque el derecho protegido en la Carta Magna es el
relativo a una jornada de trabajo que no excede de las cuarenta y ocho
horas semanales (...).”
c.4.) Los derechos
colectivos de los trabajadores según la Constitución
25.
Estos
hacen referencia a las facultades o atribuciones que ejerce el trabajador en
concordancia, unión o asociación con sus pares. En ese contexto viabilizan las actividades de las organizaciones
sindicales.
Los
artículos 28.° y 29.° de la Constitución identifican los derechos laborales de
naturaleza colectiva, a saber:
c.4.1.) La libertad sindical
26.
Se
la define como la capacidad autoderminativa para participar en la constitución
y desarrollo de la actividad sindical.
Enrique
Álvarez Conde [Curso de derecho
constitucional VI. Madrid:
Tecnos, 1999, p. 457] señala que “(...) este derecho fundamental (...) debe ser
considerado como una manifestación del derecho de asociación, gozando, por
tanto, también de la naturaleza de los derechos de participación política”.
Por
ende, alude a un atributo directo, ya que relaciona un derecho civil y un
derecho político, y se vincula con la consolidación del Estado Social y
Democrático de Derecho, ya que constitucionaliza la creación y fundamentación
de las organizaciones sindicales.
En
ese sentido, el Tribunal Constitucional Español, en la STC 292/1993, precisa
que los sindicatos son “(...) formaciones de relevancia social, en la
estructura pluralista de una
sociedad
democrática”.
En
ese contexto, implica un haz de facultades y el ejercicio autónomo de homus faver –homus politicus, referido a aspectos tales como:
-
El
derecho a fundar organizaciones sindicales.
-
El
derecho de libre afiliación, desafiliación y reafiliación en las organizaciones
sindicales existentes.
-
El
derecho a la actividad sindical.
-
El
derecho de las organizaciones sindicales a ejercer libremente las funciones que
la Constitución y las leyes le asignen, en defensa de los intereses de sus
afiliados. Ello comprende la reglamentación interna, la representación
institucional, la autonomía en la gestión, etc.
-
El
derecho a que el Estado no interfiera –salvo el caso de violación de la
Constitución o la ley- en las actividades de las organizaciones sindicales.
c.4.2.) Los alcances de la
libertad sindical
27. Esta
facultad se manifiesta en dos planos: el intuito persona y el plural.
La libertad sindical intuito persona plantea dos aspectos:
- Aspecto
positivo: Comprende el derecho de un trabajador a constituir organizaciones
sindicales y a afiliarse a los sindicatos ya constituidos. Dentro de ese
contexto se plantea el ejercicio de la actividad sindical.
- Aspecto
negativo: Comprende el derecho de un trabajador a no afiliarse o a desafiliarse
de una organización sindical.
La libertad sindical plural plantea tres aspectos:
- Ante
el Estado: Comprende la autonomía sindical, la personalidad jurídica y la
diversidad sindical.
- Ante
los empleadores: Comprende el fuero sindical y la proscripción de prácticas
desleales.
- Ante
las otras organizaciones sindicales: Comprende la diversidad sindical, la
proscripción de las cláusulas sindicales, etc.
La libertad sindical intuito persona se encuentra amparada genéricamente por el inciso 1 del artículo 28.º de la
Constitución. Empero, una lectura integral de dicho texto demuestra que se encuentran excluidos de su
goce los siguientes componentes del Estado peruano:
- Los
miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional (artículo 42.° de la
Constitución).
- Los
miembros del Ministerio Público y del Órgano Judicial (artículo 153.° de la
Constitución).
- Los
miembros de la Administración Pública, con poder de decisión o que desempeñen
cargos de confianza o dirección (artículo 42.° de la Constitución).
c.4.3.)
La Constitución y los sindicatos
28. El
sindicato es una organización o asociación integrada por personas que,
ejerciendo el mismo oficio o profesión, o trabajando en un mismo centro de
labores, se unen para alcanzar principalmente los siguientes objetivos:
-
Estudio, desarrollo, protección y defensa de los
derechos e intereses de sus miembros.
-
Mejoramiento social, económico y moral de sus
miembros.
Entre los principales fines y funciones que
nuestra legislación establece para los sindicatos en el ámbito de la
legislación privada, se tienen los siguientes:
- Representar
al conjunto de trabajadores comprendidos dentro de su ámbito, en los
conflictos, controversias o reclamaciones de naturaleza colectiva.
- Celebrar
convenciones colectivas de trabajo y, dentro de ese contexto, exigir su
cumplimiento.
- Representar
o defender a sus miembros a su solicitud, en las controversias o reclamaciones
de carácter individual.
- Promover
la creación de organismos de auxilio y promoción social de sus miembros
(cooperativas, cajas-fondos, etc.).
- Promover
el mejoramiento cultural, así como la educación general, técnica y gremial de
sus miembros.
Para ser miembro de un sindicato, la legislación
del régimen privado exige lo siguiente:
- Ser
trabajador de la empresa, profesión u oficio que corresponda según el tipo
de sindicato y, dentro de ese contexto,
haber superado el período de prueba.
- No
formar parte del personal de dirección ni desempeñar cargo de confianza del
empleador, salvo que el estatuto de la empresa expresamente lo admita.
-
No
encontrarse afiliado a otro sindicato.
En el caso de los sindicatos
del sector público, la Ley N.° 27556 creó el Registro de Organizaciones
Sindicales de Servidores Públicos. Así como el D.S. N.° 003-82-PCM del 22 de
enero de 1982, relativo a las organizaciones sindicales de los servidores.
c.4.4.) El convenio colectivo
29.
Se
le define como el acuerdo que permite crear, modificar o extinguir derechos
y obligaciones referidas a
remuneraciones, condiciones de trabajo, productividad y demás aspectos
concernientes a las relaciones laborales. En puridad, emana de una autonomía
relativa consistente en la capacidad de regulación de las relaciones laborales
entre los representantes de los trabajadores y
sus empleadores.
El convenio colectivo
permite la facultad de autorregulación entre trabajadores y empleadores, a
efectos de reglamentar y administrar por sí mismos sus intereses en conflicto.
Surge de la negociación llevada a cabo entre el empleador o una organización de
empleadores y una o varias organizaciones sindicales, con miras a ordenar y
regular las relaciones laborales. En la doctrina aparece bajo varias
denominaciones; a saber, contrato de paz social, acuerdo corporativo, pacto de
trabajo, etc.
Esta convención es
establecida por los representantes de los trabajadores expresamente elegidos y
autorizados para la suscripción de acuerdos y por el empleador o sus
representantes.
La convención colectiva –y,
más precisamente, su producto, el convenio colectivo, que contiene normas
jurídicas– constituye un instrumento idóneo para viabilizar la promoción de la
armonía laboral, así como para conseguir un equilibrio entre las exigencias
sociales de los trabajadores y la
realidad económica de la empresa.
c.4.4.1.) Los elementos del convenio colectivo
30.
Los
elementos de este instituto son:
-
Los
agentes negociadores.
-
El
contenido negocial.
-
La
fuerza normativa y la eficacia de la convención colectiva.
c.4.4.2.) Las características del convenio colectivo
31.
Entre
las principales características se cuentan las siguientes:
-
La
supraordinación del convenio colectivo sobre el contrato de trabajo; ello en
virtud a que el primero puede
modificar los aspectos de la relación laboral pactada a título individual,
siempre que sea favorable al trabajador.
-
La
aplicación retroactiva de los beneficios acordados en el convenio, dado que
rige desde el día siguiente de la caducidad del convenio anterior o en su
defecto desde la fecha de presentación del pliego de reclamos; a excepción de
las estipulaciones que señalan plazo distinto o que consisten en obligaciones
de hacer o de dar en especie, que rigen desde la fecha de su suscripción.
-
Los
alcances del convenio tienen una duración no menor de un año.
-
Los alcances
del convenio permanecen
vigentes hasta el vencimiento
del plazo, aun cuando la empresa fuese objeto de fusión, traspaso, venta,
cambio de giro del negocio, etc.
c.4.4.3.) Tipología del convenio colectivo
32.
Desde
un punto de vista doctrinario, se presentan los dos modelos siguientes:
-
El
modelo vertical: La normatividad estatal limita en términos bastante
específicos el poder negocial de los trabajadores y empleadores.
-
El
modelo horizontal: La normatividad estatal deja en gran medida a la
discrecionalidad de las partes de la relación negocial, los alcances de las
convenciones colectivas.
Podemos afirmar, con los
matices necesarios, que en nuestro país el modelo horizontal es aplicable al
régimen privado y el vertical al público.
c.4.4.4.) El carácter y alcance del convenio colectivo
33.
La
Constitución de 1979 declaraba que la convención colectiva tenía fuerza de ley
entre las partes. Ello implicaba lo siguiente:
-
El
carácter normativo del convenio colectivo, que lo convertía en un precepto
especial del derecho laboral.
-
Su
alcance de norma con rango de ley.
En cambio, el inciso 2 del
artículo 28° de la Constitución actual señala que las convenciones colectivas
tienen fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado. En tal sentido,
la fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado obliga:
-
A
las personas celebrantes de la convención colectiva.
-
A
las personas representadas en la suscripción
de la convención colectiva.
- A las personas que se incorporen con posterioridad a la
celebración de la convención colectiva.
Esta noción (ámbito
vinculante en el ámbito de lo concertado), ha sido recogida de la Constitución
española de 1978, y se la concibe como referente del carácter normativo del
acuerdo laboral. Tal como refiere
Javier Neves Mujica, [Introducción al
derecho laboral. Lima; PUCP, 2003], esto implica la aplicación automática
de los convenios colectivos a las relaciones individuales comprendidas en la
unidad negocial correspondiente, sin que exista la necesidad de su posterior
recepción en los contratos individuales,
así como su
relativa imperatividad frente a la autonomía individual, la que
sólo puede disponer su mejora pero no su disminución.
Cabe señalar que la fuerza
vinculante para las partes establece su obligatorio cumplimiento para las
personas en cuyo nombre se celebró, así como para los trabajadores que se
incorporaron con posterioridad a las empresas pactantes, con excepción de
quienes ocupen puestos de dirección o desempeñen cargos de confianza.
En suma: dentro del contexto
anteriormente anotado, la fuerza vinculante implica que en la convención
colectiva las partes pueden establecer el alcance y las limitaciones o
exclusiones que autónomamente acuerden con arreglo a ley.
De conformidad con lo
establecido en la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, la convención caduca
automáticamente cuando venza del plazo fijado, salvo en aquellos casos en que
las partes celebrantes hubieren acordado expresamente su renovación o prórroga.
Para el caso del sector
público rige el Convenio N.° 151 de la OIT, relativo a la protección del
derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de
empleo en la administración pública, así como el D.S. N.° 003-82-PCM del 22 de
enero de 1982, relativo a las organizaciones sindicales de los servidores
públicos y a los procedimientos para determinar las condiciones de empleo.
c.4.4.5.) El caso del convenio colectivo articulado (rama de actividad)
34.
Dicha
modalidad, que se aplica en el régimen privado, consiste en la celebración de
un acuerdo de carácter nacional o rama de actividad, a efectos de poder
uniformizar un tipo específico de relación laboral, así como para salvaguardar
el ejercicio de este derecho en favor de los trabajadores en aquellos casos en
que ésta sea la única forma posible de
negociación colectiva.
Al respecto, el Tribunal
Constitucional, en el Caso Cámara Peruana de la Construcción -CAPECO vs.
Ministerio de Trabajo
(Expediente N.º 0261-2003-AA/TC), ratificó la validez de la
implementación del convenio colectivo articulado para el caso de los
Trabajadores de Construcción Civil, debido a la imposibilidad de tales
trabajadores de acceder a la negociación
y acuerdo concertado, siempre
que no sea a través del pliego de reclamos por rama de actividad.
c.4.5.) La intervención de terceros en la solución de los conflictos
laborales
35.
A
tenor del inciso 2 del artículo 28.° de la Constitución, la intervención del Estado
o de entes o personas de la sociedad civil en el régimen privado deben observar
dos aspectos muy concretos, a saber:
-
Fomentar
el convenio colectivo.
-
Promover
formas de solución pacífica de los conflictos laborales en caso de existencia
de discrepancias entre los agentes negociadores de la convención colectiva.
En cuanto al primer aspecto,
el fomento se viabiliza a través de la expedición de la Ley de Relaciones
Colectivas de Trabajo para el caso de la actividad privada.
En cuanto al segundo, la promoción
se viabiliza según la norma anotada, a través de los procedimientos de
conciliación, mediación y arbitraje.
Esta promoción se justifica
en razón de las dos consideraciones siguientes:
-
Asegurar
que el desacuerdo entre los agentes negociadores no se prolongue
indefinidamente en el tiempo, de modo que se consolide la paz laboral y el
normal desarrollo de la actividad económica.
-
Otorgar
satisfacción mancomunada, por la vía pacífica, a las pretensiones de las partes
contendientes en el conflicto laboral.
36.
La
conciliación se define como el acto de ajustar o componer los ánimos de las
partes, que tienen posturas opuestas entre sí. La conciliación laboral en el
ámbito privado se gesta cuando las partes negociadoras de una convención
informan a la Autoridad de Trabajo la terminación de la negociación colectiva,
por la existencia de una abierta discrepancia sobre la totalidad o parte de las
materias objeto del conflicto. Dentro
de ese contexto, solicitan el impulso de dicho procedimiento.
Más aún, la legislación
nacional prevé que aun cuando las partes no promovieran el procedimiento de
conciliación, la Autoridad de Trabajo tiene facultades para gestarlo de oficio.
Se trata de una forma
interventiva de solución pacífica del conflicto laboral –acentuado por el
fracaso de la negociación directa entre los representantes de los empleadores y
de los trabajadores–, que consiste en que un tercero neutral (el Estado)
interpone sus “buenos oficios” induciendo a las partes a zanjar sus diferencias
y ayudándolos a encontrar una solución satisfactoria para ambos; vale decir, se
propende a que alcancen por sí mismos un acuerdo que ponga fin al conflicto.
La labor conciliadora
consiste en apaciguar y frenar la confrontación. Atenuar las diferencias,
propiciar un diálogo constructivo y sugerir vías de entendimiento.
Las principales
características de la labor conciliadora son:
-
Flexibilidad:
Se promueve con prescindencia de acciones
carentes de complejidad y
rigidez a efectos de alcanzar la búsqueda de una solución.
-
Rapidez:
Se promueve con celeridad y prontitud en aras de evitar la prolongación del
conflicto.
-
Reserva:
Se promueve con sigilo y discreción en relación a las personas o entes ajenos
al conflicto.
-
Decisividad:
Se promueve en aras de alcanzar un acuerdo que suponga la solución encontrada
por las partes, produciendo efectos homólogos a una sentencia, laudo o
resolución.
El conciliador –que puede
ser un particular o un funcionario del Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo– desempeña un papel activo en la promoción del avenimiento de las
partes.
En puridad, el conciliador
interpone sus “buenos oficios” a efectos de que las partes se avengan a
encontrar por sí mismas el acuerdo que ponga fin al conflicto.
37.
La
mediación es el acto de interposición de fórmulas de avenimiento a la solución
del conflicto. La mediación laboral, en el ámbito privado, se gesta cuando los
agentes negociadores solicitan o autorizan específicamente al conciliador la
presentación de una o varias propuestas de solución.
El tercero interviniente en
la solución del conflicto juega como mediador un rol más activo que como
conciliador, en razón de que directamente sugiere las propuestas de solución.
La mediación se produce de
una forma interventiva, a través de la cual un tercero neutral propone, a
pedido de las partes en conflicto, alternativas de solución. Estas pueden ser
aceptadas o desestimadas por los agentes negociadores.
Entre las principales
características de la mediación se tiene:
-
Propositividad:
Dicha actividad no sólo consiste en acercar a las partes en conflicto, sino que
a petición de estos se expone, sugiere y formula una vía de solución.
-
Solemnidad:
Se lleva a cabo de manera formal y
ritualista.
-
Reserva:
Se lleva a cabo con sigilo y discusión, en relación a las personas o entes
ajenos al conflicto.
-
Decisividad:
En caso de alcanzar éxito, la solución aceptada por los agentes negociadores
produce efectos homólogos a una sentencia, laudo o resolución.
38.
El
arbitraje se define como el acto de resolución extrajudicial de un conflicto
laboral. El arbitraje laboral, en el ámbito privado, se logra cuando los actos
de conciliación o mediación no han solucionado el conflicto. Dentro de ese contexto, los agentes
negociadores deciden someter el diferendo a arbitraje.
El arbitraje puede estar a
cargo de un árbitro impersonal, un tribunal ad
hoc, la Autoridad de Trabajo, etc.
Se trata de una forma
interventiva a través de la cual un tercero neutral establece, por medio de un
laudo, la solución del conflicto.
Entre las principales características
del arbitraje aparecen las siguientes:
-
Autonomía:
Se despliega dentro del marco de la Constitución y la ley con plena capacidad y
competencia para resolver el conflicto.
-
Solemnidad:
Se lleva a cabo de manera formal y ritualista.
-
Reserva:
Se lleva a cabo con sigilo y discreción
en relación a las personas o entes ajenos al conflicto.
-
Vinculatoriedad:
Genera consecuencias jurídicas obligatorias para las partes comprometidas en el
arbitraje.
El arbitraje puede surgir
como consecuencia de una sumisión voluntaria, en donde las partes en conflicto,
a través de sus negociadores, acuden a un tercero neutral para la solución del
conflicto; o de una sumisión obligatoria en donde las partes quedan vinculados
a los resultados de un arbitraje por mandato de la ley.
39.
El
laudo que se expide como consecuencia del arbitraje tiene carácter de
inimpugnable e imperativo. No obstante, nuestra legislación permite
excepcionalmente la impugnación judicial del laudo en los dos casos siguientes:
-
Por
vicio de nulidad.
-
Por
establecer menores derechos a los contemplados por la ley en favor de los
trabajadores.
c.4.6) La huelga
40. Este
derecho consiste en la suspensión colectiva de la actividad laboral, la misma
que debe ser previamente acordada por la mayoría de los trabajadores. La ley
del régimen privado, aplicable en lo pertinente al sector público, exige que
esta acción de cesación transitoria de la actividad laboral se efectúe en forma
voluntaria y pacífica –sin violencia sobre las personas o bienes– y con
abandono del centro de trabajo.
Por
ende, huelguista será aquel trabajador que ha decidido libremente participar en
un movimiento reinvindicatorio.
Por
huelga debe entenderse, entonces, al abandono temporal con suspensión colectiva
de las actividades laborales, la cual, dentro de determinadas condiciones, se
encuentra amparada por la ley.
Enrique
Álvarez Conde [Curso de Derecho
Constitucional VI. Madrid:
Tecnos, 1999, pág. 466] refiere que se trata de una “(...) perturbación que se
produce en el normal desenvolvimiento de la vida social y en particular en el
proceso de producción en forma pacífica y no violenta, mediante un concierto de
voluntades por parte de los trabajadores”.
Mediante
su ejercicio los trabajadores, como titulares de dicho derecho, se encuentran facultados
para desligarse temporalmente de sus obligaciones jurídico-contractuales, a
efectos de poder alcanzar la obtención de algún tipo de mejora por parte de sus
empleadores, en relación a ciertas condiciones socio-económicas o laborales. Por ello, debe quedar claramente establecido
que la huelga no tiene una finalidad en sí misma, sino que es un medio para la
realización de fines vinculados a las expectativas e intereses de los
trabajadores.
En
puridad, la huelga es una manifestación de fuerza, respaldada por el derecho,
tendente a defender los legítimos intereses de los trabajadores.
Al
respecto, tal como expone Álvarez Conde [ob.cit, pág. 466] “(...) la huelga
tiende a establecer el equilibrio entre partes
con fuerza económicamente desiguales”.
En
ese sentido, como bien refiere Francisco Fernández Segado [El sistema constitucional
español. Madrid: Dykinson, 1992] “(...) la experiencia secular ha mostrado
su necesidad para la afirmación de los intereses de los trabajadores en los
conflictos socio-económicos “.
Debe
advertirse que la huelga no es un derecho absoluto, sino regulable. Por ende,
debe efectivizarse en armonía con los demás derechos.
En
aquellos casos en que no exista legislación sobre la materia, tal ausencia no
puede ser esgrimida como impedimento para su cabal efectivización por parte de
los titulares de este derecho humano.
El
ejercicio del derecho de huelga presupone que se haya agotado previamente la
negociación directa con el empleador, respecto de la materia controvertible.
c.4.6.1.) La titularidad del derecho de
huelga
41. La
doctrina tiene opiniones dispares sobre este punto, ya sea respecto a la
titularidad de los trabajadores en sentido lato o a la de los trabajadores
adscritos a una organización sindical.
Este
Colegiado estima que, de conformidad con lo establecido en los artículos 72.° y
73.° del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo
(Decreto Supremo N.° 010-2003-TR), su ejercicio corresponde a los trabajadores
en sentido lato, aunque sujeto a que la decisión sea adoptada en la forma que
expresamente determina la ley y dentro
de su marco, el estatuto de la organización sindical.
Al
respecto, Fernando Elías Mantero [Derecho
Laboral –Relaciones Colectivas de Trabajo. Lima: Ius Editores, p. 278] señala
que su ejercicio corresponde a los trabajadores en general; es decir, que son
ellos y no la asamblea sindical los que acuerdan la huelga. Añadamos, en el
ámbito respectivo.
Entre las atribuciones
vinculadas al derecho de huelga aparecen las siguientes:
-
Facultad
de ejercitar o no ejercitar el derecho de huelga.
-
Facultad
de convocatoria dentro del marco de la Constitución y la ley. En ese contexto,
también cabe ejercitar el atributo de su posterior desconvocatoria.
-
Facultad
de establecer el petitorio de reinvindicaciones; las cuales deben tener por
objetivo la defensa de los derechos e intereses socio-económicos o
profesionales de los trabajadores involucrados en la huelga.
-
Facultad
de adoptar las medidas necesarias para su desarrollo, dentro del marco previsto
en la Constitución y la ley.
-
Facultad
de determinar la modalidad de huelga; esto es, si se lleva a cabo a plazo
determinado o indeterminado.
Desde una perspectiva
doctrinaria avalada por la jurisprudencia más avanzada se acepta que la huelga
debe ser convocada tomándose en consideración lo siguiente:
-
La
existencia de proporcionalidad y carácter recíproco de las privaciones y daño
económico para las partes en conflicto.
-
La
constatación de que no se haya impuesto a los trabajadores discrepantes con la
medida de fuerza acordada la participación en la huelga.
c.4.6.1.) Las limitaciones del ejercicio
del derecho de huelga
42. La
Constitución señala textualmente que se encuentran impedidos de ejercer el
derecho de huelga:
-
Los funcionarios de la Administración Pública
con poder de decisión o con cargo de confianza o de dirección (artículo 42.° de
la Constitución).
-
Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional (artículo 42.° de la
Constitución).
-
Los miembros del Ministerio Público y del Órgano
Judicial (artículo 153.° de la Constitución).
Debe
anotarse que el inciso 3 del artículo 28.º de la Constitución señala, por
equivoco conceptual, que la huelga debe ejercerse en armonía con el interés
social.
En
el campo del derecho público es evidente la diferencia conceptual entre el
interés público y el interés social.
Este último se utiliza como medida tuitiva en favor de sectores
económico-sociales que soportan condiciones desventajosas de vida.
En
rigor, la huelga debe ejercerse en armonía con el interés público, que hace
referencia a las medidas dirigidas a proteger aquello que beneficia a la
colectividad en su conjunto.
El Tribunal Constitucional deja constancia de ello, en razón a las atribuciones estipulativas que contienen sus decisiones jurisdiccionales.
d) Evaluación de la constitucionalidad de
los artículos impugnados
43. Después de haber precisado el parámetro constitucional
de la función pública y del trabajo, corresponde evaluar, conforme a dicho
marco, si las normas impugnadas vulneran los artículos de la Constitución que
alegan los demandantes.
d.1.) La carrera administrativa como bien
jurídico constitucional
44. Los
demandantes sostienen que
el artículo 15.° de la Ley Marco
del Empleo Público omite incluir el derecho de los servidores públicos a la
carrera administrativa que la Constitución Política del Estado garantiza en su
artículo 40°.
Por su parte, el Apoderado del Congreso afirma que dicha
ley se refiere a los derechos del empleado público con carácter general, y no a
los derechos de los servidores públicos en particular, que son los comprendidos
en la carrera administrativa conforme al artículo 40° de la Constitución.
El
artículo 40.° de la Constitución dispone que la “Ley regula el ingreso a la
carrera administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los
servidores públicos. No están comprendidos en dicha carrera los funcionarios
que desempeñan cargos políticos o de confianza (...)”.
Al
respecto, el Tribunal Constitucional estima que el texto constitucional reconoce
la existencia de una carrera administrativa para los servidores públicos, pero
también que el ingreso a ella y los derechos, deberes y responsabilidades serán
regulados por ley. Por tanto, en rigor, estamos frente a un bien jurídico
garantizado por la Constitución cuyo desarrollo se delega al legislador.
45. Ahora
bien, conforme al artículo 40° de la Constitución, la carrera administrativa
comprende a los servidores públicos, pero no a los funcionarios que desempeñan
cargos políticos o de confianza. El artículo 4.° de la Ley N.° 28175, en
concordancia con el artículo constitucional citado, clasifica a los servidores
civiles del Estado en:
-
Funcionarios públicos, que pueden ser de
elección popular directa y universal o confianza política originaria, de nombramiento
y remoción regulados y de libre nombramiento y remoción.
-
Empleados de confianza.
-
Servidores públicos. Estos se clasifican en
directivo superior, ejecutivo, especialista y de apoyo.
Como
puede observarse, la regulación de la Ley Marco del Empleo Público es general,
pues se limita a clasificar al personal civil del empleo público en diversas
categorías conforme al marco constitucional del artículo 40.°.
En
efecto, la ley agrupa y establece las características básicas de los servidores
públicos sujetos a la carrera administrativa y de los funcionarios que
desempeñan cargos políticos o de confianza.
46. Por su
parte, el artículo 15.° de la Ley N.° 28175 regula con carácter general
una serie de derechos comunes a las diversas categorías de servidores civiles
del Estado a que se refieren el artículo 40.° de la Constitución y el artículo
4.° de la ley impugnada. En ese sentido, la misma ley, en su segunda
disposición transitoria, complementaria y final, estableció la obligación por
parte del Ejecutivo de remitir al Congreso de la República, entre otras, las
propuestas legislativas para la Ley de Carrera del servidor público y la Ley de
los funcionarios públicos y empleados de confianza.
Conforme
obra en autos, el Poder Ejecutivo, con fecha 23 de junio de 2004, se encargó de
remitir al Congreso de la República, entre otros, el proyecto de Ley de Carrera
Administrativa del Servidor Público, que actualmente se encuentra en debate y
que regulará en detalle el ingreso, los derechos, los deberes y responsabilidades
de los servidores públicos en el desempeño de la carrera administrativa.
Por
tanto, el artículo 15.° de la Ley N.° 28175 no vulnera el artículo 40.° de la
Constitución, ya que el precepto cuestionado no tiene por objeto regular
exclusivamente los derechos de los servidores públicos sujetos a la carrera
administrativa, sino los derechos básicos de los empleados públicos en general.
Por lo demás, los derechos específicos de los servidores públicos comprendidos
en la carrera administrativa actualmente están regulados por el Decreto
Legislativo N.° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector Público; y, de acuerdo a la segunda disposición
transitoria, complementaria y final de la Ley N.° 28175 corresponderá al Congreso
de la República aprobar un nueva Ley de la Carrera Administrativa que se
encargará de regular los derechos específicos de los servidores públicos
comprendidos en dicho régimen.
d.2.) Derechos de sindicación, huelga y
negociación colectiva de los servidores públicos conforme a la Constitución
47. Los
demandantes alegan que el artículo 15° de la ley impugnada vulnera los derechos
de sindicación y huelga debido a que el texto del artículo no los enumera
expresamente.
El
Apoderado del Congreso manifiesta que el hecho de que la Ley Marco del Empleo
Público no declare los derechos de sindicación y huelga no implica, en modo
alguno, que los desconozca, ya que estos se encuentran reconocidos por la
Constitución, los Convenios Internacionales de Protección de los Derechos
Humanos y la Ley N.° 27556, que crea el Registro de Organizaciones Sindicales
de Servidores Públicos.
El Tribunal
Constitucional no comparte el
argumento de los demandantes. El artículo
15.°
de la Ley N.° 28715, referido a la enumeración de derechos del empleado público
en general, establece que: “El
empleado público, sin
excluir otros que le otorgan la Constitución y las leyes, tiene derecho
a: (...)” . El artículo impugnado es una norma de remisión que, lejos de
restringir o violar derechos para los empleados públicos, los amplía. En
efecto, no es una condición indispensable para la vigencia de los derechos
constitucionales que tengan que ser reiterados y consignados repetidamente en la ley.
48. La
Constitución es una norma jurídica vinculante y los derechos que reconoce
pueden ser directamente aplicados. Al respecto, este Tribunal ha declarado que
la Constitución “(...) no es solo “una” norma, sino, en realidad, un
“ordenamiento”, que está integrado por el Preámbulo, sus disposiciones con
numeración romana y arábica, así como por la Declaración sobre la Antártida que
ella contiene. Toda ella comprende e integra el documento escrito denominado
‘Constitución Política de la República del Perú’ y, desde luego, toda ella
posee fuerza normativa (...)”. (Caso sesenta y cuatro Congresistas de la
República contra los artículos 1°, 2°, 3.°, y la primera y segunda disposición
final y transitoria de la Ley N.° 26285, Exp. N.° 005-2003-AI/TC, fundamento
21).
La
Constitución reconoce los derechos de sindicación y huelga para los
trabajadores, derechos que también son aplicables a los empleados públicos con
las limitaciones que la propia Constitución establece. Así, el artículo 42.° de
la Constitución prescribe que se reconocen los derechos de sindicación y huelga
de los servidores públicos, aunque precisando que los funcionarios del Estado
con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección,
así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, no son
titulares de tales derechos.
49. El
artículo 15.° de la Ley N.° 28175 reconoce algunos derechos de los empleados
públicos en general, es decir, a los servidores públicos y a los funcionarios
del Estado con poder de decisión, de manera que la regulación específica del
ejercicio de los derechos de sindicación y huelga para los servidores públicos
corresponderá a la ley que regule la carrera administrativa de los servidores
públicos conforme a la segunda disposición transitoria de la Ley N.° 28175 o a
una ley especial.
En
el mismo sentido, el artículo cuestionado también remite a otras leyes que
pudieran reconocer otros derechos. Al respecto, el Apoderado del Congreso de la
República se ha encargado de recordar que esta remisión, entre otras, se
refiere a la Ley N.° 27556, que crea el Registro de Organizaciones Sindicales
de Servidores Públicos. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional considera
que el uso de la técnica legislativa de la remisión no vulnera los derechos
constitucionales alegados por los demandantes, puesto que las normas que
componen nuestro ordenamiento jurídico son complementarias.
50. Lo mismo
podemos decir de
los tratados internacionales. En efecto, conforme al artículo 55° de la Constitución, los
tratados internacionales forman parte del ordenamiento jurídico. En ese
sentido, por el hecho de que una ley no se refiera a ellos o que no regule las
mismas materias, no se dejarán de aplicar los tratados internacionales que
reconocen derechos a los empleados públicos, puesto que son normas jurídicas
válidas y vinculantes dentro de nuestro ordenamiento jurídico nacional.
Igualmente,
conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Norma Suprema, los
tratados internacionales en materia de derechos humanos deberán aplicarse para
la interpretación de los derechos y libertades que la Constitución consagra en
materia laboral. En efecto, los derechos laborales de los servidores aludidos
por los demandantes, deberán interpretarse de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 9.° del Convenio 87 relativo a la Libertad Sindical y a la
Protección del Derecho de Sindicación; por el artículo 8.° del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultutales; y por el artículo
8.° del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales o Culturales o “Protocolo de San
Salvador”, entre otros.
Por
tanto, el artículo 15.° de la Ley N.° 28175 no vulnera los derechos de
sindicación y huelga de los servidores públicos reconocidos en los artículo
28.° y 42.° de la Constitución.
51. Los demandantes afirman que el numeral 10 del artículo
IV del Título Preliminar de la Ley N.° 28175 vulnera el derecho a la
negociación colectiva, ya que establece que todo acto relativo al empleo
público que tenga incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y
presupuestado. Añaden que esta norma hace imposible la realización de las
convenciones colectivas en el sector público, vulnerando de este modo la
libertad sindical, pues la normatividad presupuestal no contempla la
participación de los trabajadores sindicalizados y, por tanto, no se previene
la solución de pliegos de reclamos.
El
Apoderado del Congreso manifiesta que la previsión presupuestal no viola los
derechos alegados, puesto que ésta deriva del principio constitucional de
legalidad presupuestaria y lo único que se pretende es que los gastos relativos
al empleo público estén autorizados y presupuestados.
El
artículo 28.° de la Constitución dispone que el Estado reconoce el derecho a la
negociación colectiva, cautela su ejercicio democrático, fomenta la negociación
colectiva, y que la convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito
de lo concertado.
Al
respecto, este Colegiado anteriormente ha señalado que “(...) el derecho constitucional
a la negociación colectiva se expresa principalmente en el deber del Estado de
fomentar y estimular la negociación colectiva entre los empleadores y
trabajadores, conforme a las condiciones nacionales, de modo que la convención
colectiva que se deriva de la negociación colectiva tiene fuerza vinculante en
el ámbito de lo concertado” (Caso COSAPI S.A., Exp. N.° 0785-2004-AA/TC,
fundamento 5).
52. Para
ser titular de este derecho existe una condición previa que se deriva del
carácter colectivo de la negociación, de manera que los titulares deberán ser
los sindicatos, las organizaciones representativas de los trabajadores o los
representantes de los trabajadores.
En
ese sentido, la Constitución reconoce en su artículo 42.° el derecho de
sindicación de los servidores públicos. Consecuentemente, las organizaciones
sindicales de los servidores públicos serán titulares del derecho a la
negociación colectiva, con las excepciones que establece el mismo artículo 42°,
a saber los funcionarios del Estado con poder de decisión, los que desempeñan
cargos de confianza o de dirección, y los miembros de las Fuerzas Armadas y de
la Policía Nacional.
Por
ello, para una adecuada interpretación del ejercicio del derecho a la
negociación colectiva de los servidores, conforme a la Cuarta Disposición Final
y Transitoria de la Constitución, debemos tener presente el Convenio N.° 151.°
de la OIT relativo a la protección del derecho de sindicación y los
procedimientos para determinar las condiciones del empleo en la administración
pública.
53. Dicho
Convenio establece en su artículo 7.° que deberán adoptarse, de ser necesario,
medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el
pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades
públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos en torno a las
condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los
representantes de los empleados públicos participar en la determinación de
dichas condiciones.
En
el caso del Perú, el ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los
servidores públicos, a través de sus organizaciones sindicales, como cualquier
otro derecho, no es absoluto y está sujeto a límites.
En
efecto, dentro de las condiciones nacionales a que hace referencia el Convenio
151.°, la Constitución establece determinadas normas relativas al presupuesto
público. En efecto, a
tenor de los
artículos 77.° y 78.° de la
Norma Suprema, el presupuesto
asigna
equitativamente los recursos públicos, y su proyecto debe estar efectivamente
equilibrado.
Consecuentemente,
si el empleador de los servidores públicos es el Estado a través de sus
diferentes dependencias, las limitaciones presupuestarias que se derivan de la
Constitución deben ser cumplidas en todos los ámbitos del Estado.
Por
ello, en el caso de las negociaciones colectivas de los servidores públicos,
éstas deberán efectuarse considerando el límite constitucional que impone un
presupuesto equilibrado y equitativo, cuya aprobación corresponde al Congreso
de la República, ya que las condiciones de empleo en la administración pública
se financian con recursos de los contribuyentes y de la Nación.
54. Por
otro lado, una negociación colectiva en el ámbito laboral implica contraponer
posiciones, negociar y llegar a un acuerdo real que ambas partes puedan
cumplir. En tal sentido, no porque la ley disponga que todo acto relativo al
empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe estar debidamente
autorizado y presupuestado se vulnera el derecho a la negociación colectiva y a
la libertad sindical.
En
efecto, precisamente después de los acuerdos logrados mediante la negociación
colectiva, conforme a la legislación vigente para los servidores públicos, los
que tengan incidencia económica se podrán autorizar y programar en el
presupuesto.
Por
tanto, este Tribunal Constitucional estima que el numeral 10 del artículo IV
del Título Preliminar de la Ley N.° 28175 no vulnera el derecho a la
negociación colectiva de los servidores públicos, ya que dicha norma es
compatible con los límites constitucionales que en materia presupuestaria prevé
la Constitución.
d.3.) Cuestiones relativas a la relación
laboral de los empleados públicos en el marco de la Constitución
55. Los
demandantes consideran que
el inciso d) del artículo 16° de la ley impugnada introduce la figura del
contrato de trabajo, propia de los trabajadores privados, para el caso de los
empleados públicos, vulnerándose con ello el derecho a la carrera
administrativa. Al respecto, como ya se ha establecido anteriormente, el
artículo 40.° de la Constitución reconoce a la carrera administrativa como un
bien jurídico constitucional, precisando que por ley se regularán el ingreso,
los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores.
Por consiguiente, siendo la carrera administrativa un
bien jurídico constitucional que debe ser garantizado por el legislador, el
Tribunal Constitucional estima que el inciso cuestionado, referido a las
obligaciones de los empleados públicos, sólo será constitucional en la medida
que el contrato de trabajo y las fuentes normativas del empleo público,
previsto en él, se apliquen a los empleados de confianza a que se refiere la
ley, mientras que, para el caso de los servidores públicos sujetos a la carrera
administrativa, sólo estarán sujetos a las fuentes normativas del empleo
público, no siéndoles de aplicación la disposición referida al contrato de
trabajo.
56. Los demandantes alegan que la última parte del numeral 8 del artículo IV del Título
Preliminar del la Ley N.° 28175, relativo a los principios que rigen el empleo
público, viola el principio de interpretación favorable al trabajador en caso
de duda insalvable sobre el sentido de una norma, precepto contenido en el
artículo 26.° de la Constitución.
El numeral cuestionado, sobre principios de derecho
laboral, dispone que rigen en las relaciones individuales y colectivas del
empleo público los principios de igualdad de oportunidades sin discriminación,
el carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución y la
interpretación más favorable al trabajador en caso de duda. Asimismo, establece
que en la colisión entre principios laborales que protegen intereses
individuales y los que protegen intereses generales, se debe procurar soluciones
de consenso y equilibrio.
La parte de la norma cuestionada cuya
inconstitucionalidad se alega, no se relaciona con el principio de interpretación favorable al trabajador en caso de
duda insalvable sobre el sentido de una norma, ya que este precepto constitucional
es de obligatorio cumplimiento al momento de interpretarse una norma.
La disposición cuestionada se refiere a una regla que
puede ser aplicada al conflicto de principios laborales de orden legal.
57. El Tribunal Constitucional considera que cuando la ley
prevé que se debe procurar soluciones de consenso y equilibrio, no impone una
obligación absoluta, sino únicamente la afirmación de que se deben hacer los
esfuerzos necesarios para arribar a ellas. Empero, si en caso ello no fuera
posible, tendrá que primar alguno de los principios laborales a que alude la
norma cuestionada según sea el caso concreto.
De otro lado, estima que, en ambos casos, cualquiera
sea la solución a la que se arribe, tratándose de relaciones de empleo público,
individuales o colectivas, donde se encuentren en juego derechos
constitucionales, la solución a la colisión de principios deberá efectuarse
conforme al artículo 23.° de la Constitución, que establece que ninguna
relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales,
ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador.
Por lo expuesto, la norma cuestionada sólo será
constitucional siempre y cuando se interprete conforme al presente fundamento.
58. Los demandantes alegan que el inciso c) del artículo 22.° de la Ley N.° 28175,
al consagrar el mutuo disenso como causal de la terminación del empleo público,
vulnera el principio constitucional del carácter irrenunciable de los derechos
reconocidos por la Constitución y la ley, el cual está consagrado en el numeral
2 del artículo 26.° de la Constitución.
En
efecto, dicho artículo constitucional reconoce que en la relación laboral se
respetará tal principio que consagra, con carácter general, no sólo el respeto
de los derechos de carácter laboral sino de otros derechos y libertades
reconocidos por la Constitución y la ley. A su turno, el artículo 103.° de la
Constitución dispone que la ley se deroga por otra ley y que la ley, desde
su entrada en vigencia, se aplica a
las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no
tiene fuerza ni efectos retroactivos.
Por
tanto, es coherente afirmar que para que sea posible la aplicación del artículo
26° de la Constitución, debe existir una relación laboral y que el trabajador
no podrá renunciar, o disponer, cualquiera sea el motivo, de los derechos y
libertades que la Constitución y leyes vigentes al momento de la relación
laboral le reconocen.
59. En
el caso de la incorporación del mutuo disenso como causal de terminación del
empleo público, el Tribunal Constitucional considera que tal regulación no
viola dicho principio, porque con esta causal no se obliga al trabajador
público a renunciar o disponer de sus derechos previstos en la Constitución y
la ley.
El
mutuo disenso permite iniciar una negociación a fin de poner término a la
relación laboral, sea en el ámbito público o privado, la misma que siempre
dependerá del acuerdo de ambas partes. Ergo,
no cabe aplicar la figura del mutuo disenso cuando el trabajador o empleado
público no acepte acceder a la terminación del vínculo laboral en dicho
contexto.
En
efecto, bajo el actual sistema legal, los servidores públicos sujetos al
régimen laboral de la actividad privada pueden concluir su relación laboral por
la causal de mutuo disenso conforme lo establece el inciso d) del artículo 16°
del D.S. N.° 003-97-TR. Los servidores públicos sujetos al régimen legal del
Decreto Legislativo N.° 276, que como este Colegiado ha expresado en reiterada
jurisprudencia, constituye el estatuto de los servidores públicos y gozan de
estabilidad laboral, también pueden optar por el mutuo disenso como una forma
de término del empleo público, si así lo consideran, sin que ello signifique
una modificación del régimen de estabilidad laboral del que gozan los
servidores públicos reconocido por el Decreto Legislativo N.° 276.
Un
trabajador público que en vez de renunciar opta por el mutuo disenso puede
obtener una serie de incentivos o ventajas de carácter
económico, laboral o previsional, entre otros, dentro del marco de la
Constitución y la Ley. Por lo demás, en el supuesto de que existiese algún
vicio de la voluntad del trabajador en la celebración del mutuo disenso, como
la violencia o intimidación, entre otras, el acuerdo no tendrá efectos
jurídicos. En tal sentido, acreditado el vicio de la voluntad los funcionarios
responsables quedarán sujetos a las penalidades que contempla la legislación
penal, administrativa, laboral y civil correspondiente.
Por
tanto, la causal del inciso c) del artículo 22° de la Ley N.° 28175 no vulnera
el numeral 2 del artículo 26.° de la Constitución, ya que en dicho supuesto el
empleado público no renuncia a ningún derecho.
VII.
FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional,
con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1.
Declarar
INFUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad interpuesta contra el numeral 10 del Artículo IV del
Título Preliminar, artículo 15°, e inciso c) del artículo 22 de la Ley N.°
28175.
2.
Declarar
INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta contra el numeral 8 del Artículo IV del Título Preliminar de la Ley
N.° 28175, debiéndose interpretar dicho precepto conforme al fundamento 57 de
la presente sentencia, en el sentido que tratándose
de relaciones de empleo público, individuales o colectivas, donde se encuentren
en juego derechos constitucionales, la solución a la colisión de principios
deberá efectuarse conforme al artículo 23.° de la Constitución, que establece
que ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos
constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador.
3.
Declarar
INFUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad interpuesta contra el inciso d) del artículo 16° de la Ley
N.° 28175, debiéndose interpretar dicho precepto conforme al fundamento 55 de
la presente sentencia en el sentido que el inciso
cuestionado, sólo será constitucional en la medida que el contrato de trabajo y
las fuentes normativas del empleo público, previsto en él, se apliquen a los
empleados de confianza a que se refiere la ley, mientras que, para el caso de
los servidores públicos sujetos a la carrera administrativa, sólo estarán
sujetos a las fuentes normativas del empleo público, no siéndoles de aplicación
la disposición referida al contrato de trabajo.
4.
EXHORTAR al Congreso de la República para que con el carácter de
prioritario y urgente apruebe, en la presente legislatura, las leyes
complementarias a la Ley Marco del
Empleo Público a
fin de iniciar la
uniformidad, equidad y
modernización del
empleo público, elemento
fundamental para un adecuado funcionamiento de la Administración Pública.
5.
DECLARAR que, de acuerdo a lo
dispuesto por la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución y a
la reiterada jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, los derechos
laborales de los trabajadores, como los de sindicación, negociación colectiva y
huelga previstos en el artículo 28° de dicho texto, deberán interpretarse de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 8° del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el artículo 8° del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales o Culturales o “Protocolo de San Salvador”; el
Convenio 87 de la OIT relativo a la
Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación; el
artículo 6° del Convenio N.° 98 de la OIT, relativo a la aplicación de los
principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva; y el Convenio
N.° 151 de la OIT, relativo a la protección del derecho de sindicación y los
procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración
pública, entre otros tratados de derechos humanos.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA
GOTELLI
LANDA ARROYO