SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 31 días del
mes de diciembre de 2004, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno
Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini,
Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Revoredo Marsano, Gonzales
Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de
voto de los magistrados Alva Orlandini, Revoredo Marsano y Gonzales Ojeda
Demanda de conflicto de competencia interpuesta por el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo.
Con fecha 20 de octubre de
2004, el Poder Judicial interpone demanda de conflicto de competencia contra el
Poder Ejecutivo, aduciendo que éste ha invadido sus competencias en materia
presupuestaria al presentar el “Proyecto de Ley Anual del Presupuesto del
Sector Público para el año 2005” al Congreso de la República excluyendo el
monto total que presentó el Poder Judicial conforme al artículo 145° de la
Constitución.
Manifiesta que el Consejo
Ejecutivo del Poder Judicial, con fecha 15 de julio de 2004, aprobó el proyecto
de presupuesto del Poder Judicial para el año fiscal 2005 con dos componentes:
a) el presupuesto realizado según las especificaciones de la Directiva N.°
011-2004-EF/76.01, por 638,595,000.00 nuevos soles y b) una demanda adicional
de recursos financieros necesarios para atender otros gastos institucionales,
ascendentes a la suma de 354,407,826 nuevos soles; que, con fecha 26 de agosto
de 2004, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial confirmó la aprobación del
referido presupuesto, que ascendió a 993,002,826 nuevos soles; y que, el 27 de
agosto de 2004, el Poder Judicial solicitó al Presidente del Consejo de
Ministros que remita dicho presupuesto al Congreso de la República.
Asimismo refiere que, el 30
de agosto de 2004, el Poder Ejecutivo presentó ante el Congreso de la República
el “Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año 2005”
(P/L N.° 11290/2004-PE), en el cual, atribuyéndose una competencia que no le
corresponde, decidió no incluir el proyecto presentado por el Consejo Ejecutivo
del Poder Judicial, reemplazándolo por un proyecto distinto, ascendente a
645,306,905.00 nuevos soles.
Por otro lado, argumenta que
el artículo 145° de la Constitución Política vigente estipula que es
competencia del Poder Judicial presentar su proyecto de presupuesto al Poder
Ejecutivo y sustentarlo ante el Congreso de la República; que el ejercicio de
esta competencia requiere que el Poder Ejecutivo incluya en el proyecto de Ley
Anual de Presupuesto del Sector Público el proyecto de presupuesto que el Poder
Judicial le remite; y que la cuestionable atribución de que el Poder Ejecutivo
pueda variar el proyecto del Poder Judicial y presentar al Congreso uno
sustituto, conduciría al absurdo de que el Poder Judicial tenga que sustentar
ante el Congreso de la República un proyecto ajeno.
Añade que, por obra de la
sustitución realizada por el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial se encuentra
impedido de ejercer su competencia constitucional consistente en sustentar ante
el Congreso de la República su proyecto de presupuesto que asciende a la suma
de 993,002,826 nuevos soles. Del mismo modo, expresa que, a diferencia de lo establecido
por los artículos 160.°, 162.° y 178.° de la Constitución, el Poder Judicial no
se encuentra obligado a sustentar su proyecto de presupuesto ante el Poder
Ejecutivo; y que la invasión de la competencia del Poder Judicial significa un
agravio a la independencia del Poder Judicial por parte de otro Poder del
Estado.
En atención a las consideraciones expuestas, el Poder Judicial solicita al Tribunal Constitucional lo siguiente: a) que reafirme que es competencia del Poder Judicial presentar su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo; b) que reafirme que es competencia del Poder Judicial sustentar ante el Congreso de la República el proyecto de presupuesto que presentó al Poder Ejecutivo; c) que determine que no es competencia del Poder Ejecutivo modificar el proyecto de presupuesto que le presenta el Poder Judicial; d) que se declare la nulidad de la parte correspondiente al presupuesto del Poder Judicial consignada en el “Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año 2005” presentado por el Poder Ejecutivo ante el Congreso de la República; y e) que, como consecuencia de la nulidad y de la determinación de la competencia solicitadas, se ordene la inclusión en el “Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año 2005”, del proyecto de presupuesto del Poder Judicial que remitió éste al Poder Ejecutivo el día 27 de agosto de 2004.
Por su parte, el Poder
Ejecutivo contesta la demanda expresando que no existe norma constitucional que
consagre el principio de autonomía presupuestaria del Poder Judicial, ya que la
propuesta del Poder Judicial para que el proyecto de su presupuesto sea
incluido sin modificaciones por el Poder Ejecutivo en el proyecto de
Presupuesto General del Sector Público que se envía al Congreso, no fue acogido
en la Constitución de 1993. Sostiene que en ningún momento del debate en las
sesiones plenarias del Congreso Constituyente Democrático se aceptó la
propuesta presentada por el Poder Judicial de que su presupuesto sea enviado al
Congreso sin modificaciones.
Afirma que en el proyecto de
reforma constitucional del año 2002, el Poder Judicial insiste nuevamente con
la propuesta de que su proyecto de presupuesto sea incorporado en sus propios
términos en el proyecto de presupuesto del sector público; que la propuesta de
la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia
(CERIAJUS) es bastante semejante a las propuestas presentadas por el Poder
Judicial en 1993 y en el año 2002; que estas propuestas, todas similares,
prueban que las mismas no fueron recogidas en la Constitución de 1993; y que la
actual inexistencia de tal intangibilidad prueba que la Constitución de 1993 no
obliga al Poder Ejecutivo a incluir, en sus propios términos, el proyecto de
presupuesto del Poder Judicial en el Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del
Sector Público.
Afirma que el Poder Judicial
hace una interpretación aislada del artículo 145.° de la Constitución, ya que
no toma en cuenta los artículos 77.°, 78.° y
80.° de la misma; que estas normas establecen que corresponde al
Presidente de la República enviar al Congreso el proyecto de Ley de
Presupuesto, al Ministro de Economía y Finanzas sustentar el pliego de
ingresos, que el Presupuesto asigna equitativamente los fondos públicos, y que
su programación y ejecución se sujeta a criterios de eficiencia, de necesidades
sociales básicas y de descentralización.
Argumenta, asimismo, que
detenta la facultad exclusiva y excluyente en la programación y formulación del
Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público; y que las razones de
tal afirmación no sólo se amparan en fundamentos históricos, como por ejemplo
que las Constituciones de 1823, 1828, 1834, 1920 y 1979 le confieren tal
primacía en materia presupuestaria, sino porque el Proyecto de Ley de
Presupuesto constituye el medio más adecuado que utiliza el Poder Ejecutivo
para determinar cuál es la orientación y la dirección que desarrolla la
política económica del país, tomando en cuenta sus necesidades, prioridades y
el equilibrio presupuestario.
Del mismo modo, manifiesta
que la exclusividad de que goza en la programación y formulación del
presupuesto responde a fundamentos constitucionales de la administración
financiera peruana, expresados en los siguientes principios reconocidos en la
Constitución: administración común de recursos públicos y anualidad (artículo
77.°); anticipación (artículo 80.°); competencia (artículos 102°, inciso 4 y
108°, inciso 17); equilibrio presupuestal (artículo 78° tercer párrafo);
especificación (artículo 79.°); especialidad temática (artículo 74.° tercer
párrafo); justicia presupuestaria (artículo 77.° segundo párrafo) progresividad
de exigencias onerosas (undécima disposición final y transitoria); unidad
(artículos 77.° y 192.°); reserva de deuda pública especial (artículo 78.°); y
garantía de pago de deuda externa regular (artículo 75.° y 78.°); y que,
asimismo, dicha exclusividad se basa en normas legales vigentes. Por tanto,
afirma, de la lectura integral y no aislada de los artículos citados se puede
colegir que recae en el Poder Ejecutivo la responsabilidad constitucional de
presentar el presupuesto al Congreso de la República, a efectos de que éste se
encuentre equilibrado.
Por otro lado, alega que la
demanda pretende cuestionar un proyecto de ley, situación no prevista por
nuestro sistema constitucional, ya que no existe norma alguna que consagre
procesos constitucionales dirigidos a proyectos de leyes; y que en un conflicto
de competencias no cabe cuestionar una norma o proyecto con rango de ley, ni
mucho menos declarar la nulidad de una parte de esta norma, como pretende el
demandante.
Por las consideraciones
expuestas, el Poder Ejecutivo solicita que el Tribunal Constitucional declare:
a) que el Poder Ejecutivo es competente para presentar ante el Congreso de la
República el Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Público, empleando en su
elaboración criterios de sostenibilidad y coherencia en el gasto público; b)
que el Poder Judicial es competente para elaborar su proyecto de presupuesto y
remitirlo al Poder Ejecutivo para su incorporación en la Ley Anual de
Presupuesto; y c) que no existe conflicto alguno de competencias debido a que
el Poder Ejecutivo ha respetado el marco constitucional y la legislación
vigente que. sobre materia presupuestaria, se encuentra vigente.
FUNDAMENTOS
1.
De
manera previa al análisis de fondo sobre el conflicto de competencia que ahora
toca resolver, este Colegiado considera conveniente fijar su posición acerca de
cuatro temas relevantes en materia constitucional y que se derivan del caso. A
saber, la tipología y los efectos de la jurisprudencia constitucional, la
naturaleza de la Ley Anual de Presupuesto, los principios constitucionales en
materia presupuestaria y las características del presupuesto.
I.- La tipología y los
efectos de la jurisprudencia constitucional
2.
Sobre
este tema, la doctrina ha establecido una doble clasificación: la primera
distingue entre sentencias de especie o de principio, y la segunda entre
sentencias estimativas o desestimativas. Veámoslas brevemente:
Respecto a la primera
clasificación se tiene:
a)
Las sentencias de especie se constituyen por la aplicación simple de las normas constitucionales
y demás preceptos del bloque de constitucionalidad a un caso particular y
concreto. En este caso, la labor del juez constitucional es meramente
“declarativa”, ya que se limita a aplicar la norma constitucional o los otros
preceptos directamente conectados con ella.
b)
Las sentencias de principio son las que forman la jurisprudencia propiamente dicha, porque
interpretan el alcance y sentido de las normas constitucionales, llenan las
lagunas y forjan verdaderos precedentes vinculantes.
En cuanto a estas últimas, el Tribunal Constitucional peruano ha dictado
diversas sentencias emitidas en los Exps. N.° 0008-2003-AI/TC y N.°
018-2003-AI/TC, que llamaremos “instructivas”, y que se caracterizan por
realizar, a partir del caso concreto, un desarrollo jurisprudencial y
doctrinario de los temas más importantes en discusión. Este tipo de sentencias se
justifican porque tienen como finalidad orientar a los jueces con criterios que
puedan utilizar en la interpretación constitucional que realicen en los
procesos a su cargo y, además, porque contribuye a que los ciudadanos ejerciten
mejor sus derechos.
Con relación a la segunda clasificación, debemos expresar lo siguiente:
3.
Las sentencias estimativas son aquellas que declaran fundada una demanda de
inconstitucionalidad. Su consecuencia jurídica específica la eliminación o expulsión
de la norma cuestionada del ordenamiento jurídico, mediante una declaración de
invalidez constitucional. En dicha hipótesis, la inconstitucionalidad se
produce por la colisión entre el texto de una ley o norma con rango de ley y
una norma, principio o valor constitucional. Las sentencias estimativas pueden
ser de simple anulación, interpretativa propiamente dicha o
interpretativas-manipulativas (normativas).
En este caso el órgano de
control constitucional, según sean las circunstancias que rodean el proceso
constitucional, declara la inconstitucionalidad de una interpretación errónea
efectuada por algún operador judicial, lo cual acarrea una aplicación indebida.
Dicha modalidad aparece
cuando se ha asignado al texto objeto de examen una significación y contenido
distinto al que la disposición tiene cabalmente. Así, el órgano de control
constitucional puede concluir en que por una errónea interpretación se han
creado “normas nuevas”, distintas de las contenidas en la ley o norma
con rango de ley objeto de examen. Por
consiguiente, establece que en el futuro los operadores jurídicos estarán
prohibidos de interpretar y aplicar
aquella forma de interpretar declarada contraria a la Constitución.
3.3. Las sentencias
interpretativas-manipulativas (normativas)
En este caso el órgano de control constitucional detecta y determina la existencia de un contenido normativo inconstitucional dentro de una ley o norma con rango de ley. La elaboración de dichas sentencias está sujeta alternativa y acumulativamente a dos tipos de operaciones: la ablativa y la reconstructiva.
La operación ablativa o de
exéresis consiste en reducir los alcances normativos de la ley impugnada
“eliminando” del proceso interpretativo alguna frase o hasta una norma cuya
significación colisiona con la Constitución. Para tal efecto, se declara la
nulidad de las “expresiones impertinentes”; lo que genera un cambio del
contenido preceptivo de la ley.
La operación reconstructiva
o de reposición consiste en consignar el alcance normativo de la ley impugnada
“agregándosele” un contenido y un sentido de interpretación que no aparece en
el texto por sí mismo.
La existencia de este tipo
de sentencias se justifica por la necesidad de evitar los efectos perniciosos
que puedan presentarse en determinadas circunstancias, como consecuencia de los
vacíos legales que surgen luego de la “expulsión” de una ley o norma con rango
de ley del ordenamiento jurídico. Tales circunstancias tienen que ver con la
existencia de dos principios rectores de la actividad
jurisdiccional-constituyente, a saber; el principio de conservación de la ley y
el principio de interpretación desde la Constitución. Conviene tener presente
en qué consisten:
- El principio de conservación de la ley. Mediante este axioma se exige al juez constitucional “salvar”, hasta donde sea razonablemente posible, la constitucionalidad de una ley impugnada, en aras de afirmar la seguridad jurídica y la gobernabilidad del Estado.
Es decir, la expulsión de una ley del
ordenamiento jurídico por inconstitucional, debe ser la última ratio a la que debe apelarse. Así, la
simple declaración de inconstitucionalidad no debe ser utilizada, salvo si es
imprescindible e inevitable.
- El principio de interpretación desde la constitución. Mediante este axioma o pauta básica se asigna un sentido a una ley cuestionada de inconstitucionalidad, a efectos que ella guarde coherencia y armonía con el plexo del texto fundamental.
Dicha interpretación hace que la ley sea conforme a la Constitución; cabiendo, para tal efecto, que se reduzca, sustituya o modifique su aplicación para los casos concretos.
La experiencia demuestra que residualmente la declaración de inconstitucionalidad puede terminar siendo más gravosa desde un punto de vista político, jurídico, económico o social, que su propia permanencia dentro del ordenamiento constitucional. Así, pues, los efectos de dicha declaración pueden producir, durante un “tiempo”, un vacío legislativo dañoso para la vida coexistencial.
En ese sentido, no debe olvidarse que la jurisdicción constitucional desarrolla una función armonizadora de los conflictos sociales y políticos subyacentes en un proceso constitucional, por lo que dichas sentencias se constituyen en instrumentos procesales necesarios para el desarrollo de tal fin.
Este tipo de sentencias propician el despliegue de los efectos de las normas constitucionales que podrían ser obstaculizados por los “huecos normativos” emanados de un simple fallo estimatorio.
Las normas inducidas y deducidas emanadas de una sentencia manipulativa-interpretativa (normativa) se encuentran implícitas dentro del ordenamiento constitucional, pero son objetivables mediante este procedimiento.
Existe una pluralidad de sentencias
manipulativo-interpretativas; a saber:
3.3.1 Las sentencias reductoras: Son aquellas
que señalan que una parte (frases, palabras, líneas, etc.) del texto cuestionado
es contraria a la Constitución, y ha generado un vicio de inconstitucionalidad
por su redacción excesiva y desmesurada.
En ese contexto, la sentencia ordena una
restricción o acortamiento de la “extensión” del contenido normativo de la ley
impugnada. Dicha reducción se produce
en el ámbito de su aplicación a los casos particulares y concretos que se
presentan en la vía administrativa o judicial.
Para tal efecto, se ordena la inaplicación de una parte del contenido
normativo de la ley cuestionada en relación a algunos de los supuestos
contemplados genéricamente; o bien en las consecuencias jurídicas
preestablecidas. Ello implica que la referida inaplicación abarca a
determinadas situaciones, hechos, acontecimientos o conductas originalmente
previstas en la ley; o se dirige hacia algunos derechos, beneficios, sanciones
o deberes primicialmente previstos.
En consecuencia, la sentencia reductora restringe el ámbito de
aplicación de la ley impugnada a algunos de los supuestos o consecuencias
jurídicas establecidas en la literalidad del texto.
3.3.2.
Las sentencias aditivas: Son aquellas en donde el órgano de control de la
constitucionalidad determina la existencia de una inconstitucionalidad por
omisión legislativa.
En ese contexto procede a “añadir” algo al texto incompleto, para
transformarlo en plenamente constitucional. En puridad, se expiden para
completar leyes cuya redacción róñica presenta un contenido normativo “menor”
respecto al exigible constitucionalmente. En consecuencia, se trata de una sentencia
que declara la inconstitucionalidad no del texto de la norma o disposición
general cuestionada, sino más bien de lo que los textos o normas no consignaron
o debieron consignar.
En ese sentido, la sentencia indica que una parte de la ley impugnada es
inconstitucional, en tanto no ha previsto o ha excluido algo. De allí que el órgano de control considere
necesario “ampliar” o “extender” su contenido normativo, permitiendo su
aplicación a supuestos inicialmente no contemplados, o ensanchando sus consecuencias
jurídicas.
La finalidad en este tipo de sentencias consiste en controlar e integrar
las omisiones legislativas inconstitucionales; es decir, a través del acto de
adición, evitar que una ley cree situaciones contrarias a los principios, valores
o normas constitucionales.
Es usual que la omisión legislativa inconstitucional afecte el principio
de igualdad; por lo que al extenderse los alcances de la norma a supuestos o
consecuencias no previstos para determinados sujetos, en puridad lo que la sentencia
está consiguiendo es homologar un mismo trato con los sujetos comprendidos
inicialmente en la ley cuestionada.
El contenido de lo “adicionado” surge de la interpretación extensiva, de
la interpretación sistemática o de la interpretación analógica.
3.3.3. Las sentencias sustitutivas: Son aquellas en donde el órgano de
control de la constitucionalidad
declara la inconstitucionalidad parcial de una ley y, simultáneamente,
incorpora un reemplazo o relevo del contenido normativo expulsado del ordenamiento
jurídico; vale decir, dispone una modificación o alteración de una parte
literal de la ley.
Ahora bien, debe aclararse que la parte sustituyente no es otra que una
norma ya vigente en el ordenamiento jurídico.
La actividad interpretativa se canaliza con el traslado de los supuestos
o las consecuencias jurídicas de una norma aprobada por el legislador, hasta la
parte de la ley cuestionada –y en concreto afectada de inconstitucional-, con
el objeto de proceder a su inmediata integración. Dicha acción se efectúa excepcionalmente para impedir la
consumación de efectos políticos, económicos, sociales o culturales gravemente
dañosos y derivados de la declaración de inconstitucionalidad parcial.
3.3.4. Las sentencias exhortativas: Son aquellas en donde el órgano de
control constitucional declara la incompatibilidad constitucional de una parte o la totalidad de una ley o norma con
rango de ley, pese a lo cual no dispone su inmediata expulsión del ordenamiento
constitucional, sino que recomienda al Parlamento para que, dentro de un plazo
razonable, expida una ley sustitutoria con un contenido acorde a las normas,
principios o valores constitucionales.
Como puede observarse, si en
sede constitucional se considera ipso
facto que una determinada disposición legal es contraria a la Constitución,
en vez de declararse su invalidez constitucional, se confiere al legislador un
plazo determinado o determinable para que la reforme, con el objeto de eliminar
la parte violatoria del texto fundamental.
En este tipo de sentencias se invoca el concepto de vacatio
setentiae, mediante el cual se dispone la suspensión de la eficacia de una
parte del fallo. Es decir, se modulan
los efectos de la decisión en el tiempo.
Dicha expresión es un equivalente jurisprudencial de la vacatio legis o suspensión temporal de
la entrada en vigencia de una ley aprobada.
Debe señalarse que la exhortación puede concluir por alguna de las tres
vías siguientes:
-
Expedición de la ley sustitutiva y reformante
de la norma declarada incompatible con la Constitución.
-
Conclusión in
totum de la etapa suspensiva; y, por ende, aplicación plenaria de los
alcances de la sentencia. Dicha
situación se cuando el legislador ha incumplido con dictar la ley sustitutiva
dentro del plazo expresamente fijado en la sentencia.
-
Expedición de una segunda sentencia. Dicha
situación se produce por el no uso parlamentario del plazo razonable para
aprobar la ley sustitutiva.
Asimismo, este Tribunal ha emitido en múltiples procesos constitucionales sentencias exhortativas
que, a diferencia de las anteriormente descritas, no tiene efectos vinculantes.
Dichas sentencias son recomendaciones o sugerencias, estrictu sensu, que, partiendo de su
función armonizadora ante los conflictos, se plantean al legislador para que en
el ejercicio de su discrecionalidad política en el marco de la constitución
pueda corregir o mejorar aspectos de la normatividad jurídica. En tales
sentencias opera el principio de persuasión y se utilizan cuando, al examinarse
los alcances de un proceso constitucional, si bien no se detecta la existencia
de un vicio de inconstitucionalidad, se encuentra una legislación defectuosa
que de algún modo conspira contra la adecuada marcha del sistema
constitucional.
Al respecto, deben mencionarse las sentencias emitidas en los
Expedientes Acumulados N.os 001/003-2003-AI/TC, en donde se exhorta
al Poder Ejecutivo para que, en salvaguarda del principio de seguridad jurídica
que debe informar al Sistema Registral, reglamente el uso del formulario
registral legalizado por notario, previsto en el segundo párrafo del artículo
7° de la Ley N.° 27755; o la sentencia del Expediente N.° 022-2003-AI/TC, en
donde se exhorta a la autoridad competente y a los Poderes del Estado
involucrados a asumir las funciones que, conforme al artículo 102.°, inciso 7.°
de la Constitución y a las normas de desarrollo, le corresponde en materia de
delimitación territorial, especialmente en lo que respecta a la controversia
suscitada por los límites territoriales de la Isla Lobos de tierras, que genera
un conflicto entre los gobiernos regionales de Lambayeque y Piura.
3.3.5. Las sentencias estipulativas: Son aquellas en donde el órgano de
control de la constitucionalidad establece, en la parte considerativa de la
sentencia, las variables conceptuales o terminológicas que utilizará para
analizar y resolver una controversia constitucional. En ese contexto, se
describirá y definirá en qué consisten determinados conceptos.
B. Las sentencias desestimativas
4.
Las sentencias desestimativas son aquellas que
declaran, según sea el caso, inadmisibles, improcedentes o infundadas las
acciones de garantía, o resuelven desfavorablemente las acciones de
inconstitucionalidad. En este último caso, la denegatoria impide una nueva
interposición fundada en idéntico precepto constitucional (petición parcial y
específica referida a una o varias normas contenidas o en una ley); además, el
rechazo de un supuesto vicio formal no obsta para que esta ley no pueda ser
cuestionada ulteriormente por razones de fondo. Ahora bien, la praxis
constitucional reconoce una pluralidad de formas y contenidos sustantivos de
una sentencia desestimativa, a saber:
4.1
La desestimación por rechazo simple: En este caso el órgano de control de la
constitucionalidad resuelve declarar infundada la demanda presentada contra una
parte o la integridad de una ley o norma con rango de ley.
4.2.
La desestimación por sentido interpretativo (interpretación estrictu sensu). En este caso el órgano
de control de la constiucionalidad establece una manera creativa de interpretar
una ley parcial o totalmente impugnada. Es decir, son aquellas en donde el
órgano de control de la constitucionalidad declara la constitucionalidad de una
ley cuestionada, en la medida que se la interpreta en el sentido que éste
considera adecuado, armónico y coherente con el texto fundamental.
En
ese entendido, se desestima la acción presentada contra una ley, o norma con
rango de ley, previo rechazo de algún o algunos sentidos interpretativos
considerados como infraccionantes del texto supra.
Por ende, se establece la obligatoriedad de interpretar dicha norma de
“acuerdo” con la Constitución; vale decir, de conformidad con la interpretación
declarada como única, exclusiva y excluyentemente válida.
II. La
naturaleza de la Ley Anual de Presupuesto
5.
La
Ley Anual de Presupuesto es el instrumento legal mediante el cual el sector
público periódicamente programa sus
actividades y proyectos en atención a sus metas y objetivos. En ese sentido,
tal como lo establece el artículo 77° de la Constitución, la administración
económica y financiera del Estado se rige por la Ley de Presupuesto que
anualmente aprueba el Congreso de la República. En contraposición a las
prácticas de las monarquías absolutistas en donde existía la política de perpetuidad
de las contribuciones, pues se tenía garantizada la obtención de fondos sin
tener que renovar las convocatorias a los entes de naturaleza parlamentaria de
la época, la adopción estatalista de las ideas liberales en el siglo XIX
origina la imposición de un régimen de temporalidad de los fondos y la previa
aprobación democrática del gasto.
6.
Al
respecto, José Roberto Dromí [Constitución, Gobierno y Control: En Presupuesto
y cuenta de inversión, instrumentos de gobierno y control. Buenos Aires: Ciudad
Argentina, 1997, pág. 200] expresa que: “el presupuesto es una manifestación
más del control jurídico-político del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo,
como corolario del sometimiento de la actividad financiera del Estado al
imperio de la ley, propio de todo Estado de Derecho, y como expresión de la
Teoría de la separación de poderes”. Por su parte, Licciardo Cayetano [La
función del presupuesto en el Estado Moderno. Argentina: Departamento de
Ciencias Económicas, Jurídicas y Social de la Universidad de Salta, 1980, pág.
103] expone que: “El presupuesto es una institución fundamental para la forma
republicana de gobierno, porque nace
junto con el derecho del pueblo a saber lo que el gobierno hace”.
7.
En
esa perspectiva, los fines de la actividad presupuestal pueden resumirse en los
cuatro siguientes:
a)
Facilitar
el conocimiento y control político-parlamentario del programa económico del
Ejecutivo.
b) Coadyuvar a la ejecución eficiente y a la fiscalización administrativo-financiera por parte de la Contraloría General de la República.
c) Prever los posibles efectos económicos y sociales de los programas de ingresos y gastos fiscales durante un ejercicio presupuestal.
d) Interpretar, a través de los programas de obras, servicios y cometidos, el sentido de la noción bien común.
8. Consideramos que el Presupuesto como institución básica del derecho público, debe entenderse a la luz de las cuatro perspectivas siguientes:
8.1. Perspectiva política
El presupuesto es un instrumento clave en el desenvolvimiento de las funciones de gobierno y control. En el ámbito gubernativo expresa la decisión legislativa relativa al financiamiento de la orientación de la política económica y la aprobación del programa detallado de la ejecución o realización de obras, servicios y cometidos (actividades) estatales. En suma, como bien advierte Domingo García Belaúnde Saldías [El Derecho Presupuestario en el Perú. Lima: Luis Alfredo Ediciones, 1998, pág. 115]: “El presupuesto es una herramienta de acción política”.
En el ámbito contralor expresa una autorización legislativa limitativa del Ejecutivo que facilita la fiscalización del Legislativo y de la Contraloría G.eneral de la República, relativa a la ejecución de la política económica y, particularmente, de la habilitación de las competencias para la realización de los gastos e inversiones públicas.
Dicha acción contralora se presenta de manera dual: precautoriamente, mediante la autorización del gasto vía la aprobación de la Ley Anual de Presupuesto, y ulteriormente, mediante el examen de la Cuenta General de la República.
8.2. Perspectiva económica
El presupuesto es un instrumento insoslayable para la aplicación de la política económica. En efecto, como exponen Ricardo Cibelti y Enrique Sierra [El sector público en la planificación del desarrollo. México: Siglo XXI, 1976, pág. 232] su existencia prevé y guía la conducta de los agentes económicos.
8.3. Perspectiva administrativa
El presupuesto es concurrentemente, ab initio, un instrumento contable de previsión y, ex post, un texto confrontativo que establece un balance de resultados de la gestión gubernamental durante un determinado lapso.
8.4. Perspectiva jurídica
El presupuesto emana de un acto legislativo que otorga eficacia y valor jurídico a la política económica. El presupuesto surge de la acción parlamentaria en una ley con trámite diferenciado, debido a su naturaleza especial y a la importancia que tiene per se; además de tener una vigencia limitada y predeterminada con una función específica y constitucionalmente diferida. Dado su carácter jurídico, se presenta como la condición legal necesaria para que el Ejecutivo ejerza algunas de sus competencias.
En suma, el presupuesto se configura como una ley en su cabal sentido, ya que, a pesar de provenir de una iniciativa ajena al Parlamento, éste, después de la correspondiente discusión, puede modificar total o parcialmente el proyecto presentado por el Ejecutivo.
Restringiendo la temática presupuestal a lo político y jurídico, cabe señalar que la decisión parlamentaria es simultáneamente de previsión y autorización.
Será previsional cuando se enumeran los ingresos fiscales del Estado y se valoran comparativamente con los gastos fiscales a realizarse dentro del período presupuestal.
Será autoritativa cuando fija el alcance de las competencias del Ejecutivo en materia económico-administrativa de acuerdo a tres factores: El temporal (anualidad), el cualitativo (especificidad y finalidad de la materia presupuestal) y el cuantitativo (monto máximo a gastar).
III. Los
principios constitucionales presupuestarios
9. La actividad presupuestal se rige por los once principios siguientes:
9.1. Principio de legalidad
Previsto en el artículo 78.° de la Constitución, que establece una reserva de ley respecto al instrumento normativo viabilizador de su vigencia; ello implica que sólo mediante un dispositivo de dicho rango se puede aprobar o autorizar la captación de los ingresos fiscales y efectuar los gastos de la misma naturaleza. Por consiguiente, sin la previa existencia de una Ley de Presupuesto, es jurídicamente imposible proceder a la ejecución presupuestal.
Este principio dispone, adicionalmente, que la elaboración y aprobación del presupuesto está condicionado a requisitos de forma y tiempo que no pueden ser inobservados.
9.2. Principio de competencia
Previsto en los artículos 78.°, 79.°, 80.°, 160.° y 162.° de la Constitución, y en la Tercera Disposición Final de la Ley N.° 28301, que delimita la esfera de actuación y funciones de las instituciones del Estado en el inicio del proceso que culmina con la promulgación de la Ley de Presupuesto.
Juan Carlos Morón Urbina [Los fundamentos constitucionales de la administración financiera peruana. En Themis, N.° 39, PUCP, 1999, pág. 157] acota que dicho principio: “constituye la división formal de atribuciones excluyentes en aspectos presupuestales (...)”.
9.3. Principio de justicia presupuestaria
Contemplado en los artículos 16.° y 77.° de la Constitución, que establece que la aprobación o autorización para la captación de ingresos y la ejecución de gastos supone un compromiso con la consagración de valores comunitarios y la construcción del bien común. De allí que los fines estatales previstos en el texto fundamental de la República se constituyan en la razón de ser y en el sentido de la actividad presupuestal.
9.4. Principio de equilibrio financiero
Previsto en el artículo 78.° de la Constitución, que establece que el presupuesto debe contener todos los ingresos y gastos del Estado debidamente balanceados, a efectos de evitar que el déficit fiscal genere un proceso perturbador de la normal marcha económica del país.
9.5. Principio de unidad
Previsto en el artículo 77.° de la Constitución, que establece que el presupuesto debe incluir la totalidad de los recursos y gastos considerados para un ejercicio presupuestal dentro de un solo y único texto normativo.
Maurice Duverger [Hacienda Pública, Barcelona: Bosch, 1968, págs. 227-228] expone que dicho principio descansa en dos razones fundamentales: la financiera y la política. La primera consiste en percibir el presupuesto como una regla de orden y claridad que traduzca un genuino y auténtico estado de la situación financiera del país; y, por ende, que refleje la realidad de la obtención de los recursos públicos y su aplicación o gasto. De allí que se proscriba la multiplicación de los presupuestos y las cuentas singulares, ya que impediría tener una visión global más clara de los ingresos y gastos públicos. La razón política consiste en señalar que la unidad acrecienta la eficiencia y la eficacia para el control que sobre el parlamento ejerce la Contraloría General de la República.
9.6. Principio de exactitud
Previsto en el artículo 77.° de la Constitución, y que impone consignar la totalidad de los recursos y gastos fiscales en atención al verdadero y real rendimiento de las fuentes de percepción de renta estatal, constituyéndose en la descripción cabal de las funciones y servicios que efectuará el órgano ejecutivo en su condición de responsable de la administración.
9.7. Principio de anticipación
Previsto en los artículos 78.° y 80.° de la Constitución, que presupone la obligación de que la Ley de Presupuesto sea aprobada con anterioridad a su ejecución, y que, para ello, el Estado programe financiera y administrativamente sus actividades y proyectos, en atención a determinadas y preestablecidas metas y proyectos.
9.8. Principio de anualidad
Previsto en el artículo 77.° de la Constitución, y por el cual la ejecución presupuestal debe realizarse dentro de un plazo preciso, determinado y extinguible de un año calendario; es decir, entre el 1 de enero y el 31 de diciembre. Domingo García Belaúnde Saldías [ob. cit., pág. 142] expresa que “La Ley de Presupuesto tiene como carácter distintivo de otras normas su vigencia determinada (...). Así, para el principio de anualidad, se entiende que el presupuesto prevé los recursos y los gastos de un año, a cuyo término la ley pierde su vigencia”. Dicho plazo se justifica porque las situaciones financieras son variables en el tiempo.
9.9. Principio de programación
Previsto en el artículo 77.° de la Constitución, que señala la obligatoriedad de la determinación de las metas previstas del gasto público para el desarrollo nacional. Dicho principio supone la necesidad de exponer las políticas de acción gubernamental que deberán ejecutar las entidades públicas en cada ejercicio presupuestal. La programación presupuestal conlleva un proceso permanente de raciocinio, proyección y previsión, que permite el establecimiento de determinadas metas gubernamentales que obligan necesariamente a la asignación de recursos económicos.
9.10. Principio de estructuración
Previsto en el artículo 77.° de la Constitución, que establece que la configuración de la Ley del Presupuesto se sujeta a dos ámbitos: el gobierno central y las instancias descentralizadas que comprenden el universo de órganos y organismos dotados de autonomía (Banco Central de Reserva, Tribunal Constitucional, etc.).
9.11. Principio de no afectación
Previsto en el artículo 79.° de la Constitución, que señala como regla general que los recursos del Estado deben formar una única argamasa económica, tornando indistingible el origen de su procedencia a fin de que sean utilizados para cubrir la totalidad de los gastos. La verificación práctica de dicho principio comporta el impedimento de que determinados ingresos fiscales sean empleados para cubrir gastos específicos.
Al respecto, Maurice Duverger [ob. cit., pág 88] comenta que: “(...) la no afectación impide las relaciones jurídicas entre ingresos y gastos”. Por excepción, dicho principio puede ser inaplicado cuando exista una solicitud del Poder Ejecutivo, a fin de que el Congreso apruebe un tributo con un fin predeterminado.
IV.
Características del presupuesto
10. Finalmente, debe considerarse que entre las principales características que presenta la Ley General de Presupuesto, se cuentan las siguientes:
a) Es un acto de previsión y ordenamiento, destinado a regular la función administrativa y financiera del Estado.
b) Es un acto de autorización de ejecución del gasto público, concedida por el Congreso mediante ley expresa y especial.
c) Tiene un plazo legal determinado y expiratorio para la autorización de ejecución del gasto público (un año).
d) La existencia esencial de ejecución del gasto público, bajo responsabilidad funcional. Para tal efecto, existen medidas de control para el correcto uso de la autorización concedida.
.
e) La programación y ejecución es concordante con los criterios de eficiencia de las necesidades sociales básicas y de descentralización.
V. Análisis del caso concreto
11. En relación al petitorio de la presente acción, los demandantes han solicitado en el presente conflicto de competencia lo siguiente:
a)
Que
se reafirme que es competencia del Poder Judicial presentar su proyecto de
presupuesto al Poder Ejecutivo,.
b)
Que
se reafirme que es competencia del Poder Judicial sustentar ante el Congreso de
la República el proyecto de presupuesto que presentó al Poder Ejecutivo.
c)
Que
se determine que no es competencia del Poder Ejecutivo modificar el proyecto de
presupuesto que le presenta el Poder Judicial.
d)
Que
se declare la nulidad de la parte correspondiente al presupuesto del Poder
Judicial contenida en el “Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector
Público para el año 2005” presentado por el Poder Ejecutivo ante el Congreso de
la República.
e)
Que,
como consecuencia de la nulidad y de la determinación de la competencia
solicitadas, se ordene la inclusión en el “Proyecto de Ley Anual de Presupuesto
del Sector Público para el año 2005”, del proyecto de presupuesto del Poder
Judicial, que remitió este Poder del Estado al Poder Ejecutivo el día 27 de
agosto de 2004.
12.
Como
lo señalamos en nuestra resolución del 10 de noviembre de 2004, recaída en la
solicitud de medida cautelar presentada por el
Poder Judicial en el presente proceso, la contienda de competencia planteada
por el Poder Judicial ingresó al Tribunal Constitucional en la tarde del jueves
21 de octubre de 2004 y fue admitida a trámite el 25 del mismo mes y año,
corriéndose traslado al Presidente del Consejo de Ministros, para su respectiva
contestación, por el plazo legal de treinta días hábiles que vencía en fecha
posterior a la de remisión de la autógrafa de la Ley
Anual de Presupuesto del Sector Público para el año 2005 al Poder Ejecutivo,
conforme al segundo párrafo del artículo 80.º de la Constitución, esto es, el
30 de noviembre de 2004. Por tanto, la demanda se presentó cuando el trámite
para la aprobación de la referida Ley de Presupuesto había comenzado. Del mismo
modo, la contestación de la demanda se efectuó el 9 de diciembre de 2004,
cuando dicho proyecto de ley ya había sido aprobado y su autógrafa había sido
remitida al Presidente de la República, para su promulgación. El 21 de
diciembre de 2004, mediante la Ley N.° 28427, se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley de Presupuesto del
Sector Público para el Ejercicio Fiscal 2005.
13.
Por
tanto, respecto de los dos últimos puntos del petitorio –señalados en los
literales d) y e) del Fundamento N.º 11, supra–
ha operado la sustracción de la materia. Sin embargo, el hecho de que se haya
aprobado la Ley de Presupuesto para el ejercicio fiscal 2005, bajo el supuesto
de que el Poder Ejecutivo fijó un tope para el presupuesto del Poder Judicial,
no impide que este Tribunal Constitucional conozca sobre el fondo del conflicto,
porque la demanda del Poder Judicial cuestiona con carácter general la decisión
del Poder Ejecutivo, durante los últimos años, de determinar el presupuesto del
Poder Judicial que, en opinión del demandante, afecta la competencia que le
reconoce el artículo 145.° de la Constitución para presentar su presupuesto al
Poder Ejecutivo, sin que éste último lo modifique, y sustentarlo ante el
Congreso de la República. En consecuencia, este Tribunal Constitucional sólo se
pronunciará sobre los tres primeros puntos del petitorio.
14.
El
artículo 145.° de la Constitución dispone que el Poder Judicial presenta su
proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustenta ante el Congreso.
15.
El
demandante alega que el ejercicio de esta competencia requiere que el Poder
Ejecutivo incluya en el proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público
el proyecto de presupuesto que el Poder Judicial le remite. Añadiendo que el
hecho de que el Poder Ejecutivo pueda variar el proyecto del Poder Judicial y
presentar al Congreso uno sustituto, conduciría al absurdo de que, en su
oportunidad, el Poder Judicial sustente ante el Congreso de la República un
proyecto ajeno.
16.
Por
su parte, el Poder Ejecutivo ha sostenido que no existe norma constitucional
que consagre el principio de autonomía presupuestaria del Poder Judicial. En
consecuencia, niega que el artículo 145.° de la Constitución consagre la
competencia aducida por el Poder Judicial. Para fundamentar dicha tesis afirma
que durante los últimos años el Poder Judicial ha tenido la aspiración de que
su proyecto de presupuesto sea incluido sin modificaciones por el Poder
Ejecutivo en el proyecto de Presupuesto General del Sector Público que se envía
al Congreso. Añade que en ningún momento del debate en el Congreso
Constituyente Democrático se aceptó la propuesta presentada por el Poder
Judicial de que su presupuesto sea enviado al Congreso sin modificaciones, de
manera que tal planteamiento no fue acogido en la Constitución de 1993.
17. Del mismo modo, sostienen que en el proyecto de reforma constitucional del año 2002 el Poder Judicial insistió nuevamente con la propuesta de que su proyecto de presupuesto debía ser incorporado en sus propios términos en el proyecto de presupuesto del sector público, y que la misma propuesta fue presentada por la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS) en su proyecto de reforma constitucional relativo al Poder Judicial. Por ello, consideran que estos hechos prueban que: “la autonomía presupuestaria del Poder Judicial” no fue recogida en la Constitución de 1993.
18.
El
Tribunal Constitucional no comparte la argumentación del Poder Ejecutivo. Y es
que, si bien el debate constituyente es una de las herramientas para la
interpretación jurídica, pues permite conocer las diversas posiciones sobre un
determinado tema y cuál fue la tesis que prevaleció, no es menos cierto que
cuando una norma es aprobada, y la Constitución no escapa a esta regla, dicha
norma adquiere autonomía respecto de sus creadores y, por tanto, conforme a
ella, corresponde a los intérpretes determinar el alcance, contenido y perfil
exacto de cada una de sus disposiciones.
19.
Al
respecto, este Colegiado ha sostenido que la: “(...) norma, es sabido, una vez
promulgada y publicada, adquiere lo que se ha dado en llamar "vida
propia". Se desliga de la intención de su creador y adquiere vigencia
autónoma, ubicándose en el contexto legislativo coexistente, frente a los futuros
intérpretes y a las situaciones del porvenir.” (Exp. N.° 0002-2001-AI/TC,
Fundamento N.° 2). En tal sentido, si bien reconocemos la pluralidad de
intérpretes jurídicos con relación a la Constitución, también reafirmamos el
lugar privilegiado que ocupa el Tribunal Constitucional para efectuar una
interpretación de la Constitución con carácter jurisdiccional y, sobre todo,
vinculante para los Poderes del Estado, órganos constitucionales, entidades
públicas, privadas y para los ciudadanos.
20. De otro lado, el demandante manifiesta que, a diferencia de lo estipulado en los artículos 160.°, 162.° y 178.° de la Constitución, que disponen que el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo y el Jurado Nacional de Elecciones sustentan su proyecto de presupuesto ante el Poder Ejecutivo, el artículo 145.° de la Constitución no impone tal condición al Poder Judicial. Sobre ello el Tribunal Constitucional considera que, en efecto, de las normas constitucionales citadas se advierte un trato distinto para el Poder Judicial.
21.
Adicionalmente,
el Tribunal Constitucional advierte la incoherencia entre el artículo 80° de la
Constitución y las disposiciones referidas en el Fundamento N.° 20, supra; y, además, la omisión en dicho
artículo de consignar al Presidente del Tribunal Constitucional y al Presidente
del Consejo Nacional de la Magistratura, que presiden órganos constitucionales
autónomos, y que por ello sustentan sus respectivos presupuestos ante el
Congreso sólo por mandato legal. Consecuentemente, el fallo técnico
constitucional debe también precisar que en el texto del artículo 80° de la
Constitución se enumere a los funcionarios que tienen atribución para sustentar
sus presupuestos ante el Congreso de la República.
22.
Por las consideraciones expuestas, es
posible, a partir del artículo 145.° de la Constitución, determinar si la
Constitución consagra, o no, la competencia alegada a favor del Poder Judicial.
Por tanto, ¿debe el Poder Ejecutivo respetar el presupuesto que le presenta el
Poder Judicial, no modificarlo e incorporarlo al proyecto general del
presupuesto del Estado y remitirlo al Congreso de la República para su
discusión y aprobación final? Para responder ello es necesario efectuar un
análisis sobre la participación que, según la Constitución, tienen los Poderes
del Estado en el proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto.
23.
Conforme
a los artículos 3.° y 43.° de la Constitución, la República del Perú se
configura como un Estado Democrático y Social de Derecho, y su gobierno se
organiza según el principio de separación de poderes. Al respecto, hemos
expresado que: “La existencia de este sistema de equilibrio y de distribución
de poderes, con todos los matices y correcciones que impone la sociedad actual,
sigue constituyendo, en su idea central, una exigencia ineludible en todo
Estado Democrático y Social de Derecho. La separación de estas tres funciones
básicas del Estado, limitándose de modo recíproco, sin entorpecerse
innecesariamente, constituye una garantía para los derechos constitucionalmente
reconocidos e, idénticamente, para limitar el poder frente al absolutismo y la
dictadura.” (Exp. N.° 0023-2003/AI, Fundamento N.° 5).
24.
Sin
embargo, la separación de poderes que configura nuestra Constitución no es
absoluta, porque de la estructura y funciones de los Poderes del Estado
regulados por la Norma Suprema, también se desprende el principio de
colaboración de poderes. Al respecto, encontramos una colaboración de poderes
cuando el artículo 104.° de la Constitución establece que el Congreso puede
delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos
legislativos, sobre materia específica y por el plazo determinado establecidos
en la ley autoritativa. Del mismo modo, existe una colaboración de poderes
cuando el artículo 129.° de la Constitución dispone que el Consejo de Ministros
en pleno, o los ministros por separado, pueden concurrir a las sesiones del
Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los
parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Ocurre lo mismo con
las normas constitucionales relativas al proceso de elaboración de la Ley de
Presupuesto.
25.
En
efecto, el procedimiento legislativo de aprobación de la Ley de Presupuesto
está sujeto al siguiente trámite:
24.1. La remisión del
proyecto de Ley de Presupuesto por el Presidente de la República al Congreso,
dentro de un plazo que vence el 30 de agosto de cada año, y que debe estar
efectivamente equilibrado, conforme lo dispone el artículo 78.° de la
Constitución.
24.2. La elaboración del
dictamen de la Comisión de Presupuesto del Congreso de la República que, previo
análisis en sesiones públicas, es presentado al Pleno para su debate en el
plazo previsto en el artículo 81.°-c de su Reglamento.
24.3. La sustentación por el Ministro de Economía y Finanzas, ante el Pleno del Congreso, del pliego de ingresos y, por cada ministro, de los respectivos pliegos de egresos, así como por el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nación y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones, según el artículo 80 de la misma Carta; y por los otros titulares de pliegos en la forma prevista por otras disposiciones constitucionales y legales; en debate que se inicia el 15 de noviembre.
24.4. La remisión de la
autógrafa de la Ley de Presupuesto al Poder Ejecutivo hasta el 30 de noviembre,
de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 80.° de la propia Constitución.
26.
Como
puede advertirse, amparado en la colaboración de poderes es que se desarrolla
el proceso de elaboración y aprobación de la Ley de Presupuesto. Al respecto,
comprobamos que, por un lado, la iniciativa legal corresponde al Poder
Ejecutivo y al Ministro de Economía y Finanzas la sustentación ante el pleno
del pliego de ingresos del presupuesto; y, por otro, que corresponde al
Congreso de la República su aprobación.
27.
Sin
embargo, si bien el principio de colaboración de poderes está presente en el
proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto, la Constitución otorga
preeminencia al Congreso de la República en esta materia. En efecto, este
Tribunal debe destacar que, conforme al artículo 45.° de la Constitución, el
poder emana del pueblo y, conforme al principio representativo consagrado en el
artículo 43.° de la misma norma, concordante con el artículo 77.° y a los
incisos 1) y 4) del artículo 102.° de la Constitución, corresponde al Congreso
de la República, aprobar el Presupuesto de la República, salvo el caso previsto
en el segundo párrafo del artículo 80.° de la Constitución. En consecuencia, es
el Poder Legislativo, en representación del pueblo, quien tiene la última
decisión, pues le corresponde determinar cómo se distribuyen los montos y la
asignación de las partidas que, en definitiva, son los recursos del pueblo.
28.
Ahora
bien, en lo que respecta al principio de separación de poderes, también
presente en la elaboración de la Ley de Presupuesto, el artículo 94.° de la
Constitución dispone que el Congreso de la República gobierna su economía y
sanciona su presupuesto. Por tanto, además de la preeminencia que tiene el
Congreso de la República en el proceso de elaboración de la Ley de
Presupuestaria, por cuanto es el órgano que lo aprueba, la Constitución también
le reconoce autonomía presupuestaria. Es decir, de los tres Poderes del Estado,
en rigor, el único que goza de autonomía presupuestaria es el Congreso de la
República, porque incluso el Poder Ejecutivo está sujeto a la decisión del
Legislativo.
29. Con relación al Poder Ejecutivo, el artículo 78.° de la Constitución prescribe que el Presidente de la República detenta la iniciativa legislativa para los efectos de la aprobación de la Ley de Presupuesto. Por otro lado, en el supuesto de que la autógrafa de la Ley de Presupuesto no sea remitida al Poder Ejecutivo hasta el 30 de noviembre, entra en vigencia el Proyecto de éste, que es promulgado por decreto legislativo, según lo dispone el segundo párrafo del artículo 80.° de la Constitución. Asimismo, según el citado artículo, el Ministro de Economía y Finanzas sustenta, ante el Pleno del Congreso, el pliego de ingresos.
30. Como puede observarse, de las normas citadas en el párrafo precedente, se concluye que el Poder Ejecutivo concentra importantes competencias relacionadas con la elaboración de la Ley de Presupuesto, que incluso pueden llegar al nivel del Congreso de la República, pues, por mandato del artículo 80.° de la Constitución, puede convertirse en legislador presupuestal. En tal sentido, estos dos Poderes del Estado son actores privilegiados para determinar el presupuesto del sector público, pero no son los únicos.
31. El Poder Judicial, en el Estado peruano, administra justicia y cumple la función esencial de controlar el poder; es decir, fiscaliza al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo, conforme al segundo párrafo del artículo 138.° de la Constitución. Para poder cumplir con esta función, encomendada por la Constitución, es que el inciso 2) del artículo 139.° de la Norma Suprema consagra el principio de independencia judicial frente a los Poderes del Estado, órganos constitucionales, entidades públicas y privadas, y ciudadanos en general. Al respecto, y en lo que toca al principio de separación de poderes y la función jurisdiccional, hemos establecido que dentro de: “(...) la función jurisdiccional merece una especial atención, toda vez que constituye la garantía última para la protección de la libertad de las personas frente a una actuación arbitraria del Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo.” (Exp. N.° 0023-2003/AI, Fundamento N.° 7). En esta oportunidad, este Colegiado añade que la función jurisdiccional también constituye una garantía contra las actuaciones arbitrarias de los particulares.
32. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha sostenido que: “(...) a efectos de precisar los alcances y contenidos del mandato constitucional que nos define como una República Democrática, este Tribunal considera que la eliminación de toda práctica violenta y autoritaria no sólo debe limitarse a la vida política, sino también abarcar la convivencia social y todos los ámbitos de la vida de los ciudadanos; por ello, es de suma importancia enfatizar que en nuestro régimen constitucional sólo debe imperar el diálogo y los medios pacíficos para resolver los conflictos”. (Exp. N.° 1027-2004-AA/TC, Fundamento N.° 13). Está fuera de duda que el Poder Judicial es el órgano estatal que tiene como principales funciones resolver los conflictos, ser el primer garante de los derechos fundamentales y ejercer el poder punitivo del Estado, canalizando las demandas sociales de justicia y evitando que éstas se ejerzan fuera del marco legal vigente.
33.
En
doctrina que este Colegiado hace suya, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos
ha establecido que una de las características básicas de la sociedad
democrática es la confianza que los tribunales deben inspirar a los ciudadanos
(mutatis mutandis, Caso Piersack
contra Bélgica, Sentencia de 1 de octubre de 1982, Fundamento N.° 30). En tal
sentido, el Tribunal Constitucional remarca que otro de los elementos que,
conforme al artículo 43.° de la Constitución, nos configuran como una República
Democrática, es la independencia judicial, necesaria para inspirar la confianza
de los ciudadanos en los tribunales.
34.
El
Tribunal Constitucional considera que, teniendo en cuenta el diseño de las
relaciones de los Poderes del Estado desarrolladas por la Constitución a partir
del principio de separación de poderes, para que el Poder Judicial pueda
cumplir adecuadamente con sus funciones básicas y las obligaciones que se
derivan del artículo 139.° de la Constitución –de tal forma que el Estado
peruano pueda configurar un sistema de justicia que garantice la vigencia de
los derechos humanos y un adecuado servicio al usuario del sistema, y de este
modo generar la confianza necesaria de los ciudadanos en los Tribunales–, es
indispensable que se mantenga la independencia del Poder Judicial frente a los
otros Poderes del Estado.
35.
Dichos
mandatos constitucionales determinan que el Poder Judicial también participe en
el proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto. Para estos efectos, la
Constitución establece, en el artículo 145.°, que el Poder Judicial presente su
proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustente ante el Congreso de la
República y, conforme al artículo 80.° de la misma norma, que sea el Presidente
de la Corte Suprema quien sustente el pliego correspondiente al Poder Judicial.
36. En torno a ello, el Poder Ejecutivo alega que la incorporación del proyecto del Poder Judicial en el proyecto general de presupuesto sin que el Ejecutivo lo modifique, vulneraría el principio de unidad presupuestal reconocido por el artículo 77.° de la Constitución y violaría la exclusividad que le corresponde al Poder Ejecutivo, conforme al primer párrafo del artículo 78.° de la Constitución. El Tribunal Constitucional no comparte dicha tesis. Al respecto, se debe tener en cuenta que, a tenor del artículo 94.° de la Constitución, el Congreso de la República gobierna su economía y sanciona su presupuesto. Del mismo modo, el artículo 79.° de la norma suprema dispone que sus representantes no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.
37.
Como
puede advertirse, estas últimas normas constitucionales permiten que el
Congreso de la República pueda, eventualmente, aumentar su presupuesto, y no
por ello podemos afirmar que se vulnera el principio de unidad presupuestal o
la exclusividad del Ejecutivo en la elaboración y presentación del proyecto
general de presupuesto, ya que el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República
tendrán que financiar el eventual exceso en su presupuesto con sujeción a los
límites que impone la propia Constitución. Lo mismo puede afirmarse con
relación al Poder Judicial, porque en última instancia lo que plantea la
Constitución, respecto al tema presupuestario, es que los Poderes del Estado
concierten una equitativa asignación de los recursos públicos a través de
todo el proceso presupuestario, tanto en la etapa de formulación del proyecto
general –que deberá presentar el Ejecutivo– como en el momento de discusión y
posterior aprobación por parte del Congreso de la República.
38.
Asimismo,
el Poder Ejecutivo sostiene que detenta la facultad exclusiva y excluyente en
la programación y formulación del Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del
Sector Público, argumentando que el Proyecto de Ley de Presupuesto constituye
el medio más adecuado de que dispone el Poder Ejecutivo para determinar cuál es
la orientación y la dirección que desarrolla la política económica del país,
tomando en cuenta sus necesidades, prioridades y el equilibrio presupuestario.
Esta afirmación en parte es cierta, pues, conforme al inciso 3) del artículo
118.° de la Constitución, corresponde al Presidente de la República dirigir la
política general del gobierno.
39.
Al
respecto, debe precisarse que si bien la Constitución reconoce la exclusividad
del Poder Ejecutivo en la iniciativa legal para presentar el proyecto de ley de
presupuesto, es decir sólo él es el habilitado para iniciar el procedimiento
legislativo que culminará con la aprobación del proyecto de ley, esto no quiere
decir que no exista una previa coordinación y negociación, propia de un sistema
democrático, a los efectos de determinar los montos y las asignaciones
presupuestarias que corresponden a los diferentes organismos estatales.
40.
De
otro lado, el Tribunal Constitucional considera que la política general del
gobierno y la formulación del presupuesto están limitadas por los parámetros
que fija la propia Constitución, en los términos señalados en los Fundamentos
N.os 9, supra, y 41 y 42, infra. En tal sentido, debe quedar
establecido que el Poder Judicial, como Poder del Estado, no está sujeto a una
determinada política general de un gobierno determinado, sino a las
obligaciones que la Constitución le asigna directamente. Por ello, corresponde
al Poder Judicial, en cuanto a sus funciones y con base en la independencia que
le es consustancial, fijar autónomamente sus objetivos institucionales que,
obviamente, tienen un componente presupuestario. La garantía de la
independencia del Poder Judicial también se manifiesta a través del rol que
debe cumplir en el proceso presupuestario puesto que, de no ser así, se corre
el riesgo de su sometimiento al gobierno que le toque dirigir el Poder
Ejecutivo.
41.
Por
lo expuesto, este Colegiado considera que cuando el artículo 145.° de la
Constitución dispone que el Poder Judicial presenta su proyecto de presupuesto
al Poder Ejecutivo y lo sustenta ante el Congreso, la Constitución está
habilitando al Poder Judicial para que participe en el proceso presupuestario
presentando su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo sin que éste último
lo modifique, para su integración al proyecto general de presupuesto y
posterior sustentación ante el Congreso de la República, puesto que, dada su
condición de Poder del Estado y atendiendo a las funciones que debe cumplir y
al lugar que ocupa en la configuración de nuestro sistema democrático, le
corresponde, al igual que el Poder Ejecutivo, sustentar directamente su
presupuesto ante el Congreso de la República para su aprobación o modificación,
dentro de los límites que la propia Constitución impone, ya que esta competencia
es garantía de su independencia; de no ser así, tal garantía se convertiría en
ilusoria.
IX. Límites que impone la Constitución a la actuación de los Poderes del Estado para la elaboración de la Ley de Presupuesto
42.
Las
normas constitucionales de las que hemos extraído los principios
constitucionales presupuestarios, Fundamento N.° 9, supra, imponen límites a
los Poderes del Estado para la formulación y elaboración del Proyecto de
Presupuesto que presenta el Ejecutivo, haciendo uso de la facultad de
iniciativa en esta materia, y al propio Congreso de la República, para su
aprobación. En efecto, el artículo 77.° de la Constitución prescribe que el
presupuesto es anual; que su estructura contiene dos secciones: gobierno
central e instancias descentralizadas; que se asigna equitativamente los
recursos públicos; y que su programación y ejecución responde a los criterios
de eficiencia de necesidades sociales básicas y de descentralización. Por su
parte, el artículo 78.° de la Constitución dispone que el proyecto presupuestal
debe estar efectivamente equilibrado; que no pueden cubrirse con empréstitos
los gastos de carácter permanente; y que no puede aprobarse el presupuesto sin
partida destinada al servicio de la deuda pública. A su turno, el artículo 79.°
de la Constitución establece que los representantes ante el Congreso no tienen
iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a
su presupuesto.
43.
El
Tribunal Constitucional considera que no sólo los Poderes Legislativo y
Ejecutivo están vinculados por estas limitaciones, sino también el Poder
Judicial, al momento de formular su proyecto de presupuesto. El cumplimiento de
las normas constitucionales delimitan los parámetros y los principios
constitucionales prespuestarios con los cuales se debe elaborar el proyecto y
la Ley de Presupuesto también vinculan al Poder Judicial, el cual, con base en
el principio de colaboración de poderes, deberá formular su proyecto en
coordinación con el Poder Ejecutivo, a fin de determinar los montos fijados a
partir de los límites y principios impuestos por la Constitución, y
garantizando la competencia que le reconoce el artículo 145.° de la
Constitución.
44.
Para
tal fin, es responsabilidad inexcusable del Poder Judicial plantear una
propuesta de asignación de recursos económicos acorde con la realidad de la
caja fiscal y con las posibilidades reales de una ejecución eficiente y eficaz.
Asimismo, es indispensable que dicho Poder del Estado cuente con una política
judicial que sirva de marco para la toma de decisiones por parte del
Legislativo, en lo que se refiere a la asignación de recursos presupuestales.
Es necesario advertir que, a pesar de habérsele asignado al Poder Judicial, en
el pasado, importantes recursos para la reforma del sistema de administración
de justicia, a la fecha dicho proceso es percibido objetivamente por la
ciudadanía como notoriamente deficiente.
45.
Consecuentemente,
el Tribunal Constitucional considera que para el adecuado ejercicio de la
competencia que el artículo 145.° de la Constitución le reconoce al Poder
Judicial, es necesaria una ley mediante la cual se establezcan los mecanismos
especiales de coordinación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, en lo
relativo a la elaboración del presupuesto de este último con respecto a lo
previsto en el artículo 145.° de la Constitución, concordante con el principio
de equilibrio financiero previsto en el artículo 78.° del mismo cuerpo legal.
46.
Del
mismo modo, el Poder Judicial deberá formular una Política Judicial de corto,
mediano y largo plazo, en donde se defina el conjunto de criterios conforme a
los cuales se orientará la organización judicial para administrar justicia.
Para tal efecto, se deberá identificar los fines generales y objetivos
específicos; el inventario y evaluación de los medios y recursos para
alcanzarlos; y la determinación de líneas de acción. Dicha política deberá ser
el sustento técnico para la toma de decisiones del Poder Legislativo en cuanto
a la aprobación de su presupuesto. Sobre esta base, el Poder Legislativo,
atendiendo a la capacidad económica del país, podrá incrementar las partidas
presupuestarias correspondientes a favor del Poder Judicial, a efectos de
consolidar el proceso de reforma de la administración de justicia en el que se
encuentra abocado.
Por estas consideraciones,
el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú
1.
Declarar
que, conforme a lo señalado en el Fundamento N.º 13, supra, ha operado la sustracción de la materia respecto a la
pretensión del demandante de que se declare la nulidad de la parte
correspondiente al presupuesto del Poder Judicial contenida en el “Proyecto de
Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año 2005” presentado por el
Poder Ejecutivo ante el Congreso de la República, y que se ordene la inclusión,
del proyecto de presupuesto del Poder Judicial que remitió este Poder del
Estado al Poder Ejecutivo el día 27 de agosto de 2004 en el “Proyecto de Ley
Anual de Presupuesto del Sector Público para el año 2005”.
2.
Declarar
FUNDADA la demanda en el extremo de
la competencia que confiere en artículo 145.° de la Constitución al Poder
Judicial. En consecuencia, interprétese que es competencia del Poder Judicial
presentar su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo, sin que éste último lo
modifique, para su posterior sustentación ante el Congreso de la República,
conforme a los Fundamentos N.os 40 a 45 de la presente sentencia.
3.
EXHORTAR al Poder Judicial para que
formule una Política Judicial de corto, mediano y largo plazo, en donde se
defina el conjunto de criterios conforme a los cuales se orientará la
organización judicial para administrar justicia. Para tal efecto, se deberá
identificar los fines generales y objetivos específicos; el inventario y
evaluación de los medios y recursos para alcanzarlos; y la determinación de
líneas de acción. Dicha política deberá ser el sustento técnico para la toma de
decisiones del Poder Legislativo en relación a la aprobación de su presupuesto.
4.
EXHORTAR al Poder Legislativo para
que dicte una ley mediante la cual se establezcan los mecanismos especiales de
coordinación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, en cuanto a la
elaboración del presupuesto de este último con respecto a lo previsto en el
artículo 145.° de la Constitución, concordante con el principio de equilibrio
financiero previsto en el artículo 78.° del mismo cuerpo legal.
5.
EXHORTAR al Poder Legislativo para
que, conforme a las capacidades económicas del país, se incrementen las
partidas presupuestarias correspondientes a favor del Poder Judicial, a efectos
de consolidar el proceso de reforma de la administración de justicia en el que
se encuentra abocado.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
REVOREDO
MARSANO
GONZALES OJEDA
PODER JUDICIAL
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JAVIER ALVA
ORLANDINI
Comparto el fallo y los
fundamentos que lo justifican, sin embargo, creo necesario dejar constancia de
las siguientes consideraciones adicionales.
1.
El sistema de separación de funciones está reconocido en la
Constitución Histórica. En efecto, las Bases de la Constitución Peruana, de 17
de diciembre de 1822, dispusieron (10): “El principio más necesario para el
establecimiento y conservación de la libertad, es la división de las tres
principales funciones del poder nacional, llamadas comúnmente tres poderes, que
deben deslindarse, haciéndolas independientes unas de otras en cuanto sea
dable”.
2.
Ese mismo principio de separación de funciones fue respetado, con
variantes, en la Constitución de 1823,
que creó cinco poderes (electoral, legislativo, ejecutivo, judiciario y
municipal). Dos de ellos, empero, se referían al ejercicio del derecho al
sufragio (poder electoral) y a la estructura y atribuciones de las
municipalidades (poder municipal).
3.
Las constituciones de 1826 y 1933 consideraron cuatro poderes
(electoral, legislativo, ejecutivo y judicial). Las otras nueve cartas políticas,
incluso la actual, estructuraron al Estado en tres poderes. Es menester, sin
embargo, destacar que las constituciones de 1979 y 1993, además de tales
poderes, dan categoría de órganos constitucionales autónomos al Ministerio
Público, al Consejo Nacional de la Magistratura, al Sistema Electoral (sic) y
al Tribunal Constitucional (antes Tribunal de Garantías Constitucionales.
4.
La diferencia esencial entre los regímenes autocráticos y los
democráticos estriba en que los primeros concentran el poder, mientras que los
segundos lo distribuyen. Formalmente aquellos emanan de la fuerza o del fraude
y estos de la voluntad popular. No es el caso examinar cuánto tiempo el Perú ha
estado regido por gobiernos autocráticos (militares o civiles). Es suficiente señalar
que, por excepción, el pueblo ha tenido la oportunidad de elegir a sus
gobernantes.
5.
En cuanto al Presupuesto de la República, Basadre (“Historia de la
República del Perú”, Sétima Edición, Editorial Universitaria, Lima-1983, pag.
15) sostiene: “Cuando el Perú inició su vida republicana, estaba ya en plena
vigencia el principio por el que el Congreso determina los ingresos y los
egresos públicos. Las Constituciones de 1823, 1826, 1828, 1834 y 1839 señalaron
el régimen de la aprobación legislativa de los Presupuestos presentados por el
Poder Ejecutivo, y las que establecieron el Consejo de Estado dieron facultad a
este organismo para el examen del proyecto respectivo antes de que fuera
remitido al Congreso. Sin embargo, veinte años de vida republicana se sucedieron
y cinco Cartas políticas fueron promulgadas sin que se cumpliesen estos
preceptos. Dos tentativas para preparar Presupuestos, la una en el gobierno de
La Mar (Morales Ugalde) y la otra en el primer gobierno de Gamarra (Pando) no
tuvieron repercusión legislativa. Sólo el 21 de octubre de 1845, día anterior
al señalado para la clausura del Congreso, el ministro de Hacienda Manuel del
Río presentó a las Cámaras el primer Presupuesto del Perú, correspondiente al
bienio 1846-1847. El Parlamento se clausuró el día siguiente, sin aprobarlo. El
gobierno lo puso en vigencia, no obstante que reconoció tenía defectos e
inexactitudes y pidió a los prefectos que hicieran las confrontaciones de
partidas necesarias para depurarlo (4 de febrero de 1846)”.
6.
Correspondía al Ministro de Hacienda presentar a la Cámara de Diputados
(o al Consejo de Estado), tres meses antes de abrirse la sesión anual del
Congreso, la cuenta de la inversión de las sumas decretadas para los gastos del
año anterior y, asimismo, el Presupuesto
General de todos los gastos y entradas del año siguiente. La
aprobación de los ingresos y gastos públicos fue, además, en la teoría
constitucional, atribución exclusiva del Congreso (según comentara Jorge
Basadre), como lo acreditan los siguientes preceptos:
Artículo 60º, incisos 10 y
11, de la Constitución de 1823,
Artículo 43º, inciso 2
(referido a los Tribunos), de la Constitución de 1826;
Artículo 48º, inciso 8, de
la Constitución de 1828;
Artículo 51º, inciso 8, de
la Constitución de 1834;
Artículo 55º, inciso 6, de
la Constitución de 1839;
Artículo 55º, inciso 4, de
la Constitución de 1856;
Artículo 59º, inciso 5, de
la Constitución de 1860;
Artículo 59º, inciso 6, de
la Constitución de 1867;
Artículo 83º, inciso 5, de
la Constitución de 1920;
Artículo 123, inciso 5, de
la Constitución de 1933.
Sin embargo, el Congreso
fue, en muchos tramos de nuestra historia republicana, suplantado por regímenes
usurpadores que aprobaron los presupuestos mediante simples decretos leyes.
7.
Más cercanamente, en la Constitución de 1979 (Capítulo IV del Título
IV), los artículos 197º a 200º trataron del Presupuesto y la Cuenta General. El
primero de estos dispositivos señaló que el Presidente de la República remitía
al Congreso, dentro de los treinta días siguientes a la instalación de la
Primera Legislatura Ordinaria Anual, el proyecto del Presupuesto del Sector
Público para el año siguiente, y que no podía presentarse proyecto cuyos
egresos no estuvieran efectivamente equilibrados con los ingresos. El proyecto,
luego de ser dictaminado por una comisión mixta integrada por ocho senadores y
ocho diputados, debía ser debatido y aprobado antes del quince de diciembre.
Caso contrario, entraba en vigencia el proyecto del Poder Ejecutivo, promulgado
por decreto legislativo.
8.
De las referidas normas de la Constitución de 1979 se infiere, pues,
que correspondía al Congreso la aprobación del proyecto contenido en el
dictamen de la comisión mixta de senadores y diputados. Solo si no se producía
tal aprobación, entraba en vigencia el proyecto del Poder Ejecutivo.
9.
La administración económica y financiera del Gobierno Central, conforme
al artículo 138º de la Constitución de 1979, se regía por el presupuesto que
anualmente aprobaba el Congreso; y las instituciones y personas de derecho público,
así como los gobiernos locales y regionales, por los respectivos presupuestos
que ellos aprobaban. Esa norma constitucional, además, disponía que por ley se
determinaba “la preparación, aprobación, consolidación, publicación, ejecución
y rendición de cuentas de los Presupuestos del Sector Público, así como la
responsabilidad de quienes intervienen en su administración.” Existía,
entonces, reserva de ley para esas etapas de los resupuestos del Sector
Público.
10.
La Corte Suprema de Justicia, según el artículo 238º de la Constitución
de 1979, tenía la atribución de formular el proyecto de presupuesto del Poder
Judicial, que debía ser remitido al Poder Ejecutivo para su inclusión en el
proyecto de Presupuesto General del Sector Público. El presupuesto del Poder
Judicial no era menor del dos por ciento
del presupuesto de gastos corrientes para el Gobierno Central. La Corte
Suprema de Justicia, conforme al artículo 239º de la misma Carta, por
intermedio de uno de sus miembros, tenía derecho de concurrir a las Cámaras
Legislativas para tomar parte, sin voto, en el debate de su presupuesto.
11.
Las Cámaras Legislativas, antes, y el Congreso unicameral, actualmente,
tienen el privilegio de aprobar sus presupuestos. Los proyectos respectivos son
remitidos al Poder Ejecutivo para que este los incluya en el proyecto de
Presupuesto General de la República.
12.
La Constitución de 1993 está llena de vacíos y contradicciones. Su
apresurada aprobación fue inspirada por el afán de mantener el ejercicio del
poder al margen de toda consideración de ética política. Además de los
ministros, el artículo 80º de dicha Carta solo permite participar en el debate
del Presupuesto, ante el Pleno del
Congreso, al Presidente de la Corte Suprema, al Fiscal de la Nación y al
Presidente del Jurado Nacional de Elecciones. Sin embargo, el artículo 162º
faculta también al Defensor del Pueblo a concurrir a tal debate. Y la aludida
Carta omite que ejerzan el mismo derecho los presidentes del Tribunal
Constitucional y del Consejo Nacional
de la Magistratura. Si bien el artículo 145° de la Constitución actual dispone
que “El Poder Judicial presenta su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y
lo sustenta ante el Congreso”, no puede inferirse de ello que necesariamente,
cualquiera que fuera el monto de ese presupuesto, deba ser incluido per se en el proyecto de Presupuesto
General de la República, el que debe estar efectivamente equilibrado conforme
lo determina el artículo 78° de dicha Carta.
13.
El proyecto de Presupuesto General de la República, enviado por el
Presidente de la República, es debatido, primero, en la Comisión de Presupuesto
del Congreso, y, posteriormente, el pleno del Congreso debate y aprueba (con
modificaciones o sin ellas) el proyecto contenido en el dictamen en mayoría (o
unánime) de la referida comisión. El pleno puede, además, hacer las
modificaciones que estime necesarias.
14.
La práctica parlamentaria, antes y ahora, posibilita que los ministros
y los representantes de los órganos constitucionales participen, asimismo, en
los debates de la Comisión de Presupuesto del Congreso.
15.
La diversa redacción de los artículos 145º, 160º, 162º y 178º de la
Constitución no debe ser el único fundamento de la demanda incoada. Hay un
clamor nacional a efectos de que el Poder Judicial cumpla cabalmente su
atribución de impartir justicia. Los magistrados no solo tienen derecho de
percibir adecuadas remuneraciones, sino, adicionalmente, deben contar con el
personal auxiliar y con los instrumentos técnicos necesarios.
16.
La justicia en el Perú está en
crisis desde hace muchos años. Es probable que se deba a diversos
factores y no solo al económico. Debe recordarse que en el período 1992-2000 se
publicitó una costosa “reforma judicial”, dirigida por un marino, que no solo
no dio resultados positivos, sino que degradó la conducta de muchos jueces,
especialmente provisionales, y separó del Poder Judicial y del Ministerio
Público a quienes no fueron obsecuentes. Es preciso destacar que, para el
control del aparato judicial, el régimen autocrático de entonces mutiló las
atribuciones del Consejo Nacional de la Magistratura, razón por la cual, en
gesto cívico que la nación no puede ni debe olvidar, sus integrantes debieron
renunciar.
17.
En la coyuntura actual, en que la sobrecarga procesal proviene de la
transferencia de cientos de procesos del fuero privativo militar al Poder
Judicial, del incremento de los procesos por corrupción de funcionarios, y del
cada vez mayor número de procesos por tráfico ilícito de drogas (todos
complejos), hay una necesidad perentoria de créditos suplementarios,
habilitaciones y transferencia de partidas.
18.
Es necesario que haya un plan de reorganización del Poder Judicial y
del Ministerio Público, para que, con el suficiente número de magistrados,
afronten el problema de la justicia en el Perú.
Estas son las
consideraciones adicionales a los fundamentos de la sentencia que emite el
pleno del Tribunal Constitucional, en la trascendente demanda de conflicto de
competencias del Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo.
SS.
JAVIER ALVA
ORLANDINI
PODER JUDICIAL
1. Con las consideraciones y respeto que mis
colegas merecen, no suscribo los FUNDAMENTOS de la parte I, párrafos del 2 al 4
(páginas 4 a 10 inclusive), por pensar, en primer lugar, que no se trata
realmente de "fundamentos” propiamente dichos, sino de una reseña
didáctica y doctrinaria sobre las clases de sentencias que pueden darse en
general.
En segundo lugar, porque estimo que las clasificaciones doctrinarias
explicadas en esas siete páginas no resultan útiles o pertinentes para el caso
concreto a resolver, salvo el tipo de sentencia estimativa exhortativa, que es
la que pronunciamos en esta oportunidad.
Por
último, porque aun constituyendo doctrina jurídica, considero peligroso que el
Tribunal Constitucional, frente a un caso concreto, se refiera innecesariamente
y a modo de enseñanza a todos los tipos de sentencias constitucionales,
definiendo sus objetivos y características : estas definiciones, aun siendo
ajenas al caso concreto, dejan sentada una posición vinculante del Tribunal Constitucional, por lo que estimo que
debemos actuar –los magistrados- con especialísimo cuidado y pertinencia en los
fundamentos vertidos en cada caso.
2. Me preocupa en particular el caso reseñado
en el numeral 3.3.4 de la sentencia, que se refiere al tipo de “sentencias
exhortativas”.
Mis
honorables colegas señalan que la exhortación contenida en el fallo de esas
resoluciones pueden concluir –entre otras consecuencias- con la expedición de
una “segunda sentencia”. Es decir, que
cuando el Tribunal Constitucional exhorta al Congreso a elaborar y a aprobar
una futura ley que el Tribunal estima necesaria, y el Congreso no la aprueba en
un plazo razonable, entonces –estiman mis colegas- el Tribunal Constitucional
puede expedir una “segunda” sentencia.
El
asunto se agrava si se toma consciencia que la gran mayoría de las sentencias
exhortativas se refieren no a leyes dictadas por el Congreso, sino a OMISIONES
del Congreso en legislar determinados asuntos. Las omisiones legislativas del
Congreso, en principio, no deben ser llenadas o superadas por el Tribunal
Constitucional y menos de un modo conminativo, con plazo presunto y vía una
“segunda sentencia”, no sabemos propulsada por qué norma constitucional.
No considero dentro de las atribuciones del Tribunal Constitucional
propulsar (¿de oficio?) una segunda sentencia, menos aun cuando puede
presumirse que en esta segunda sentencia el Tribunal Constitucional
“legislaría” lo que no legisló el Congreso.
No es competencia nuestra obligar al Poder Legislativo a dictar
determinadas leyes, ni sustituirlo en la labor legislativa si no lo hace.
Es de presumirse, además, según lo expresado en esos párrafos, que la
calificación del plazo concedido al Congreso como razonable o irrazonable,
dependería del propio Tribunal Constitucional.
Este
tipo de consecuencias en las sentencias exhortativas de un Tribunal
Constitucional, en Derecho Comparado, no es aceptado por la gran mayoría de
órganos controladores de la constitucionalidad de las leyes, por estimarse que
constituye una usurpación de las funciones del Poder Legislativo. Yo concuerdo
con esa posición.
3.
En cuanto al Principio de Unidad del
Presupuesto, mis honorables colegas lo definen en base a la opinión de Maurice
Duverger. Expresan que por ese principio “se proscribe la multiplicación de
presupuestos y las cuentas singulares, ya que impediría tener una visión global
más clara de los ingresos y gastos públicos...” . Sin embargo, aceptan, al declarar fundada la demanda, que el
Poder Judicial presente su propio presupuesto ante el Congreso; es decir,
aceptarían, en este caso, la pluralidad
o multiplicación de presupuestos.
No
encuentro, en el texto de la mayoría, la fundamentación del porqué – al
permitir al Poder Judicial sustentar su propio pliego ante el Congreso- no se
vulneraría el Principio de Unidad Presupuestal. Hace falta una explicación.
Tal
vez la explicación del aparente contrasentido esté en el “momento” en que tiene
vigencia el Principio de Unidad del Presupuesto : el Poder Judicial y otros
órganos constitucionales pueden sustentar sus propios pliegos presupuestarios
–sin modificaciones impuestas por terceros- ante el Congreso, y en esta etapa sí
estaría permitida la pluralidad de “presupuestos” parciales sin vulnerar el
Principio de Unidad del Presupuesto ... pero cuando el Congreso debe aprobar el
“Presupuesto General de la República”, será aprobado un solo y único Presupuesto, en el que se habrán armonizado todos
los ingresos y gastos provenientes de los diversos sectores y fuentes.
Estimo
que el espíritu del Artículo 145° de la Constitución debe interpretarse como
una sabia y previa vía de apertura al diálogo –negociación si se quiere- entre
el Poder Judicial y el Ejecutivo, para que entre ellos analicen, coordinen y
armonicen las necesidades de ese importantísimo Poder del Estado, como lo es el
Judicial.
Para
impedir que el Poder Ejecutivo imponga siempre “su” proyecto de Presupuesto, y
en la hipótesis que la “negociación” no satisfaga al Poder Judicial, la
Constitución abre a éste las puertas del Congreso para explicar, ante el
árbitro supremo del Presupuesto, las razones de su insistencia.
4. Por otra parte, opino necesario esclarecer que el término “autonomía
presupuestaria” no se refiere –como parece opinar el demandado- a una
autoasignación de recursos por algún organismo determinado, sino más bien, en
autodeterminar el destino de los recursos ya asignados por la ley del
Presupuesto.
5.Lo que importa señalar en esta resolución del Tribunal Constitucional
es principal y sintéticamente :
Que el Poder
Judicial tiene un rol importantísimo en
todo Estado Social y Democrático de Derecho, como lo es el Perú. No es ni debe ser –como parecen creer muchos
ciudadanos- la “Cenicienta” de los poderes públicos, sino más bien la base
principal de la justicia, de las garantías ciudadanas contra todo tipo de
abuso, provenga de autoridades o de particulares y, además, requisito
indispensable para vivir en igualdad, con la paz que acarrea tener eficazmente garantizados todos nuestros
derechos.
Es harto conocido por la ciudadanía que el Poder Judicial de nuestro
país dista mucho de cumplir su excelsa tarea, y que la población reclama a
gritos una reforma eficaz, no sólo de recursos –hay que decirlo- sino también
del comportamiento de muchos de sus integrantes.
Estas funciones preponderantes sólo podrán cumplirse a cabalidad con la
idoneidad técnica y moral de sus miembros, con los recursos necesarios y con el
respeto absoluto a sus resoluciones.
Para facilitarle contar con tales recursos, el Artículo 145 de la
Constitución permite la injerencia del Poder Judicial en la elaboración del
proyecto de todo el presupuesto, en coordinación con el Poder Ejecutivo. Esto
no significa, sin embargo, que la opinión del titular del Poder Judicial
vincule u obligue al Congreso o a los demás órganos constitucionales.
He mencionado que un Poder Judicial eficaz requiere, además, absoluto
respeto a sus resoluciones : éstas deben ejecutarse sin denostaciones y sin
demora, especialmente cuando es el Estado el obligado directamente a
cumplirlas.
Hace
enorme daño a la democracia y al estado de derecho, así como a la autoridad y
al prestigio del Poder Judicial, que sus sentencias definitivas sean ignoradas
por el Ejecutivo. Ello ocurre, principalmente, cuando tales sentencias implican
un pago importante a cargo del Estado. Muchas veces, los montos que deben
cancelar diversos sectores de la Administración Pública no son incluídos, año
tras año, en los Presupuestos Generales de la República, con lo cual no sólo el
Congreso –que aprueba el Presupuesto- sino el propio Presidente de la
República- responsable constitucionalmente de la ejecución de las sentencias
judiciales- vulneran flagrantemente la Constitución y lo que es más grave,
impunemente.
Esto
debe cambiar. Ojalá esta sentencia del Tribunal Constitucional incida en un
beneficioso cambio.
SRA.
REVOREDO MARSANO
PODER JUDICIAL
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO GONZALES OJEDA
Pese a encontrarme conforme con el FALLO o parte
dispositiva de la sentencia, con el debido respeto por mis colegas, quisiera
ahondar en algunas consideraciones que no se han hecho notar en la
fundamentación de la Sentencia.
La
trascendencia histórica y política del caso
El TC y su
participación en el proceso de deliberación sobre la construcción de un Poder
Judicial autónomo.
El debate
constituyente sobre el artículo 145º de la Constitución.
División de
funciones, Estado de Derecho y autonomía del Poder Judicial
Poder Judicial
y derechos fundamentales
Estado de
Derecho y Estado Social de Derecho. Dos contextos, dos concepciones sobre el rol
de la Judicatura en la Democracia constitucional.
La necesaria
vinculación de la autonomía presupuestaria, independencia judicial y derecho
fundamental de Tutela.
32
Esto significa, en resumidas cuentas, que el
Poder Judicial tiene no sólo asignada una competencia, sino también deberá
asumir la responsabilidad frente a la ciudadanía por el efectivo servicio de
justicia que los ciudadanos reclaman como derecho fundamental. Para que esto no
sea sólo una formulación teórica, el Estado deberá delegar también, en este
Poder del Estado, las suficientes competencias y, sobre todo, los fondos
necesarios para que dichas competencias puedan ser ejercidas con
responsabilidad y eficacia. Si ello no ocurre, el Poder Judicial no sólo no
podrá ejercer sus potestades como titular de un poder, sino que tampoco podrá
trasladársele la responsabilidad por las deficiencias del servicio.
La
interpretación constitucional como “cierre” del debate constituyente
36.
He querido desarrollar estos argumentos que son, según creo, junto a
los que mis colegas han desarrollado en la sentencia, los que permitan definir
una opción interpretativa que quedó, como digo en mi fundamento de voto,
“abierta” en el debate constituyente. Estas razones permitan ahora, sin género
de duda, definir el debate a favor del Poder Judicial.
37.
El Poder Judicial, en el proceso de elaboración de su presupuesto, no
puede estar sometido a interferencia alguna de parte del Poder Ejecutivo, menos
a que éste sustituya su proyecto por otro no elaborado por los órganos de
gobierno interno del Poder Judicial. El artículo 145º, para ser compatible con
los derechos reconocidos por la Constitución y con la tutela de los mismos, que
la propia carta fundamental reserva de modo exclusivo al Poder Judicial, no
puede sino ser interpretado como una facultad que debe ser ejercida por este
Poder del Estado sin que el Ejecutivo pueda modificarlo a la hora de elaborar
el proyecto de Ley de Presupuesto. Una lectura distinta supondría una seria
amenaza para la autonomía institucional del Poder Judicial y, a la larga, para
la independencia de los jueces.
Con estas consideraciones,
como ya he dejado adelantado, concuerdo con el Fallo de la Sentencia.
SS.
GONZALES OJEDA
[1] Ferreres Comella, Víctor, Justicia Constitucional y Democracia, CEC, Madrid, 1997, pg. 34
[2] Art.
10.- El presupuesto del Poder Judicial no es menor del 3% del presupuesto de
gastos corrientes para el Gobierno central.
El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial formula el proyecto del Presupuesto del Poder Judicial. Lo remite al Poder Ejecutivo para su inclusión sin modificaciones en el Proyecto de Presupuesto General del Sector Público a enviarse al Congreso.
[3] Esta fue al final la opción que quedó en el debate luego de suprimir el primer párrafo del artículo 10º, con la modificación de que no se decía El Consejo Ejecutivo, sino “El Poder judicial….” (Véase diario de debates, sesión 37 matinal, pag. 1510)
[4] El Proyecto aprobado bajo el artículo 209, decía lo siguiente:”El Poder Judicial presenta su proyecto de presupuesto ante el Poder Ejecutivo, lo sustenta en esta instancia y ante el Congreso. El Presidente de la Corte Suprema o su representante tiene derecho a concurrir al congreso para sustentar y debatir sin voto el proyecto de presupuesto del Poder Judicial”.
[5] García Belaunde, D. “La nueva Constitución del Perú”, estudio preliminar a La Constitución peruana de 1993, Lima 1994, pgs. 20-21.
[6] “Hay en cada Estado tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo de los que dependen del derecho civil. Por el Poder ejecutivo, el príncipe o el magistrado, promulga leyes para cierto tiempo o para siempre, y enmienda o deroga las existentes. Por el segundo poder, dispone de la guerra y de la paz, envía o recibe embajadores, establece la seguridad, previene las invasiones. Por el tercero castiga los delitos o juzga las diferencias entre particulares. Llamaremos a éste poder judicial, y al otro, simplemente, poder ejecutivo del estado”. Charles-Louis de Secondat, Baron de la Brade y de MONTESQUIEAU. Del espiritu de las leyes, Madrid, Editorial Tecnos, 2000, pag. 107.
[7] Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, Ariel, Barcelona, 1982, pg. 55.
[8] López Guerra, L. El Poder Judicial en el Estado Constitucional, Lima, 2001, pag. 17
[9] Zaffaroni, Eugenio Raul. Estructuras Judiciales. Ed. Ediar. Buenos Aires, 1994. p.107
[10] Alexy, R. “La institucionalización de los derechos humanos en el Estado Constitucional democrático”, en Derechos y Libertades, año V, Nº 8, Madrid, 2000, pg. 36
[11] Se refiere aquí el autor a la sede del Tribunal Federal Alemán, Véase, Alexy R. “Los derechos fundamentales en el Estado Constitucional Democrático”, Traducción de Alfonso García Figueroa, en, Neoconstitucionalismo(s), Trotta, 2003, pg.
[12] Zagrebelsky, G. El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, Traducción de Marina Gascón, Madrid, 1999. pg. 33
[13] Gascón Abellán, Marina, “El Papel del Juez en el Estado de Derecho”, en La argumentación en el Derecho. Algunas cuestiones fundamentales, Lima, 2003, pg. 19.
[14] Andrés Ibáñez, P. “Poder Judicial y Juez en el Estado Constitucional de Derecho. El sistema de Consejo”, en: La experiencia jurisdiccional: Del Estado Legislativo de derecho al Estado Constitucional de Derecho, Madrid, 1998. pg. 12
[15] “Como es evidente, detrás del nombramiento controlado por el poder central con exclusión del Judicial, se ha construido toda la secuela de sumisión e intromisión (que en los últimos siglos ha sido la constante) que exhiben los sistemas judiciales adscritos al napoleónico, como es el caso de casi todos los latinoamericanos”, Monroy Gálvez, Juan, “De la administración de justicia al Poder Judicial ¿cambiando de oxymoron?, en Cuadernos de política judicial, Nº 1, PUCP, Lima 2003, pg 44
[16] Gascón A. M, ob. cit. pg. 22
[17] En el Derecho Administrativo la lucha contra las “inmunidades del poder”, a la que allá a inicios de la década del 60 se refería García de Enterría, simboliza de algún modo la construcción del Estado Constitucional de Derecho, al someter toda “desviación del Poder” al control jurisdiccional. Véase sobre esto, la conferencia que pronunciara el profesor García de Enterría el 02 de marzo de 1962 en la Universidad de Barcelona en, Democracia, Ley e inmunidades del Poder, serie: Derechos y Garantías Nº 8 Lima, 2003. pg. 15 y SS.
[18] Garapón, A, juez y democracia. Una reflexión muy actual, (1997, pg. 17), traducción de Manuel Escrivá de Romaní, del libro original en francés, Le gardien des promeses, justice et démocratie, paris 1996,
[19] Schiappa-Pietra, Oscar, “El problema del acceso a la justicia en el Perú”, en: Acceso a la justicia, Poder Judicial, Lima, 1997, pg. 21
[20] Hoy incorporado en el artículo 139, inciso 7, aunque sólo referido a la justicia penal, como si los errores y arbitrariedades no fueran posibles también en otras materias.